Le PIB se redresse progressivement après un net repli d’environ 8 % au deuxième trimestre 2020 dû aux mesures de distanciation et à la réduction de la mobilité liées à la pandémie, ainsi qu’aux fermetures d’usines. L’industrie automobile a particulièrement souffert de la crise sanitaire, en raison notamment des perturbations des chaînes de valeur mondiales, surtout causées par la pénurie d’intrants en provenance de Chine. Malgré des mesures de distanciation plus souples, surtout lors de la première vague de COVID-19, la Suède a connu en 2020 une contraction de la production globalement similaire à celle de ses voisins nordiques, quoique légèrement moins marquée que celle de la plupart des pays européens (Graphique 1.1). Le PIB a rebondi de 6.4 % au troisième trimestre, à la faveur d’une forte reprise de la production industrielle tirée par la hausse des exportations, tandis que l’activité des services est restée faible. La deuxième vague de COVID-19 survenue en automne a eu un impact mineur sur l’industrie, mais les services ont à nouveau pâti du renforcement des restrictions d’activité.
Études économiques de l’OCDE : Suède 2021 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Le COVID-19 a porté un coup dur à l’économie
Graphique 1.1. La contraction du PIB a été moins forte que dans de nombreux autres pays de l’OCDE
Croissance du PIB réel, 2020
Note : PIB continental pour la Norvège.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
La forte expansion budgétaire et monétaire a été décisive pour protéger les ménages et maintenir les entreprises à flot. Plusieurs mesures d’aide ont été prolongées sur l’année 2021 et complétées par d’autres dispositions visant à atténuer les effets à long terme de la pandémie. Toutefois, le chômage s’est amplifié, malgré le recours massif au chômage partiel, et l’activité reste bien inférieure aux niveaux normaux, en particulier dans les secteurs nécessitant des interactions physiques entre personnes (Graphique 1.2). Le retour à une activité normale sera lent dans la mesure où la pandémie perdure. Qui plus est, cette dernière a particulièrement nui aux plus vulnérables, notamment aux personnes occupant des emplois temporaires, et a accéléré la restructuration économique, essentiellement au profit des activités en ligne. Si la transformation numérique et la transition vers une économie plus verte ouvrent d’excellentes perspectives pour ce qui est de stimuler la productivité, elles nécessiteront des efforts d’adaptation et des investissements dans l’éducation et les infrastructures, ainsi que leur soutien par les pouvoirs publics. Les inégalités régionales, bien que peu marquées comparativement aux autres pays de l’OCDE, se sont accentuées au cours des dernières décennies, raison pour laquelle il est important d’améliorer le cadre budgétaire des administrations infranationales, de renforcer l’efficacité des services publics et de poursuivre les efforts en faveur de la convergence régionale. Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude sont les suivants :
Continuer à aider, de manière ciblée, les personnes et les entreprises gravement touchées par la pandémie de COVID-19 jusqu’à ce que celle-ci soit enrayée.
Mettre en œuvre les réformes du marché du travail approuvées par les partenaires sociaux pour soutenir l’emploi.
Poser les bases nécessaires à une reprise durable dans l’ensemble du pays en favorisant les progrès sur les plans numérique et écologique, à la fois par des investissements publics directs et par des conditions plus favorables à l’investissement privé. Renforcer la gouvernance pluriniveaux et la coopération stratégique entre les organismes publics tout en consolidant le rôle des universités en tant que pôles de connaissances, afin d'étayer le développement régional.
Graphique 1.2. L’activité reste très faible dans certains secteurs
Pourcentage de perte de chiffre d’affaires par rapport à la normale
Note : Les valeurs les plus récentes datent du 10-12 mai 2021. Les valeurs de creux correspondent aux valeurs minimales issues des études bimestrielles depuis le 11-13 mai 2020.
Le pourcentage de perte de chiffre d’affaires a été calculé d’après la médiane des options de réponse : réduction de 1 à 25, de 26 à 50, etc.
Source : Institut national de la recherche économique.
Les vaccins laissent espérer un retour progressif à la normalité
En Suède, le premier cas d’infection au COVID-19 a été signalé le 4 février 2020 et le nombre de contaminations a augmenté jusqu’en juillet, surtout dans la région de la capitale et dans d’autres villes densément peuplées, avec un bilan particulièrement lourd dans les maisons de repos (Swedish Government, 2020b). La première vague de la pandémie a été maîtrisée sans qu’il soit nécessaire d’imposer un confinement. Les taux de mortalité liés au COVID-19 ont légèrement dépassé la moyenne de l’UE et ont été nettement supérieurs à ceux des autres pays nordiques. Le pic du nombre de décès au cours de la deuxième vague a été à peu près semblable à celui de la première. La surmortalité observée en 2020 par rapport à la moyenne sur la période 2016-19 a été inférieure à la moyenne de l’UE, mais plus élevée que dans les autres pays nordiques (Eurostat, 2021). Pour faire face à la deuxième vague, le pays a adopté des mesures de distanciation plus strictes. La vaccination, qui a débuté en fin d’année 2020, apporte l’espoir d’un retour progressif à une conjoncture économique normale.
Au cours du premier semestre 2020, la Suède a souhaité que des pans de la société plus importants que dans d’autres pays européens restent ouverts pour endiguer la diffusion du COVID-19 de manière durable, compte tenu des fortes incertitudes quant à la durée de la pandémie. L’objectif primordial des autorités était de préserver les vies et la santé en réduisant la propagation du virus et en aplanissant la courbe de contamination, plutôt que de parvenir à l’immunité collective (Swedish Government, 2020a). Leur stratégie s’appuyait à la fois sur des recommandations (préconisant notamment le télétravail et l’enseignement en ligne pour les étudiants de plus de 16 ans) et sur des mesures juridiquement contraignantes (telles que l’interdiction des rassemblements de plus de 500 personnes et, par la suite, de 50 personnes, ainsi que des visites dans les résidences pour personnes âgées, ou encore la distanciation dans les restaurants, les magasins et les transports publics). La plupart des écoles, collèges et crèches sont restés ouverts, tandis que les lycées (élèves de plus de 16 ans) et les universités sont passés aux cours en ligne. Tandis que la population a été encouragée à opter pour le télétravail et à respecter les règles de distanciation, la plupart des commerces, dont les magasins, les bars, les restaurants et les salles de sport, sont restés ouverts, avec toutefois certaines restrictions. Les autorités n’ont pas imposé le port du masque en public. La première vague d’infections a été maîtrisée au cours de l’été 2020, si bien que le nombre de contaminations quotidiennes est passé sous la barre des 100 en août 2020 (Graphique 1.3).
Graphique 1.3. Ce n’est que récemment que le nombre de nouvelles contaminations a baissé
Nouveaux cas et décès enregistrés quotidiennement en Suède, moyenne mobile sur 7 jours
Source : Public Health Agency in Sweden.
À partir de la fin du mois d’octobre 2020, les infections au COVID-19 se sont à nouveau multipliées et le nombre de cas enregistrés a rapidement dépassé celui de la première vague, cette hausse étant toutefois en grande partie attribuable à la multiplication des tests. En outre, le chiffre des décès quotidiens a rejoint celui de la première vague. Au vu de la pression accrue exercée sur les unités de soins intensifs des hôpitaux, des restrictions plus rigoureuses ont été imposées. Le 18 décembre, la vente d’alcool après 20 heures dans les restaurants et les bars a été interdite. À partir du 7 janvier 2021, les citoyens ont été exhortés à porter le masque dans les transports publics aux heures de pointe et à rester en quarantaine à domicile dès lors qu’un membre de leur famille était infecté. Bien que la Suède ait résisté à la tentation du confinement, ce durcissement des restrictions a fortement réduit l’activité commerciale. En ce qui concerne le commerce de détail et les espaces de loisirs, tels que les restaurants, les cafés, les magasins et les musées, les tendances de la mobilité ont affiché un repli de près de 30 % par rapport à leur niveau de février 2020 (Graphique 1.4). En janvier 2021, le parlement suédois a adopté une nouvelle « loi pandémique » et ainsi doté les autorités sanitaires du pays de certains pouvoirs leur permettant d’imposer des mesures plus strictes au public afin de lutter contre la propagation du virus. Celles-ci concernent, entre autres, la réduction des heures d’ouverture, la limitation du nombre de personnes présentes dans les magasins et autres lieux publics, ou encore la fermeture des activités commerciales.
Graphique 1.4. La mobilité a fortement régressé au cours de la deuxième vague
Note : L’indice de rigueur des réponses des autorités publiques face au Covid-19 mis au point par l’université d’Oxford mesure la rigueur des stratégies de type « confinement » impliquant principalement des restrictions sur le comportement de la population. Il s’agit d’une mesure composite basée sur neuf indicateurs de réponses, dont les fermetures d’écoles, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de déplacement, rééchelonnés sur une valeur de 0 à 100 (100 correspondant aux mesures le plus rigoureuses). L’évolution de la mobilité correspond à une variation par rapport à un jour de référence donné avant le début de la pandémie. Chaque jour de référence représente la valeur médiane pour ce jour de la semaine sur la période de cinq semaines du 3 janvier au 6 février 2020.
Source : Google LLC, Rapports Google sur la mobilité de la communauté – COVID-19 ; Hale, T. et al. (2020), Oxford COVID-19 Government Response Tracker, Blavatnik School of Government.
La vaccination a débuté fin décembre 2020, et les autorités ont pour objectif de vacciner, d’ici août 2021, tous les adultes et tous les enfants de moins de 18 ans considérés comme fortement à risque de développer une forme grave de la maladie (Public Health Agency of Sweden, 2020a). L’État prend en charge les coûts des vaccins. Ces derniers sont administrés en priorité aux personnes considérées comme présentant un risque élevé d’affection grave ou de décès. Sont notamment concernés les résidents des établissements de soins pour personnes âgées, les personnes bénéficiant de soins à domicile de même que leurs contacts familiaux proches, ainsi que les personnels de santé (Public Health Agency of Sweden, 2020b). Il semble que la vaccination des personnes les plus vulnérables ait fortement contribué à faire baisser la mortalité depuis le début de 2021. Pour autant que la situation épidémiologique permette d’assouplir les mesures de distanciation, il y aura un retour à la vie normale et l’économie se redressera, même si les secteurs et les citoyens les plus touchés garderont probablement des stigmates de la pandémie. Le 27 mai 2020, les autorités ont annoncé une levée progressive des mesures de distanciation à partir de juin, la plupart des restrictions étant censées disparaître d'ici septembre au plus tard.
La croissance repart à la hausse mais l’incertitude reste vive
L’économie va se redresser une fois l’épidémie de COVID-19 maîtrisée et les restrictions assouplies (Tableau 1.1). Si les plans de vaccination se déroulent comme prévu, la situation pourrait se normaliser progressivement après l’été. Les politiques budgétaire et monétaire devraient néanmoins continuer à soutenir l’économie. Avec la levée des mesures de distanciation, le redémarrage de la demande jusqu’alors réprimée et les niveaux d’épargne élevés vont tirer la consommation privée vers le haut. En outre, les salaires, en grande partie gelés en 2020 en raison du report des négociations salariales du printemps à l’automne dans le contexte de la pandémie, repartiront à la hausse, à un rythme relativement modeste toutefois. À cet égard, la convention collective conclue en octobre 2020 fixe une augmentation de référence des salaires de 5.4 % sur 29 mois, soit une hausse de 1.8 % par an sur la période de trois ans devant s'achever en mars 2023. Cela dit, l’ampleur du chômage et les incertitudes persistantes pourraient bien freiner le rebond de la consommation. Dans le domaine de l’emploi, la progression sera lente également, car les employeurs augmenteront les heures de travail de leurs actuels salariés avant d’embaucher du personnel. Certains secteurs, en particulier ceux liés aux voyages internationaux, mettront probablement du temps à se redresser. Les exportations de marchandises se sont largement normalisées et devraient grimper à mesure que la demande émanant de pays voisins augmentera. Toutefois, le niveau limité des activités de voyage et de transport international freinera encore pendant un certain temps les exportations de services.
Les principaux risques pesant sur les perspectives économiques, tant à la hausse qu’à la baisse, sont liés à l’évolution de la pandémie, qui demeure très incertaine. Une vaccination plus rapide en Suède et à l’étranger permettrait une reprise de l’activité normale plus tôt que prévu. À l’inverse, les difficultés rencontrées par les campagnes de vaccination ajoutées à la propagation de nouvelles variantes du virus risquent de retarder la reprise. Le cours de la pandémie influera également sur le commerce mondial, qui, dans une économie orientée vers les exportations comme la Suède, a un impact majeur sur la croissance, et ce même si la diversification des produits atténue les risques de recul (Graphique 1.5, partie A). Bien que l’incidence du Brexit sur les exportations suédoises ait été modeste jusqu’à présent, malgré un certain affaiblissement des exportations de services, on ne peut exclure qu’elle se révèle plus forte à moyen terme, car l’économie suédoise est relativement vulnérable aux obstacles au commerce avec le Royaume-Uni (Bisciari, 2019). Les perturbations des chaînes d’approvisionnement constituent une autre source de risques, comme en témoigne la récente pénurie mondiale de semi-conducteurs, qui a particulièrement éprouvé l’industrie automobile. La rapidité de la reprise dans la région nordique, qui représente plus d’un quart des exportations suédoises, est particulièrement importante (partie B). La Suède peut être exposée à d’autres chocs et risques imprévisibles, dont ceux qui découlent d’une intensification des tensions commerciales mondiales, des effets induits par l’instabilité financière mondiale ou d’un effondrement du marché immobilier (Tableau 1.2).
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Pourcentage de variation annuelle, en volume, sauf indication contraire¹
1. Les données annuelles sont calculées à partir de chiffres corrigés des variations saisonnières et des jours ouvrés.
2. Contributions aux variations du PIB réel.
3. En pourcentage du PIB potentiel.
4. La rupture dans les séries chronologiques résultant de l’adaptation des enquêtes sur la population active (LFS) de Suède au nouveau règlement-cadre de l’UE à partir de 2021 n’a pas été prise en compte dans les projections (en d’autres termes, les chiffres de 2021-22 sont tels qu’ils auraient été sans le changement de méthodologie).
5. En pourcentage de la population active.
6. Indice des prix à la consommation (IPC) calculé à taux d'intérêt hypothécaire constant.
7. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
8. En pourcentage du PIB.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109.
Graphique 1.5. Exportations de marchandises par produit et par marché
Part des exportations totales de marchandises, 2020
Source : Statistics Sweden.
Tableau 1.2. Événements susceptibles d’entraîner des changements majeurs dans les perspectives
L’ampleur des mesures de soutien a atténué l’impact de la crise
Pour limiter autant que possible les effets de la crise du COVID-19, les pouvoirs publics ont pris un large éventail de mesures, représentant au total près de 29 % du PIB annuel, prêts et garanties compris, 8.5 % du PIB ayant été alloués à des mesures budgétaires sur la période 2020-2021. Le chômage partiel joue un rôle essentiel dans le maintien des emplois, même si les dépenses consenties pour ce dispositif en 2020 n’ont atteint que la moitié environ des montants prévus. Depuis janvier 2021, les employeurs peuvent bénéficier d’une aide financière pour investir dans les compétences de leurs salariés travaillant à horaire réduit. Ce soutien permettra de renforcer le savoir-faire des salariés et des entreprises tout en augmentant l’offre de compétences à l’échelle nationale, ce qui facilitera la réaffectation de la main-d’œuvre et améliorera la compétitivité. L’aide à la réorientation – dispositif qui couvre une grande partie des frais fixes des entreprises ayant perdu une part importante de leur chiffre d’affaires – ainsi que la réduction des cotisations sociales patronales et les reports d’impôt contribuent à maintenir les entreprises à flot (Encadré 1.1). Seul un quart environ des pays de l’OCDE accorde aux entreprises des subventions générales couvrant les frais fixes comme celles mises en place en Suède : c’est notamment le cas de l’Allemagne, de l’Autriche, d’Israël, des Pays-Bas et de certains pays nordiques et d’Europe de l’Est. En effet, la grande majorité des pays de l’OCDE leur consentent des subventions mais, dans la plupart des cas, celles-ci ne sont pas directement liées à des dépenses spécifiques. Toutefois, plusieurs pays, dont le Canada, le Japon, la Turquie et certains pays d’Europe de l’Est, octroient aux entreprises des aides financières pour leurs loyers. En Suède, les secteurs les plus touchés par la pandémie ont bénéficié des montants les plus élevés par salarié. Le chômage partiel, les reports d’impôt et la réduction des cotisations sociales ont été d’un grand secours pour la plupart des secteurs, mais ce sont ceux de la santé et de l’éducation qui ont profité le plus du dédommagement des importants coûts des indemnités de maladie. Les aides à la réorientation ont principalement été attribuées au secteur des arts, spectacles et loisirs, à celui de l’hébergement et de la restauration et, dans une moindre mesure, aux activités de transport et d’entreposage (Graphique 1.6).
Graphique 1.6. Les aides de l’État ont principalement visé les secteurs les plus vulnérables
Janvier 2021
Source : Ministère des Finances (25 janvier 2021).
Encadré 1.1. Principales mesures budgétaires prises pendant la pandémie
La Suède a adopté une série de mesures en 2020 et en 2021. Les plus importantes sont exposées ci-dessous :
Un nouveau régime de chômage partiel donnant droit à des subventions plus élevées que le régime précédemment en vigueur a été introduit le 7 avril 2020 ; il s’applique avec effet rétroactif au 16 mars. L’aide de l’État, à hauteur de 33 % habituellement, a été fixée à 75 % pour l’année 2020 et le premier trimestre 2021 et à 50 % pour le deuxième trimestre 2021. La réduction maximale des heures de travail, normalement de 60 %, a été portée à 80 % durant les périodes de mai à juillet 2020 et de janvier à septembre 2021. Selon que l’horaire de travail est réduit de 60 % ou 80 %, les employés reçoivent 92.5 % ou 88 % de leur salaire et les coûts salariaux de l’employeur sont allégés de 53% ou 88 % respectivement. Depuis janvier 2021, les employeurs peuvent bénéficier d’une aide financière couvrant 60 % du coût des initiatives visant à développer ou à valider les compétences des salariés à horaire de travail réduit.
L’aide à la réorientation : entre mars 2020 et janvier 2021, les entreprises ayant perdu une part considérable de leur chiffre d’affaires (entre 30 et 50 % selon la période de l’année) ont pu bénéficier du remboursement d’une partie de leurs frais fixes, jusqu’à 70 % (sauf exceptions) et dans la limite de certains plafonds. Le 20 janvier 2021, l’État a annoncé que, pendant la période de fermeture qui leur est imposée par la « loi sur la pandémie » (entrée en vigueur le 10 janvier 2021), les entreprises peuvent prétendre à une compensation allant jusqu’à 100 % de leurs frais fixes, pour un montant maximal de 75 millions SEK (7.4 millions EUR) par entreprise et par mois.
Les cotisations sociales patronales ont été réduites de mars à juin 2020, l’employeur ne devant plus verser que les cotisations pour pensions de vieillesse ; cette réduction s’applique à un maximum de 30 personnes par entreprise et à un salaire mensuel plafonné à 25 000 SEK (2 470 EUR), ce qui représente un allégement mensuel allant jusqu’à 5 300 SEK (525 EUR) par salarié.
Les dépenses de santé ont été considérablement accrues, d’une part, pour aider les hôpitaux et autres établissements médicaux à faire face à la charge imposée par le COVID-19 et, d’autre part, pour améliorer le dépistage, la vaccination et la prévention. Le financement des soins aux personnes âgées a également augmenté de manière significative.
Les mesures en faveur de l’éducation et du marché du travail concernent notamment l’augmentation du nombre de places dans l’éducation et la formation, le financement de cours d’été plus nombreux dans les universités et autres établissements d’enseignement supérieur (22 000 places au total), une éducation et une formation ciblées pour les groupes vulnérables sur le marché du travail, ainsi que l’élargissement de l’offre d’emplois d’initiation et de services de mise en relation.
De nouvelles subventions octroyées aux communes les aident à faire face aux coûts liés au COVID-19.
L’État a également instauré des mesures de liquidité, principalement sous la forme de reports d’impôt, d’augmentation des garanties et d’injection de capitaux dans les entreprises publiques.
Tableau 1.3. Coût des mesures budgétaires liées à la crise, 2020 et 2021
1. Comprend le budget de 2021, ainsi que le collectif budgétaire et le budget du printemps de cette même année.
2. Les chiffres peuvent ne pas correspondre exactement aux totaux en raison des arrondis.
3. Comprend les surcoûts de santé, de dépistage, de vaccination et de prévention, ainsi que les fonds supplémentaires pour les soins aux personnes âgées.
Source : Ministère des Finances (15 avril 2021).
Tableau 1.4. Garanties, mesures de liquidité et injections de capital liées à la crise
Source : Ministère des Finances (15 avril 2021).
Les finances publiques sont solides, mais la dette va augmenter avec le vieillissement de la population
À l’aube de la crise de COVID-19, la Suède affichait un excédent du budget des administrations publiques représentant 0.6 % du PIB, soit un niveau supérieur à l’objectif d’excédent de 1/3 % du PIB sur le cycle économique. La dette publique brute s’élevait à 35 % du PIB, au niveau de l’ancrage de la dette défini dans le cadre de politique budgétaire entré en vigueur en 2019 (OECD Economic Survey of Sweden, 2019). Même après les interventions à grande échelle pour lutter contre la crise, le déficit budgétaire n’est que d’environ 3 % du PIB : c’est l’un des plus faibles parmi les pays de l’OCDE (Graphique 1.7, partie A). Le ratio dette publique brute/PIB a augmenté en 2020 pour la première fois depuis 2014, mais il reste parmi les plus bas d’Europe (partie B). Un soutien budgétaire fort doit être maintenu jusqu’à ce que la reprise soit solidement engagée. Si l’économie se redresse comme prévu, le solde budgétaire devrait se rapprocher de l’objectif d’excédent à moyen terme. Toutefois, si la reprise s’avère plus faible que prévu, une politique budgétaire plus expansionniste serait tout à fait possible, d’autant que les marges de manœuvre permettant un nouvel assouplissement monétaire sont limitées (voir ci-dessous).
Graphique 1.7. Le déficit et la dette des administrations publiques restent modestes
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques, n° 109.
Les coûts liés au vieillissement de la population, notamment ceux qui ont trait à la santé et aux soins de longue durée, devraient augmenter au fil du temps (Graphique 1.8). Pour faire face à ces coûts sans passer par des hausses d’impôt, des économies dans d’autres domaines ou des réformes structurelles, il faudrait s’écarter de l’objectif actuel d’excédent de 1/3 % du PIB. Cela ferait grimper la dette. Dans l’hypothèse où les politiques resteraient inchangées et où l’augmentation des dépenses liées au vieillissement serait entièrement financée par la dette, le ratio d’endettement avoisinerait 60 % en 2050 et atteindrait quasiment 100 % en 2060. Toutefois, des réformes structurelles permettraient de contenir cette hausse (voir ci-dessous). Un relèvement de l’âge de la retraite correspondant aux deux tiers de l’augmentation de l’espérance de vie, conformément à la réforme pour 2023 annoncée dans le dernier projet de loi de finances (voir ci-dessous) ferait baisser le ratio d’endettement d’environ 20 points de pourcentage à l’horizon 2060. Associé aux réformes du marché du travail prévues ou recommandées dans la présente étude, notamment la réduction des coins fiscaux et une réforme de la protection de l’emploi, l’allongement de la vie active permettrait de maintenir le ratio d’endettement sous la barre des 50 % en 2060.
Graphique 1.8. En l’absence de réformes, le vieillissement de la population fera augmenter la dette publique au fil du temps
Note : (1) En l’absence de changement de politique et d’après les coûts liés à l’âge tels qu’estimés dans le scénario de référence à long terme établi par l’OCDE (Guillemette et al., 2017). (2) L’âge minimum de la retraite augmente des deux tiers de l’augmentation de l’espérance de vie. (3) Un train de réformes du marché du travail est mis en œuvre avant 2030. Les calculs sont basés sur Guillemette et al. (2017) et adaptés conformément aux réformes politiques prévues et aux recommandations fournies dans la présente étude (voir encadré 1.4).
Source : Calculs des auteurs sur la base du modèle de scénario à long terme de l’OCDE.
Les politiques monétaire et financière ont renforcé le système financier
La politique monétaire très expansionniste soutient la reprise (Graphique 1.9). Alors que la Banque de Suède (Riksbank) avait ramené son taux directeur à zéro peu avant l’apparition de la pandémie pour éviter les potentiels effets néfastes du maintien prolongé de taux négatifs, elle avait également signalé que le taux des prises en pension allait probablement rester à zéro pendant une longue période, qui s’étend désormais jusqu’à fin 2023 au minimum. Le financement par le marché étant difficile au début de la crise du COVID-19, les autorités ont pris un large éventail de mesures pour garantir la disponibilité de liquidités et améliorer l’offre de crédit (encadré 1.2). Les conditions financières se sont progressivement normalisées à partir de l’été et l’orientation prise vers fin 2020 était un peu plus expansionniste qu’avant la crise (Graphique 1.10, partie A). Partant de niveaux faibles, le taux de change s’est également accru, la politique monétaire ayant été assouplie dans d’autres pays (partie B). Au début de l’année 2021, l’inflation globale des prix à la consommation a brièvement dépassé la barre des 2 %, en partie en raison de la hausse des prix de l’énergie et de blocages d’approvisionnement dans certains secteurs, tandis que les prévisions en matière d’inflation ont été revues à la hausse (Graphique 1.11).
La politique monétaire doit rester accommodante jusqu’à ce que l’inflation reste durablement proche de l’objectif, la situation laissant présager une croissance de l’activité à un rythme soutenu. La marge de manœuvre permettant d'envisager un nouvel assouplissement en cas de d’évolution économique défavorable est limitée. Des taux directeurs négatifs pourraient se traduire par une très légère baisse des taux bancaires et affecteraient probablement le taux de change en premier lieu. La latitude en ce qui concerne l’extension des achats de titres est également limitée, même si certaines interventions supplémentaires sont possibles, notamment en cas de tarissement des liquidités. Le marché des obligations d’État est relativement étroit, la Riksbank détenant près de 45 % de l’encours fin 2020 (Sveriges Riksbank, 2021a). L’achat à grande échelle d’emprunts hypothécaires et d’obligations d’entreprises pourrait alimenter une prise de risque excessive, notamment sur les marchés immobiliers. Les effets distributifs de la politique monétaire sont ambigus, car elle augmente les prix des biens, ce qui profite essentiellement aux ménages aisés, mais également l’activité économique et l’emploi, ce qui est favorable aux ménages aux revenus modestes (Sveriges Riksbank, 2020). En tout état de cause, une politique monétaire accommodante est nécessaire pour soutenir la reprise, et les éventuels effets distributifs indésirables peuvent être traités par d’autres instruments, notamment les impôts et les prestations sociales. Le déclin rapide de l’utilisation de l’argent liquide en Suède a incité la Riksbank à lancer un projet pilote pour l’introduction d’une monnaie numérique de banque centrale, l’« e-couronne » (OECD Economic Survey of Sweden 2019, Sveriges Riksbank, 2021b) : celle-ci pourrait améliorer l’efficacité des paiements, limiter la substitution de la couronne par des cryptomonnaies privées et garantir l’inclusivité des paiements numériques (IMF, 2021).
Graphique 1.9. Aux taux directeurs nuls s’ajoutent d’importants achats d’obligations
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques, n° 109; et Sveriges Riksbank.
Graphique 1.10. Des conditions financières sont redevenues favorables, mais la couronne s’est appréciée
Note : Les conditions de crédit sont exprimées en écarts types. Plus la valeur est élevée, plus les conditions financières sont expansionnistes.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques, n° 109; et Sveriges Riksbank.
Graphique 1.11. L’inflation et les anticipations d'inflation sont orientées à la hausse
Note : L’IPCC est l’indice des prix à la consommation à taux d’intérêt hypothécaire constant.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques, n° 109 ; et Sveriges Riksbank.
Encadré 1.2. Principales mesures prises par les autorités financières pendant la crise
La banque centrale suédoise (Riksbank)
Programme de prêts aux entreprises via les banques. La Riksbank accorde aux banques des prêts à long terme d’un montant maximal de 500 milliards SEK au taux des prises en pension, sous certaines conditions et contre garanties, afin de stimuler la rétrocession de prêts aux sociétés non financières suédoises.
Extension des achats de titres. Élargi en raison de la pandémie, le programme d’achat de titres de la Riksbank comporte des achats supplémentaires d’obligations d’État, de bons du Trésor, d’obligations sécurisées (obligations hypothécaires), d’obligations municipales et de titres d’entreprises (billets de trésorerie et obligations d’entreprises), pour un montant total pouvant atteindre 700 milliards SEK jusqu’au 31 décembre 2021.
Amélioration de l’accès aux liquidités. La Riksbank offre aux banques la possibilité d’emprunter au taux des prises en pension un montant illimité sur une base hebdomadaire, contre des garanties à trois et six mois. Les exigences en matière de garanties sont assouplies, surtout pour les obligations sécurisées.
Prêts en dollars américains. La Riksbank propose aux banques des prêts en dollars américains contre garanties.
Prolongation temporaire des contreparties de la politique monétaire. Les établissements de crédit suédois soumis au contrôle de l’autorité de surveillance financière (par exemple, les caisses d’épargne) ont eu la possibilité de devenir des contreparties temporaires de la politique monétaire de la Riksbank et de participer au programme de prêts aux sociétés non financières par l’intermédiaire des banques.
Réduction du taux de prêts au jour le jour accordés aux banques. Le taux débiteur au jour le jour consenti aux banques a été ramené de +0.75 % avant la pandémie au taux des prises en pension + 0.10 %.
Tableau 1.5. Principales mesures prises par la Riksbank en lien avec la pandémie
Source : Sveriges Riksbank.
L’autorité suédoise de surveillance financière (Finansinspektionen, FI)
Le volant de fonds propres contracyclique a été ramené de 2.5 % à 0 % en mars 2020. Cette réduction représente 45 milliards SEK et génère une capacité d’octroi de crédits d’environ 900 milliards SEK (environ 18 % du PIB).
Depuis avril 2020, les banques peuvent exempter temporairement de l’obligation d’amortissement les crédits hypothécaires nouveaux et existants.
L’autorité de surveillance financière a recommandé des restrictions sur le versement de dividendes au cours du printemps 2020, suivant la recommandation du Comité européen du risque systémique. Elle a conseillé aux compagnies d’assurance et aux caisses de retraite d’utiliser leurs réserves si nécessaire plutôt que de vendre des actifs, afin d’éviter le déclenchement d’une spirale négative sur les marchés des actifs. Elle a également précisé que la crise constituait le type de situation dans laquelle il était possible de dispenser de l’exigence du ratio de couverture des besoins de liquidité, tant pour une monnaie individuelle que pour toutes les monnaies.
Source : Sveriges Riksbank et Finansinspektionen.
Des fragilités financières subsistent
Le secteur bancaire suédois est étendu et interconnecté. Cela génère des fragilités, notamment en période d’incertitude marquée pesant sur l'économie mondiale. Jusqu’à présent, l’intervention des autorités a permis de stabiliser les marchés financiers et les faillites ont essentiellement touché les entreprises qui présentaient déjà des faiblesses avant la crise. Cependant, plus la pandémie s’inscrit dans la durée, plus le risque de faillites et de difficultés de paiement concernant les ménages endettés est susceptible de s’accroître. Les banques suédoises ont des ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques élevés (Graphique 1.12, partie A). Toutefois, étant donné que les prêts hypothécaires à risques relativement faibles représentent une partie importante du portefeuille de prêts, leur ratio de levier global est plus faible (partie B). Les banques des pays nordiques affichent une base de dépôt limitée (partie C) et sont tributaires des financements de marché, ce qui les expose à des risques en matière de liquidités en période de turbulence sur les marchés.
Les banques sont particulièrement exposées au secteur immobilier. Comme dans plusieurs autres pays de l’OCDE, les conditions de financement favorables et l’évolution des préférences ont entraîné une envolée du prix des logements au cours de la pandémie (Graphique 1.13, partie A). En 2020, les maisons ont pris davantage de valeur que les appartements, contrairement à ce qui s'était produit pendant les hausses précédentes. Cela s’explique sans doute par une volonté de disposer d’une surface plus grande, étant donné que les personnes passent davantage de temps à domicile qu’avant la pandémie (partie B). Le prix moyen des logements en fonction des revenus est similaire à la moyenne de l’OCDE, mais plus élevé que dans les autres pays nordiques (Graphique 1.14, partie A). En 2020, les quotités moyennes de valeur et de prêt ont augmenté (FSA, 2021). Historiquement, les défauts de remboursement de prêts hypothécaires en Suède sont faibles, même pendant les crises économiques, et malgré le niveau d’endettement élevé des ménages (Graphique 1.14, partie B), les risques d’impayés sur les prêts hypothécaires demeurent limités à en juger par les tests de résistance, (FSA, 2021). Toutefois, une chute du prix des logements est susceptible de fragiliser la consommation privée et ralentir la croissance économique (Flodén, 2014).
Des instruments macroprudentiels peuvent limiter la multiplication des vulnérabilités financières, en particulier dans les périodes où les faibles taux d’intérêt peuvent se traduire par des niveaux excessifs d’emprunt et de prise de risque. Plusieurs mesures macroprudentielles générales et ciblées ont été prises ces quelque dix dernières d’années. Deux volants de fonds propres ont été mis en place : l’un, applicable au risque systémique, a été fixé à 5 % en 2011 et un autre, contracyclique, a été établi à 1 % en 2014 et porté progressivement à 2.5% en 2019. Pour contenir l’augmentation de l’endettement des ménages, la quotité de prêt est plafonnée à 85 % depuis 2010. Un plancher de pondération des risques hypothécaires de 15 % a été adopté en 2013 et il a été relevé en 2014 pour passer à 25 %. En 2016, des dotations aux provisions de 2 % et de 1 % par an ont été rendues obligatoires pour les nouveaux emprunts hypothécaires ayant une quotité de financement respectivement supérieure à 70 % et comprise entre 50 % et 70 %. Cette obligation a été durcie en 2018 pour les personnes contractant un emprunt représentant plus de 4.5 fois leur revenu brut ; un provisionnement supplémentaire de 1 % si le rapport entre le montant du prêt et le revenu de l’emprunteur est inférieur à 50 %, de 2 % s'il est compris entre 50 % et 70 % et de 3 % s'il est supérieur à 70 %. Après le début de l’épidémie de COVID-19, le volant de fonds propres contracyclique a été fixé à zéro tandis que l’obligation de provisionnement des emprunts hypothécaires a été levée, mais de manière provisoire puisqu’elle sera de nouveau en vigueur à partir de septembre 2021 afin de freiner la hausse du prix des logements et de l’endettement des ménages. Si la flambée du prix des logements se poursuit, une politique macroprudentielle plus stricte devrait être envisagée.
Graphique 1.12. Le système bancaire est solide mais présente quelques fragilités
2019 ou dernière année disponible
Source : FMI, base de données des Indicateurs de solidité financière.
La part des prêts immobiliers commerciaux, plus risqués que les prêts hypothécaires, dans le total des prêts bancaires en Suède compte parmi les plus élevées de l’OCDE (Graphique 1.12, partie D). Pour maîtriser ces risques, l’Autorité de surveillance financière a relevé les dotations minimum en capital pour les prêts immobiliers commerciaux à compter de janvier 2020. Il se peut que la pandémie ait des répercussions négatives sur l’immobilier commercial, et ce sur le long terme. La demande pour des bureaux spacieux est susceptible de chuter en raison de l’essor du télétravail. De même, le gain de popularité du e-commerce peut entraîner une réduction des espaces de vente au détail. Cela pourrait entraîner une augmentation de la demande en entrepôts.
Le changement climatique présente également des risques pour la stabilité financière. Il est donc nécessaire d’améliorer les rapports concernant les expositions financières liées à l’environnement. La Riksbank et l'autorité de surveillance financière font partie du Network for Greening the Financial System (NGFS). Il s’agit d’un réseau de 89 banques centrales et superviseurs qui se fixent pour objectif le verdissement du système financier. Cette initiative a été lancée en 2017 lors du Sommet de Paris sur le climat (One Planet Summit). Ce réseau a pour but d’améliorer la communication de la part des sociétés financières et non financières et d’intégrer les risques liés au climat à la surveillance de la stabilité financière (Sveriges Riksbank, 2019 ; Thedéen, 2019). Par ailleurs, la FSA est à la tête de la cellule de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) pour la finance durable. En collaboration avec les Normes internationales d’information financière (IFRS) et d’autres parties prenantes, l’OICV met au point un système complet de communication mondiale afférent aux informations liées au développement durable afin de répondre aux besoins des marchés de capitaux et de servir l’intérêt général. La communication concernant le risque lié au climat, au-delà de l’importance qu’elle revêt pour la stabilité financière, est un outil puissant de lutte contre le changement climatique. En effet, elle permet d’orienter les économies vers les investissements qui contribuent à la transition écologique (OCDE/Banque mondiale/Programme des Nations Unies pour l'environnement, 2018).
Graphique 1.13. Le prix des logements a connu une augmentation rapide
Note : La partie A présente les données trimestrielles corrigées en fonction de l’inflation à l’aide du déflateur de la consommation privée, jusqu’au quatrième trimestre 2020. La partie B montre les données mensuelles nominales, jusqu’à avril 2021.
Source : OCDE, base de données sur le prix des logements ; et Valueguard.
Graphique 1.14. Le ratio prix des logements/revenus est proche de la moyenne de l’OCDE, mais le taux d’endettement des ménages est élevé
Note : La partie A indique le nombre d’années de revenu disponible brut par habitant nécessaires pour acheter un logement de 100 mètres carrés (pour plus de détails, voir Bricongne et al., 2019). Dans la partie B, les données pour le Chili, la Colombie, les États-Unis, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et la Pologne concernent l’année 2018. Le revenu désigne le revenu net disponible des ménages.
Source : Houselev ; OCDE, base de données sur le prix des logements ; et base de données des comptes nationaux.
L'insuffisance des contrôles contre le blanchiment d’argent constitue un problème pour les filiales étrangères de certaines banques
Les principales banques suédoises ont fait l’objet d’interventions de la part du superviseur du pays, notamment des sanctions s’élevant à plusieurs centaines de millions d’euros. Ces sanctions ont été prises en raison de défaillances en matière de gouvernance contre le blanchiment d’argent et de contrôle de leurs filiales dans les pays baltes. Cela peut s’expliquer par le fait que la Suède est l’un des 11 pays à s’être vu attribuer une note élevée pour l’efficacité de la part du Groupe d’action financière (GAFI). Les autorités ont mis en œuvre des stratégies pour renforcer la lutte contre le blanchiment d’argent (Forsman, 2020). Les modifications législatives de ces dernières années comprennent, entre autres, la réorganisation des lois dans ce domaine, la mise en place de registres des bénéficiaires et des comptes bancaires effectifs, le développement des pouvoirs et des ressources de contrôle et d’inspection de plusieurs autorités de surveillance, le durcissement des exigences de communication entre les sociétés financières et les autorités compétentes ainsi que des retours d’information entre les unités de renseignements financiers et les entités d’informations et la mise en place de réglementations pour lutter contre le blanchiment d’argent en matière de monnaies virtuelles. En outre, plusieurs enquêtes publiques ont récemment proposé ou devraient proposer de nouvelles réformes (autorités publiques suédoises, 2021a). La FSA a renforcé ses opérations de surveillance en débloquant 20 millions SEK par an et affirmé sa coopération stratégique avec les autorités publiques des pays nordiques et baltes (FSA, 2019). L’organisme a par ailleurs organisé et rejoint plusieurs programmes de formation à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Des fonds supplémentaires ont également été accordés à d’autres agences de lutte contre le blanchiment d’argent. Les autorités nationales et internationales continuent de collaborer pour collecter des informations sur les pratiques frauduleuses, qui sont en constante évolution. Cependant, afin de s’opposer efficacement au blanchiment d’argent, les autorités nationales doivent, elles aussi, faire preuve de vigilance, car ce sont elles qui disposent des pouvoirs d’inspection adéquats.
De manière générale, le niveau de corruption perçue en Suède est très faible. En effet, le pays affiche l’un des niveaux de corruption perçue les plus bas de l’OCDE, avec les autres pays nordiques, la Nouvelle-Zélande et la Suisse (Graphique 1.15, parties A et B). Le contrôle de la corruption au fil du temps est stable (partiel C) et affiche de bon résultats dans toutes les sous-catégories (partie D). La Suède respecte pleinement les règles relatives aux échanges de renseignements fiscaux (Graphique 1.16, partie A). Selon le GAFI, la plupart des indicateurs de la lutte contre le blanchiment d’argent sont au moins au niveau de la moyenne de l’OCDE, voire lui sont supérieurs.
Graphique 1.15. Les niveaux de corruption sont très faibles
Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; partie D : Institut
V-Dem ; Université de Göteborg ; et Université de Notre Dame.
Graphique 1.16. La transparence fiscale est élevée et les mesures de lutte contre le blanchiment d’argent sont relativement efficaces
Note : La partie A résume l’évaluation globale de l’échange d’information dans la pratique à partir d’examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Les examens par les pairs ont pour but d’évaluer la capacité des tribunaux compétents à vérifier la transparence de leurs entités et mécanismes juridiques et à coopérer avec les autres unités d'administration fiscale dans le cadre des normes internationales. La partie B fait apparaître les notations issues des évaluations mutuelles de chaque membre du GAFI en vue d’évaluer le degré d'application des Recommandations du GAFI. Les notations indiquent l’efficacité des mesures prises par un pays données face à 11 résultats immédiats. « Enquête et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment d’argent. « Enquête et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Calculs du secrétariat de l’OCDE basés sur les informations du forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales et Groupe d’Action Financière (GAFI) de l’OCDE.
La facilitation de la réaffectation des ressources est essentielle pour la reprise économique
Si la plupart des entreprises survivront à la pandémie, notamment grâce au soutien temporaire des pouvoirs publics, et pourront reprendre leurs activités comme si de rien n'était une fois les mesures de distanciation assouplies, certaines seront confrontées à davantage de difficultés. La pandémie a porté un nouveau coup à des entreprises déjà en difficulté et a accéléré certains changements dans le comportement des consommateurs et les modèles d'entreprise, notamment en ce qui concerne la transformation numérique. La réaffectation a généralement été efficace en Suède ces dernières années, les travailleurs ayant tendance à se diriger principalement vers des entreprises à plus forte productivité (Andrews et Cingano, 2014). En outre, malgré une longue période de taux d'intérêt très bas, la part des entreprises non viables dans l'économie suédoise a constamment diminué entre 2010 et 2016. Le nombre de faillites a augmenté au cours du premier semestre de 2020, mais est resté inférieur à la moyenne historique au second semestre de 2020 et au début de 2021, en partie grâce aux mesures de soutien mises en place par les pouvoirs publics.
Un cadre d'insolvabilité efficace est primordial pour favoriser une restructuration en douceur. Les indicateurs de l’OCDE donnent à penser que le cadre d’insolvabilité suédois est susceptible d’amélioration (Graphique 1.17, Adalet McGowan et al., 2017). L'intégration à la législation suédoise de la directive européenne relative aux cadres de restructuration préventive, approuvée par le Conseil de l'UE en juin 2019, devrait faciliter les restructurations à un stade précoce. Les conclusions d’une enquête visant à formuler des propositions dans ce sens ont été rendues en mars 2021 (Swedish Government, 2021b). La création d’un centre national permanent d’aide d’urgence a été recommandée : placé sous la responsabilité de l’Agence suédoise pour la croissance économique et régionale, il devrait essentiellement prêter secours aux microentreprises et PME risquant de connaître des difficultés financières. L’Il a été également proposé d'adopter une nouvelle loi sur la restructuration visant à garantir que les mesures nécessaires à la résolution des problèmes financiers d’une entreprise pourront être prises dans le cadre d’un plan de restructuration contraignant. Parmi les autres propositions d’amélioration du cadre d’insolvabilité figurent l'application d'un critère de viabilité renforcé avant la mise en œuvre de toute procédure de restructuration, une procédure simplifiée de règlement de la dette pour les entreprises ne nécessitant pas de mesures de restructuration supplémentaires, une réduction du nombre de tribunaux compétents afin de faciliter la résolution des affaires complexes et des normes de supervision plus strictes. Des réformes inspirées de ces recommandations amélioreraient la prévention et faciliteraient la restructuration. Reste que pour les entrepreneurs, le coût personnel d'une faillite restera sans doute élevé, comme c’est le cas dans de nombreux pays européens, mais pas au Canada ni aux États-Unis.
Graphique 1.17. Le cadre d'insolvabilité est perfectible
Scores attribués à certains aspects des régimes d'insolvabilité : plus le score est élevé, moins le système est performant
Source : OECD (2017), Confronting the Zombies: Insolvency and Financial Reform, Corporate Restructuring and Productivity Growth.
Le chômage a commencé à augmenter avant la crise du COVID-19 (Graphique 1.18), alors que l'économie ralentissait. Le problème d'adéquation entre l'offre et la demande d’emploi était déjà important avant la pandémie, les pénuries de main-d'œuvre coïncidant avec un chômage élevé pour certaines catégories de travailleurs, notamment les immigrés (OECD Economic Survey of Sweden, 2019). Ce problème a été aggravé par la crise, qui réduit la demande en travailleurs peu qualifiés, souvent employés dans des professions impliquant des interactions en face à face. Pour soutenir les travailleurs peu qualifiés et nés à l'étranger, les pouvoirs publics prévoient de mettre en place deux nouveaux dispositifs en 2021, négociés avec les partenaires sociaux : le dispositif des accords d'entrée ciblant les immigrants et les chômeurs de longue durée, qui associe emploi subventionné et formation pour adultes ; le dispositif d’année d'intégration pour les demandeurs d'asile nouvellement arrivés, conjuguant programmes d’enseignement et de formation professionnels (EFP) et cours d’apprentissage du suédois. Un programme pilote pour l’intégration sur le marché du travail des femmes nées à l’étranger donne des résultats prometteurs et devrait être étendu (Encadré 1.3). Les jeunes ont davantage souffert de la crise que les travailleurs de la première tranche d'âge, la différence entre les sexes reflétant la composition sectorielle de l'emploi. Si ce sont les jeunes hommes qui ont surtout subi le déclin de l’emploi aux deuxième et troisième trimestres 2020, marqués par des perturbations de l’activité industrielle, les jeunes femmes restent touchées de manière disproportionnée, sans doute parce qu’elles sont surreprésentées dans les secteurs de services les plus affectés par la pandémie (Graphique 1.19).
Dans ce contexte, il est essentiel d'investir dans les compétences afin de faciliter l'intégration et les transitions sur le marché du travail. La Suède dispose d'un système d'enseignement et de formation professionnels (EFP) solide, qui permet aux étudiants d'acquérir de bonnes bases et des compétences professionnelles. Toutefois, le nombre d’inscriptions dans l’EFP de deuxième cycle est en baisse, peut-être parce que la filière professionnelle souffre de perceptions négatives et que l’on pense qu’elle n’ouvre pas suffisamment de voies d’accès à l’enseignement supérieur. La collaboration entre les écoles est limitée et l'engagement des partenaires sociaux pour mieux adapter les compétences aux besoins du marché du travail est inégal au niveau local. Les autorités publiques prévoient de renforcer les structures d'enseignement et de formation professionnels au niveau régional afin d'assurer une meilleure planification et une coopération plus étroite entre les prestataires et une meilleure adaptation aux besoins du marché du travail. Les écoles d'EFP suédoises sont petites par rapport aux normes européennes. Une consolidation dans des domaines techniques hautement spécialisés nécessitant des équipements coûteux permettrait de réaliser des économies d'échelle et de dispenser un enseignement plus adapté au marché du travail (Kuczera and Jeon, 2019). Compte tenu du besoin croissant de formation et de perfectionnement professionnel dû à l'évolution technologique, phénomène susceptible d'être accéléré par la crise du COVID-19, l'éducation des adultes devrait être développée davantage, en coopération avec les partenaires sociaux, y compris pour les personnes exerçant des formes de travail non conventionnelles (OECD Economic Survey of Sweden, 2019).
Graphique 1.18. Le chômage a fortement augmenté
Note : 1. Enquêtes sur la population active (LFS), population âgée de 15 à 74 ans. Les données LFS présentent une rupture dans les séries chronologiques du chômage et de l’emploi, résultant de l’adaptation de l’enquête suédoise au nouveau règlement-cadre de l’UE à partir de 2021.
1. Service public suédois de l’emploi, population âgée de 16 à 64 ans.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; et Service public suédois de l’emploi.
Les inégalités régionales, bien que peu prononcées par rapport à celles observées dans la plupart des autres pays de l’OCDE, se sont creusées au cours des dernières décennies. Pour s’assurer que la reprise profite à toutes les régions et continuer à fournir des services publics équivalents sur tout le territoire national malgré une dynamique démographique très défavorable dans certaines régions, il faudra non seulement ajuster le cadre budgétaire des administrations infranationales, mais aussi renforcer la gouvernance à plusieurs niveaux et la coopération stratégique entre les organismes publics et avec d’autres parties prenantes. Par ailleurs, consolider le rôle des universités en tant que pôles de connaissances favoriserait le développement régional.
Graphique 1.19. Les jeunes femmes ont subi le plus durablement le recul de l’emploi
Variation du taux d'emploi par rapport à l'année précédente (en points de pourcentage)
Source : Statistics Sweden.
Encadré 1.3. Un programme pilote de recherche d'emploi pour les femmes nées à l'étranger
En 2020, le taux d’emploi des femmes âgées de 16 à 64 ans nées à l’étranger était inférieur de plus de 20 points de pourcentage à celui des femmes nées en Suède. L'un des principaux obstacles à leur insertion professionnelle est généralement l'absence de qualifications et d'expérience professionnelle documentées, ce qui rend leurs candidatures peu attrayantes aux yeux des employeurs. Pour tenter de remédier à cette situation, le service public de l’emploi a lancé en mars 2019 un programme pilote (Equal Establishment) visant à améliorer le rapprochement entre offres et demandes d’emploi pour les femmes nées à l’étranger, avec le soutien du Fonds social européen. Le programme documente les compétences informelles et les motivations des demandeurs d'emploi pour les rapprocher de la demande des employeurs.
Le projet est conduit de manière expérimentale et randomisée, afin de permettre son évaluation. Après deux ans, plus d'un tiers des 3 710 participants à l'essai occupaient un emploi, soit 10 points de pourcentage (ou 30 %) de plus que dans le groupe témoin, composé de demandeurs d'emploi ayant bénéficié d'un soutien traditionnel aux demandeurs d'emploi. La nouvelle méthode de rapprochement ne génère pas de coûts plus élevés que la méthode de soutien traditionnelle. Les possibilités d'extension du programme semblent donc très prometteuses.
Source : Service public de l’emploi suédois.
Les mesures relatives à la politique de l'éducation commencent à porter leurs fruits, mais des défis restent à relever
La tendance à la baisse des performances en matière d’éducation semble avoir été enrayée, comme l’indiquent les résultats encourageant de tests internationaux récents(Graphique 1.20). Néanmoins, les résultats du dernier Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l'OCDE ne sont que légèrement supérieurs à la moyenne de l'OCDE, ce qui laisse entrevoir une marge d'amélioration supplémentaire. En outre, l'écart entre les élèves dans les domaines de la lecture et des sciences a continué à se creuser (OCDE, 2019). Les autorités publiques entreprennent de nombreuses démarches pour améliorer le système éducatif et réduire les inégalités en matière d’éducation, notamment sur la rémunération et la formation des enseignants, la sélection des écoles et les programmes scolaires (Tableau 1.6).
La pandémie a mis à mal le système éducatif, même si la fermeture des établissements scolaires a été plus limitée que dans la plupart des autres pays de l'OCDE. Les autorités publiques ont rapidement pris des mesures pour permettre aux établissements d'enseignement de dispenser un enseignement à distance. Néanmoins, il est possible que certains élèves, notamment ceux issus de milieux socio-économiques défavorisés ou de l'immigration, s'adaptent moins bien que d'autres à l'enseignement à distance. Il convient donc de suivre attentivement les résultats des élèves, en particulier au moyen des tests nationaux existants, et d’apporter un soutien aux moins performants, afin qu’ils puissent rattraper leur retard. Afin de répondre à l’augmentation de la demande pendant la crise et au sortir de celle-ci, les autorités publiques ont alloué des ressources importantes pour accroître le nombre de places dans la formation professionnelle et l’enseignement supérieur.
Graphique 1.20. Les résultats scolaires ont commencé à s'améliorer
Résultats de la Suède aux enquêtes internationales sur les compétences des enfants d'âge scolaire
Note : Les points de score de PISA, TIMSS et PIRLS ne sont pas évalués selon la même échelle et ne peuvent pas être directement comparés.
Source : OCDE, base de données PISA ; et Centre d'études internationales TIMSS et PIRLS - Bases de données internationales.
Tableau 1.6. Recommandations antérieures concernant la politique de l'éduction et mesures prises
Les réformes structurelles pourraient stimuler la croissance à long terme
Des réformes structurelles seront nécessaires pour augmenter l'emploi et empêcher la hausse du ratio d'endettement à long terme. La protection de l'emploi en Suède est plus stricte que la moyenne de l'OCDE (Graphique 1.21 ; OCDE, 2020a). Toutefois, les partenaires sociaux ont conclu un accord pour de vastes réformes du marché du travail, dont la mise en œuvre est globalement prévue pour la mi-2022, après que le gouvernement aura présenté au parlement un projet de loi à cet égard. Cet accord prévoit divers changements concernant la protection de l’emploi. L’un d’eux consiste à permettre à toutes les entreprises d’exempter trois travailleurs de la règle d’ancienneté en matière de licenciement (principe du « dernier embauché, premier licencié »), alors qu’à l’heure actuelle, seules celles qui emploient jusqu’à dix personnes sont autorisées à exempter deux salariés de cette règle, bien que des exceptions puissent être négociées entre les partenaires sociaux (Uddén Sonnegård, 2018).
L'assouplissement de la législation sur la protection de l'emploi facilite l'accès par les travailleurs à des emplois plus productifs (Scarpetta, 2014). On estime qu'une réforme des règles de protection de l'emploi en Suède adoptée en 2001 et autorisant les entreprises comptant jusqu'à dix salariés à exempter deux travailleurs des règles de licenciement a permis d’augmenter la productivité du travail de 2 à 3 % (Bjuggren, 2018). La législation suédoise figure parmi les plus strictes de l'OCDE en ce qui concerne les « motifs équitables de licenciement pour raisons personnelles » et l’« indemnisation du salarié à la suite d'un licenciement abusif ». Plus particulièrement, il est rare qu’une insuffisance professionnelle soit considérée comme un motif équitable en Suède, contrairement à deux tiers des pays de l'OCDE. L'indemnisation du salarié à la suite d'un licenciement abusif est la deuxième plus élevée des pays de l'OCDE avec le Portugal, et seulement la deuxième après l'Italie. L'accord entre les partenaires sociaux facilite le licenciement pour insuffisance professionnelle. Les employeurs ne seront plus contraints d'offrir un nouveau poste aux travailleurs dont les performances sont toujours objectivement insuffisantes après qu'une nouvelle mission leur a été proposée.
Cela dit, l’accord des partenaires sociaux offre davantage de sécurité aux travailleurs. Ainsi, il propose qu’un type précis de contrat à durée déterminée soit converti en contrat à durée indéterminée après 12 mois, au lieu de 24 actuellement. Il préconise également la mise en place d’un service de transition de base financé par les pouvoirs publics, ainsi que la création d’une nouvelle aide publique aux études visant à faciliter la reconversion professionnelle et le développement des compétences. Cette nouvelle aide s’appliquerait pour un maximum de 220 jours d’études. Pour en bénéficier, il faut notamment avoir travaillé 16 heures par semaine en moyenne pendant au moins 96 mois. En outre, le demandeur devra suivre une formation qui renforce ses perspectives d’avenir sur le marché du travail. Cette bourse est destinée à couvrir jusqu’à 80 % des pertes de salaire pendant les études. Les partenaires sociaux sont également convenu qu’une enquête publique serait menée pour étudier la possibilité de mettre en place une assurance chômage fondée sur la négociation collective. Cette assurance couvrirait les travailleurs du secteur privé, notamment ceux ayant des revenus faibles ou irréguliers, et à leur garantir au moins 80 % de leur salaire précédent.
La réduction du coin fiscal, qui est parmi les plus élevés de l'OCDE (Graphique 1.22), contribuerait à augmenter l'emploi, en particulier pour les personnes peu qualifiées. Ces dernières années, la fiscalité a progressivement évolué des impôts sur le travail vers des taxes environnementales. La poursuite de cette stratégie permettrait de réduire progressivement le coin fiscal. En outre, une augmentation des impôts périodiques sur la propriété immobilière pourrait être utile pour compenser l’allègement de la fiscalité du travail. En Suède, une déductibilité fiscale généreuse des intérêts payés sur les emprunts hypothécaires vient s'ajouter à un impôt périodique plafonné à un niveau relativement bas, de sorte que ce dernier est régressif. En ce qui concerne l’imposition des investissements en logements occupés par leur propriétaire et financés par l’emprunt, le pays se classe au troisième rang des taux marginaux effectifs les plus faibles parmi les 27 pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles, après les Pays-Bas et le Danemark (Brys et al., 2021). Les impôts fonciers périodiques sont parmi les moins préjudiciables à la croissance (Arnold et al., 2011 ; Cournède et al., 2018). L’Étude économique de l’OCDE sur la Suède de 2019 recommandait de réformer l’impôt périodique sur la propriété immobilière dans le sens d'un meilleur alignement sur la valeur des biens concernés, et de supprimer progressivement la déductibilité des intérêts versés sur les emprunts hypothécaires. À long terme, ramener le coin fiscal à la moyenne de l’OCDE augmenterait le PIB par habitant d’environ 3 % (Encadré 1.4).
Afin d’éviter une augmentation de la dette publique liée au vieillissement au cours des prochaines décennies, il sera nécessaire de prolonger la durée de vie active. Les réformes mises en œuvre à partir du milieu des années 1990 assurent la viabilité financière du système public de retraite (Lundberg, 2020), qui repose essentiellement sur deux piliers : une pension de base accordée sous condition de ressources (pension garantie) et une pension liée aux revenus. La pension garantie est une prestation de retraite minimale versée aux résidents suédois âgés de 65 ans ou plus qui n’ont pas accumulé suffisamment de droits à pension liés aux revenus pour s’assurer un niveau de vie convenable. Elle peut être complétée par une allocation de logement. Les personnes âgées dont les revenus sont très faibles et qui résident depuis quelques années seulement en Suède peuvent bénéficier d’une aide à la subsistance.
Les pensions publiques liées aux revenus sont basées sur les cotisations versées tout au long de la vie et se composent de deux types de prestation : une pension de retraite de base relevant d'un régime par répartition et une rime de retraite relevant de la capitalisation. La pension de base, prestation principale, est un régime de retraite par répartition doté d’un mécanisme d’équilibrage. Elle est ajustée chaque année en fonction d’un indice du revenu moyen de la société. Le mécanisme d’équilibrage assure la viabilité financière du régime par une réduction de la hausse annuelle des pensions lorsque le montant des actifs tombe en deçà de la valeur des passifs, comme cela s’est produit en 2010, en 2011 et en 2014. L’âge minimum pour percevoir des pensions liées aux revenus était de 61 ans en 2019. En cas de départ en retraite au-delà de cet âge, la pension versée fait l’objet d’ajustements actuariels. Depuis 2020, les salariés ne peuvent pas être mis à la retraite forcée avant 68 ans (âge maximal auquel ils ont le droit de rester professionnellement actifs). La pension de retraite de base est complétée par une prime de retraite, qui relève d'un régime par capitalisation intégrale à cotisations définies, qui permet à l’assuré de choisir entre un large éventail de fonds d’investissement. La pension de base et la prime de retraite sont respectivement assujetties à des prélèvements de 16 % et 2.5 % sur les salaires (nets de cotisations), dans la limite d’un plafond donné. Au premier pilier s’ajoutent des régimes professionnels de retraite complémentaire, qui couvrent la grande majorité des travailleurs, sont régis par des conventions collectives et sont particulièrement importants pour les personnes à revenu élevé (Ministry of Health and Social Affairs, 2016).
Même si la structure du système de pension suédois garantit sa viabilité financière, faute d’un allongement de la durée de vie active pour compenser celui de l’espérance de vie, un tarissement des fonds de financement de la retraite et des pénuries de main-d’œuvre sont à craindre. C’est pourquoi un relèvement progressif de l’âge minimum pour bénéficier des prestations de retraite publiques est en cours. Il a été reporté à 62 ans en 2020 et passera à 63 ans dès 2023, puis à 64 ans à partir de 2026. Par ailleurs, l’âge légal maximal pour rester professionnellement actif a été repoussé de 67 à 68 ans en 2020 et passera à 69 ans en 2023. La réforme a également instauré un « âge-cible de la retraite » à 65 ans, fondé sur l’espérance de vie moyenne. L’âge minimum pour bénéficier de la pension de base sera lié à cet âge-cible à partir de 2026. Les simulations de l’OCDE suggèrent que, dans un scénario où l’âge minimum de départ à la retraite augmenterait de deux tiers de l’augmentation de l’espérance de vie, le solde budgétaire à long terme s’améliorerait à hauteur de 1.3 % du PIB, ce qui contribuerait à stabiliser la dette publique.
Graphique 1.21. La protection de l'emploi des travailleurs permanents est relativement forte
Indice de protection des travailleurs permanents contre les licenciements individuels, 2019.
Note : L'indice va de 0 (aucune réglementation) à 6 (réglementation détaillée).
Source : OCDE, base de données sur la protection de l'emploi.
Graphique 1.22. Le coin fiscal est élevé
Coin fiscal pour un couple marié à deux revenus, l'un à 100 % du salaire moyen et l'autre à 67 %, avec deux enfants.
Source : Les impôts sur les salaires, OCDE.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures concernant la politique du marché du travail et mesures prises
Encadré 1.4. Impact potentiel des réformes structurelles
Cet encadré résume les potentiels impacts à long terme sur le PIB par habitant de certaines réformes structurelles en cours ou recommandées (Tableau 1.8). Les impacts quantifiés sont purement indicatifs et ne tiennent pas compte des réponses comportementales aux réformes. Ils devraient également se matérialiser progressivement sur le long terme. Les impacts sur le PIB de certaines recommandations principales ne sont pas quantifiés en raison de leur faible ampleur. L’impact potentiel des réformes des retraites et du marché du travail sur le ratio dette publique/PIB est présenté au Graphique 1.8.
Assouplissement de la législation sur la protection de l'emploi
Un assouplissement de 0.1 des dispositions législatives applicables à la protection de l’emploi, qui serait largement conforme aux changements négociés par les partenaires sociaux, pourrait augmenter le PIB de plus de 2 % à long terme, principalement grâce à une productivité accrue. Les mesures associées visant à faciliter la reconversion et le perfectionnement professionnel pourraient encore accroître la productivité, bien que leur effet soit difficile à quantifier.
Réduction du coin fiscal en passant progressivement des prélèvements sur le travail aux taxes environnementales et aux impôts périodiques sur la propriété immobilière
On suppose que le coin fiscal sera progressivement ramené à la moyenne de l'OCDE d'ici à 2030. La réduction des recettes provenant des impôts sur le travail est entièrement compensée par l’augmentation des recettes issues des taxes environnementales. Néanmoins, l'impact positif sur l'emploi peut améliorer la situation budgétaire.
Relèvement de l'âge de départ à la retraite
On suppose que l’âge maximum pour avoir le droit de rester professionnellement actif et l’âge minimum pour bénéficier des prestations publiques de pension de vieillesse et de retraite de base seront relevés à hauteur des deux tiers de l’augmentation de l’espérance de vie, ce qui, selon les estimations, augmentera l’âge effectif de départ à la retraite de trois ans d’ici 2060, comme l’indiquent Guillemette et al. (2017).
Tableau 1.8. Impact estimé des principales recommandations (en %, sauf indication contraire)
1. L'indice EPL va de 0 (aucune réglementation) à 6 (réglementation détaillée) ; l'indice de réglementation des loyers va de 0 (le moins restrictif) à 1 (le plus restrictif).
2. Contribution à la croissance du PIB par habitant.
Assouplissement de la régulation sur les loyers
Les estimations supposent que la rigueur du contrôle des loyers se rapproche de celle de la Norvège, où le niveau initial du loyer peut être librement négocié (bien que la loi norvégienne sur la location stipule que le loyer ne peut être déraisonnable) et où les augmentations de loyer sont réglementées. À long terme (2050), la réforme permettrait d'augmenter le parc immobilier de près de 6 % et d'accroître l'accessibilité au logement, le rapport prix/revenu du logement étant réduit de 0.8 année de revenu disponible. Ces estimations ont été réalisées à partir d'une formule intégrant les investissements résidentiels estimés sur un panel de 27 pays de l’OCDE entre 1980 et 2017. Le modèle comprend un indicateur du contrôle des loyers, un terme d’interaction entre le contrôle des loyers et les prix réels des logements, ainsi que les coûts réels de construction, le prix réel des logements, des indicateurs de disponibilité des terrains et de restriction d’urbanisme, et les effets fixes par pays (Cournède et al., 2020). Les estimations rendent compte de l’effet moyen dans l’échantillon de pays sur la période qu’elles couvrent. La réponse de l’offre à la déréglementation des loyers peut s’écarter considérablement de la norme dans certains pays. Par exemple, bien que la déréglementation des loyers ait contribué à l’expansion du secteur locatif privé au Royaume-Uni depuis les années 1980, il n’existe aucun élément probant permettant de conclure à l’existence d’un lien avec une augmentation globale de l’offre de logements.
Les réglementations strictes en matière de loyers (Graphique 1.23) tendent à décourager la mobilité, notamment pour les ménages à faible revenu, et peuvent contribuer à la ségrégation spatiale en réduisant l'offre de logements locatifs dans certains endroits (Étude économique de l'OCDE sur la Suède, 2019). Elles ont entraîné de longues listes d'attente pour les logements locatifs, notamment à Stockholm, où l'accès à un appartement loué nécessite en moyenne huit à dix ans (Graphique 1.24). Cela entrave la mobilité de la main-d'œuvre et est susceptible de réduire la production et l'emploi, bien que l'ampleur de cet effet soit impossible à quantifier. Les autorités publiques prévoient de libéraliser les loyers pour les nouveaux logements, mesure qui sera plus facilement acceptée que celle s’appliquant aux logements existants. En outre, les autorités ont lancé un certain nombre d'enquêtes portant sur différents aspects de la fixation des loyers. D'après les estimations de l'OCDE, un assouplissement de la réglementation sur les loyers qui la mettrait au niveau de celle la Norvège, où ceux sont les augmentations plutôt que les niveaux des loyers qui sont réglementées, pourrait avoir pour effet d'augmenter le parc immobilier de près de 6 % à long terme. Cela améliorerait considérablement l'accessibilité au logement au fil du temps grâce à une augmentation de l'offre qui ferait baisser les prix des logements d'un montant équivalant en moyenne à plus de neuf mois de revenu des ménages (Encadré 1.4). Cela pourrait faciliter la mobilité de la main-d'œuvre, entravée par les prix élevés des logements. Une récente étude de l'OCDE estime qu’une augmentation des prix des logements de 1 % en Suède réduit la migration régionale de près de 1 % (Cavalleri et al., 2021). L'assouplissement du contrôle des loyers pourrait également faciliter l'accès à de meilleurs logements pour certains ménages à faible revenu et jeunes ménages, car le système actuel favorise les locataires occupants, indépendamment de leurs revenus.
Graphique 1.23. Le contrôle des loyers est très strict
Indice
Note : Les valeurs de l’indice sont comprises entre 0 (contrôle le moins strict) et 1 (contrôle le plus strict).
Source : Calculs de l'OCDE.
Graphique 1.24. La réglementation en matière de loyers entraîne de longues files d'attente
Temps d'attente pour un appartement à Stockholm en 2020
Source : Stockholm Housing Agency.
Les inefficiences dans l’aménagement du territoire et le peu de mesures incitant les communes à encourager la construction provoquent toujours une pénurie de logements, malgré les récentes modifications apportées à la loi sur la planification et la construction. Il serait donc souhaitable de renforcer la coopération entre l’État et les autorités locales sur les questions d’urbanisme et d’inciter davantage les communes à libérer en temps utile des zones à aménager. L’élaboration des plans d’urbanisme devrait également être simplifiée, en veillant à assurer un meilleur équilibre entre les aspects économiques, environnementaux et sociaux.
Tableau 1.9. Recommandations antérieures concernant la politique du logement et mesures prises
Une diffusion plus large de la transformation numérique stimulerait la productivité
La Suède est en tête des pays de l'OCDE en matière de diffusion et d'utilisation de la transformation numérique chez les particuliers et les entreprises (OCDE, 2020b). Les infrastructures et les services de télécommunications sont également bien développés. L'utilisation d'Internet est quasi généralisée, les activités en ligne sont diverses et l'écart d'âge dans l'utilisation d'Internet est l'un des plus faibles parmi les pays de l'OCDE. L'innovation est élevée, avec de nombreux brevets, des publications scientifiques de qualité et des spécialistes des TIC, ainsi qu'une forte activité R&D des entreprises (OCDE, 2018a). La Suède est également précurseur en matière de technologies de pointe comme l'Internet des objets. Ces déterminants contribuent à expliquer le niveau de productivité relativement élevé de la Suède. Cependant, à l’image d'autres pays de l'OCDE, la Suède connaît une baisse des gains de productivité (Graphique 1.25). Les entreprises peuvent dynamiser leur productivité en adoptant les technologies numériques (Gal et al., 2019). Des capacités et des incitations appropriées peuvent améliorer la diffusion des technologies numériques au sein des entreprises (Andrews et al., 2018). La transition vers le numérique peut également contribuer à accroître l'efficience de la fourniture des services publics dans tout le pays. Pour tirer pleinement parti de ses avantages, l’État doit tenir un rôle plus important dans l’amélioration de l’infrastructure de partage des données et des informations, et apporter un soutien technique adéquat aux communes et régions qui en ont besoin (chapitre 2). La Facilité pour la reprise et la résilience de l’Union européenne (Swedish government, 2021c) alloue des fonds pour renforcer les capacités numériques, certaines mesures étant déjà prévues au budget de 2021-23. Au total, la Suède devrait recevoir environ 34 milliards SEK (0.7 % de son PIB), sous forme de subventions uniquement, dont quelque 24 % seront affectés à la transformation numérique.
Graphique 1.25. Un ralentissement des gains de productivité
Taux de croissance annuel moyen, USD par heure, prix constants et PPA (année de base 2015)
Source : Base de données de l'OCDE sur la productivité.
Les entreprises suédoises utilisent davantage les outils numériques que leurs homologues des autres pays de l'OCDE, qu'il s'agisse des outils de base comme les sites Web, les médias sociaux et le haut débit, ou d'outils évolués comme l'informatique en nuage (cloud). Cependant, il existe des écarts importants entre les grandes et les petites entreprises (Graphique 1.26). L'utilisation du haut débit est répandue dans les entreprises, mais l'utilisation du très haut débit reste surtout le privilège des grandes entreprises. Les écarts avec les PME sont particulièrement marqués pour ce qui concerne les outils de processus d'entreprise de type SCM (gestion de la chaîne d'approvisionnement), ERP (progiciels de gestion intégrés) et CRM (gestion de la relation client). Ces outils numériques contribuent à rendre plus efficaces les processus métier en interne et dans les relations avec les fournisseurs et les clients. Toutefois, de nombreuses entreprises suédoises sous-traitent des tâches TIC et utilisent le cloud pour des applications avancées telles que la gestion de la relation client (CRM), ce qui peut expliquer un plus faible recours aux outils numériques de processus métier (OCDE, 2018a). Concernant les outils avancés, comme l'analyse des données massives et l'identification par radiofréquence (RFID), ainsi que les technologies de pointe comme l'intelligence artificielle et l'impression 3D, la Suède est en retard par rapport aux pays de l'OCDE les plus performants.
Graphique 1.26. L’écart numérique entre les petites et les grandes entreprises est important
Pourcentage d'entreprises comptant dix salariés ou plus, 2020 ou dernière année disponible
Note : RFID signifie Identification par radiofréquence ; CRM signifie Gestion de la relation client ; ERP signifie Planification des ressources de l'entreprise ; SCM signifie Gestion de la chaîne d'approvisionnement ; le haut débit correspond à un réseau large bande d'une vitesse supérieure à 100 Mbits/s ; l'informatique en nuage recouvre les services informatiques dans le Cloud pour des applications avancées (applications logicielles de comptabilité, logiciels de CRM, puissance de calcul). Les données relatives à l'analyse des données massives, là l'informatique en nuage et à la SCM (gestion de la chaîne d'approvisionnement) proviennent d'Eurostat et couvrent l'année 2020 (2018 pour la Grèce et le Royaume-Uni). Les achats en ligne concernent 2017 ou 2016. La RFID concerne 2016 ou 2017. Les autres outils TIC couvrent 2018 ou 2019.
Source : OCDE, base de données 'OCDE sur l'accès aux TIC et leur utilisation par les entreprises ; et Eurostat, base de données sur l'utilisation des TIC dans les entreprises.
La diffusion de la transformation numérique au sein des entreprises suédoises est entravée par plusieurs obstacles. En premier lieu, en termes de capacités, il est possible d'améliorer les compétences en matière de TIC. L'innovation est de plus en plus alimentée par l'analyse des données massives et les entreprises qui emploient de nombreux spécialistes des données sont davantage susceptibles d'innover et d’enregistrer des gains de productivité plus élevés (OECD, 2018a). Cependant, en Suède, l'offre de spécialistes des données, exprimée par la part des diplômés de l'enseignement supérieur en TIC et en analyse des données, est plutôt faible (Graphique 1.27, partie A). Cela contribue à freiner la diffusion de l'analyse des données massives et limite l'innovation numérique et axée sur les données des entreprises. De même, les entreprises n’assurent pas suffisamment la formation des spécialistes des TIC en vue d’améliorer leurs compétences (partie B). La transformation numérique continue d’évoluer rapidement ; aussi, le manque de formation non seulement entrave l'adoption d'outils numériques de nouvelle génération et la hausse de la productivité, mais peut également laisser de côté certains travailleurs vulnérables. En second lieu, les dépenses en R&D dans les industries de l'information sont relativement peu élevées. En pourcentage, l’investissement des entreprises en R&D est le quatrième plus élevé parmi les pays de l'OCDE, après Israël, la Corée et le Japon (2.4 % du PIB), mais un cinquième seulement est alloué aux industries des TIC (OECD, 2020b). Enfin, la Suède doit améliorer la confiance du public dans la transformation numérique en renforçant la cybersécurité. Un nombre important d’entreprises suédoises signalent être victimes de violations de sécurité (OECD, 2021). Ces incidents liés aux TIC sapent la confiance dans les outils TIC, ce qui peut freiner leur adoption. En ce qui concerne les évaluations des risques liés aux TIC, qui sont au cœur de la gestion des risques pesant sur la sécurité numérique, la proportion de grandes entreprises qui les réalisent est relativement élevée, mais comme dans d’autres pays de l’OCDE, nettement plus faible lorsqu’il s’agit des petites entreprises (OECD, 2020b). Des campagnes devraient être menées pour sensibiliser les petites entreprises à la nécessité de procéder périodiquement à de telles évaluations, et davantage de formations devraient être proposées pour les aider à les effectuer. En outre, il faudrait intensifier la formation des travailleurs à leurs obligations relatives à la sécurité des TIC, en particulier dans les petites entreprises.
Graphique 1.27. Les compétences en matière de TIC doivent être renforcées
Part de l'ensemble des diplômés de l'enseignement supérieur (A) et des entreprises de dix salariés ou plus (B)
Note : Les domaines d'études de la partie A comprennent les TIC, les sciences naturelles, les mathématiques et les statistiques.
Source : OCDE, Tableau de bord de la science, de la technologie et de l'industrie ; et Eurostat, base de données sur l'utilisation des TIC dans les entreprises.
Comme dans de nombreux pays de l’OCDE, il existe en Suède une importante fracture numérique entre hommes et femmes. Le pays se classe en deuxième position en ce qui concerne la proportion de femmes spécialistes des TIC parmi les pays européens après la Finlande, mais la part de leurs homologues masculins y est plus de trois fois plus élevée (Graphique 1.28). L’écart entre les hommes et les femmes spécialistes des TIC est le plus important des pays européens (8 points de pourcentage). La sous-représentation des femmes dans les métiers des TIC reflète leurs choix en matière d’éducation. De fait, les femmes représentent 30 % des diplômés des TIC (Graphique 1.29). Si le parcours d’enseignement choisi est d’abord déterminé par les préférences personnelles, il est également influencé par les normes sociales, ce qui amène les femmes à se tourner d’elles-mêmes vers les domaines d’études qu’elles pensent être les plus susceptibles de leur offrir des chances de trouver un emploi et d’évoluer professionnellement. La Suède a déjà mis en œuvre plusieurs projets visant à lutter contre les stéréotypes sexistes dans les écoles et les établissements préscolaires (2017 OECD Economic Survey of Sweden). Ces projets devraient être davantage soutenus et développés, notamment en sensibilisant les enseignants aux questions de genre et en améliorant leur connaissance des études et professions liées à la science, à la technologie, à l’ingénierie et aux mathématiques (STIM), comme le font les Pays-Bas, et en mettant en avant des modèles féminins de l’économie numérique, thème de la campagne « Lean In » de Sheryl Sandberg (OECD, 2018b).
Graphique 1.28. La Suède affiche l’écart le plus important entre hommes et femmes spécialistes des TIC
Pourcentages de travailleurs masculins et féminins, 2020
Note : Données de 2019 pour le Royaume-Uni. Les spécialistes des TIC sont définis par Eurostat comme étant les travailleurs qui sont « en mesure d’élaborer, de faire fonctionner et d’effectuer la maintenance des systèmes TIC, les TIC constituant l’essentiel de leur travail ».
Source : Eurostat, base de données sur l’économie et la société numériques ; et Enquête sur la population active.
Graphique 1.29. La proportion de femmes poursuivant des études dans les TIC demeure faible
Part des femmes étudiantes par domaine de spécialité, 2018
Note : Niveau d’éducation : total pour l’enseignement supérieur (niveaux 5 à 8 de la CITE 2011).
Source : Rapport de l’OCDE Regards sur l’éducation.
Tableau 1.10. Recommandations antérieures sur les réglementations commerciales et les politiques de concurrence
L’économie verte est synonyme de nouvelles opportunités de croissance
La Suède est à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique et fait figure d’exemple pour ses bonnes pratiques auprès des autres pays. Les émissions de CO2 par habitant sur son territoire ont atteint un pic dès 1970 et ont diminué d’environ deux tiers depuis (Graphique 1.30). Les incitations économiques et les instruments politiques ont joué un rôle déterminant dans cette réalisation. La Suède a notamment été l'un des premiers pays au monde à instaurer une taxe sur le carbone en 1991, qui a augmenté progressivement par la suite. De nombreuses initiatives au niveau régional et municipal ont permis d’améliorer l'environnement, tout en bénéficiant aux acteurs économiques locaux. L’objectif visant à réduire les émissions de GES en dehors du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) de 40 % par rapport au niveau de 1990 d’ici 2020 a été atteint, même si l’on fait abstraction des effets temporaires de la pandémie sur les émissions (Conseil suédois de la politique climatique, 2021). La Suède s'est fixé l'objectif ambitieux d’atteindre des émissions nettes de carbone nulles d'ici 2045, ce qui implique de réduire les émissions nationales d'au moins 85 % par rapport au niveau de 1990. L'excédent de droits d'émission généré, qui reflète la volonté des pouvoirs publics d'atteindre l’objectif climatique national pour 2020 au moyen de mesures nationales uniquement, a été retiré chaque année depuis 2014, au lieu d'être vendu à d'autres pays. Au global, les retraits de droits d'émission ont permis de réduire les émissions de GES d'environ 130 millions de tonnes d'équivalent CO2, soit plus du double des émissions totales de la Suède en 2019. Le cadre de politique climatique de 2017 a défini les modalités de mise en œuvre de l'Accord de Paris en Suède et a donné naissance à un conseil indépendant de politique climatique en charge d'évaluer chaque année l'adéquation des politiques pour atteindre les objectifs climatiques (Ministère de l'environnement et de l'énergie, 2018). La loi suédoise sur le climat, entrée en vigueur en janvier 2018, impose aux autorités publiques de présenter un rapport annuel sur le climat dans son projet de loi de finances et un plan d'action tous les quatre ans conformément aux différents objectifs climatiques, notamment le zéro émission nette de GES d'ici 2045 annoncé dans son cadre de politique climatique de 2017 (Autorités publiques suédoises, 2020c).
Graphique 1.30. Les émissions de dioxyde de carbone par habitant sont en baisse constante
Note : Les émissions de dioxyde de carbone désignent les émissions issues de la combustion de combustibles fossiles dans l’optique de produire de l'énergie et du ciment.
Source : Sveriges Riksbank, basé sur Our World in Data (OWID).
Les énergies renouvelables enregistrent une croissance rapide et leur contribution à la production d'électricité s’élevait à 52 % en 2019, le nucléaire représentant 39 % et l'énergie thermique traditionnelle moins de 10 %. La Suède s'est fixé pour objectif de disposer d'une électricité exempte de combustibles fossiles d'ici 2040, au besoin en sollicitant la contribution du nucléaire. L'objectif semble réalisable, même s'il exigera des investissements de capacité pour remplacer les centrales nucléaires et les éoliennes vieillissantes après 2030. Il nécessitera également des investissements dans le réseau électrique pour permettre d'ajuster la production à la demande à tout moment (Swedish Climate Policy Council, 2020). La généralisation du chauffage urbain basé sur la biomasse contribue à limiter les émissions de gaz à effet de serre (GES) des bâtiments, même si le renforcement de l'efficacité énergétique via la rénovation, avec le soutien des pouvoirs publics, permettra de les réduire davantage. Après avoir largement cueilli les fruits à portée de main, la Suède doit désormais réduire les émissions de GES dans des domaines plus difficiles. Les plus gros émetteurs sont le transport routier, l'industrie, notamment la métallurgie et le ciment, et l'agriculture (Graphique 1.31).
Afin de réduire les émissions liées au transport intérieur, qui représentent un tiers environ des émissions totales de la Suède, les autorités publiques ont réformé le système de bonus-malus appliqué aux véhicules, imposé davantage de carburants renouvelables via une norme sur les carburants à faible teneur en carbone (c'est-à-dire en plafonnant les émissions par unité d'énergie, en obligeant les fournisseurs à mélanger l'essence et le diesel avec des biocarburants), et renforcé les investissements consacrés au ferroviaire. Les véhicules électriques gagnent en popularité et représentaient environ un tiers des nouvelles immatriculations en 2020. Une commission de l’électrification, dirigée par le ministre des Infrastructures, a été instituée pour mettre en œuvre des mesures visant à électrifier rapidement le système de transport et à passer aux carburants renouvelables durables, ainsi qu’à accroître l’efficacité des transports. Cependant, le calendrier de l'électrification du transport routier et son articulation avec les mesures politiques restent flous (Swedish Climate Policy Council 2020). Des pays comme la Norvège et les Pays-Bas ont compté parmi les premiers à promouvoir l'électrification des transports et ont réussi à augmenter considérablement leur parc de véhicules électriques, mais au prix de coûteuses subventions. Les autorités publiques devraient donc élaborer une feuille de route plus précise pour parvenir à réduire les émissions de CO2 dans le transport routier de manière rentable. Cela donnerait également une visibilité sur les besoins en investissement, notamment en faveur de bornes de recharge et de la production de biocarburants. La Facilité pour la reprise et la résilience de l’Union européenne soutient également la transition climatique, à laquelle sont liés 40 % des fonds à recevoir (Swedish government, 2021c).
Le transport maritime est un autre secteur dans lequel il faut réduire les émissions de GES. Les nouvelles avancées technologiques peuvent améliorer l’efficacité énergétique. Les carburants plus propres, notamment les biocarburants, l'électricité, l'hydrogène et l'ammoniac, représentent des solutions visant à réduire les émissions, à condition de les produire à l'aide de procédés à faible teneur en carbone, ce qui nécessite l'instauration de réglementations internationales sur les émissions liées au cycle de vie (ITF, 2020). Les signaux de prix devront également être renforcés en vue d’atteindre les objectifs d'émission (Vierth et al., 2020). Certaines mesures ont été mises en place en Suède, ainsi que dans les autres pays nordiques, notamment des redevances portuaires et de chenaux différenciées en fonction de l'environnement. Cependant, la taxe carbone suédoise ne s'applique pas à la navigation intérieure et le carburant maritime bénéficie d'exonérations fiscales, comme dans la plupart des pays de l'OCDE, avec des exceptions pour la navigation intérieure au Canada, en Colombie, en Islande et dans l'État américain de Californie (ITF, 2020). La décision du Parlement européen de septembre 2020 de soutenir l'inclusion des émissions de CO2 du secteur maritime au sein du SEQE-UE et d'utiliser les recettes pour soutenir les investissements dans les technologies et les infrastructures maritimes vertes innovantes est bienvenue.
Graphique 1.31. Le transport routier, l'industrie et l'agriculture sont les plus gros émetteurs de GES
Millions de tonnes d'équivalent CO2
Note : Le transport désigne le transport intérieur.
Source : Naturvårdsverket.
La tarification des émissions de l’industrie a été historiquement sous-évaluée par rapport à celle d' secteurs, mais le taux de la taxe sur le carbone pour les secteurs en dehors du SEQE-UE est désormais aligné sur le taux général. Les prix du SEQE ont augmenté pour dépasser 30 EUR au début de 2021, mais ce niveau correspond toujours à une estimation basse du coût actuel des émissions de GES du point de vue de la perturbation du climat (OECD, 2018c). Les autorités suédoises doivent continuer à collaborer avec la Commission européenne pour garantir que le SEQE fournisse les bons signaux de prix afin d’atteindre l’objectif souhaité en matière de réduction des émissions. La décarbonation de secteurs de l’industrie suédoise comme l’acier et le ciment représente un défi technique, comporte des risques économiques élevés et nécessite d’énormes investissements (Bataille, 2020). L’État a lancé le programme Industrial Leap en 2018 pour soutenir le développement de technologies et de procédés visant à réduire les émissions de GES liées aux procédés de l’industrie suédoise. Les aides financières, qui sont administrées par l’Agence suédoise de l’énergie, peuvent être accordées à la recherche, aux études de faisabilité, aux projets pilotes et de démonstration, ainsi qu’aux investissements à grande échelle. Les projets liés à l’atténuation, ainsi qu’aux émissions négatives, peuvent bénéficier d’un financement. Ces aides sont destinées aux industries dont les émissions sont liées aux procédés, de même qu’aux universités et aux instituts de recherche. Le budget 2021 a également instauré des garanties de crédit vert pour les projets d’investissement industriel de grande envergure contribuant à atteindre les objectifs environnementaux et climatiques. Un consortium d’entreprises sidérurgiques et minières met au point une technologie permettant de produire de l’acier sans combustible fossile à l’horizon 2035, avec le soutien de l’Agence suédoise de l’énergie. Ce projet pourrait réduire les émissions de CO2 de la Suède de 10 %. Si l’acier sans combustible fossile est 20 à 30 % plus cher que l’acier traditionnel aux prix actuels de l’électricité, du charbon et du carbone, il devrait devenir compétitif à l’avenir avec l’augmentation des prix du carbone.
Le secteur agricole représente environ 15 % des émissions totales de GES, dont environ 2 % sont liés aux combustibles fossiles utilisés dans les machines. Les combustibles utilisés pour les machines du secteur primaire bénéficient de réductions des taxes sur le carbone et les énergies, qui devraient être progressivement supprimées. Les aides des pouvoirs publics doivent être accordées si nécessaire en cohérence avec la réduction des émissions de GES. Les autorités suédoises ont commandé une enquête sur les mesures et les instruments pour une agriculture sans énergie fossile. La réduction des émissions de combustibles non fossiles (comme le méthane) liées à l’agriculture est d’autant plus délicate qu’elles résultent de processus biologiques dans l’élevage des animaux et l’utilisation des terres agricoles. Les connaissances sur les moyens de s’attaquer à ces problèmes sont limitées et, compte tenu des conditions actuelles et des politiques annoncées, le secteur agricole générerait environ deux tiers des émissions actuelles de GES à l’horizon 2045 (Swedish Climate Policy Council, 2020). Les pouvoirs publics ont pris des mesures pour réduire les fuites de méthane provenant de la gestion du fumier, mais pour réduire davantage les émissions de GES de l’agriculture, il faudra développer des modèles agricoles plus durables. Une meilleure connexion de la recherche avec les secteurs de l’agriculture et de l’alimentation, des efforts supplémentaires pour offrir des conseils ciblés et sur mesure aux agriculteurs sur les technologies et pratiques durables, et une application plus systématique du principe du pollueur-payeur y contribueraient (OECD, 2018d). Enfin, la Suède devrait veiller à affirmer une forte ambition en faveur du climat dans son plan stratégique relevant de la politique agricole commune européenne.
Tableau 1.11. Recommandations antérieures concernant la politique environnementale et mesures prises
Principales recommandations concernant les éclairages sur l’action publique
Principales recommandations en gras
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