Études économiques de l’OCDE : Suède 2023 (version abrégée)

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Suède

14 décembre 2023

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1. Principaux éclairages sur l’action publique

Abstract

Après avoir enregistré une expansion économique relativement forte pendant et après la pandémie, la Suède a des perspectives de croissance à court terme peu encourageantes. L’inflation a atteint son plus haut niveau depuis trois décennies, la politique monétaire s’est resserrée et l’environnement mondial est incertain. La baisse des salaires réels et la hausse des coûts d’emprunt pèsent sur les revenus des ménages, tandis que le recul des prix des logements réduit leur patrimoine. Des réformes structurelles doivent être entreprises pour jeter les bases d’une reprise durable. Le niveau de compétences est généralement élevé, mais celles-ci doivent être mieux adaptées à la demande de main-d’œuvre, et les groupes défavorisés doivent être mieux intégrés sur le marché du travail afin de faire reculer le chômage de longue durée, qui s’avère important. À cet égard, une mise en œuvre judicieuse de la réforme majeure du service de l’emploi qui a récemment été engagée peut se révéler utile. Une réforme fiscale visant à inciter les individus à travailler tout en décourageant la requalification de certains revenus pourrait améliorer la situation du marché du travail et rendre celui-ci plus inclusif. Les réformes menées dans les années 1990 ont fait du système de retraite suédois, caractérisé par ses incitations à allonger la durée de la vie active et par sa viabilité intrinsèque, l’envie de tous les pays du monde. Les décisions prises avant l’automne 2022 remettent en question ces valeurs dans le contexte du vieillissement de la population et de l’accentuation des tensions sur les dépenses qui s’annonce.

La Suède est une économie fondée sur la connaissance qui se caractérise par des niveaux de vie, de bien-être et d’égalité des revenus et des genres élevés, ainsi que par une haute qualité environnementale. Malgré une forte croissance de la population, essentiellement liée à l’immigration, le PIB par habitant a augmenté plus rapidement que dans la plupart des pays de l’OCDE au cours de la dernière décennie. Dans le modèle de protection sociale suédois, la productivité va de pair avec un niveau de compétences élevé, et les personnes qui perdent leur emploi, qui atteignent l’âge de la retraite ou qui sont en mauvaise santé bénéficient d’un solide filet de sécurité. Le taux d’emploi constitue un pilier fondamental de ce modèle de société : il figure parmi les plus élevés de la zone OCDE, notamment du fait du taux d’activité élevé des femmes et des seniors.

Après la reprise vigoureuse consécutive à la crise liée au COVID-19, l’économie suédoise ralentit sous l’effet des répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. L’inflation, qui a atteint son plus haut niveau depuis trois décennies, a forcé la Banque de Suède (Sveriges Riksbank) à resserrer sa politique monétaire, frappant encore davantage les ménages fortement endettés, déjà aux prises avec une baisse des salaires réels. Les prix des logements ont reculé de près d’un cinquième par rapport au sommet observé en mars 2022, les indicateurs de confiance laissent entrevoir une confiance des ménages historiquement faible, et les ventes au détail ont chuté de façon vertigineuse sur fond de ralentissement de la consommation des ménages. Les entreprises du secteur de l’immobilier commercial, qui ont profité des années de faiblesse des taux d’intérêt pour étoffer leurs portefeuilles, ont de plus en plus de mal à refinancer leur dette alors que les taux d’intérêt augmentent et que les conditions financières se durcissent. La politique budgétaire, dont l’orientation devrait être globalement neutre en 2023, a permis de faire face à la crise énergétique grâce à des aides liées aux prix de l’énergie et des mesures d’allégement fiscal, pour la plupart généralisées et non ciblées, même si la Suède a fait preuve de plus de modération que de nombreux autres pays de l’OCDE en matière de soutien lié aux prix de l’énergie. Certaines décisions budgétaires importantes prises en dehors du cycle budgétaire normal sont allées au-delà des mesures nécessaires de gestion de crise.

Bien que la Suède affiche un des taux d’emploi les plus élevés de la zone OCDE, le vieillissement démographique va accentuer les tensions sur les dépenses et entame son potentiel de croissance économique. Le chômage de longue durée est resté relativement élevé ces dix dernières années. Malgré les efforts considérables déployés par les pouvoirs publics, de nombreux travailleurs peu qualifiés, nés à l’étranger ou âgés ont du mal à réussir sur un marché du travail où la faible dispersion des salaires exige un haut niveau de compétences et de productivité. Les mesures de reconversion et d’activation jouent un rôle essentiel pour ces groupes, et une mise en œuvre réussie d’une réforme récente du service public de l’emploi instaurant un modèle acheteur-prestataire où les paiements sont fondés sur les résultats pourrait s’avérer utile à cet égard. Le coin fiscal sur le travail est élevé. L’ample écart de taux d’imposition entre revenus du travail et revenus du capital, qui incite à requalifier certains revenus pour les transférer d’une base d’imposition à une autre, ainsi que la faiblesse de la fiscalité du logement et son caractère régressif, montrent qu’il est possible d’améliorer sensiblement la structure fiscale pour mieux soutenir l’emploi et la croissance inclusive, tout en préservant la viabilité des finances publiques. Le système de retraite suédois, qui se caractérise à la fois par sa viabilité à long terme, le niveau de vie élevé des retraités et les incitations à l’allongement de la vie active, suscite depuis longtemps une certaine admiration. Les réformes récemment adoptées vont toutefois dans le sens d’un affaiblissement de la viabilité à long terme du système et d’une réduction des incitations au maintien en activité de nombreux travailleurs seniors.

La Suède est à l’avant-garde des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre depuis les années 1970 et a mis en œuvre un train de mesures relativement efficace, comprenant tarification du carbone, subventions, règles et outils de coopération et de dialogue. Les autorités prévoient toutefois d’alléger l’obligation d’incorporation de biocarburants, ce qui devrait probablement rendre impossible à atteindre l’objectif de réduction des émissions fixé à l’horizon 2030, à moins que de nouvelles mesures ambitieuses ne soient mises en œuvre pour combler l’écart. La Suède devrait saisir cette occasion de corriger toute incohérence dans les objectifs de réduction des gaz à effet de serre et d’élargir le champ d’application des politiques climatiques efficaces à l’agriculture, aux puits naturels et au captage et stockage du carbone.

La Suède connaît aujourd’hui une révolution industrielle verte, dont l’épicentre se situe dans les régions du nord du pays. Les secteurs fortement émetteurs, notamment ceux de l’acier, du ciment et des produits chimiques, ont entrepris d’éliminer leurs émissions en recourant à l’électrification, à l’hydrogène et au captage et stockage du carbone, tandis que le secteur minier s’attache à développer ses activités pour fournir les intrants nécessaires à la décarbonation partout dans le monde. Pour entretenir cette dynamique, la Suède devra presque doubler sa production d’électricité au moyen des énergies renouvelables et du nucléaire, et investir dans des capacités de production d’électricité prévisible, de stockage et de transport. Ces projets se heurtent toutefois à la longueur des processus de planification et de délivrance de permis tandis que de nombreux projets d’énergie éolienne se trouvent rejetés par les communes. La révolution industrielle verte repose sur la main-d’œuvre et les compétences nécessaires à la fois dans l’industrie et dans les services publics complémentaires. Ces besoins sont problématiques pour les régions et communes du nord du pays, qui ont connu plusieurs décennies de déclin démographique.

Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :

Se tenir prêt à resserrer la politique monétaire en tant que de besoin pour juguler l’inflation et garantir l’ancrage des anticipations d’inflation. La suppression progressive des aides liées à la crise énergétique pourrait contribuer à contenir les tensions inflationnistes actuelles et étayer les efforts déployés pour atteindre les objectifs climatiques.
Le vieillissement de la population nécessite de mobiliser les ressources en main-d’œuvre sous-utilisées, notamment les personnes peu qualifiées, âgées ou nées à l’étranger, en mettant judicieusement en œuvre la réforme du service de l’emploi, ainsi que des réformes des impôts et des prestations visant à renforcer les incitations au travail et à décourager la requalification de certains revenus, et en préservant la viabilité à long terme du système de retraite.
La Suède doit de toute urgence mettre en œuvre de nouvelles mesures pour réaffirmer son engagement à l’égard des objectifs climatiques. La révolution industrielle verte naissante exige des investissements dans les industries propres ainsi que dans la production et le transport d’électricité bas carbone qui soient économiquement viables et progressent à un rythme soutenu.

1.1. L’économie fait face à des vents contraires extérieurs

La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et l’envolée consécutive des prix de l’énergie ont exercé de nouvelles pressions sur l’économie suédoise, qui a dû composer avec le niveau élevé des coûts de l’énergie et la hausse des taux d’intérêt alors qu’elle se remettait encore de la crise liée au COVID-19. La Suède a tout de même mieux résisté à la pandémie que bon nombre de pays comparables (Graphique 1.1). Après s’être contractée de 3 % environ en 2020, la production économique a retrouvé son niveau antérieur à la pandémie au premier trimestre de 2021. Le PIB a progressé de 2.9 % en 2022, mais cette dynamique s’est essoufflée après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Le PIB réel a augmenté de 0.6 % au premier trimestre de 2023, après s’être contracté de 0.5 % au quatrième trimestre de 2022. La consommation des ménages et l’investissement en logements ont continué de diminuer. La confiance des consommateurs s’est effondrée sous l’effet de l’envolée de l’inflation et des taux d’intérêt, mais la vigueur persistante du marché du travail a empêché une contraction plus marquée de la consommation privée.

Graphique 1.1. L’économie suédoise s’est montrée plus résiliente face à la pandémie que la moyenne de l’OCDE

Le marché du travail a bien résisté à la pandémie, grâce aux mesures de soutien publiques. L’emploi a dépassé son niveau d’avant la crise à la fin de 2021 et progressé à un rythme soutenu en 2022 et au début de 2023 (Graphique 1.3, partie A). Le chômage avait retrouvé son niveau antérieur à la pandémie à la mi-2022 (partie B). D’après la dernière enquête sur la population active, le taux d’emploi a atteint un nouveau point haut de 70 % en avril, tandis que le taux de chômage est tombé à 7.2 %. Le dispositif de chômage partiel – la plus importante mesure de soutien liée à la pandémie en termes de dépenses – a été rapidement mis en place en mars 2020 et a bénéficié à un grand nombre de travailleurs jusqu’en septembre 2021. Les mesures sanitaires prises pendant la pandémie, moins intrusives en Suède que dans la plupart des pays de l’OCDE, ont également contribué à épargner le marché du travail des conséquences les plus graves de la pandémie (Encadré 1.1). Parmi les pays scandinaves, la Suède est celui où le chômage et le chômage partiel ont le moins augmenté au cours des six premiers mois de la pandémie (Zoutman et al., 2020).

Encadré 1.1. Mesures sanitaires prises en Suède pendant la pandémie de COVID-19

Les politiques et mesures sanitaires adoptées par la Suède pendant la pandémie de COVID-19 ont été parmi les moins intrusives de l’OCDE. Contrairement à la plupart des autres pays de l’OCDE, la Suède n’a pas imposé de confinement national et s’est appuyée sur des recommandations publiques et des mesures facultatives. Les autorités ont uniquement encouragé les Suédois et Suédoises à télétravailler et à limiter leurs déplacements dans la mesure du possible, et invité les personnes présentant des symptômes d’une infection au COVID-19 à s’isoler. Les établissements préscolaires et d’enseignement obligatoire (primaire et premier cycle de l’enseignement secondaire) sont restés ouverts. Lorsque le nombre de cas d’infection confirmés a bondi en 2021, certaines mesures de restriction ont été imposées, notamment l’interdiction des visites dans les établissements d’accueil médicalisés, mais les restaurants et les entreprises n’ont jamais été contraints de fermer complètement. Bien que le taux de mortalité lié au COVID-19 déclaré par la Suède ait été parmi les plus élevés du monde au début de la pandémie, dépassant ceux des pays voisins en plein confinement, le taux de surmortalité totale au cours des deux premières années de la pandémie a été parmi les plus bas d’Europe.

Graphique 1.2. Le taux de surmortalité a été parmi les plus bas de l’OCDE

Graphique 1.3. Le marché du travail s’est redressé

Les liens commerciaux et financiers directs de la Suède avec la Russie et l’Ukraine sont limités, mais la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine porte atteinte à l’économie suédoise du fait de la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires et du ralentissement de la croissance chez les principaux partenaires commerciaux du pays. Sous l’effet de la flambée des prix de l’énergie et des goulets d’étranglement au niveau de l’offre causés par la pandémie, l’inflation a commencé à augmenter à partir de la mi-2021 et s’est accentuée après l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. Les prix de l’électricité ont, en général, uniquement augmenté dans les régions méridionales de la Suède, où l’intégration croissante du marché de l’électricité fait que les prix sont le plus souvent alignés sur ceux de l’Europe centrale. Les pouvoirs publics ont réagi en mettant en place un certain nombre de mesures de soutien, notamment un dispositif de compensation de la hausse des prix de l’électricité en faveur des ménages et des entreprises et, plus récemment, une aide rétroactive aux ménages financée à partir des redevances de capacité liées à la congestion du réseau de transport d’électricité collectées par son gestionnaire, Svenska Kraftnät. Des aides plus ciblées ont également été accordées, notamment une allocation de logement plus importante aux familles à faible revenu avec enfants (Encadré 1.4).

L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation à taux d’intérêt hypothécaire constant (IPCC) a reflué à 7.6 % en avril 2023, après avoir atteint un pic de 10.2 % en décembre (Graphique 1.4, partie A). Ce taux reste toutefois environ quatre fois supérieur à l’objectif d’inflation de 2 %, et l’inflation mesurée par l’IPCC hors énergie s’établissait à 8.4 %. Les tensions inflationnistes restent généralisées, les prix ayant considérablement augmenté dans les secteurs de l’alimentation, de la restauration et des loisirs et de la culture (partie C). L’évolution des prix dans le secteur des services est aujourd’hui essentiellement déterminée par celle des prix intérieurs (partie B). Les salaires nominaux ont progressé d’environ 3 % en 2022, tandis que les salaires réels ont reculé de 5.2 % en glissement annuel en mars. Les prix à l’importation ont en outre plus fortement contribué à la hausse des prix des services, compte tenu de la flambée des prix mondiaux de l’énergie et des produits alimentaires, ainsi que de l’affaiblissement du taux de change effectif au cours de la période 2021-22 (partie D). Les anticipations d’inflation à long terme demeurent légèrement supérieures à l’objectif de 2 % (voir la section 1.3).

Graphique 1.4. Les tensions inflationnistes se sont généralisées

La faiblesse de la consommation des ménages pèse sur la croissance (Graphique 1.5, partie A). Après la contraction observée au quatrième trimestre de 2022, l’économie a rebondi en enregistrant une croissance de 0.6 % au premier trimestre de 2023, essentiellement tirée par les exportations et la variation des stocks. La consommation des ménages et l’investissement en logements ont toutefois continué de diminuer. Les prix de l’immobilier d’habitation ont considérablement baissé, réduisant l’investissement et le patrimoine des ménages. La consommation de biens durables tels que les vêtements et les équipements ménagers a fortement diminué, parallèlement à la chute des ventes au détail (partie B). La confiance des ménages s’est légèrement redressée au cours des derniers mois, ce qui tenait en partie à la baisse des prix de l’électricité, mais elle est demeurée à un niveau historiquement bas, sous l’effet de la croissance négative des salaires réels, de l’alourdissement de la charge du service de la dette et de la réduction du patrimoine des ménages (partie C). La production manufacturière a résisté grâce à des carnets de commandes bien remplis, mais les nouvelles commandes, notamment à l’exportation, sont en baisse (partie D). La confiance des entreprises s’est dégradée, compte tenu des pénuries de main-d’œuvre et de la contraction des carnets de commandes.

Graphique 1.5. La croissance économique est en berne

À court terme, l’économie devrait se contracter. Après avoir progressé de 2.9 % en 2022, la production devrait reculer de 0.3 % en 2023, avant d’augmenter de 1.4 % en 2024. L’activité dans le secteur de la construction devrait sensiblement diminuer, sur fond de hausse des coûts de construction et de baisse des prix des logements. Les tensions sur les prix se généralisent. L’inflation ne refluera donc que progressivement et restera élevée en 2023. La croissance des salaires nominaux devrait s’accélérer compte tenu de l’issue des récentes négociations salariales dans le secteur manufacturier, qui se sont conclues en avril 2023, mais seulement modestement. L’accord conclu, qui prévoit une hausse des salaires de 7.4 % au cours des deux prochaines années (4.1 % en 2023 et 3.3 % en 2024), définit la norme salariale sur laquelle vont s’aligner les autres secteurs. En conséquence, les salaires réels vont diminuer en 2023, ce qui, conjugué à la baisse des prix des logements et à l’alourdissement de la charge du service de la dette, pèsera sur la consommation (Tableau 1.1).

Les incertitudes demeurent fortes. Une longue période de taux d’intérêt très bas a gonflé la dette des ménages, qui représentait environ 200 % de leur revenu disponible en 2022. Ce fardeau de la dette risque de réduire encore la consommation si les taux hypothécaires venaient à augmenter plus rapidement qu’on ne l’anticipe, compte tenu de la forte prévalence des crédits hypothécaires à taux variable (voir la section 1.2). Les promoteurs d’immobilier commercial fortement endettés sont également susceptibles de rencontrer de graves difficultés financières à mesure que les taux d’intérêt augmentent, ce qui pourrait avoir des répercussions sur la stabilité financière (voir la section 1.2). À l’inverse, une inflation plus faible que prévu pourrait limiter le recul des revenus disponibles réels et limiter la nécessité d’un nouveau resserrement monétaire, ce qui tirerait vers le haut les prix des logements, la consommation privée et l’investissement.

	2020	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut (PIB)	-2.3	5.9	2.9	-0.3	1.4
Consommation privée	-3.2	6.2	2.0	-2.7	2.0
Consommation publique	-2.0	2.9	0.1	1.2	1.2
Formation brute de capital fixe	1.6	6.8	6.2	-1.6	0.1
Logement	1.6	11.5	4.7	-18.4	-4.7
Entreprises	1.4	7.6	8.7	2.1	1.3
Administrations publiques	2.0	-1.0	-1.2	4.1	0.3
Demande intérieure finale	-1.7	5.4	2.6	-1.4	1.3
Variation des stocks²	-0.7	0.4	1.1	-0.3	0.0
Demande intérieure totale	-2.4	5.9	3.7	-1.6	1.2
Exportations de biens et de services	-5.9	10.8	7.1	4.0	3.3
Importations de biens et de services	-6.3	11.3	9.4	1.6	3.2
Solde extérieur	0.0	0.3	-0.6	1.3	0.2
Autres indicateurs
PIB potentiel	1.9	1.7	1.8	1.8	1.8
Écart de production³	-3.5	0.5	1.6	-0.5	-0.9
Emploi	-1.3	0.9	2.8	0.1	0.7
Taux de chômage⁴	8.5	8.8	7.5	7.9	8.0
Déflateur du PIB	2.0	2.6	5.6	6.1	2.5
Indice des prix à la consommation (IPC)	0.5	2.2	8.4	7.9	2.4
IPCC⁵	0.5	2.4	7.7	6.3	2.4
Taux d’épargne net des ménages⁶	17.0	15.5	13.9	13.8	13.6
Solde des paiements courants⁷	5.9	6.5	4.2	5.6	5.6
Solde budgétaire des administrations publiques⁷	-2.8	0.0	0.7	-0.4	-0.6
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques³	-0.4	-0.3	-0.3	-0.1	-0.1
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques³	-0.5	-0.5	-0.3	-0.2	0.1
Dette brute des administrations publiques (au sens de Maastricht)⁷	39.9	36.5	32.8	32.7	32.7
Dette nette des administrations publiques⁷	-38.3	-42.1	-36.5	-34.0	-32.1
Taux du marché monétaire à 3 mois, moyenne	0.1	0.0	1.0	3.8	4.1
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne	0.0	0.3	1.5	2.8	3.2

1. Les données annuelles sont calculées à partir de chiffres corrigés des variations saisonnières et des jours ouvrés.

2. Contribution aux variations du PIB réel.

3. En pourcentage du PIB potentiel.

4. En pourcentage de la population active.

5. Indice des prix à la consommation (IPC) calculé à taux d’intérêt hypothécaire constant.

6. En pourcentage du revenu disponible des ménages.

7. En pourcentage du PIB.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113.

L’économie suédoise est axée sur les échanges, mais les exportations sont relativement diversifiées en termes de produits et de destinations (Graphique 1.6). Sa profonde intégration dans les chaînes de valeur mondiales l’expose toutefois à certains facteurs de vulnérabilité en cas d’intensification des tensions commerciales mondiales ou de nouveaux chocs affectant les chaînes d’approvisionnement (Schwellnus et al., 2023). La Suède est particulièrement vulnérable face aux chocs perturbant l’offre de certaines matières premières, telles que les métaux de base (Graphique 1.7). En Suède et ailleurs, la chaîne d’approvisionnement en matières premières joue un rôle essentiel dans la transition écologique, et comme le reste du monde, la Suède est actuellement tributaire d’un petit nombre de pays pour importer les terres rares nécessaires à l’électrification et à la fabrication de batteries. La découverte récente, dans le nord de la Suède, du plus grand gisement de terres rares d’Europe devrait, à terme, réduire la forte dépendance du pays et de ses partenaires commerciaux à l’égard de la Chine (chapitre 2). La diversification des échanges, la constitution de stocks, les systèmes d’alerte précoce et le rapatriement de la production sont autant de mesures qui peuvent contribuer à assurer l’approvisionnement en produits de base, produits intermédiaires et biens essentiels (Encadré 1.2).

Graphique 1.6. Exportations de marchandises par produit et par marché

Part dans le total des exportations, 2022

Graphique 1.7. Dépendance à l’égard des intrants étrangers par secteur

Ratio entre la production étrangère utilisée dans la production intérieure et la production intérieure brute totale

Encadré 1.2. Stratégies favorisant la résilience des chaînes d’approvisionnement en matières premières

Dans un premier temps, on doit attendre des entreprises qu’elles s’adaptent à l’incertitude et aux chocs affectant les chaînes d’approvisionnement, tels que la pandémie de COVID-19, les mesures protectionnistes ou encore l’agression de la Russie contre l’Ukraine, sans compter sur l’intervention des pouvoirs publics. Pour certains biens essentiels, l’intervention et la coordination des pouvoirs publics peuvent néanmoins se justifier. Les mesures à envisager sont notamment les suivantes :

Évaluation ex ante des risques et tests de robustesse : les pouvoirs publics pourraient mettre en place un cadre d’évaluation systématique des risques fondé sur des données et des éléments probants. En Australie, par exemple, la Commission de la productivité a mis au point un cadre combinant données et experts (« data-with-experts ») qui permet de détecter les chaînes d’approvisionnement vulnérables. Cette approche consiste à ratisser large en repérant tout d’abord les produits vulnérables aux perturbations des chaînes d’approvisionnement au moyen d’une analyse des données par balayage, afin de réduire la probabilité de passer à côté d’un bien ou d’un service vulnérable. Sont ensuite recensés les produits vulnérables utilisés dans les secteurs essentiels. Enfin, la dernière étape repose sur une évaluation réalisée par des experts qui vise à tester la robustesse de l’analyse fondée sur les données et à déterminer, parmi les produits vulnérables utilisés dans les secteurs essentiels, ceux qui sont indispensables. La Corée surveille également certains produits essentiels à l’aide d’un système d’alerte précoce, fondé sur des données telles que le volume annuel des importations et la concentration des fournisseurs, ainsi que leur importance stratégique pour l’économie. Il importerait en outre d’adopter une approche globale, compte tenu de l’interconnexion des risques entre les secteurs. L’Office fédéral suisse pour l’approvisionnement économique du pays, par exemple, procède à des évaluations des risques en s’appuyant sur des analyses interdépartementales.
Diversification des échanges : les pouvoirs publics peuvent contribuer à la diversification des échanges en recensant les vulnérabilités et en mettant ces données à la disposition des entreprises, ainsi qu’en apportant un soutien plus direct, notamment en faisant de la diversification un critère d’octroi de garanties à l’exportation et d’autres aides financières à des entreprises opérant à l’étranger. À titre d’exemple, le Japon accorde des subventions ciblées aux entreprises qui investissent dans des sites appartenant à des secteurs d’importance stratégique dans les pays de l’ASEAN.
Constitution de stocks : la constitution de stocks a un coût, et il se peut que les entreprises n’intègrent pas les coûts sociétaux des pénuries. À cet égard, les pouvoirs publics peuvent faciliter la constitution de stocks de biens essentiels. En Suisse, par exemple, les importateurs de certains produits, tels que les produits pétroliers, sont tenus par la loi de constituer des réserves. Ces réserves restent en mains privées mais peuvent être utilisées en cas d’urgence, une fois la libération de ces réserves autorisée par les autorités publiques. En contrepartie, les coûts de stockage incombant aux entreprises sont financés par les impôts fédéraux. De même, dans le cadre du programme de stock international commun, la Corée bénéficie d’un droit d’acquisition prioritaire des réserves de pétrole et de gaz stockées sur son territoire par des entreprises pétrolières étrangères en cas de perturbation des approvisionnements.
Rapatriement de la production : le développement de capacités de production intérieures est une stratégie globale coûteuse, mais elle peut s’avérer rationnelle, à condition de tenir dûment compte des arbitrages connexes, notamment des coûts d’opportunité inhérents à l’utilisation des fonds publics, et des coûts éventuels découlant de la création d’autres effets de distorsion sur les marchés. En Corée, par exemple, la moitié du krypton utilisé pour produire des semi-conducteurs provenait d’Ukraine et de Russie avant la guerre. L’effet de cette dernière a toutefois été limité grâce à la combinaison des mesures suivantes : constitution de stocks de matières premières, diversification des importations et mise en place de capacités locales de production.

Source : OCDE (2022) ; Commission australienne de la productivité (2021) ; ministère japonais des Finances et de l’Économie (2022) ; Organisation japonaise du commerce extérieur (JETRO, Japan External Trade Organization) (2022) ; et Office fédéral suisse pour l’approvisionnement économique du pays (2021).

Facteurs d’incertitude	Conséquences possibles
Intensification des perturbations des approvisionnements énergétiques mondiaux.	L’inflation pourrait rester à un niveau élevé plus longtemps, ce qui pèserait sur le revenu réel des ménages et sur l’activité des secteurs à forte intensité énergétique.
Intensification des tensions commerciales mondiales.	La croissance des exportations pourrait ralentir et les tensions sur les chaînes d’approvisionnement pourraient s’accentuer.
Sabotage d’infrastructures dites critiques, telles que les câbles sous-marins.	Un tel événement pourrait nuire à l’économie en entraînant une baisse de la productivité du travail et des interruptions des activités économiques et sociales.
Baisse des prix de l’immobilier plus forte que prévu.	La consommation privée pourrait s’établir à un niveau inférieur aux prévisions actuelles. Le secteur de l’immobilier commercial pourrait rencontrer de graves problèmes de refinancement de la dette, ce qui pourrait mettre en péril la stabilité financière globale.

1.2. Les risques pesant sur la stabilité financière devraient être surveillés de près

Les ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques des banques suédoises sont élevés, car leur portefeuille de prêts se compose pour une large part de prêts hypothécaires assortis de coefficients de pondération des risques relativement faibles (Graphique 1.8, partie A), mais leur niveau de levier global est supérieur à celui de nombreux pays comparables de l’OCDE (partie B). Les banques des pays nordiques affichent une base de dépôt limitée (partie C) et sont tributaires des financements de marché, ce qui les expose à des risques en matière de liquidités en période de turbulence sur les marchés. Le système financier suédois a bien résisté à la pandémie, grâce aux prêts, garanties, exonérations fiscales et autres mesures temporaires prises par les pouvoirs publics. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a amplifié les incertitudes et les conditions financières se sont durcies. Par conséquent, le risque de défaillance d’entreprises et de difficultés de remboursement chez les ménages endettés s’est accru. Le fort endettement des ménages et la grande prévalence des taux hypothécaires variables rendent le marché suédois du logement sensible à la hausse des taux d’intérêt. Les prix réels des logements ont fortement augmenté pendant la pandémie (Graphique 1.9). On estime qu’un certain nombre de facteurs y ont contribué, notamment l’assouplissement des conditions financières, la levée temporaire de l’obligation d’amortissement pour les emprunteurs ayant sollicité une dérogation, et une réorientation de la demande vers des appartements et des maisons de plus grande taille en dehors des centres-villes, due à l’essor du télétravail (André and Chalaux, 2023). Ces évolutions ont entraîné une hausse du ratio moyen prêt/revenu (Finansinspektionen, 2022a ; Riksbank, 2022a). Les ménages suédois sont très endettés en termes de comparaison internationale (Graphique 1.10, partie A). Les prêts hypothécaires représentent environ 80 % de la dette des ménages, et la plupart de ces prêts sont assortis de taux d’intérêt variables ou fixes à court terme (Graphique 1.11, parties A et B). La proportion de nouveaux prêts à taux variables a considérablement augmenté depuis peu, les emprunteurs s’attendant peut-être à ce que les taux baissent à nouveau et ne souhaitant donc pas bloquer un taux plus élevé. La charge du service de la dette des ménages est vouée à augmenter relativement vite à mesure que les taux d’intérêt montent (Graphique 1.10, partie B). Les ménages suédois détiennent généralement un patrimoine important et ont donc de bonnes capacités de remboursement, bien qu’une proportion considérable de leurs actifs soit liée à des pensions et à des actifs immobiliers non liquides et que la distribution soit peut-être inégale (Graphique 1.12). Cela dit, toute correction du marché du logement, conjuguée à une hausse des taux d’intérêt, amène les ménages surendettés à freiner leur consommation non essentielle. Dans un contexte de resserrement des conditions financières, les prix des logements ont diminué de quelque 19 % par rapport au sommet atteint en mars 2022, soit l’une des plus fortes chutes observées dans la zone OCDE, et ils devraient continuer de reculer cette année.

Graphique 1.8. Le système bancaire est relativement bien capitalisé

2022

Les instruments macroprudentiels peuvent limiter l’accumulation de facteurs de vulnérabilité financière. Plusieurs mesures de ce type ont été prises avant la pandémie, notamment le relèvement du volant de fonds propres contracyclique, porté de 2 % à 2.5 %, en 2019 et le durcissement de l’obligation d’amortissement en 2018 (OECD, 2021a). Après le début de la pandémie de COVID-19, le volant contracyclique a été abaissé à zéro et les prêteurs ont été autorisés à accorder une exemption temporaire de l’obligation d’amortissement. Afin de freiner la hausse rapide des prix des logements et de l’endettement des ménages, l’exemption de l’obligation d’amortissement des emprunts hypothécaires n’a pas été prolongée au-delà d’août 2021. Le taux du volant de fonds propres contracyclique est actuellement de 1 % et sera porté à 2 % en juin 2023.

Graphique 1.9. Les prix réels des logements ont fortement chuté

Graphique 1.10. L’endettement des ménages est élevé

Graphique 1.11. La Suède affiche une proportion relativement élevée de prêts hypothécaires à taux variable

Graphique 1.12. Les ménages détiennent des actifs considérables au regard de leurs passifs

D’autres mesures macroprudentielles pourraient s’avérer nécessaires lorsque les prix des logements auront cessé de diminuer et repartiront à la hausse. Si la législation de l’UE le permet, les autorités pourraient notamment envisager d’instaurer un volant de fonds propres contracyclique sectoriel pour les prêts aux ménages, qui viendrait renforcer le volant contracyclique existant. L’expérience de la Suisse laisse à penser qu’un volant de fonds propres contracyclique applicable au secteur des ménages peut contribuer à réduire les risques liés aux emprunts hypothécaires et les risques financiers connexes qui pèsent sur les banques (Suh, 2021). Une telle mesure pourrait aussi contribuer à remédier aux biais actuels en faveur de l’utilisation du logement comme garantie des prêts accordés. Il pourrait aussi être envisagé de soumettre les clients cherchant à obtenir un prêt hypothécaire à taux variable à un test de résistance aux taux d’intérêt fondé sur le service de la dette en proportion du revenu (IMF, 2023a). Cela permettrait aux banques d’identifier les clients à risque et d’ajuster leurs critères d’octroi de prêt dans une optique de stabilisation du crédit et d’atténuation des risques de défaut de paiement. Il est toutefois préférable de s’attaquer aux problèmes fondamentaux à l’origine du niveau élevé des prix des logements et de l’endettement des ménages en remédiant aux faiblesses structurelles de la politique du logement et de la politique fiscale, plutôt qu’en durcissant les mesures macroprudentielles. Pour réformer la politique du logement et la politique fiscale, les pouvoirs publics pourraient simplifier les règles d’urbanisme et de zonage afin d’accroître l’offre de logements, limiter le biais fiscal en faveur de l’accession à la propriété (OECD, 2021a) et assouplir la réglementation du marché locatif afin de favoriser une occupation du logement plus équilibrée (voir la section 1.5).

Afin de mieux cerner les risques auxquels sont exposés les ménages et d’améliorer l’évaluation des politiques publiques, il serait utile de disposer de microdonnées précises sur les bilans des ménages. Des données granulaires donneraient une image plus claire de leur situation financière et des facteurs de vulnérabilité potentiels et favoriseraient donc des interventions plus ciblées de la part des pouvoirs publics. Ces données pourraient en outre aider à repérer les tendances et les caractéristiques des finances des ménages, permettant aux décideurs publics de mieux anticiper les risques qui se font jour en matière de stabilité financière. On ne dispose malheureusement plus de ce type de données depuis la suppression de l’impôt sur la fortune en 2007. Il a toutefois été suggéré dans le cadre d’une enquête publique récente de recueillir des données plus complètes sur les bilans des ménages, ce qui pourrait représenter une étape essentielle vers une prise de décision plus éclairée et plus efficace (SOU, 2022b).

Les promoteurs d’immobilier commercial fortement endettés constituent une autre source de vulnérabilité financière. Les sociétés immobilières ont vu leur dette fortement augmenter par rapport à leur bénéfice pendant la pandémie (Graphique 1.13). Les prêts immobiliers commerciaux représentent environ 18 % du total des prêts bancaires, soit l’un des taux les plus élevés de la zone OCDE. Les sociétés immobilières ont aussi emprunté directement sur les marchés financiers (Graphique 1.14, partie A). La faiblesse des taux d’intérêt a amené les investisseurs à considérer les obligations d’entreprise comme une option d’investissement de plus en plus attrayante, sachant que de nombreux autres actifs portant intérêt ont généré des rendements très faibles (Riksbank, 2021). En 2021, le secteur immobilier représentait quelque 40 % de l’encours du marché obligataire suédois (partie B) et environ la moitié du total des émissions d’obligations (partie C), même si cette proportion diminue actuellement du fait de l’activité limitée des entreprises du secteur de l’immobilier commercial depuis l’été 2022. Ce degré de concentration expose l’ensemble du marché obligataire aux fluctuations du secteur immobilier (OECD, 2022j). Les récents ajustements à la baisse de la valeur des biens immobiliers ont fait augmenter les quotités de financement (ratio prêt/valeur). Les possibilités de refinancement se raréfient et plusieurs entreprises fortement endettées du secteur de l’immobilier commercial s’efforcent désormais de réduire leur dette (Finansinspektionen, 2022a). Compte tenu du fort endettement de ces sociétés et de la part importante de l’encours d’obligations qu’elles détiennent, un choc engendré par le secteur de l’immobilier commercial risque se propager plus rapidement qu’auparavant au secteur financier et de mettre ainsi en péril la stabilité financière globale. Le taux d’inoccupation des bureaux dans le Grand Stockholm a peu ou prou doublé entre le début de 2020 et la mi-2022, et il continue d’augmenter, en particulier dans les localités moins centrales (NPN, 2022 ; Cushman and Wakefield, 2023).

Le marché suédois des obligations d’entreprise s’avère peu liquide, notamment du fait de la faible transparence des prix et de la proportion relativement élevée d’obligations non notées. Cette situation fragilise la confiance des investisseurs, ce qui réduit les volumes échangés (Riksbank, 2022a). Les vulnérabilités structurelles qui caractérisent le marché suédois des obligations d’entreprise sont accentuées par l’homogénéité de la base d’investisseurs. Les fonds de pension et les compagnies d’assurance dominent les marchés internationaux, achetant généralement des obligations à l’émission et les détenant jusqu’à l’échéance. Les petits fonds d’investissement privés représentent en revanche une part importante du marché suédois. Ces fonds permettent généralement des remboursements quotidiens, ce qui peut entraîner de fortes fluctuations des prix s’ils doivent vendre rapidement des quantités importantes. Cette situation, conjuguée à la faible transparence des prix et des volumes échangés, entraîne un manque de fiabilité concernant la formation des prix et le niveau de liquidité.

Graphique 1.13. L’endettement des sociétés immobilières a augmenté par rapport à leurs bénéfices

Malgré des efforts d’autoréglementation, la transparence des prix des titres reste limitée, ce qui entrave le processus de détermination des prix (OECD, 2022j). À l’automne 2021, l’Autorité de surveillance financière (Finansinspektionen) a demandé aux gestionnaires de fonds de procéder à une analyse approfondie de la liquidité et de prendre des mesures si le niveau de liquidité des actifs du fonds n’était pas conforme aux conditions de rachat fixées. Un récent rapport de l’OCDE met en avant d’autres mesures envisageables pour améliorer la transparence des prix et réduire le risque de liquidité en Suède (OECD, 2022j). Il y est notamment préconisé d’accroître la proportion d’obligations d’entreprise notées en promouvant des systèmes de notation nationaux, qui s’avèrent relativement peu onéreux par rapport aux systèmes internationaux, et de faire intervenir davantage d’intermédiaires, notamment des banques, qui soient en mesure de publier rapidement des données sur les cours des obligations. L’Autorité de surveillance financière (Finansinspektionen), la Banque de Suède et l’Office suédois de la dette publique (Riksgälden) ont également plaidé de concert en faveur de la mise en place d’une norme nationale relative aux obligations de référence, qui exige l’émission d’un montant minimal de 1 milliard SEK (soit environ 100 millions USD) et l’intervention d’au moins deux intermédiaires (Finansinspektionen, 2022b), ce qui contribuerait à accroître la transparence et la liquidité du marché. Malgré la défaillance récente de plusieurs banques régionales américaines et la hausse des taux obligataires, la stabilité des banques suédoises et du système financier reste intacte, les liens étant limités et les volants de fonds propres relativement importants (SOU, 2023). La Banque de Suède (Riksbank) et l’Autorité de surveillance financière (Finansinspektionen) devraient néanmoins demeurer vigilantes et se tenir prêtes à intervenir le cas échéant pour préserver la stabilité financière à court terme.

Graphique 1.14. L’exposition du secteur financier vis-à-vis des sociétés immobilières n’a cessé de s’accentuer

Après avoir connu une croissance rapide au cours de la dernière décennie, le secteur suédois des technologies financières (FinTech) est aujourd’hui l’un des plus importants d’Europe en termes de taille (McKinsey, 2022). Il devrait continuer de se développer dans les années à venir, à la faveur de nouvelles avancées technologiques et d’un marché du crédit en ligne plus mature (Bertsch and Rosenvinge, 2019). L’essor du secteur des FinTech procure un certain nombre d’avantages, notamment en renforçant la concurrence et en offrant des services financiers moins coûteux et plus aisément accessibles. Il peut toutefois présenter des risques financiers, dans la mesure où les établissements de crédit FinTech tendent à octroyer des prêts à des emprunteurs à haut risque qui ne sont pas en mesure d’emprunter auprès des établissements financiers traditionnels. Cela dit, la taille du secteur des FinTech reste relativement modeste par rapport au reste du système financier suédois et ne présente donc pas de risques pour la stabilité financière à l’heure actuelle (Riksbank, 2022b). Un suivi attentif s’avère cependant nécessaire compte tenu de la croissance rapide du secteur et de l’exposition grandissante des banques commerciales au crédit FinTech (Bertsch and Rosenvinge, 2019). Nombre d’entreprises FinTech ne relèvent pas de l’Autorité de surveillance financière (Finansinspektionen), ce qui accroît le risque que les facteurs de vulnérabilité du secteur financier ne soient pas détectés (Riksbank, 2022c). Recenser et corriger les lacunes en matière d’information devrait rester une priorité dans les temps à venir.

1.3. La politique monétaire a été durcie

Face à la hausse de l’inflation, la Banque de Suède (Sveriges Riksbank) a relevé à six reprises son taux directeur, le portant de 0 % en mai 2022 à 3.5 % en avril 2023 (Graphique 1.15). Ces hausses, bien qu’un peu plus modestes que celles effectuées par d’autres banques centrales, du fait notamment d’une grande sensibilité des ménages aux variations des taux d’intérêt découlant d’un endettement élevé constitué essentiellement de prêts à taux variables, ont contribué à limiter l’augmentation des anticipations d’inflation à long terme à un niveau seulement légèrement supérieur à l’objectif de 2 %. La croissance des salaires devrait être relativement modérée par rapport à celle enregistrée dans de nombreux autres pays européens. Les négociations salariales ont abouti à une hausse des salaires nominaux de 7.4 % sur deux ans.

Les autorités monétaires devraient continuer à veiller à l’ancrage des anticipations d’inflation pour empêcher une spirale des prix et des salaires. Comme indiqué ci-avant, le durcissement de la politique monétaire a indéniablement un coût en termes de baisse de la demande et de tensions sur les marchés de capitaux, mais s’il devait être insuffisant, cela accentuerait l’enracinement d’une inflation élevée et nécessiterait un nouveau resserrement beaucoup plus coûteux pour réancrer les anticipations d’inflation et restaurer la crédibilité de la Riksbank.

Au-delà du relèvement des taux d’intérêt, la Riksbank a commencé à normaliser son bilan. Elle a mis fin à ses achats nets d’actifs en 2021 et réduit progressivement ses achats d’actifs tout au long du second semestre de 2022 avant d’y mettre complètement un terme en janvier 2023. La Riksbank a commencé à céder des obligations d’État en avril 2023. Elle entend toutefois conserver ses obligations hypothécaires et d’entreprise jusqu’à ce qu’elles atteignent leur échéance, qui est relativement courte. De fait, la quasi-totalité de ces obligations arrivera à échéance dans les cinq ans (Flodén, 2022). La nature progressive et prévisible d’un tel resserrement quantitatif limitera probablement son effet d’augmentation de la tarification des risques de liquidité par le marché et des taux d’intérêt à long terme (Ono and Pina, 2022).

Graphique 1.15. La politique monétaire a été durcie

Encadré 1.3. Une société sans espèces : incidences sur la capacité de la Banque de Suède (Sveriges Riksbank) à obtenir des recettes à long terme

La Riksbank ayant acquis un volume considérable d’obligations d’État, principalement à taux fixe, elle devrait enregistrer des pertes de l’ordre de 80 milliards SEK en 2022 et se retrouver avec des fonds propres négatifs. Ces pertes interviennent lorsque les hausses de taux directeur entraînent une réduction de la valeur des actifs et une augmentation des charges d’intérêts. D’autres banques centrales de la zone OCDE sont également confrontées à cette situation.

Dans le cas de la Riksbank, le problème est aggravé par la faiblesse de ses recettes de seigneuriage (les bénéfices résultant de l’émission de monnaie), car le pays fonctionne dans une large mesure sans espèces. Sa capacité à engranger des recettes pour compenser ces pertes est donc nettement inférieure à celle d’autres banques centrales.

Pour les banques centrales, des fonds propres négatifs ne constituent pas nécessairement un problème, dans la mesure où le seigneuriage leur confère une capacité sans équivalent de financement de leurs activités. Certaines banques centrales, comme celles du Chili, d’Israël, du Mexique et de la République tchèque, ont eu des fonds propres négatifs pendant plusieurs années, tout en préservant la stabilité financière et celle des prix. En revanche, des problèmes surviennent dès lors qu’une banque centrale perd définitivement ses recettes de seigneuriage. Dans ce cas de figure, la dette portant intérêt de la banque centrale risque d’augmenter rapidement et d’échapper à son contrôle, ce qui finirait par mettre en péril la stabilité des prix à long terme (Flodén, 2022). En l’absence d’autres sources de recettes, l’État pourrait être contraint de recapitaliser la banque centrale.

La nouvelle loi sur la Riksbank, qui entrera en vigueur cette année, impose à l’État de procéder à des injections de capitaux si les fonds propres de la banque centrale deviennent inférieurs à 20 milliards SEK (soit un tiers de la « valeur cible », fixée à 60 milliards SEK pour 2023). Le montant exact de ces injections dépend d’aspects techniques d’ordre comptable et d’une procédure d’adoption formelle par le Parlement (Riksdag) suédois. Dans de nombreux pays de l’OCDE, l’État n’est pas légalement tenu de recapitaliser la banque centrale lorsque ses fonds propres sont négatifs. Seules certaines banques centrales (comme la Banque d’Angleterre, la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande et la Banque du Canada) ont conclu avec l’État des accords d’indemnisation explicites, qui prévoient la compensation des pertes liées à certaines politiques d’assouplissement quantitatif.

L’obligation pour l’État de recapitaliser la banque centrale pourrait soulever un certain nombre de questions, notamment en ce qui concerne l’indépendance de celle-ci. Les banques centrales sont des institutions publiques, mais il est largement admis que leur indépendance est une condition essentielle pour l’accomplissement de leur mandat, qui est de garantir la stabilité des prix et la stabilité financière sans ingérence des gouvernements, dont les priorités sont parfois aux antipodes des objectifs des banques centrales (Bell et al., 2023).

Il est donc essentiel de mettre en place des dispositifs transparents et codifiés applicables en cas de pertes financières ou de baisse de rentabilité. Pour ce faire, il est possible d’établir des règles de recapitalisation par l’État crédibles et d’application entièrement automatique, de mettre au point des protocoles pour la gestion des épisodes de pertes, et de conclure des accords clairs de partage des risques (Bell et al., 2023). Le recours à d’autres sources de recettes pourrait également être envisagé. La création d’une monnaie numérique de banque centrale (MNBC) constitue à cet égard une piste prometteuse. Une telle monnaie pourrait être à l’origine de recettes de seigneuriage, notamment en créant des écarts de rendement entre les actifs de la banque centrale et ses passifs correspondant au numéraire, ou en permettant une réduction des charges d’exploitation par rapport aux espèces (BIS, 2018), en particulier si la demande de MNBC est élevée (Riksbank, 2020). Les monnaies numériques de banque centrale peuvent donc être considérées comme un vecteur important de promotion de l’indépendance des banques centrales, étant donné qu’elles constituent une autre source de recettes et réduisent les risques qui pèsent sur leur rentabilité à long terme dans une société sans espèces. Toutefois, l’émission de MNBC comporte des risques financiers et opérationnels, prenant notamment la forme de retraits bancaires massifs, d’une volatilité des flux de capitaux et de cyber-risques (IMF, 2023b).

1.4. Les aides budgétaires devraient être progressivement démantelées

Après la hausse des dépenses publiques pendant les années de la pandémie, le soutien budgétaire s’est poursuivi en 2022, bien que dans une moindre mesure que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE. Le soutien budgétaire discrétionnaire apporté à l’activité pendant la pandémie est estimé à 4 % du PIB en 2020 et 4.5 % en 2021, tandis que la forte croissance des recettes enregistrée en 2021 a compensé la détérioration du solde primaire sous-jacent (Graphique 1.16, partie A), ce qui a contribué à maintenir la dette publique à un faible niveau (partie B). Les aides temporaires au maintien dans l’emploi et les transferts monétaires, conjugués aux stabilisateurs automatiques, ont contribué à préserver des emplois et limité les pertes de revenu des ménages. Malgré la pandémie, les revenus du quintile inférieur de la distribution des revenus des ménages ont augmenté en 2020 et cette hausse a été plus marquée que pour les autres quintiles (partie C). Cette tendance s’est toutefois inversée en 2021, sous l’effet de la forte progression des revenus du quintile supérieur de la distribution des ménages, principalement due à l’accroissement des revenus du capital.

Graphique 1.16. Les mesures de relance budgétaire ont soutenu le revenu disponible des ménages

En 2022, en réponse à la hausse des prix de l’énergie et à la détérioration de la sécurité énergétique, le gouvernement a majoré son budget déjà expansionniste avec des dépenses discrétionnaires représentant 1.2 % du PIB. Ces mesures comprenaient les subventions à la consommation d’électricité accordées aux ménages du sud de la Suède où les prix de l’électricité sont relativement élevés (Encadré 1.4). Elles incluaient également un allègement des taxes sur le gazole et l’essence et une hausse temporaire des allocations de logement en faveur des familles avec enfants économiquement vulnérables. Parmi ces mesures figurait également une revalorisation à titre permanent de la pension de base et des pensions liées à la rémunération antérieure (voir section 1.5).

Encadré 1.4. Mesures de soutien face à la hausse des prix de l’électricité

Le gouvernement a répondu à l’envolée des factures d’électricité en adoptant un certain nombre de mesures en faveur des ménages et des entreprises :

Au printemps 2022, il a mis en réserve 9 milliards SEK pour indemniser les ménages dont la consommation mensuelle d’énergie a été supérieure à 700 kWh entre décembre 2021 et février 2022. Cette aide a été calculée à partir de la consommation d’électricité, et son montant est compris entre de 100 SEK et plus de 2000 SEK. Elle est destinée aux ménages dont la consommation a dépassé 2000 kWh au cours d’un mois donné. Ce dispositif a ensuite été étendu et légèrement modifié de façon à couvrir également mars 2022 pour les ménages résidant dans le sud de la Suède (zones de dépôt des offres (SE) 3 et 4). Les paiements ont été administrés par l’Agence des services juridiques, financiers et administratifs (Kammarkollegiet) et les gestionnaires de réseau privés.
En février 2023, quelque 4.3 millions de ménages résidant dans les zones SE3 et SE4 ont reçu une aide rétroactive pour leur consommation d’électricité d’octobre 2021 à septembre 2022. L’aide, qui s’élève à 0.5 SEK par kWh consommé pour la zone SE3 et à 0.79 SEK pour la zone SE4, est financée à partir des redevances de capacité liées à la congestion du réseau de transport d’électricité collectées par son gestionnaire, Svenska Kraftnät. Le gouvernement a accordé une dotation de 17 milliards SEK à l’Agence d’assurance sociale (Försäkringskassan), qui est chargée des paiements. Les entreprises et d’autres organisations pourront solliciter une aide analogue (dont le coût total est estimé à 29 milliards SEK) jusqu’en septembre. Environ 27 000 ménages résidant dans le sud-ouest du pays connectés au réseau de gaz naturel européen recevront une aide de 0.79 SEK par kWh (pour un coût total estimé à 150 millions SEK).
Un autre dispositif d’aide, couvrant novembre et décembre 2022, avait été élargi aux ménages résidant dans les zones SE1 et SE2 du nord de la Suède. Les ménages concernés obtiendront une aide correspondant à 80 % de leur consommation électrique (à concurrence de 18 000 kWh) et recevront respectivement 1.29 SEK par kWh dans les zones SE4 et SE3, 1.26 SEK dans la zone SE1 et 0.9 SEK dans la zone SE2. Le versement de ces aides a débuté au printemps 2023.
Le gouvernement a mis en réserve 2.4 milliards SEK pour aider les entreprises dont la consommation électrique est élevée. Les entreprises ayant consommé plus de 0.015 kWh pour 1 SEK de chiffre d’affaires entre octobre et décembre 2022 bénéficieront d’une aide quand leurs dépenses d’électricité sont supérieures de plus de 50 % à celles payées au prix moyen de l’électricité de 2021. Cette aide sera plafonnée à 2 millions EUR par entreprise.

Source : Gouvernement de la Suède (2023a) ; Gouvernement de la Suède(2022a) ; Agence suédoise de l’énergie (2023).

En 2023, l’orientation de la politique budgétaire devrait être globalement neutre. L’allègement de la taxe sur les carburants et le maintien de la revalorisation des allocations de chômage liée à la pandémie pèsent sur le solde budgétaire. Les récentes aides aux consommateurs d’électricité sont financées à partir des recettes exceptionnellement élevées provenant des redevances de capacité liées à la congestion du réseau de transport d’électricité collectées par son gestionnaire, Svenska Kraftnät, pendant la crise énergétique, qui sont redistribuées aux ménages, si bien que ces aides n’auront aucune incidence directe sur le solde budgétaire. En réaction à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et dans le contexte de la demande d’adhésion de la Suède à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), les dépenses de défense devraient également augmenter. Ces mesures, décrites dans le budget de l’automne 2023, représentent approximativement 0.6 % du PIB et devraient être en partie financées au moyen d’économies structurelles. À la mi-avril, le gouvernement a présenté le projet de loi de finances du printemps 2023, qui comprend de nouvelles mesures de l’ordre de 4 milliards SEK (0.1 % du PIB), axées sur la défense et l’éducation. Il prévoit en outre une augmentation temporaire des aides au logement en faveur des personnes vulnérables sur le plan économique. Il fait suite à trois budgets adoptés en dehors du cycle budgétaire normal représentant un montant total de 2.4 milliards SEK (0.05 % du PIB) et comprenant un plafonnement des recettes des producteurs d’électricité, des réductions temporaires de taxes sur les combustibles et une aide militaire à l’Ukraine. Une fois pris en compte ces budgets adoptés en dehors du cycle budgétaire normal, les mesures adoptées en 2023 en sus du budget de l’automne représentent 6.4 milliards SEK (0.15 % du PIB).

Le gouvernement a donc pris d’importantes décisions budgétaires en dehors de la procédure budgétaire normale. Le budget a été modifié en dehors du cycle budgétaire normal 12 fois en 2022 et 8 fois en 2021 (Graphique 1.17). On peut considérer que certaines hausses hors cycle des dépenses, destinées à répondre à des crises majeures et soudaines, comme la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique, constituent un écart raisonnable par rapport au cadre budgétaire. Toutefois, nombre de mesures ont été décidées en dehors de la procédure budgétaire normale, même lorsqu’elles n’avaient aucun rapport avec la crise liée au COVID-19 ni avec la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, ou ne revêtaient aucun caractère d’urgence justifiant un traitement en dehors du cycle budgétaire normal. Au nombre des exemples de dépenses qui auraient dû être traitées dans le cadre d’une procédure budgétaire normale figurent le nouveau complément de retraite financé par les recettes fiscales (voir section 1.5), l’augmentation de la prime appliquée aux véhicules à faibles émissions (supprimé depuis, voir le chapitre 2) et les aides rétroactives accordées aux ménages pour compenser de la hausse des prix de l’électricité (Fiscal Policy Council, 2022a). Des éléments laissent à penser que les décisions prises fréquemment en dehors du cycle budgétaire normal relatives à la fiscalité et aux dépenses risquent de saper la crédibilité budgétaire (End and Hong, 2022). Or, cette perte de crédibilité est fortement corrélée à une dégradation des résultats économiques à moyen terme sous l’effet, par exemple, de la détérioration des conditions d’emprunt sur les marchés (Hameed, 2005 ; Arbatli and Escolano, 2015 ; Kemoe and Zhan, 2018). Il importe donc de revenir à la procédure budgétaire normale aux termes de laquelle les différentes dépenses sont mises en balance les unes par rapport aux autres au cours d’un examen unifié et les hausses de dépenses sont examinées au regard d’une marge de manœuvre budgétaire totale prédéfinie (Ministry of Finance, 2017).

Le cadre de la politique budgétaire suédois prévoit des objectifs de politique budgétaire (notamment un objectif d’excédent), un processus budgétaire discipliné de l’administration centrale, un contrôle indépendant du Conseil de politique budgétaire et des règles destinées à assurer la transparence et la clarté. Ce cadre, allié aux évaluations ex post menées par le Conseil de politique budgétaire, a apporté beaucoup à la Suède pendant longtemps, notamment en stabilisant l’économie, en particulier pendant la crise financière mondiale (Eyraud et al., 2018). Pour garantir que les dépenses budgétaires adoptées en dehors du cycle budgétaire normal servent effectivement à réagir à une crise, et non à faire passer des mesures sans lien avec une telle situation en contournant le mécanisme de contrôle inhérent à la procédure budgétaire normale, on pourrait encourager le Conseil de politique budgétaire à évaluer ces dépenses hors budget en temps réel pour déterminer si elles se justifient ou non en tant que mesures d’urgence face à une situation de crise. Toute nouvelle mission assignée au Conseil de politique budgétaire devrait s’accompagner d’une évaluation de la nécessité d’accroître ses ressources, dans la mesure où ses effectifs sont limités.

Le gouvernement devrait s’en tenir à des stratégies budgétaires qui n’exacerbent pas les tensions actuelles sur les prix, afin d’aider la banque centrale à endiguer l’inflation et permettre ainsi des hausses plus modestes des taux d’intérêt. Les subventions à la consommation électrique concernent les ménages qui ont payé des prix supérieurs à un plafond donné et ne sont pas soumises à des conditions de ressources. Cette aide a été rétroactive. Puisque les ménages n’en connaissaient donc pas le montant au moment de leur consommation, elle est susceptible d’accroître leur propension à dépenser en leur laissant espérer le versement d’une nouvelle aide du même ordre par la suite. En outre, ces subventions généralisées à la consommation d’énergie, dont font partie les remises fiscales sur les carburants, sont coûteuses et bénéficient de manière disproportionnée aux ménages aisés (OECD, 2022a). Si elles s’inscrivent dans la durée, elles déboucheront sur une surconsommation d’énergie et iront à l’encontre des objectifs climatiques. Les transferts en faveur de ceux qui en ont le plus besoin constitueraient donc une bien meilleure mesure de substitution. Des aides ciblées ont également été accordées, notamment sous la forme d’une augmentation de pas moins de 1325 SEK par mois de l’allocation logement versée aux familles modestes avec enfants, pour un coût total de 500 millions SEK. Le gouvernement envisage de relever encore (de 40 % contre 25 % auparavant) cette allocation logement et de reporter la date d’expiration de cette majoration du 30 juin au 31 décembre 2023, ce qui est une étape de plus en ce sens. Dans les temps à venir, il faudrait supprimer peu à peu les aides énergétiques temporaires, notamment les baisses de taxes sur les carburants, et le système général de sécurité sociale devrait prendre le relais pour soutenir les ménages dans le besoin. Une telle mesure préserverait les incitations à réduire la consommation d’énergie, tout en contribuant à atténuer les tensions inflationnistes. Parallèlement, il faudrait réexaminer de manière approfondie le système de sécurité sociale pour garantir que ceux qui en dépendent bénéficient d’aides adaptées, étant donné que les principales prestations sociales destinées aux personnes d’âge actif et les plafonds correspondants n’ont pas été régulièrement revus à la hausse parallèlement à la progression des revenus au cours des deux dernières décennies (OECD, 2019), si bien que le niveau des prestations est relativement modeste.

Renforcer l’efficacité de l’administration publique peut également améliorer la réactivité, la qualité et l’efficience économique des services publics, et aider le pays à s’engager résolument dans les transitions écologique et numérique. La Suède s’est dotée d’un modèle de gouvernance publique sans équivalent, caractérisé par un nombre relativement limité de ministères et une indépendance relativement forte des organismes publics. La satisfaction à l’égard des services publics est élevée et les inégalités sont faibles, sachant que le coefficient de Gini après impôts et transferts s’établit à 0.27 (OECD, Forthcoming). Le secteur des administrations publiques est important en termes de comparaison internationale, que ce soit du point de vue de l’emploi (29 % de la population active occupée totale) ou des dépenses (53 % du PIB en 2021) (OECD, 2021d). Néanmoins, le pays se caractérise aussi par des disparités régionales et sectorielles concernant l’accès aux services publics, leur qualité et leur transformation numérique, et il est confronté à divers problèmes concernant la gestion de questions transversales, notamment la transformation numérique de l’administration publique, l’intégrité dans le secteur public et le changement climatique, qui nécessitent une amélioration de la coordination et de la cohérence des politiques publiques (OECD, Forthcoming).

Les recettes des administrations locales sont sensibles aux cycles économiques en raison de leur forte dépendance aux impôts sur le revenu des personnes physiques. Du fait de cette dépendance, couplée à la règle de l’équilibre budgétaire annuel, les administrations publiques locales peinent à investir dans des projets contracycliques de logement public et d’infrastructure. Cette situation a été encore exacerbée par la hausse des dépenses liée au relèvement des taux d’intérêt. Il est particulièrement important que les régions en transition vers un modèle économique plus écologique, dans lesquelles les travailleurs pourraient devoir se réinstaller ou se reconvertir à d’autres emplois, investissent dans le logement (chapitre 2). Pour combler le déficit d’investissement, on pourrait autoriser les communes à collecter des recettes fiscales plus importantes, en particulier davantage d’impôts immobiliers (voir la section 1.5).

Graphique 1.17. Le gouvernement a pris des décisions budgétaires importantes en dehors de la procédure budgétaire normale

Nombre de collectifs budgétaires exceptionnels

La dette publique reste peu élevée en termes de comparaison internationale (Graphique 1.16, partie B). En dépit du déficit budgétaire, le ratio d’endettement public a reculé en 2022 en raison de l’amortissement par la Riksbank des prêts libellés en devises, conjugué à l’inflation élevée, qui a tiré le PIB nominal vers le haut. Cela dit, le vieillissement démographique devrait exercer des tensions relativement fortes sur les dépenses à venir, notamment en matière de soins de santé et de longue durée (Graphique 1.18, partie A). D’après le modèle à long terme de l’OCDE, les dépenses publiques liées au vieillissement démographique augmenteront plus vite en Suède que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE. En l’absence de mesures visant à contenir les coûts liés au vieillissement, la dette augmenterait pour atteindre près de 70 % du PIB d’ici à 2060. En revanche, à supposer que ces coûts soient maîtrisés grâce à des gains de productivité et d’efficience économique des services publics, obtenus par exemple en développant la prise en charge à domicile et les soins de proximité en matière de soins de longue durée ainsi que la télémédecine, comme cela avait été recommandé dans la précédente Étude (OECD, 2021a), et que des réformes structurelles soient mises en œuvre suivant les recommandations formulées dans la présente Étude, le ratio dette/PIB se stabiliserait aux alentours de son niveau actuel de 35 % du PIB (partie B et Encadré 1.5). La hausse des recettes fiscales, en particulier sous l’effet d’une augmentation du taux d’emploi ou du nombre d’heures de travail, associée à une réduction des dépenses à la faveur de l’amélioration de l’efficience économique, est essentielle pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme.

Graphique 1.18. Le vieillissement démographique exerce des tensions sur les dépenses à venir

Encadré 1.5. Quantification de l’impact de certaines réformes structurelles proposées

Cet encadré offre une synthèse des effets potentiels à long terme sur le PIB et sur le solde budgétaire de certaines des recommandations figurant dans la présente Étude. Néanmoins, il est souvent difficile d’estimer précisément les effets des réformes recommandées, faute de modèles théoriques ou empiriques adéquats. La quantification présentée ici repose donc sur des scénarios qui ne prennent en compte que certains aspects de ces réformes. Il convient de noter que les effets estimés sont indiqués à titre purement indicatif et entourés d’une grande incertitude.

Recommandation	Effets sur le niveau du PIB par habitant en 2050 (en %)	Effet budgétaire net en 2050 (variation du solde primaire, en points de PIB)
Mettre en œuvre les recommandations sur les retraites formulées dans la présente Étude (Accroître le poids relatif des pensions liées à la rémunération antérieure)¹.	+0.3	+0.3
Mettre en œuvre une réforme fiscale sans incidence sur les recettes pour réduire le coin fiscal sur le travail, accroître les impôts sur le patrimoine, réduire les incitations à requalifier des revenus du travail en revenus du capital, et élargir la portée de la taxe sur le CO₂ en instaurant un crédit d’impôt pour les émissions négatives².	+1.8	0
Assouplir la réglementation des loyers, rationaliser les réglementations du secteur du bâtiment, de l’aménagement du territoire et des marchés de produits affectant les activités de construction, et accélérer les investissements climato-compatibles³.	+7.9	+ 1.4
Renforcer les politiques actives du marché du travail, notamment en appliquant de manière plus stricte les conditions d’activation⁴.	+2.4	+ 1.6

Note : 1. Il est supposé que l’augmentation du poids relatif des pensions liées à la rémunération antérieure se traduit par un report de quatre mois du départ en retraite en moyenne d’ici à 2050, dans la mesure où elle incite les individus à travailler plus longtemps. 2. On pose les hypothèses suivantes : l’écart de coin fiscal sur le travail observé par rapport à la moyenne de l’OCDE pour les personnes ayant des revenus d’activité supérieurs à la moyenne est réduit de moitié d’ici à 2030 ; le taux d’imposition des dividendes en Suède enregistre une augmentation correspondant à un tiers de l’écart par rapport à la moyenne de l’OCDE d’ici à 2030 ; un tiers de l’écart de recettes d’impôts sur le patrimoine par rapport à la moyenne de l’OCDE est comblé d’ici à 2030 ; et la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire est progressivement supprimée d’ici à 2030. En outre, il est supposé que la réforme fiscale est calibrée de telle sorte que les rentrées supplémentaires d’impôts sur le patrimoine et les dividendes compensent les dépenses correspondant au crédit d’impôt accordé pour les émissions négatives et la diminution des recettes d’impôt sur le revenu des personnes physiques. 3. On pose l’hypothèse que le niveau de la rigueur de l’encadrement des loyers devient le même qu’en Norvège, où le montant initial du loyer peut être librement négocié et les augmentations de loyer sont réglementées. Cette réforme se traduirait par un accroissement de l’offre de logements locatifs en permettant une utilisation plus efficiente du parc immobilier d’habitation actuel et en favorisant une augmentation des investissements dans le logement locatif. Il est supposé que l’indicateur de réglementation des marchés de produits de l’OCDE relatif aux obstacles à l’investissement (qui varie sur une échelle de 1 à 6) est réduit de 0.4. 4. On pose l’hypothèse qu’une augmentation des dépenses au titre des politiques actives du marché du travail de 0.5 point de PIB d’ici à 2050 entraîne une hausse du taux d’emploi de 6 points de pourcentage d’ici à 2050.

Source : Simulations effectuées par l’OCDE à partir du cadre élaboré par Égert et Gal (2017) et Guillemette et Turner (2020).

1.5. Des réformes structurelles à l’appui d’un marché du travail plus dynamique et plus inclusif

Il est indispensable, pour préserver la viabilité du système de protection sociale suédois et compenser la contraction de la population active liée au vieillissement démographique et ses conséquences budgétaires négatives, de maintenir un taux d’emploi élevé. La Suède se caractérise par un taux d’activité très important et l’un des taux d’emploi les plus hauts des pays de l’OCDE. Le taux d’emploi des femmes et celui des travailleurs âgés sont aussi élevés par comparaison avec les autres pays de l’OCDE. Pour autant, le taux de chômage reste relativement important depuis une dizaine d’années, sous l’effet d'un taux de chômage structurel élevé, estimé aujourd’hui à 7.3 % par l’Institut national de recherche économique (Konjunkturinstitutet) (Konjunkturläget - Décembre 2022, 2022). Parallèlement, l’inadéquation entre l’offre et la demande sur le marché du travail s’est accentuée ces dernières années. Les entreprises font ainsi état d’un manque de main-d’œuvre qualifiée et de difficultés à pourvoir les postes vacants. Les pénuries de main-d’œuvre les plus manifestes concernent les professions non conjoncturelles, comme celles de l’éducation, de la santé et des services sociaux, ainsi que les secteurs de la technologie et des TIC (Statistics Sweden, 2022). Une grande partie des demandeurs d’emploi n’ont pas les compétences requises, notamment les personnes nées à l’étranger qui sont peu qualifiées ou qui ne maîtrisent pas le suédois. S’ajoutent à cela un coin fiscal sur le travail relativement élevé qui a un effet dissuasif sur l’emploi et l’allongement du temps de travail, et certaines réformes menées récemment dans le domaine des retraites qui n’incitent pas à continuer de travailler plus longtemps alors qu’une série de mesures avaient été prises pour encourager l’allongement de la vie active.

Remédier au chômage de longue durée, notamment celui des travailleurs étrangers

Le chômage de longue durée est beaucoup plus élevé chez les personnes nées à l’étranger que dans la population née dans le pays (Graphique 1.19). Une échelle des salaires resserrée implique des exigences accrues en termes de productivité des travailleurs, qui s’accompagne généralement d’un niveau élevé de formation et de compétences. Cet équilibre fondé sur des niveaux élevés de productivité et d’emploi est au cœur même du modèle suédois, qui se caractérise par une relation symbiotique entre compétitivité extérieure, protection sociale solide et investissements publics massifs dans les compétences et la santé de la population. Néanmoins, face aux compétences élevées qui sont demandées, les personnes peu qualifiées peinent à trouver un emploi (Graphique 1.20), d’où un taux de chômage élevé pour les personnes nées à l’étranger, qui ont en moyenne un niveau d’études moins élevé et n’ont parfois pas toutes les compétences requises pour réussir sur le marché du travail suédois (maîtrise de la langue, qualifications reconnues par les employeurs ou connaissance plus subtile de la culture suédoise et du fonctionnement du marché du travail par exemple). Des données empiriques laissent à penser que le moindre niveau de compétences en littératie des immigrés les pénalise fortement sur le plan de l’emploi, mais que la participation à des programmes de formation des adultes permet d’améliorer leurs perspectives d’emploi (Bussi and Pareliussen, 2017). Le taux de participation aux activités de formation des adultes est élevé en Suède, y compris parmi les personnes nées à l’étranger.

Graphique 1.19. Les personnes nées à l’étranger sont plus susceptibles d’être en situation de chômage de longue durée

Graphique 1.20. La structure des salaires est comprimée et les écarts d’emploi sont importants

2018

Les femmes nées à l’étranger ont particulièrement du mal à s’insérer sur le marché du travail. En 2021, leur taux d’emploi était inférieur de 18 points de pourcentage à celui des femmes nées en Suède, mais il restait supérieur à celui des femmes autochtones dans certains pays de l’OCDE (Graphique 1.21). Les immigrées représentaient, en 2021, plus d’un tiers des chômeurs de longue durée. Elles ont souvent un faible niveau d’instruction (en 2022, plus de 40 % des femmes immigrées au chômage comptaient neuf années de scolarité ou moins) et sont fréquemment soumises à des normes de genre et familiales strictes.

Les incitations financières au travail relativement limitées pour les deuxièmes apporteurs de revenu faiblement rémunérés bénéficiant de l’aide sociale peuvent expliquer en partie le faible taux d’emploi des immigrées, en dépit de l’imposition individuelle des revenus. Le manque à gagner pour un deuxième apporteur de revenu avec des enfants acceptant un emploi à plein temps rémunéré à hauteur de 67 % du salaire moyen s’élèverait ainsi à 85 % environ du fait des impôts, des cotisations sociales et de la baisse des prestations sociales (Graphique 1.22, partie A). Les faibles incitations financières au travail entraînent un risque accru de maintien au chômage des bénéficiaires de prestations d’aide sociale, avec à la clé un engrenage de la pauvreté.

Graphique 1.21. Le taux d’emploi des femmes nées à l’étranger est faible

2021, femmes nées à l’étranger occupant un emploi en % de la population, 15-64 ans

Le faible montant des prestations peut encourager la transition vers l’emploi, mais aussi entraîner un creusement des disparités de revenu et un accroissement du risque de vulnérabilité financière, en particulier pour les enfants. Un retrait plus progressif des prestations d’aide sociale en fonction des revenus du travail pourrait renforcer les incitations à travailler et atténuer les risques de pauvreté. Compte tenu des coûts budgétaires, une dégressivité progressive pour les bénéficiaires de l’aide sociale qui accèdent à l’emploi pourrait être envisagée, ce qui continuerait d’inciter les travailleurs à accéder à des emplois mieux rémunérés et à suivre des formations favorisant leur avancement professionnel. Le taux relativement élevé d’imposition de l’activité est principalement lié à la générosité des prestations sociales, qui sont supprimées progressivement et proportionnellement aux revenus du travail (après impôts) (Graphique 1.22, partie B). Cela se traduit par un taux d’imposition de l’activité de 100 %, c’est-à-dire que les personnes qui accèdent à un emploi à temps partiel faiblement rémunéré ne voient pas leurs revenus augmenter (Graphique 1.22, partie A). Résultat : les incitations financières à l’exercice d’un emploi faiblement rémunéré sont limitées en dépit du crédit d’impôt sur les revenus du travail. Par ailleurs, il convient d’évaluer soigneusement certaines prestations sociales comme le supplément pour plusieurs enfants, afin de déterminer si les incitations au travail peuvent être renforcées sans creuser les inégalités.

Graphique 1.22. Les deuxièmes apporteurs de revenu faiblement rémunérés sont peu incités à travailler

Suède, 2022

Un autre moyen de remédier à la faiblesse des incitations au travail consiste à calibrer les politiques d’activation de sorte à encourager les chômeurs à intensifier leur recherche d’emploi. Ainsi, les politiques qui conditionnent le versement des prestations à la recherche d’emploi ou à la participation aux politiques actives du marché du travail (PAMT) peuvent faciliter d’éventuels arbitrages entre générosité des prestations et résultats sur le marché du travail. La Suède a défini des conditions d’activation relativement strictes que doivent satisfaire les demandeurs d’emploi pour avoir droit aux prestations sociales (OECD, 2017a). Ainsi, pour percevoir les allocations de chômage, les demandeurs d’emploi sont tenus de rechercher activement et régulièrement un emploi. Toutefois, les services de l’emploi de la Suède sont moins susceptibles de sanctionner ceux qui ne respectent pas les obligations de recherche active d’emploi que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, y compris la Finlande et la Norvège (Graphique 1.23). Une analyse empirique portant sur la Suède laisse à penser qu’une application plus stricte des conditions d’activation accroît la probabilité pour les individus concernés de sortir du chômage et de trouver un emploi, mais au prix de salaires horaires légèrement inférieurs (Van Den Berg and Vikström, 2014). La Suède a récemment réformé son service de l’emploi afin d’élargir le recours aux prestataires privés (voir ci-après). Ces derniers sont généralement moins incités à sanctionner les demandeurs d’emploi qui ne respectent pas les obligations de recherche active d’emploi, car cela les conduirait à perdre des clients (OECD, 2022c). Selon un examen récent de l’Inspection suédoise de l’assurance chômage (IAF, 2021), le service public de l’emploi (SPE) ne contrôle pas systématiquement l’application par les prestataires privés des conditions d’activation. La Suède devrait envisager d’améliorer le système de suivi, par exemple en contrôlant les sanctions appliquées par les différents prestataires et en se servant de ces informations pour effectuer un suivi plus approfondi (OECD, 2022c).

Les taux d’abandon des cours de suédois et d’autres activités initiales destinées aux immigrés dans le cadre des PAMT sont plus élevés pour les femmes que pour les hommes, et les programmes d’activation ont généralement un effet plus limité sur les femmes dans les pays nordiques (Nielsen Arendt and Schultz-Nielsen, 2019). Néanmoins, certaines initiatives comme le programme en faveur de l’établissement des immigrés arrivés récemment ou le projet pilote pour l’égalité d’établissement (voir ci-dessous), qui sont tous deux gérés par le SPE, montrent que si elles sont bien conçues, les PAMT peuvent aussi avoir une forte incidence sur les femmes en Suède. Ces deux programmes ont eu des effets positifs sur l’emploi des immigrées par comparaison avec leurs homologues masculins (Andersson Joona, Wennemo Lanninger and Sundström, 2017 ; Swedish Public Employment Service, 2022).

Graphique 1.23. La Suède sanctionne moins sévèrement les personnes qui ne respectent pas les obligations de recherche active d’emploi

Rigueur des sanctions, 2022

Le régime de sanctions devrait s’accompagner d’une aide efficace et personnalisée à la recherche d’emploi, de sorte à ne pas appauvrir des personnes déjà vulnérables. Ces dernières années, la Suède a pris des mesures visant à accélérer l’intégration des immigrés nouvellement arrivés, ciblant principalement les femmes nées à l’étranger, par exemple en finançant le développement de l’accès des personnes en congé parental à des cours et formations en langue suédoise, comme indiqué dans la précédente Étude économique de l’OCDE sur la Suède (OECD, 2021a). Un projet pilote axé sur l’égalité d’établissement et ciblé sur les immigrés réfugiés et leurs proches a aussi été lancé. Ce projet, piloté par le SPE et mené dans 16 villes entre 2018 et 2021, reposait sur un essai contrôlé randomisé dans le cadre duquel certains immigrés arrivés récemment ont bénéficié d’un service sur mesure de recherche d’emploi, tandis que d’autres ont uniquement participé à des activités régulières liées aux PAMT. Le rapport d’évaluation du SPE (2022) montre que la nouvelle méthode d’appariement entre les offres et les demandes d’emploi a rehaussé de 8 points de pourcentage environ la probabilité d’occuper un emploi ou de suivre une formation par rapport à l’aide traditionnelle fournie par le SPE. Une analyse des coûts a également mis en évidence une utilisation plus efficiente des ressources par rapport aux services traditionnels ; néanmoins, le projet pilote n’a pas été transposé à plus grande échelle faute de financements. La méthode Matching from day one, utilisée dans le cadre du programme en faveur de l’égalité d’établissement, sera toutefois développée plus avant en 2023 dans le cadre des efforts déployés par le SPE pour améliorer les résultats en matière d’emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail.

La Suède a réformé son SPE en mettant en place un système de répartition entre acheteurs et prestataires pour les mesures d’activation, assorti de paiements en fonction des résultats, tandis que le SPE s’est recentré sur les travaux d’analyse et le suivi des demandeurs d’emploi (Bennmarker et al., 2021). Les réformes qui externalisent des services financés sur fonds publics à des prestataires privés peuvent, dans le meilleur des cas, stimuler l’innovation et aboutir à des services de meilleure qualité à moindre coût. Pour ce faire, les réformes doivent encourager une concurrence axée sur l’obtention effective des résultats souhaités par l’acheteur, sous réserve qu’il y ait suffisamment de prestataires pour stimuler la concurrence, et que les résultats soient mesurés correctement et les prestataires rémunérés en conséquence.

Les demandeurs d’emploi sont répartis en trois groupes en fonction de leur employabilité (OECD, 2022c). Les prestataires perçoivent une indemnité journalière à laquelle s’ajoute une rémunération fondée sur les résultats en matière d’emploi/de formation ; ces deux types de rémunérations sont fondés sur l’employabilité du client, afin que les prestataires ne concentrent pas uniquement leurs efforts sur les clients les moins éloignés du marché du travail. La réforme a entraîné une réduction sensible du nombre de bureaux et de salariés du SPE au niveau local, en accordant davantage de place aux services en ligne. À la fin de 2021, toutes les communes de Suède avaient accès au nouvel outil d’appariement entre les offres et les demandes d’emploi, baptisé KROM, qui peut être utilisé par les demandeurs d’emploi pour choisir leur prestataire.

S’il est encore trop tôt pour évaluer en détail le SPE depuis la mise en œuvre de la réforme, des éléments indiquent que les régions isolées et peu peuplées ne sont pas suffisamment couvertes par les prestataires privés (OECD, 2022d). Par ailleurs, les communes n’ont pas encore été autorisées à proposer des services d’appariement entre les offres et les demandes d’emploi, car leur champ d’intervention est restreint par la loi aux limites géographiques de leur territoire, alors que les zones couvertes par l’outil KROM chevauchent souvent plusieurs communes. Pour renforcer la concurrence dans ces régions, la Suède pourrait simplifier les obligations relatives aux demandes pour les prestataires déjà actifs dans d’autres régions et assouplir les obligations de présence dans les zones rurales. Il conviendrait en outre de trouver des solutions pragmatiques pour permettre aux communes de fournir des services d’appariement entre les offres et les demandes d’emploi dans des conditions de concurrence équitables avec les prestataires privés. Par ailleurs, le modèle de paiement doit continuer d’être affiné pour veiller à ce que la rémunération soit bien adaptée aux chances du demandeur d’emploi. Les prestataires présents sur le marché suédois ne peuvent refuser certains demandeurs d’emploi, mais les indicateurs axés sur les résultats en matière d’emploi/de formation peuvent les inciter à persuader les chômeurs au profil difficile de se tourner vers d’autres prestataires (OECD, 2022c).

L’augmentation du nombre de prestataires extérieurs proposant des services d’appariement entre les offres et les demandes d’emploi devrait s’accompagner de mesures permettant aux demandeurs d’emploi de choisir les prestataires qui répondent le mieux à leurs besoins. Une multiplication des prestataires est souvent synonyme de réduction de la qualité de service lorsque les demandeurs d’emploi ne sont pas en mesure de faire des choix éclairés (Moraga-González, Sándor, and Wildenbeest, 2017 ; OECD, 2022c). En 2022, pour aider les demandeurs d’emploi à faire des choix en connaissance de cause, la Suède a mis en place un système analogue au système d’évaluation « Star Ratings » de l’Australie, qui attribue des notes aux prestataires en fonction de leurs performances globales, notes qui sont librement accessibles. En mars 2023, ce système était disponible dans 59 des 72 zones desservies. Toutefois, pour de nombreux demandeurs d’emploi, notamment les moins qualifiés et les immigrés, il peut être difficile de prendre une décision éclairée en se fondant uniquement sur des notes d’évaluation. C’était le cas en Belgique et aux Pays-Bas. Les conclusions d’un programme pilote mené en Belgique (Flandre) donnent à penser que l’aide fournie par les conseillers a été particulièrement utile aux demandeurs d’emploi peu qualifiés en leur permettant de faire des choix éclairés, une grande majorité des participants se déclarant satisfaits du prestataire choisi (OECD, 2022c). Pour des raisons techniques relatives à la procédure de passation de marché, les notes seront temporairement indisponibles à compter de la mi-avril 2023 pendant une période pouvant aller jusqu’à 20 mois. À l’avenir, il sera important, pour fournir aux demandeurs d’emploi et au SPE les informations dont ils ont besoin, de veiller à la cohérence des notes et d’éviter des périodes aussi longues sans données. Le SPE devrait également envisager de mettre à disposition des clients des indicateurs tels que les données issues d’enquêtes de satisfaction menées auprès des clients, afin d’éviter que les prestataires concentrent leurs efforts uniquement sur les résultats mesurés.

Le gouvernement devrait envisager de réorienter les dépenses consacrées aux PAMT des incitations à l’emploi vers la formation. Les dépenses de la Suède au titre des PAMT s’élèvent actuellement à 2.2 % du PIB, ce qui est en ligne avec la moyenne de l’OCDE, mais elles sont massivement axées sur les incitations à l’emploi au détriment de la formation (OECD, 2022b). À l’automne 2022, le gouvernement a lancé un programme dédié aux premiers emplois (auparavant désignés emplois d’entrée sur le marché), en étroite coopération avec les partenaires sociaux. Il prévoit que l’État prenne en charge environ la moitié des coûts salariaux pendant une période pouvant aller jusqu’à deux ans dès lors qu’une entreprise emploie des immigrés arrivés en Suède depuis moins de trois ans ou une personne au chômage depuis au moins deux ans. Le coût de ce programme s’élève à 400 millions EUR environ (4.2 milliards SEK) (European Commission, 2022). Les dispositifs d’emploi subventionné pourraient constituer une passerelle vers l’emploi, mais ils doivent s’accompagner d’une formation et d’un mentorat sur mesure pour être efficaces à plus long terme (OECD, 2022e). Des données portant sur le Danemark et la Suède (programme conjoint d’aide à l’établissement mis en œuvre dans trois communes de Stockholm, par exemple) donnent notamment à penser que la formation pourrait être plus efficace si elle était dispensée par du personnel ayant des connaissances linguistiques et culturelles diverses (Penje and Ström Hildestrand, 2022).

Encadré 1.6. Certaines réformes récentes du marché du travail vont dans la bonne direction

Pour renforcer la flexibilité du marché du travail, la législation sur la protection de l’emploi (LPE) a été réformée à l’automne 2022, selon les principes décrits dans les recommandations de l’Étude économique de 2021 (Government of Sweden, 2022b). Aux termes de la nouvelle loi, les employeurs de toutes tailles peuvent exempter trois personnes de l’ordre de priorité en cas de licenciement et n’assument plus la charge des coûts salariaux pendant la durée d’un litige portant sur le caractère justifié ou non d’une rupture de contrat. Si la décision de justice est en faveur du salarié, ce dernier sera indemnisé de manière rétroactive. La nouvelle loi facilite également la conversion des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée, et fait des contrats à temps plein la nouvelle norme. Les partenaires sociaux conservent la possibilité de déroger à bon nombre des réglementations figurant dans les conventions collectives. Le programme de réforme du marché du travail a également été l’occasion d’introduire un nouveau dispositif d’aide, fondé à la fois sur des dons et sur des prêts pouvant représenter jusqu’à 80 % du salaire sur une période pouvant aller jusqu’à 44 semaines, pour les travailleurs expérimentés (huit années d’expérience professionnelle minimum requises) qui doivent améliorer leurs compétences ou se reconvertir. Par ailleurs, les travailleurs qui ne sont pas couverts par une convention collective bénéficieront désormais d’une aide à la transition sous la forme de services d’orientation professionnelle. La nouvelle réforme de la LPE limitera les risques financiers pour les entreprises – en particulier les petites entreprises et celles qui se développent – sans nuire à la prévisibilité et la sécurité de l’emploi pour les travailleurs.

Depuis la dernière étude économique, les politiques relatives aux migrations de travail ont aussi été modifiées (Government of Sweden, 2022c). La réglementation sur les migrations de travail en Suède était relativement peu contraignante depuis la dernière réforme menée en 2008, et ne faisait que peu de distinction entre les travailleurs étrangers hautement qualifiés et leurs homologues peu qualifiés. Or, cela a entraîné des problèmes d’évasion fiscale, d’exploitation de la main-d’œuvre et de fraude à la protection sociale sur le marché des emplois peu qualifiés. La nouvelle réglementation oblige les demandeurs de permis de travail à présenter un contrat de travail et certains employeurs à signaler toute détérioration des conditions d’emploi. Certaines personnes hautement qualifiées peuvent demander un nouveau permis de séjour temporaire leur permettant de rester jusqu’à neuf mois en Suède pendant qu’elles recherchent un emploi ou qu’elles créent une entreprise. Le nouveau gouvernement a approfondi la réforme précédente en proposant de relever le revenu minimum mensuel exigé pour les travailleurs immigrés (actuellement fixé à 13 000 SEK) et en imposant un nouveau salaire minimum obligatoire, qui se situerait autour du salaire médian (33 200 SEK). En relevant les critères de rémunération pour les porter au-delà des salaires minimums par branche, le gouvernement pourrait contribuer à éliminer les employeurs irresponsables et à garantir des règles du jeu équitables pour les travailleurs peu qualifiés. Néanmoins, s’ils sont fixés à un niveau trop élevé, ces critères de rémunération pourraient aussi aggraver les pénuries de main-d’œuvre dans certains segments du marché du travail. Il conviendrait en outre de prendre des mesures complémentaires, comme un durcissement de la procédure dite de « changement de filière », qui permet à un demandeur d’asile dont la demande a été rejetée de demander un permis de travail à la place, ou une simplification de la procédure s’agissant des professions hautement qualifiées pour lesquelles la plupart des demandes de permis de travail sont approuvées, comme l’a proposé la Cour des comptes (2022).

Principales recommandations récentes de l’OCDE	*Mesures prises ou prévues depuis l’Étude* de 2021**
Mettre en œuvre les réformes du marché du travail approuvées par les partenaires sociaux pour augmenter la flexibilité et la sécurité du travail.	La législation sur la protection de l’emploi a été réformée conformément à l’accord en 2022.
Faire bénéficier systématiquement les femmes nées à l’étranger du programme-pilote pour l’égalité d’établissement.	Le projet pilote n’a pas été transposé à plus grande échelle faute de financements, en dépit de ses résultats prometteurs, mais certaines de ses composantes sont reprises et développées par le SPE (principalement la méthodologie Matching from day one).

Alléger la fiscalité du travail

Le coin fiscal sur le travail a été progressivement réduit au cours des dix dernières années, mais il demeure élevé par rapport à celui observé dans les autres pays de l’OCDE. Le dispositif de crédit d’impôt sur les revenus du travail a été élargi en plusieurs étapes depuis son instauration en 2007. La mise en place d’un nouveau crédit d’impôt en 2021 se traduit par un allègement durable des impôts, pouvant atteindre 1 500 SEK au maximum pour les contribuables dont le revenu (hors revenus du capital) excède 40 000 SEK (3 600 EUR) par an. En 2023, le nouveau gouvernement a renforcé le crédit d’impôt sur les revenus du travail pour les personnes âgées. La réduction progressive du coin fiscal sur les revenus d’activité devrait améliorer les incitations à travailler. Il est difficile d’isoler l’effet sur l’emploi des réformes du crédit d’impôt sur les revenus du travail menées précédemment en Suède, dans la mesure où il s’applique selon les mêmes modalités à tous les Suédois, ce qui ne permet pas d’effectuer une comparaison entre les groupes visés et non visés (Edmark et al., 2012). Néanmoins, des données empiriques recueillies dans d’autres pays donnent à penser qu’une distribution resserrée des revenus, comme celle observée en Suède, alourdit beaucoup le coût d’une modification des incitations au travail visant un groupe particulier, et rend de ce fait les mesures susceptibles d’être prises soit coûteuses, soit inefficaces (Immervoll and Pearson, 2009). Les effets dynamiques sur l’emploi d’autres réductions de l’impôt sur le revenu, notamment d’un abaissement des taux marginaux supérieurs d’imposition, seraient plus marqués, comme indiqué ci-après.

En Suède, le coin fiscal sur le travail est particulièrement élevé parmi les personnes percevant des revenus supérieurs à la moyenne (Graphique 1.24). L’imposition des revenus des personnes physiques comporte deux strates : l’impôt municipal sur le revenu, prélevé à un taux forfaitaire de 32 % en moyenne ; et l’impôt national sur le revenu, appliqué au taux forfaitaire de 20 % à partir d’un seuil à peine supérieur au salaire moyen. En 2021, la Suède a supprimé une surtaxe de 5 % appliquée, en plus de l’impôt national sur le revenu, aux revenus excédant 703 000 SEK (63 000 EUR). Cette décision a contribué quelque peu à réduire les taux marginaux supérieurs d’imposition. Le taux maximal de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, fixé à 52 %, figure néanmoins parmi les plus élevés de la zone OCDE (Graphique 1.25, partie A) et s’applique à partir d’un seuil qui est bas, puisqu’il est à peine supérieur au salaire moyen (partie B). En conséquence, une proportion relativement importante des contribuables est soumise au taux marginal supérieur d’imposition (partie C), ce qui réduit leurs incitations à accroître leurs revenus ou à effectuer des heures supplémentaires.

Relever le seuil d’assujettissement à l’impôt national sur le revenu permettrait de renforcer les incitations à travailler davantage pour de nombreux contribuables qui sont actuellement soumis à un taux marginal d’imposition élevé, mais ne paient que de faibles montants dans la tranche marginale supérieure d’imposition. Des travaux de recherche semblent indiquer qu’une part non négligeable de la perte de recettes initiale qui résulterait d’un relèvement du seuil d’assujettissement à l’impôt national sur le revenu serait compensée par l’augmentation du nombre d’heures travaillées (OECD, 2008 ; et Svenskt Näringsliv, 2017). Un autre effet négatif éventuel du niveau élevé, en termes de comparaison internationale, du taux d’imposition appliqué à la tranche supérieure de revenu des personnes physiques peut résider dans la difficulté à retenir ou attirer des personnes hautement qualifiées (André and Hwang, 2018). Si l’on tenait compte de ces effets pour évaluer l’efficience économique d’une réduction de taux marginal supérieur d’imposition, on obtiendrait un meilleur résultat. Outre le fait de relever son seuil d’application, il faudrait aussi envisager de « niveler » le barème de l’impôt national sur le revenu en mettant en place une tranche d’imposition supplémentaire assortie d’un taux d’imposition plus faible pour les revenus immédiatement supérieurs au seuil, afin de lisser les taux marginaux d’imposition, qui bondissent de 32 % à 32+20 % (Bastani and Selin, 2019).

Graphique 1.24. Le coin fiscal sur le travail est élevé, en particulier pour les personnes percevant des revenus d’activité supérieurs à la moyenne

Coin fiscal pour une personne célibataire sans enfants, selon le niveau de revenu d’activité, 2022

Graphique 1.25. Le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est plus élevé et s’applique à partir d’un seuil plus bas en Suède que dans de nombreux autres pays

Toute réduction de ces éléments de progressivité est souvent remise en cause pour des raisons d’équité. Néanmoins, l’équité serait peut-être mieux défendue si l’on revoyait la fiscalité du capital, si l’on améliorait l’intégration sur le marché du travail et si l’on revalorisait les prestations versées aux personnes d’âge actif à hauteur de la croissance des salaires (OECD, 2017), au lieu de continuer d’appliquer des taux marginaux d’imposition très élevés aux revenus d’activité supérieurs à la moyenne. Le coefficient de Gini du revenu disponible des ménages a augmenté relativement vite au cours des dernières décennies, si bien que les inégalités ont atteint en Suède le niveau le plus élevé observé dans les pays nordiques, même s’il reste assez bas par rapport à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.26, partie A). L’aggravation des inégalités de revenu découle d’une faible progression des revenus dans les parties inférieures de la distribution et d’une très forte hausse dans le décile supérieur (partie B). L’Étude économique de la Suède publiée en 2019 par l’OCDE attire l’attention sur un certain nombre de facteurs qui ont contribué à cette évolution – au nombre desquels figurent les évolutions démographiques et la lenteur du rythme auquel ont été revalorisées pendant des décennies les prestations versées aux personnes d’âge actif, notamment les prestations de chômage et d’aide sociale – mais il est clair que l’accroissement des revenus du capital est un moteur essentiel de l’accentuation des inégalités, dans la mesure où elle alimente l’augmentation des hauts revenus par rapport aux autres (partie C).

Graphique 1.26. Les inégalités de revenu se sont accentuées

La Suède applique un système dual d’imposition des revenus, dans lequel les revenus du capital sont soumis à un taux de prélèvement proportionnel plus faible que le taux d’imposition des revenus du travail. Ces derniers sont imposés selon un barème progressif, ce qui signifie que plus les revenus d’activité d’un individu sont importants, plus leur taux marginal d’imposition est élevé. Différents taux d’imposition forfaitaires s’appliquent aux revenus du capital. Ainsi, les dividendes et les plus-values provenant de sociétés cotées sont imposés au taux de 30 %, ce qui correspond environ à la moyenne de l’OCDE, alors que les revenus du capital provenant de sociétés non cotées sont imposés à des taux inférieurs, variant entre 20 % et 25 %. Dans le cas du compte d’épargne spécial créé en 2012, le taux effectif d’imposition des revenus du capital n’est que de 10 % environ pour un investissement moyen.

La Suède figure parmi les pays de l’OCDE où l’écart de taux légal d’imposition maximum entre les revenus du travail et les dividendes est le plus prononcé, sachant que cet écart est proche de huit points de pourcentage si l’on tient compte à la fois de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur les dividendes auquel sont assujetties les personnes physiques (OECD, 2022f). Cet écart est très nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE, qui ressort à 0.6 point de pourcentage. Les individus ayant des salaires élevés sont donc fortement incités à requalifier les revenus du travail en revenus du capital, afin de réduire au minimum leur charge fiscale lorsqu’ils perçoivent ces deux types de revenu. De fait, des données empiriques laissent entrevoir une forte tendance à requalifier certains revenus pour les transférer d’une base d’imposition à une autre, en particulier parmi les propriétaires-gérants de sociétés à actionnariat restreint (Alstadsaeter and Jacob, 2016). La mise en place de ce système dual d’imposition des revenus et l’application de taux d’imposition différents suivant les catégories de revenus du capital avaient principalement pour but de réduire la fuite des capitaux et d’améliorer la dynamique des entreprises. Néanmoins, la tendance à recourir à la requalification de certains revenus pour payer moins d’impôts laisse à penser que ce système s’accompagne de pertes considérables de recettes fiscales. De fait, les recettes tirées de l’imposition du capital ont décliné ces dernières décennies en pourcentage du patrimoine net total des personnes physiques (Graphique 1.27). Il est possible de combattre les pratiques de requalification des revenus du travail en revenus du capital au moyen de dispositions législatives contre l’évasion fiscale. L’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers entre les administrations fiscales rend la fraude fiscale plus difficile (OECD, 2021b). Depuis que les premiers échanges ont eu lieu en 2017, plus de 100 juridictions ont commencé à procéder à des échanges automatiques de renseignements. Un moyen plus radical de régler le problème consisterait toutefois à alourdir la fiscalité des plus-values réalisées et des dividendes, tout en allégeant l’imposition des revenus du travail (André and Hwang, 2018). Des données empiriques sur la réforme mise en œuvre en Norvège, qui a permis de rapprocher sensiblement l’imposition des plus-values réalisées et des dividendes de celle des revenus salariaux (grâce à un abaissement des taux du barème de la surtaxe, conjugué à l’adoption d’une taxe sur les dividendes et les plus-values applicable au-dessus d’un taux de rendement normal), semblent indiquer que cette réforme a réduit les inégalités (Thoresen et al., 2011).

Graphique 1.27. Les recettes d’impôts sur le capital ont diminué en pourcentage de la valeur des actifs privés

Les recettes d’impôts sur le patrimoine de la Suède figurent parmi les plus faibles de la zone OCDE. Cela tient principalement au plafonnement à un bas niveau de l’impôt périodique sur l’immobilier résidentiel, conjugué à un régime généreux de déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire applicable aux propriétaires occupant leur logement. Compte tenu de la hausse relativement rapide des prix de l’immobilier d’habitation observée au cours des dernières décennies, cette situation se traduit vraisemblablement par des pertes de recettes considérables. Le manque à gagner fiscal imputable à la déduction accordée au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire aux propriétaires occupant leur logement est estimé à environ 2.3 milliards USD (0.4 % du PIB) (TRD, 2021). Mesurées en pourcentage du PIB, les recettes d’impôts sur le patrimoine ont baissé au cours des dix dernières années en Suède, alors qu’elles ont augmenté dans la quasi-totalité des autres pays de l’OCDE (OECD, 2022g). Dans certains pays de l’OCDE, l’augmentation des recettes d’impôts sur le patrimoine s’explique non seulement par la hausse de la valeur des biens immobiliers, mais aussi par un durcissement actif du régime fiscal. La Finlande, par exemple, a progressivement supprimé la déduction fiscale au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire et alourdi les impôts immobiliers, en renonçant à favoriser l’accession à la propriété pour évoluer vers une fiscalité plus neutre à cet égard depuis quelques années, conformément aux recommandations de l’OCDE (OECD, 2022h). Au Royaume-Uni, cet allègement d’impôt a été progressivement réduit à partir des années 1980 jusqu’à son abolition en 2000.

Dans les temps à venir, une fois que le cycle du marché du logement se sera clairement retourné, le gouvernement devrait envisager de réformer les impôts périodiques sur la propriété immobilière, afin que les prélèvements réalisés correspondent mieux à la valeur de marché des biens, et de supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire. Accorder une déduction au titre des intérêts de prêt hypothécaire aux propriétaires occupant leur logement, sans imposer en conséquence les loyers imputés et les plus-values, revient à les subventionner (OECD, 2019). Le coût budgétaire important de ce dispositif a été justifié par ses retombées positives escomptées sur l’accession à la propriété. Or, certains éléments laissent à penser que la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire a pour effet de tirer vers le haut les prix de l’immobilier et de créer des problèmes d’équité, mais qu’elle n’est pas efficace pour améliorer l’accession à la propriété en Suède ni ailleurs (Bourassa et al., 2012 ; Hilber and Turner, 2014). Les impôts périodiques sur la propriété immobilière sont généralement considérés comme une des formes de prélèvement les moins préjudiciables à la croissance (Akgun, Bartolini, and Cournède, 2017 ; Arnold et al., 2011). Néanmoins, ils sont généralement impopulaires, et quelquefois perçus comme injustes, car ils sont visibles et peuvent peser sur des ménages ayant un patrimoine important mais des revenus modestes. Il est possible d’atténuer ces problèmes en mettant en place des exonérations soumises à conditions de ressources ou des reports de paiement d’impôts pour les ménages à faible revenu (Blöchliger et al., 2015).

Les communes perçoivent des impôts immobiliers sur les biens résidentiels (kommunal fastighetsavgift), tandis que l’administration centrale impose les biens non résidentiels. C’est l’administration centrale qui fixe les taux d’imposition des biens immobiliers. Déléguer aux communes le pouvoir de percevoir des impôts immobiliers et d’en fixer le taux, comme c’est le cas dans de nombreux autres pays de l’OCDE, notamment en Norvège, permettrait d’obtenir des recettes supplémentaires pour remédier au déficit d’investissement (section 1.4). Si les communes disposaient de l’autonomie nécessaire pour collecter des impôts immobiliers, cela pourrait également les inciter plus fortement à affecter davantage de terrains à des projets d’aménagement et à accélérer les processus d’aménagement du territoire, ce qui améliorerait la réactivité de l’offre de logements aux évolutions de la demande (OECD, 2018), et faciliter la transition écologique (chapitre 2).

Principales recommandations récentes de l’OCDE	*Mesures prises ou prévues depuis l’Étude* de 2021**
Continuer de transférer la charge fiscale en réduisant les prélèvements sur le travail tout en alourdissant la fiscalité environnementale et les impôts périodiques sur la propriété immobilière, notamment en supprimant progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire.	En 2021, la Suède a supprimé une surtaxe de 5 %, appliquée en sus de l’impôt national sur le revenu. Aucune mesure n’a été prise concernant les impôts périodiques sur la propriété immobilière, notamment en vue de supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire. Aucune mesure n’a été prise pour augmenter les taxes liées à l’environnement. En 2022, des réductions des taxes sur le gazole et l’essence et des subventions à l’énergie ont été mises en place à titre temporaire.

Principales recommandations récentes de l’OCDE

Mesures prises ou prévues depuis l’Étude de 2021

Continuer de transférer la charge fiscale en réduisant les prélèvements sur le travail tout en alourdissant la fiscalité environnementale et les impôts périodiques sur la propriété immobilière, notamment en supprimant progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire.

En 2021, la Suède a supprimé une surtaxe de 5 %, appliquée en sus de l’impôt national sur le revenu.

Aucune mesure n’a été prise concernant les impôts périodiques sur la propriété immobilière, notamment en vue de supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire.

Aucune mesure n’a été prise pour augmenter les taxes liées à l’environnement. En 2022, des réductions des taxes sur le gazole et l’essence et des subventions à l’énergie ont été mises en place à titre temporaire.

Réformer le système de retraite

Il est essentiel d’allonger la durée de la vie active à mesure que l’espérance de vie augmente pour renforcer les finances publiques et garantir à la population des pensions de retraite suffisantes. Plusieurs réformes visant à allonger la durée de la vie active ont été mises en œuvre en Suède. L’« âge cible de départ à la retraite », mis en place en 2019 pour encourager les décisions de départ à la retraite, a été fixé à 67 ans à compter de 2026, après quoi il augmentera de deux tiers des gains d’espérance de vie (OECD, 2021c). L’âge d’ouverture des droits aux prestations publiques de retraite a été porté à 62 ans en 2020 et à 63 ans au début de 2023 ; il passera à 64 ans à compter de 2026 (MBWL, 2020). La Suède a également relevé l’âge jusqu’auquel les individus ont le droit de rester professionnellement actifs, en le portant de 67 à 68 ans en 2020 puis à 69 ans en 2023 (Swedish Pensions Agency, 2023). Ainsi, un salarié continue de bénéficier du système normal de protection de l’emploi jusqu’à ses 69 ans, après quoi l’employeur a le droit de résilier son contrat de travail. Le taux de remplacement net des pensions (assuré par le régime obligatoire et les régimes privés quasi obligatoires, à savoir le régime de retraite public et les régimes professionnels) pour une personne au revenu moyen qui prend sa retraite à 65 ans en Suède est actuellement de 56 %, soit proche de la moyenne de l’OCDE. Selon le modèle de retraite de l’OCDE, si l’on pose une hypothèse de neutralité actuarielle, le report de la liquidation de sa pension par une personne ayant gagné le salaire moyen tout au long de sa vie active entraîne une augmentation du taux de remplacement net de sa pension d’environ 3.5 points de pourcentage par an (OECD, 2021c).

En Suède, le départ à la retraite ne se traduit généralement pas par une dégradation marquée du niveau de revenu ; les travailleurs à faible revenu voient même leur revenu augmenter, en moyenne, au moment de leur retraite. Alors qu’il a diminué chez les personnes âgées ces dernières années, le taux de pauvreté relative a augmenté parmi la population d’âge actif. La proportion de personnes en situation de pauvreté matérielle est nettement plus faible chez les personnes âgées que dans l’ensemble de la population (Graphique 1.28). Cela tient au fait que la protection sociale de base dont bénéficient les retraités, sous la forme de pensions garanties, d’allocations de logement et d’aides aux personnes âgées, est plus généreuse que celle offerte aux actifs (Fiscal Policy Council, 2022b). Ainsi, bien que la pension garantie soit indexée sur les prix à la consommation, comme la plupart des prestations destinées à la population d’âge actif, elle a été relevée à plusieurs reprises au cours des dernières décennies, si bien que le niveau des prestations a augmenté plus rapidement que les prix à la consommation et que l’essentiel des prestations destinées à la population d’âge actif (Fiscal Policy Council, 2022b). Les pensions liées à la rémunération antérieure sont, quant à elles, indexées sur les salaires, qui ont progressé plus rapidement que les prix au cours des dernières décennies. Le tableau est encore meilleur si l’on prend en considération le patrimoine et les dispositifs de protection sociale, comme les soins aux personnes âgées de plus de 65 ans. Selon les calculs de l’Agence des retraites (Pensionsmyndigheten), les retraités disposaient en 2019 d’un patrimoine net hors logement environ six fois supérieur à celui de la population d’âge actif (20-64 ans). Si l’on tient compte du logement, la situation des retraités par rapport à celle du reste de la population devrait être encore plus favorable, même si l’exactitude des estimations est incertaine du fait de l’absence de données sur le patrimoine depuis 2007.

Graphique 1.28. En Suède, les personnes âgées sont relativement aisées

Taux de privation matérielle par âge, 2021

La Suède a néanmoins opéré un certain nombre de changements destinés à renforcer les pensions, lesquels ont toutefois accru le coût budgétaire de ces dernières et affaibli les incitations au travail. La pension mensuelle de base (avant impôts) a été augmentée de 1 000 SEK (87 EUR) en août 2022, ce qui a porté le niveau minimum de la pension garantie à 9 781 SEK (850 EUR) avant impôts pour un retraité célibataire, et à 8 855 SEK (770 EUR) par mois pour un retraité marié ou vivant en concubinage. Environ 1 million de retraités ont été concernés par ce changement. En 2022, l’allocation complémentaire de logement, prestation soumise à conditions de revenu versée aux retraités et couvrant environ 90 % des coûts de logement, a été augmentée à deux reprises, de 500 SEK (43 EUR) au total pour les retraités célibataires, et de 250 SEK (22 EUR) pour les retraités mariés ou vivant en concubinage. L’allocation complémentaire de logement a été versée à 290 000 individus en août 2022. Le plafond à ne pas dépasser en termes de patrimoine pour bénéficier de l’allocation complémentaire de logement a également été relevé de 1 000 SEK (87 EUR). Le loyer maximum pris en compte pour déterminer l’allocation a été relevé de 500 SEK. L’objectif annoncé de ces changements était de « garantir un niveau de vie raisonnable aux retraités percevant une faible pension liée à leur rémunération antérieure » (Government of Sweden, 2022d ; Fiscal Policy Council, 2022b).

La réforme de 2021 visant à instaurer un nouveau complément de retraite, financé par les recettes fiscales et venant s’ajouter à la pension publique liée à la rémunération antérieure, devrait affaiblir les incitations au travail et la viabilité du système de retraite. Ce complément est destiné aux retraités qui, après une longue vie active, n’ont acquis que des droits à pension limités. Il contrevient au principe actuel d’un système de retraite lié à la rémunération antérieure ne relevant pas du budget de l’État, lequel fonctionnait efficacement grâce au mécanisme d’ajustement automatique (Encadré 1.7). Il risque en outre de réduire les incitations au travail. D’un montant maximal de 600 SEK par mois (52 EUR), le complément de retraite est financé par le budget de l’État. Cette mesure entraîne un accroissement durable des coûts d’environ 0.1 % du PIB (Fiscal Policy Council, 2022b). Les personnes de plus de 66 ans qui perçoivent une pension publique mensuelle comprise entre 9 000 et 17 000 SEK (entre 783 et 1 478 EUR) peuvent bénéficier de ce complément de retraite. Leurs droits à pension liés à leur rémunération antérieure ne doivent toutefois pas dépasser un certain seuil. Cela signifie que l’allongement de la durée de la vie active peut, dans certains cas, réduire le complément de retraite. C’est notamment le cas des personnes ayant une pension financée par répartition estimée entre 14 000 SEK et 17 000 SEK, ce qui correspond à environ la moitié de l’ensemble des retraités actuels (soit 1 million de personnes) (Fiscal Policy Council, 2022b).

Compte tenu de la situation financière relativement solide des retraités suédois, de la réduction potentielle des incitations au report de la retraite, et du risque que le financement accru des pensions au moyen des recettes fiscales fait peser sur la viabilité financière future du système de retraite, ces réformes devraient être soigneusement mises en balance avec la nécessité de réaliser d’autres investissements publics. Un rééquilibrage en faveur du système public de pensions liées à la rémunération antérieure (recouvrant les prestations financées par répartition et par capitalisation) est de mise pour préserver les incitations au travail et la viabilité des finances publiques ; il pourrait reposer, par exemple, sur une réduction de l’indexation de la pension de base et du nouveau complément de retraite. Si toutefois une augmentation des pensions de retraite s’avérait nécessaire, les pouvoirs publics devraient plutôt s’attacher à renforcer le système public de pensions liées à la rémunération antérieure.

Encadré 1.7. Le mécanisme d’ajustement automatique du système de retraite suédois

La Suède a été l’un des premiers pays de l’OCDE à réformer son système de retraite pour remédier au problème posé par le vieillissement démographique. Les réformes mises en œuvre à partir du milieu des années 1990 assurent la viabilité financière du système public de retraite, qui repose essentiellement sur deux piliers : une pension de base accordée sous condition de ressources (pension garantie) et une pension liée à la rémunération antérieure. La pension garantie, financée directement par le budget de l’État, est une prestation de retraite minimale versée aux résidents suédois âgés de 66 ans ou plus qui n’ont pas accumulé suffisamment de droits à pension liée à leur rémunération antérieure pour s’assurer un niveau de vie décent. Elle peut être complétée par une allocation complémentaire de logement. Les pensions publiques liées à la rémunération antérieure se fondent sur les cotisations versées tout au long de la vie et se composent de deux types de prestation : une pension financée par répartition et une pension financée par capitalisation. Le système de pension liée à la rémunération antérieure comporte un « mécanisme d’équilibrage », suivant lequel le taux de revalorisation des prestations de retraite est revu à la baisse si les actifs du système deviennent inférieurs à ses engagements. Ce mécanisme d’équilibrage permet de préserver la solidité financière du système. En outre, le caractère transparent et prévisible de ce mécanisme permet aux individus de planifier et préparer leur départ à la retraite en bénéficiant d’un niveau élevé de certitude et de prévisibilité concernant leurs revenus à la retraite. Ce mécanisme d’équilibrage a été mis en place en 2010 et désactivé en 2018.

Source : OCDE (2021c) ; et Severinson and Stewart (2012).

Principales recommandations récentes de l’OCDE	*Mesures prises ou prévues depuis l’Étude* de 2021**
Relever l’âge jusqu’auquel les individus ont le droit de rester professionnellement actifs et l’âge d’ouverture des droits aux prestations publiques de retraite et à la pension de base, en fonction de l’évolution de l’espérance de vie.	L’âge d’ouverture des droits aux prestations publiques de retraite sera porté de 62 à 63 ans en 2023 puis à 64 ans à compter de 2026, et sera ensuite relevé de deux tiers des gains d’espérance de vie. L’âge jusqu’auquel les individus ont le droit de rester professionnellement actifs a également été relevé de 68 à 69 ans en 2023.

Remédier à l’inadéquation des compétences

L’inadéquation des compétences est relativement importante en Suède. La Suède dispose d’un marché du travail exigeant, caractérisé par des salaires de début de carrière relativement élevés et par l’un des pourcentages d’emplois élémentaires les plus faibles d’Europe (Graphique 1.29). Le processus d’appariement sur le marché du travail, tel qu’illustré par la courbe de Beveridge (Graphique 1.30), s’est détérioré au cours de la dernière décennie, probablement à cause de facteurs structurels tels qu’une inadéquation entre l’offre et la demande en termes de niveau et de domaine d’études (OECD, 2016 ; Karlson and Skånberg, 2012). Compte tenu de ce problème d’appariement, les entreprises productives peuvent avoir du mal à recruter du personnel qualifié et acquérir des parts de marché au détriment de celles qui le sont moins ; la productivité peut en outre se trouver freinée au sein des entreprises, celles-ci étant contraintes de consacrer davantage de ressources à la formation et au recrutement internes, ou simplement de s’abstenir d’investir ou d’accroître leur production, faute de travailleurs qualifiés (Adalet Mcgowan and Andrews, 2015). Une meilleure adéquation entre l’offre et la demande stimulerait l’emploi et la productivité globale en améliorant la répartition des ressources en main-d’œuvre entre les entreprises.

Graphique 1.29. La proportion d’emplois élémentaires est faible

Emplois élémentaires¹ en proportion de l’emploi total, 20-64 ans, T4 2022

Les pénuries de compétences observées actuellement concernent aussi bien les ingénieurs que les enseignants, le personnel infirmier et les ouvriers du transport. La situation varie toutefois selon les régions, ainsi que l’illustrent les pénuries importantes observées dans le nord de la Suède, où une transition écologique rapide devrait accroître la demande d’ouvriers d’usine et de travailleurs fournissant des services publics complémentaires, notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé et des soins de longue durée (chapitre 2). D’après les prévisions du Service public de l’emploi suédois (Arbetsförmedlingen), les pénuries persisteront à moyen terme. Dans l’édition 2021 de l’enquête de la Banque européenne d’investissement, 78 % des entreprises suédoises ont cité le manque de personnel qualifié comme un obstacle à l’investissement à long terme. Le manque de travailleurs possédant des qualifications dans le domaine des technologies de l’information et de la communication (TIC) est particulièrement préoccupant, étant donné que les compétences en la matière sont essentielles pour l’adoption des nouvelles technologies et que les entreprises dont les effectifs comportent une forte proportion de spécialistes des données sont plus susceptibles d’innover et d’enregistrer des gains de productivité (OECD, 2021a). La Suède se classe parmi les premiers pays de l’OCDE en termes de proportion de professions à forte intensité de TIC et d’investissement en capital immatériel. Bien que les entreprises suédoises fassent généralement bon usage des TIC, certains éléments indiquent qu’elles commencent à prendre du retard par rapport aux pays de l’OCDE les plus performants en matière d’utilisation des outils informatiques complexes, tels que l’analyse de données massives, l’intelligence artificielle et l’impression 3D (OECD, 2018).

Graphique 1.30. L’adéquation entre l’offre et la demande d’emplois s’est détériorée

Les pouvoirs publics ont tenté, au cours de la dernière décennie, de remédier aux pénuries de main-d’œuvre dans les professions nécessitant un diplôme de l’enseignement supérieur en chargeant les universités d’augmenter le nombre de places dans les programmes préparant à des métiers très demandés, notamment dans les domaines de l’enseignement, des soins infirmiers et de l’ingénierie. Ce type d’extension des programmes universitaires en fonction des besoins s’écarte du précédent modèle de gouvernance, suivant lequel les universités décident librement du nombre de places offertes dans chaque programme. Cette approche a permis un accroissement du nombre d’étudiants inscrits dans ces domaines à l’université. Néanmoins, d’après la Cour des comptes suédoise (Riksrevisionen), les mesures prises n’ont pas permis d’atteindre les objectifs visés en termes d’augmentation du nombre d’étudiants, en partie à cause de l’insuffisance de la demande et parce que les établissements universitaires n’ont pas été en mesure d’offrir la formation en cours d’emploi requise, entre autres, dans les écoles de soins infirmiers, faute de personnel. Bon nombre des programmes qui ont été étendus font en outre face à un faible taux de réussite (National Audit Office, 2021). Il pourrait être utile d’améliorer la qualité de ces programmes, mais l’un des problèmes fondamentaux de la politique adoptée est qu’elle accroît l’offre de places d’études sans s’attaquer aux raisons essentielles qui expliquent l’insuffisance de la demande de la part des étudiants. Dans ce contexte, les autorités devraient s’attacher en priorité à renforcer l’attractivité des métiers en tension, notamment dans les domaines de l’enseignement et des soins infirmiers, non seulement en termes de rémunération, mais aussi en ce qui concerne les perspectives de carrière et les conditions de travail (OECD, 2019).

Les pouvoirs publics ont également pris récemment des mesures destinées à atténuer les pénuries de main-d’œuvre dans les métiers nécessitant un niveau de qualification moins élevé. À partir de 2025, les communes devront intensifier leur coopération et accorder une attention accrue aux besoins du marché du travail lors de la planification de l’enseignement professionnel secondaire du deuxième cycle et de la formation professionnelle destinée aux adultes (Government of Sweden, 2022e). En outre, dans le but de rendre les programmes de formation professionnelle plus attrayants, tous les programmes professionnels du deuxième cycle de l’enseignement secondaire proposeront, à compter de cet automne, les cours requis pour faire une demande d’admission dans une université, même si les élèves auront le droit de renoncer à participer à ces cours (Government of Sweden, 2022f).

Pour obtenir les résultats voulus, l’augmentation du nombre de places devrait s’accompagner d’une hausse du taux de réussite. Un faible taux de réussite ne signifie pas nécessairement que le système d’enseignement supérieur est inadapté ; en effet, les étudiants peuvent abandonner leurs études pour diverses raisons, telles qu’un changement de programme ou l’acceptation d’une offre d’emploi avant l’achèvement du programme. Il peut également arriver que l’étudiant s’inscrive dans un programme pour suivre un cours spécifique aux fins de l’amélioration de ses compétences ou de formation tout au long de la vie, sans avoir l’intention d’obtenir un diplôme. Il n’en reste pas moins que la Suède affiche l’un des taux de réussite dans l’enseignement supérieur les plus faibles de l’OCDE (OECD, 2022i), ce qui laisse penser qu’il existe une marge d’amélioration.

Dans le cadre des nouveaux efforts engagés pour accroître l’offre de professionnels recherchés, les pouvoirs publics devraient se concentrer sur l’augmentation des taux de réussite, par exemple en fixant des objectifs en la matière, plutôt que sur l’ajout de places d’études (National Audit Office, 2021). Des mesures ciblant les étudiants vulnérables devraient être envisagées, compte tenu du taux de réussite particulièrement faible parmi les étudiants issus de milieux socioéconomiques défavorisés (Bertilsson et al., 2022). Il conviendrait d’envisager de subordonner dans une certaine mesure les bourses accordées aux étudiants à l’obtention de leur diplôme. Ainsi, en Norvège, jusqu’à 40 % des prêts d’études peuvent être convertis en bourse si les étudiants progressent sans retard dans leurs études et réunissent les conditions fixées en matière de revenu et de résidence (OECD, 2022i). Des mesures visant à améliorer les résultats scolaires dans les établissements d’enseignement secondaire devraient également être envisagées, étant donné que les élèves issus d’établissements affichant des résultats scolaires médiocres tendent à avoir un taux de réussite plus faible dans l’enseignement supérieur en Suède (Finansdepartementet, 2012 ; et Skolverket, 2018). Ainsi qu’il était souligné dans les précédentes Études, il est essentiel de réduire la ségrégation scolaire, qui s’est accentuée ces dernières décennies, pour améliorer les résultats scolaires globaux ; à cette fin, il conviendrait notamment de cibler les financements sur les groupes défavorisés, de tenir compte des caractéristiques socioéconomiques des élèves dans l’attribution des places dans les établissements scolaires et lorsque des investissements sont réalisés dans de nouveaux établissements, et d’améliorer la formation des enseignants en augmentant leur nombre d’heures de cours et de pratique pédagogique, et en renforçant leurs activités de recherche (OECD, 2019 ; OECD, 2021a).

Assouplir l’encadrement des loyers

L’encadrement rigoureux des loyers tend à décourager la mobilité, notamment pour les ménages à faible revenu, en réduisant l’offre de logements locatifs dans certains endroits (OECD, 2021a). Des éléments empiriques tendent à indiquer que tel est le cas en Suède où l’encadrement des loyers est l’un des plus restrictifs de la zone OCDE (Karpestam, 2022). En raison de cette mobilité restreinte, les travailleurs ont du mal à quitter des entreprises peu productives pour d’autres très productives, ce qui pèse sur la productivité totale. La croissance de la productivité du travail a fléchi au cours des dix dernières années (Graphique 1.31). L’assouplissement du système rigoureux d’encadrement des loyers contribuerait à améliorer la productivité du travail. Il faciliterait en outre à la transition écologique, qui dépend d’une offre adéquate de compétences et de logements locatifs, notamment dans les communes du nord où sont implantées nombre d’industries vertes naissantes (chapitre 2). Comme indiqué dans l’Étude économique de la Suède publiée par l’OCDE en 2017, l’encadrement des loyers se traduit par différents coûts, largement étudiés, sans avoir de retombées positives évidentes (Pareliussen et al., 2017). De fait, la ségrégation résidentielle est une caractéristique importante de la Suède, en particulier dans les grandes villes. Une part relativement élevée des personnes à faible revenu réside dans des logements surpeuplés (Graphique 1.33). Les populations immigrées sont particulièrement touchées, car leurs revenus relativement faibles et la modestie de leur patrimoine les empêchent d’accéder à la propriété, et en raison de l’encadrement des loyers, des logements attrayants ne sont pas mis sur le marché. Ces populations sont donc généralement poussées vers des logements de mauvaise qualité et surpeuplés situés dans des zones résidentielles peu attrayantes où la violence s’est de plus en plus installée ces dernières années. Selon le Conseil national suédois pour la prévention de la criminalité, 63 décès par arme à feu ont été à déplorer en 2022 en Suède, soit une hausse de 40 % par rapport à l’année précédente Brå, 2022). Ce chiffre est le plus élevé de toute l’Union européenne.

Graphique 1.31. La croissance de la productivité du travail s’est tassée

L’encadrement des loyers pourrait aussi brider la concurrence dans le secteur de la construction, car les promoteurs immobiliers ne sont guère incités à investir s’ils ne peuvent faire payer de loyers conformes aux prix du marché. En effet, les loyers des appartements situés dans les zones métropolitaines attrayantes ont été maintenus en deçà des prix du marché (Ekonomifakta, 2019). En outre, selon une analyse empirique, leur encadrement s’est traduit par une réduction de l’ordre de 40 000 du nombre d’appartements proposés à la location sur le marché (National Board of Housing, Building and Planning, 2013). Même si la croissance de la productivité a ralenti dans tous les secteurs, le recul a été particulièrement prononcé dans celui de la construction (Graphique 1.32). Ce secteur est relativement important et représente 7 % de la valeur ajoutée totale. À la différence d’autres secteurs de l’économie suédoise, celui de la construction pâtit d’obstacles aux échanges internationaux et à la concurrence nationale plus élevés que la moyenne de l’OCDE, ce qui contribue à l’absence de croissance de la productivité de ce secteur (Swedish Competition Authority, 2021). De plus, en raison de la complexité des réglementations et du monopole des communes en matière d’aménagement local du territoire, les nouvelles entreprises ont du mal à entrer sur le marché.

Graphique 1.32. La productivité a chuté dans le secteur de la construction

Graphique 1.33. Beaucoup de personnes à faible revenu vivent dans des logements surpeuplés

2021¹^, ²

Principales recommandations récentes de l’OCDE	*Mesures prises ou prévues depuis l’Étude* de 2021**
Assouplir la réglementation des loyers de façon à favoriser un accroissement de l’offre d’immobilier locatif, tout en continuant de protéger les propriétaires contre les abus.	Aucune mesure prise.
Simplifier les procédures d’urbanisme en trouvant un juste équilibre entre les considérations économiques, environnementales et sociales.	Aucune mesure prise.
Améliorer l’adaptation de l’enseignement et de la formation professionnels aux besoins du marché du travail en renforçant les structures de coordination régionales.	À compter de juillet 2023, les communes seront tenues d’intensifier leur coopération en matière de planification du deuxième cycle de l’enseignement secondaire et de la formation professionnelle des adultes.

1.6. Veiller à ce que la corruption reste faible

En Suède, la corruption est très bien maîtrisée et le niveau de corruption perçue reste un des plus bas de la zone OCDE (Graphique 1.34). D’après les Principales conclusions de l’enquête 2021 de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, la Suède obtient de meilleurs résultats que les autres pays de l’OCDE s’agissant de la perception de l’intégrité du secteur public par la population, mais des progrès s’imposent. Pour 29 % des Suédois, il est probable qu’un fonctionnaire accepte un pot-de-vin, alors que 36 % des sondés sont de cet avis en moyenne dans les pays de l’OCDE (OECD, Forthcoming ; et OECD, 2022k)

S’agissant de l’intégrité du secteur public, l’accès du public aux documents officiels, la liberté de communication et l’accès aux médias sont garantis par plusieurs lois et règlements qui couvrent les organismes publics, les communes et les régions. Les dispositions applicables aux organismes publics ainsi qu’aux communes et aux régions figurent notamment dans l’ordonnance sur les organismes publics et dans la loi sur les communes. Des dispositions législatives sont nécessaires pour définir les obligations imposées aux communes et aux régions. En 2020, le pays a adopté son plan d’action anticorruption national pour 2021-23 et ses organismes publics sont généralement bien dotés pour prévenir la corruption et lutter contre ce fléau (European Commission, 2022a). Le manque de mesures et de responsabilités clairement définies constitue une lacune essentielle de ce plan d’action, à laquelle remédient toutefois en partie les procédures publiques destinées à assigner des missions spécifiques aux organismes compétents. La spécification minutieuse de responsabilités et de mécanismes clairs permettant de suivre les progrès accomplis, assignés aux différents niveaux d’administration, serait une bonne chose pour l’élaboration des futurs plans d’action.

Il est justifié d’assurer un suivi continu dans certains domaines, comme la réglementation comparativement laxiste concernant les pratiques de corruption transnationale et les activités de lobbying, ainsi que les indices qu’une influence indue est exercée dans les processus décisionnels des agents publics des collectivités locales (European Commission, 2022a). La nécessité de réformes plus poussées dans ces domaines ayant été reconnue, des procédures d’enquête publique ont été engagées concernant les mesures destinées à remédier aux problèmes posés par les marchés publics et le pantouflage (pratique désignant les aller-retour de hauts fonctionnaires entre le secteur public et le secteur privé), dans le but de s’attaquer aux conflits d’intérêts réels ou supposés. Le nouveau gouvernement en place a clos une procédure d’enquête publique qui avait pour objet la préparation d’un examen complet des pratiques relevant de l’exercice d’une influence indue et de la corruption dans le cadre d’activités financées sur fonds publics.

Graphique 1.34. En Suède, la corruption est faible et très bien maîtrisée

Dans leur tout dernier Rapport de situation pluri-institutionnel sur le crime organisé, les organismes publics ont souligné la nécessité d’enquêter plus avant sur l’ampleur de la corruption, de l’infiltration et de l’influence indue dans le secteur public (Government of Sweden, 2022g). L’Association des communes et régions suédoises (SKR, Sveriges Kommuner och Regioner) note aussi que la fréquence des affaires d’influence indue exercée dans le cadre de processus décisionnels locaux semble avoir augmenté, notamment dans le domaine de la fraude aux prestations sociales (European Commission, 2022a). Selon la SKR, il est à craindre qu’avec la progression du crime organisé, une culture du silence ne s’enracine dans les organismes publics locaux, rendant les agents publics peu enclins à signaler d’éventuels agissements répréhensibles (SKR, 2021). Même si en vertu du système suédois de gouvernance locale, il incombe aux communes et aux régions de prévenir et de combattre la corruption, l’administration centrale a pour responsabilité de veiller à ce qu’elles disposent des moyens nécessaires pour accomplir cette mission. Le gouvernement a chargé l’Agence suédoise de gestion publique (Statskontoret) d’analyser les mesures de lutte contre la corruption prises par les communes et les régions et, si nécessaire, d’en proposer de nouvelles (Government of Sweden, 2022h). Dans l’ensemble, on observe un manque de dialogue et de coordination entre les institutions publiques locales concernant les initiatives de lutte contre la corruption (OECD, forthcoming). Compte tenu du principe d’autonomie des administrations infranationales, le plan d’action anticorruption national ne peut guider les activités des régions et des collectivités locales, mais un renforcement des modalités de coopération entre l’administration centrale et les administrations infranationales peut favoriser l’adoption d’une approche globale face aux risques pesant sur l’intégrité et renforcer les efforts déployés pour lutter contre la corruption dans l’ensemble du pays. Pour combattre la fraude aux prestations sociales et les erreurs de paiement, un nouvel organisme chargé des paiements sera mis en place en 2024. Cet organisme administrera et contrôlera les décaissements effectués par les autres organismes publics, comme l’Agence d’assurance sociale (Försäkringskassan), l’administration fiscale, le service public de l’emploi et l’Agence des retraites (Pensionsmyndigheten) pour détecter les cas de fraude aux prestations sociales et les erreurs de paiement. La Suède respecte pleinement les règles relatives aux échanges de renseignements fiscaux et la plupart des indicateurs de la lutte contre le blanchiment d’argent publiés par le GAFI atteignent ou excèdent la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.35).

Graphique 1.35. La transparence fiscale est élevée mais certaines mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux doivent être renforcées

CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS
Politiques monétaire, financière et budgétaire
L’inflation a augmenté et les tensions sur les prix se sont généralisées. Les anticipations d’inflation à cinq ans sont proches de l’objectif, et les hausses salariales devraient être modestes.	Se tenir prêt à resserrer la politique monétaire en tant que de besoin pour réduire l’inflation et garantir l’ancrage des anticipations d’inflation. S’en tenir à des stratégies budgétaires qui n’exacerbent pas les tensions actuelles sur les prix, afin d’aider la banque centrale à endiguer l’inflation.
La politique budgétaire devrait être globalement neutre en 2023, compte tenu des aides liées au prix de l’énergie de vaste portée qui ont été adoptées pour faire face à la crise énergétique. Les prix de l’énergie ont considérablement diminué par rapport à leur point haut. Plusieurs décisions budgétaires ont été prises en dehors de la procédure budgétaire normale, même si toutes n’étaient pas urgentes et ne se justifiaient pas pour faire face à la crise.	Supprimer progressivement les mesures d’aide liées à la crise énergétique. Revenir à la pratique normale selon laquelle les décisions en matière de dépenses sont prises dans le cadre de la procédure budgétaire normale. Encourager le Conseil de politique budgétaire à évaluer en temps réel les décisions prises en matière de fiscalité et de dépenses en dehors de la procédure budgétaire normale, pour déterminer si elles se justifient pour faire face à des chocs majeurs.
Les principales prestations sociales destinées aux personnes d’âge actif et les plafonds correspondants n’ont pas été régulièrement revus à la hausse parallèlement à la progression des revenus au cours des deux dernières décennies.	Réexaminer de manière approfondie les principales prestations sociales destinées aux personnes d’âge actif pour garantir que ceux qui en dépendent bénéficient d’aides adaptées.
L’endettement des ménages est élevé et se compose essentiellement de prêts hypothécaires assortis de taux d’intérêt variables ou fixes à court terme.	Envisager d’ajuster les mesures macroprudentielles lorsque les prix des logements auront cessé de diminuer et repartiront à la hausse. Collecter des microdonnées sur les bilans des ménages, pour étayer des interventions plus ciblées des pouvoirs publics et mieux anticiper les risques qui se font jour en matière de stabilité financière.
Les sociétés d’immobilier commercial qui ont accru leurs emprunts sur le marché obligataire ces dernières années ont aujourd’hui du mal à refinancer leurs dettes. La transparence du marché des obligations d’entreprise est insuffisante.	Assurer la résilience du marché des obligations d’entreprise, notamment en améliorant sa transparence grâce à une augmentation de la part des obligations d’entreprise faisant l’objet d’une notation et d’une intermédiation bancaire.
Des réformes structurelles à l’appui d’un marché du travail plus dynamique et plus inclusif
Le chômage structurel reste problématique sur le marché du travail.	Renforcer les activités de recherche d’emploi en appliquant de manière plus stricte les conditions d’activation.
La Suède a réformé son service public de l’emploi en sous-traitant les mesures d’activation selon un dispositif de paiement en fonction des résultats.	Suivre de près les résultats de la réforme du SPE sur le plan de l’emploi et adapter en conséquence les outils d’évaluation et le dispositif de paiement des sous-traitants privés. Assurer une bonne couverture géographique et l’exercice de la concurrence en simplifiant les obligations d’extension géographique imposées aux prestataires de services d’emploi déjà utilisés, en assouplissant les obligations de présence physique dans les zones rurales et en levant les obstacles qui empêchent que les communes d’entrer en concurrence en tant que prestataires. Faciliter l’accès des demandeurs d’emploi à des informations sur les résultats en matière d’emploi, sur la satisfaction des clients et à d’autres informations leur permettant de faire un choix éclairé entre plusieurs prestataires.
Alors que taux d’emploi des femmes nées en Suède est très élevé, celui des femmes nées à l’étranger est très bas et bon nombre d’entre elles ne sont ni en emploi, ni scolarisées, ni en formation.	Examiner attentivement les prestations d’aide sociale ou autres généralement versées aux femmes sans activité nées à l’étranger afin de renforcerait les incitations à travailler sans aggraver les inégalités.
Le coin fiscal sur le travail est élevé. La grande différence qui existe entre l’imposition des revenus du travail et celle des revenus du capital incite à requalifier les revenus.	Réduire les incitations à la requalification des revenus en taxant plus lourdement les dividendes et en réduisant le taux marginal supérieur d’imposition des revenus du travail.
La tranche correspondant au taux supérieur de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui est l’un des plus élevés de la zone OCDE, début à un seuil peu élevé, ce qui peut dissuader de rechercher un revenu supplémentaire ou de travailler davantage.	Relever progressivement le seuil de revenu de la tranche d’imposition marginale supérieure.
La déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire et le faible niveau ainsi que le caractère régressif des impôts périodiques sur la propriété immobilière créent des distorsions en faveur des propriétaires-occupants. Les recettes d’impôts sur le patrimoine sont faibles, et les communes n’en perçoivent qu’une fraction minime.	Une fois que le cycle du marché du logement se sera clairement retourné, envisager de réformer les impôts périodiques sur la propriété immobilière, afin que les prélèvements réalisés correspondent mieux à la valeur de marché des biens, et supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire. Envisager de déléguer aux communes le pouvoir de collecter des impôts immobiliers et d’en fixer le taux.
En Suède, les retraités disposent de revenus et de conditions de vie matérielles décents, en comparaison internationale et par rapport aux générations plus jeunes. La forte augmentation de la pension de base et la mise en place d’un nouveau complément de retraite en 2022 menacent la viabilité du régime de retraite et affaiblissent les incitations au travail.	Accroître le poids relatif des pensions liées à la rémunération antérieure, par exemple en réduisant l’indexation de la pension de base et le nouveau complément de retraite.
Le strict encadrement des loyers ne favorise pas la mobilité, notamment celle des ménages à faible revenu, et, conjugué à la complexité des réglementations et au monopole des communes en matière d’aménagement local du territoire, il contribue à la faiblesse de la concurrence dans le secteur de la construction.	Assouplir l’encadrement des loyers et rationaliser les réglementations du secteur du bâtiment, de l’aménagement du territoire et des marchés de produits affectant les activités de construction.
Les entreprises ont de plus en plus de mal à recruter du personnel qualifié, ce qui nuit à la productivité.	Favoriser l’augmentation des taux de réussite dans l’enseignement supérieur en subordonnant les bourses accordées aux étudiants au fait qu’ils progressent sans retard dans leurs études.
On observe un manque de dialogue et de coordination entre les institutions publiques locales concernant les initiatives de lutte contre la corruption.	Favoriser un renforcement du dialogue et de la coordination entre les institutions publiques locales concernant les initiatives de lutte contre la corruption.

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