Études économiques de l'OCDE : Türkiye 2023 (version abrégée)

Résumé

La croissance a été vigoureuse, mais les vulnérabilités s’accentuent

L’économie s’est redressée rapidement après la pandémie de COVID-19. Les politiques macroéconomiques et le niveau élevé des prix des produits de base ont néanmoins contribué à l’envolée de l’inflation, sur fond d’augmentation des déséquilibres extérieurs et des engagements implicites.

Le PIB réel, qui a rebondi de 11.4 % en 2021, s’est inscrit en hausse de 6.2 % au cours des trois premiers trimestres de 2022. La consommation privée et les exportations ont été les principaux moteurs de la croissance. L’évolution favorable de la situation du marché du travail et des conditions de crédit a soutenu la consommation privée. De nombreuses personnes sont revenues sur le marché du travail, en particulier des jeunes et des femmes, dont le taux d’activité est désormais plus élevé qu’avant la pandémie. Les exportateurs turcs ont pu exploiter les possibilités offertes par les perturbations des chaînes d’approvisionnement asiatiques, en mettant principalement à profit un ample volant de capacités inutilisées. L’investissement brut, en revanche, reste en demi-teinte.

Graphique 1. La Türkiye a enregistré une reprise économique vigoureuse

Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données).

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L’inflation a atteint son plus haut niveau depuis 20 ans, accentuée par les contraintes d’approvisionnement mondiales et par le dynamisme de la demande intérieure et extérieure. En 2022, l’inflation mesurée par les prix à la consommation s’est établie à 72.3 % (graphique 2) et la hausse des prix à la production a dépassé 128 %. L’envolée des prix de l’énergie (dont la Türkiye est importatrice nette) et d’autres produits de base, provoquée par pandémie puis par la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, a sensiblement contribué à alimenter l’inflation globale. La dépréciation de la livre turque a exacerbé les tensions sur les prix des importations.

La banque centrale a abaissé son taux de base de 10 points de pourcentage depuis septembre 2021. Elle a également adopté une nouvelle approche de la politique monétaire, s’appuyant sur des dispositifs spécifiques et des règles macroprudentielles différenciées, visant à orienter les prêts vers les secteurs productifs et exportateurs. De ce fait, les conditions de crédit se sont durcies pour certains secteurs.

Graphique 2. L’inflation s’est envolée

1. L’indice des prix à la production se rapporte aux activités industrielles intérieures.

Source : OCDE (2022), Indicateurs économiques mensuels de l’OCDE (base de données) ; et Institut de statistique turc (TÜİK, Türkiye İstatistik Kurumu).

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Dans les temps à venir, la croissance devrait ralentir et s’établir aux alentours de 3 % par an (tableau 1). La faiblesse de la demande extérieure et la persistance des incertitudes géopolitiques pèseront sur la croissance de l’investissement et des exportations. L’inflation mesurée par les prix à la consommation devrait enregistrer une légère baisse due à des effets de base, tout en restant supérieure à 40 % au cours de la période considérée, compte tenu de la répercussion progressive de la récente dépréciation de la livre turque, de la hausse des prix à la production et des augmentations de salaire. L’inflation élevée entamera le pouvoir d’achat des ménages, et la consommation privée ralentira.

Tableau 1. La croissance ralentit

	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	5.3	3.0	3.4
Consommation privée	15.2	4.1	3.4
Formation brute de capital fixe	2.8	2.8	3.8
Exportations	12.2	4.4	4.2
Importations	4.2	4.8	3.6
Taux de chômage	10.7	10.3	10.0
Indice des prix à la consommation	72.3	44.6	42.1
Solde des paiements courants (% du PIB)	-5.6	-3.8	-2.5

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données).

Les risques sont exceptionnellement élevés et orientés de manière prédominante à la baisse Le déficit des paiements courants devrait s’établir aux alentours de 5½ pour cent du PIB en 2022 et ses sources de financement, qui étaient relativement stables, sont devenues plus volatiles. De nouvelles tensions sur la livre pourraient transformer le mécanisme de garantie de taux de change relatif aux dépôts en élément de passif supplémentaire pour les administrations publiques, ce qui aurait des conséquences négatives sur l’inflation et la confiance.

Pour ramener l’inflation au niveau de son objectif, la banque centrale devrait relever son taux directeur. Il est crucial de renforcer la confiance dans l’indépendance de la banque centrale. La composition du Conseil de la banque centrale a été fréquemment modifiée. Les anticipations d’inflation sont restées bien supérieures à l’objectif, et depuis le début de 2021, la livre a perdu plus de la moitié de sa valeur par rapport au dollar.

Les rapports annuels sur la politique budgétaire de la Türkiye devraient systématiquement comporter des scénarios de risque et porter sur les engagements implicites. Une politique budgétaire prudente a été l’un des points d’ancrage de l’action publique au cours des deux dernières décennies en Türkiye, et la dette publique est relativement faible en proportion du PIB. Toutefois, les passifs éventuels sont en augmentation, notamment ceux liés aux partenariats public-privé (PPP), ce qui rend le pays plus vulnérable aux chocs. La charge qu’ils représentent pour le budget pourrait s’en trouver sensiblement alourdie, car ces projets de PPP bénéficient de garanties concernant les paiements libellés en devises. Le nouveau mécanisme de garantie des dépôts d’épargne en livres constitue également une source de passifs éventuels. Il faudrait améliorer l’efficience des dépenses publiques et élargir l’assiette des recettes. Le ratio recettes fiscales/PIB de la Türkiye est un des plus faibles de la zone OCDE.

Les autorités devraient continuer de s’attaquer aux effets redistributifs négatifs de la hausse des prix de l’énergie, tout en veillant à préserver la viabilité budgétaire. L’État aide les ménages modestes qui pâtissent de l’augmentation du coût de la vie. Ces aides sont justifiées, mais elles devraient être temporaires et ciblées sur les plus vulnérables, afin que leur coût budgétaire reste gérable. Elles devraient également être conçues de manière à ne pas fausser les signaux de prix. Les autorités devraient évaluer les avantages et les inconvénients des subventions aux prix actuellement en vigueur, et les remplacer progressivement par des transferts sociaux mieux ciblés sur les ménages vulnérables.

Rendre le climat des affaires plus favorable à l’investissement

Les entrées d’investissement direct étranger (IDE) et les investissements en fonds propres ont ralenti ces dernières années et sont modestes en termes de comparaison internationale. Parallèlement, la contribution de la productivité totale des facteurs à la croissance du PIB a diminué au cours de la dernière décennie, du fait de l’existence d’obstacles à une affectation efficiente des ressources. Dans les temps à venir, pour accélérer le processus de convergence des revenus, il faudra remédier aux lacunes structurelles sous-jacentes liées à la concurrence et à la réglementation. Le climat des affaires s’en trouverait amélioré, et cela permettrait d’affecter les ressources aux activités et aux entreprises les plus prometteuses.

Graphique 3. La réglementation des marchés de produits est restrictive

Source : OCDE, Indicateurs de réglementation des marchés de produits de 2018 (base de données).

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Il est nécessaire de promouvoir une ouverture accrue des marchés de produits à la concurrence. Les entreprises en place sont protégées de la concurrence par une réglementation rigoureuse, qui limite l’entrée de nouveaux acteurs. En particulier, la lourdeur et la complexité des démarches administratives nécessaires à l’obtention de permis, d’autorisations ou de concessions freinent la création d’entreprises formelles. La Türkiye devrait envisager de mettre en place un guichet unique délivrant l’ensemble des permis et autorisations. Il est également possible de réduire les obstacles aux échanges et aux investissements internationaux, notamment les restrictions applicables aux prises de participations étrangères, qui sont plus importantes que dans d’autres pays.

La réglementation du marché du travail freine la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Malgré les progrès accomplis au cours de la dernière décennie, une fraction considérable de la main-d’œuvre, en particulier les femmes et les jeunes, ne participe toujours pas de manière active au fonctionnement du marché du travail. Même si l’activité informelle a beaucoup diminué ces dix dernières années, elle reste importante, en particulier chez les jeunes, les réfugiés et les femmes. La rigidité de la réglementation du travail et un système coûteux d’indemnités de licenciement protègent les personnes occupant un emploi formel en cas de crise économique. Cependant, ils font obstacle à la création d’emplois formels pour ceux qui sont actuellement sans travail. Les niveaux élevés du coin fiscal sur le travail et du salaire minimum (mesuré en proportion du salaire médian) ont un effet dissuasif sur la création d’emplois formels. Le salaire minimum est fixé au niveau national, alors qu’il existe d’amples écarts de niveau de vie entre les régions. Mieux protéger les citoyens, en donnant au système d’assurance chômage un rôle plus important et en améliorant la portée et la qualité des politiques actives du marché du travail, est une condition préalable au renforcement indispensable de la flexibilité du marché de l’emploi.

Graphique 4. Le taux d’emploi est faible

15-64 ans, 2021

Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur la population active (base de données).

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Favoriser le développement des compétences et l’innovation pour libérer le progrès technologique

La Türkiye est à la traîne des autres pays de l’OCDE en matière d’innovation, et certains éléments indiquent que le processus d’amélioration technologique de la production s’essouffle depuis une décennie. Cela tient à la médiocrité des résultats du système d’enseignement et à d’importants problèmes d’inadéquation des compétences. De plus, bien qu’elles aient quasiment doublé ces dix dernières années, les dépenses de recherche‑développement (R‑D) restent faibles en termes de comparaison internationale.

Malgré l’amélioration considérable des taux d’inscription dans l’enseignement secondaire et supérieur, environ 40 % des jeunes ne terminent pas le deuxième cycle de l’enseignement secondaire. Les acquis scolaires des jeunes de 15 ans sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE. De plus, d’importants problèmes d’inadéquation des compétences se sont fait jour, et le nombre de postes non pourvus augmente malgré un chômage élevé. Les professions moyennement qualifiées sont celles dans lesquelles les pénuries de compétences sont les plus marquées, mais le travail manuel pâtit d’une mauvaise réputation. L’initiative récente de mise en place d’un site internet gratuit permettant de comparer les débouchés professionnels de programmes d’enseignement supérieur contribuera peut-être à réduire les problèmes d’inadéquation des compétences.

Accroître l’offre de services d’éducation des jeunes enfants de qualité et élargir l’accès à ces services contribueraient à améliorer les résultats du système d’enseignement. Cela ouvrirait également la voie à une participation plus active des femmes au fonctionnement du marché du travail. Pour l’heure, le taux d’activité des femmes est très faible, et ce sont elles qui assument l’essentiel des activités de prise en charge des enfants et autres tâches ménagères.

Il faut renforcer le soutien à l’innovation. Les programmes d’aide à la R-D devraient être remis à plat s’ils se révèlent inefficaces, et des aides supplémentaires devraient être fournies lorsque cela est nécessaire. Les dispositifs permettant de promouvoir des projets de recherche collaboratifs entre les universités et les entreprises devraient notamment être renforcés.

Promouvoir une transition énergétique verte

Les émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant sont modestes en termes de comparaison internationale, mais augmentent rapidement depuis quelques années. Le charbon représente environ un tiers du total des émissions de GES de la Türkiye.

Le pays s’est employé à promouvoir les énergies renouvelables, et ses capacités ont doublé depuis dix ans. Les pouvoirs publics ont accompagné cette évolution, notamment via des tarifs d’achat préférentiels, des mécanismes d’enchères pour la passation de marchés publics concernant les énergies renouvelables, des aides à l’investissement et des subventions aux installations de panneaux solaires sur les toits. Pourtant, une grande partie du potentiel reste inexploitée. La première centrale nucléaire du pays est en construction et devrait permettre de satisfaire environ 10 % des besoins totaux en électricité.

Près d’un tiers de l’électricité est produit par combustion de charbon. Abandonner progressivement le charbon en tant que source de production d’électricité est indispensable pour atteindre l’objectif de neutralité carbone du gouvernement. Par ailleurs, les aides toujours généreuses au secteur national du charbon devraient être progressivement réduites.

La tarification des émissions de carbone est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. La Türkiye ne s’est pas dotée d’un système explicite de tarification du carbone, et ses prix effectifs découlent essentiellement des droits d’accise sur les combustibles. Une part importante des émissions de GES provenant de la consommation d’énergie dans les secteurs de l’électricité et de l’industrie n’est pas taxée.

Principales conclusions et recommandations

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Mettre en place un cadre d’action macroéconomique fondé sur des règles
Comme dans d’autres pays, les contraintes affectant l’offre et le renchérissement de l’énergie ont exercé des tensions sur les prix. La dépréciation de la livre et le faible niveau des taux d’intérêt ont également contribué au niveau élevé de l’inflation mesurée par les prix à la consommation. En 2022, l’indice des prix à la consommation (IPC) a augmenté de 72.3 % et les anticipations d’inflation ont été largement supérieures à l’objectif de 5 % fixé par les autorités. Les changements fréquents de composition du Conseil de la banque centrale ont sapé la confiance dans l’indépendance de cette institution, tant au niveau national qu’international.	Durcir la politique monétaire, notamment en relevant le principal taux directeur. Renforcer la confiance dans l’indépendance de la banque centrale, notamment en réduisant le taux de rotation des membres du Conseil de la Banque centrale de la République de Turquie (TCMB, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasi).
Bien que la dette publique soit modeste en termes de comparaison internationale, elle s’inscrit sur une trajectoire ascendante. Les tensions budgétaires pourraient s’accentuer dans l’avenir. L’inflation exerce un effet particulièrement négatif sur les catégories à faible revenu, car l’alimentation et l’énergie représentent souvent une fraction plus importante de leur budget.	Le cas échéant, apporter un soutien budgétaire ciblé et temporaire aux groupes vulnérables. Faire en sorte que le solde budgétaire primaire redevienne excédentaire à hauteur de 1 % du PIB. Adopter une stratégie budgétaire à moyen terme pour se préparer aux défis à long terme en matière de finances publiques.
L’augmentation des passifs éventuels rend l’économie plus vulnérable aux chocs économiques. Les garanties relatives aux paiements en devises accordées aux partenariats public-privé (PPP) et la protection des dépôts contre les variations de taux de change exposent les finances publiques à un risque de change. Ces dépôts (qui représentent environ 10 % du PIB) pourraient avoir un coût budgétaire important. En novembre 2022, ce coût représentait 0.6 % du PIB annuel.	Continuer de renforcer le cadre de surveillance et de contrôle des PPP via l’adoption de dispositions législatives de portée générale sur ces structures. Supprimer progressivement la protection des dépôts contre les variations de taux de change. Publier chaque année des rapports sur la politique budgétaire comprenant des projections à court et à plus long terme et des scénarios de risque concernant les passifs, y compris les passifs éventuels.
Rendre le cadre réglementaire plus efficace et plus prévisible
La réglementation des marchés de produits est restrictive. Les régimes d’autorisations et de permis sont les plus pesants de la zone OCDE, de même que les obstacles à l’entrée et les charges administratives sur la création d’entreprises.	Mettre en place un guichet unique délivrant l’ensemble des autorisations et permis. Appliquer le principe du consentement tacite afin de réduire les charges administratives liées à l’obtention des permis et autorisations.
Le niveau de corruption perçue en Türkiye est élevé, et la situation s’est dégradée ces dernières années. La Türkiye n’a pas encore de loi spécifiquement destinée à protéger les lanceurs d’alerte, ni d’organisme de lutte contre la corruption.	Adopter une stratégie de lutte contre la corruption s’appuyant sur des plans d’action crédibles. Mettre en place un organisme de lutte contre la corruption permanent et indépendant.
Améliorer les perspectives des femmes sur le marché du travail
Les taux d’emploi formel des jeunes et des femmes sont bas. Le taux d’activité des femmes est le plus faible de la zone OCDE.	Continuer de favoriser l’augmentation de l’emploi formel parmi les femmes, notamment en réaffectant les fonds consacrés à des subventions salariales à des aides à l’embauche judicieusement conçues, ciblées sur les groupes les plus vulnérables.
Les dépenses publiques consacrées à l’enseignement primaire sont inférieures à la moyenne de l’OCDE, alors que la population est relativement jeune et que les résultats du système éducatif laissent à désirer. Le niveau élevé des dépenses privées consacrées à l’enseignement primaire aggrave l’inégalité des chances.	Accroître l’offre de services d’éducation des jeunes enfants et d’enseignement primaire de qualité et élargir l’accès à ces services.
Créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité
La rigidité des règles relatives à l’emploi, y compris concernant les contrats à durée déterminée et les contrats d’intérim, explique en partie le recours généralisé à des pratiques de travail informelles et semi-formelles.	Améliorer la flexibilité des contrats de travail permanents et élargir les possibilités de contrats de travail à durée déterminée et de contrats de travail temporaire, tout en garantissant la protection sociale des travailleurs et leur accès à des services d’aide au retour à l’emploi.
Le système d’indemnités de licenciement rend très coûteuse la création d’emplois formels et, comme il est lié à l’employeur actuel, il entrave le redéploiement de la main-d’œuvre vers des activités et des entreprises plus prometteuses. L’assurance chômage n’offre pas une protection sociale suffisante à tous les travailleurs.	Modifier la protection sociale en substituant au système d’indemnités de licenciement un régime d’assurance chômage de plus vaste portée. Mettre en place des comptes d’indemnités de licenciement transférables.
Le niveau élevé du salaire minimum, mesuré en proportion du salaire médian, réduit les perspectives de trouver un emploi formel pour les travailleurs faiblement rémunérés, en particulier les femmes et les jeunes.	Faire en sorte que le salaire minimum légal soit compatible avec les ressources financières des entreprises, par exemple en fixant un salaire minimum plancher au niveau national et en favorisant les négociations collectives au niveau des entreprises.
Favoriser la création de capital humain et l’innovation
On observe de fortes pénuries de compétences dans les professions moyennement qualifiées. Les emplois moyennement qualifiés ont mauvaise réputation. Les autorités ont récemment adopté des outils innovants pour évaluer les résultats des établissements d’enseignement et les diffuser auprès du public de façon à guider les étudiants dans leurs choix.	Améliorer les informations actualisées disponibles concernant la situation au regard du marché du travail des diplômés des filières d’enseignement professionnel, par exemple en élargissant le système d’orientation professionnelle.
Rendre la croissance plus durable et plus verte
Le charbon représente environ un tiers du total des émissions de gaz à effet de serre (GES) de la Türkiye. Les émissions de GES par habitant sont modestes en termes de comparaison internationale, mais augmentent rapidement depuis quelques années. Le prix implicite du carbone est moins élevé que dans d’autres pays de l’OCDE, et une large fraction des émissions de carbone n’est pas taxée, en particulier dans le secteur de l’électricité.	Renforcer la cohérence de la tarification des émissions de GES entre les différents secteurs, notamment en supprimant progressivement diverses subventions au charbon et en rehaussant le prix du carbone. Remplacer les subventions au charbon destinées aux ménages modestes par des aides au revenu accordées sous condition de ressources, sans lier ces aides à la consommation de combustibles fossiles.