Examens environnementaux de l'OCDE : Costa Rica 2023 (version abrégée)

Rapport

Examens environnementaux de l'OCDE

19 octobre 2023

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Évaluation et recommandations

Abstract

L’évaluation et les recommandations présentent les principales conclusions de l’examen des performances environnementales du Costa Rica et formulent 52 recommandations pour aider le pays à progresser vers ses objectifs nationaux et internationaux en matière d’environnement. Le groupe de travail de l’OCDE sur les performances environnementales a examiné et approuvé l’évaluation et les recommandations le 12 mai 2023.

1. Performance environnementale

L’économie a connu une forte croissance au cours de la dernière décennie, mais les résultats sociaux et environnementaux ont été inégaux

Le Costa Rica a acquis dans le monde entier l’image d’un pays vert et durable. Ses ressources environnementales et naturelles sont un pilier du modèle de développement du pays. L’économie a connu sur ces 20 dernières années une croissance plus rapide que la moyenne observée dans la zone Amérique latine et Caraïbes (ALC) et dans la zone OCDE, grâce à l’ouverture du pays aux échanges et à l’investissement direct étranger (OCDE, 2023_[1]). Toutefois, le revenu par habitant du Costa Rica reste inférieur à la moitié de celui qui ressort en moyenne à l’échelle des pays de l’OCDE. Malgré des avancées sociales significatives, la pauvreté et les inégalités restent élevées et quelque 45 % des emplois sont informels (INEC, 2022_[2]; OCDE, 2023_[3]). La population s’est accrue pour atteindre environ 5.2 millions d’habitants en 2022. L’urbanisation s’est intensifiée, et la métropole du Grand San José accueille environ 73 % de la population1. La croissance de la population, l’urbanisation et le développement du tourisme ont mis à rude épreuve les infrastructures et les services d’approvisionnement en eau, de traitement des déchets et de transport.

Le Costa Rica est connu dans le monde entier comme le premier pays tropical à avoir inversé la tendance à la déforestation (section 3). Il produit toute son électricité à partir de sources d’énergie renouvelables. Le pays a fait un certain nombre de progrès sur la voie du découplage des pressions environnementales de sa croissance économique soutenue. La consommation d’énergie, les émissions de gaz à effet de serre (GES) et la consommation intérieure de matières ont continué de progresser, mais à un rythme plus lent que le produit intérieur brut (PIB) au cours de ces 15 dernières années. Néanmoins, d’autres pressions, telles que la production de déchets, les émissions d’oxydes d’azote (NO_x), le bilan azoté et les prélèvements d’eau, ont augmenté au même rythme voire plus rapidement que le PIB (Graphique 1). En outre, le taux de reboisement a reculé ces dernières années (section 3). Avec la hausse des revenus et de la consommation, l’accroissement de la population, l’intensification de l’urbanisation et du tourisme, et l’augmentation de la consommation d’énergie et de la demande de transport, les pressions sur l’environnement sont susceptibles de s’accroître. De nouveaux efforts sont nécessaires pour consolider les résultats obtenus et renforcer les tendances au découplage si le pays souhaite atteindre son objectif d’atténuation du changement climatique et les Objectifs de développement durable (ODD) fixés à l’horizon 2030.

Les efforts pour accroître la résilience aux effets du changement climatique se sont intensifiés, mais de nouveaux investissements sont nécessaires

Le Costa Rica est très vulnérable aux conséquences du changement climatique. Certaines régions agricoles clés sont exposées à la fois aux phénomènes de sécheresse et aux précipitations extrêmes. Environ un tiers des zones forestières du pays sont exposées à un risque élevé d’incendies de forêt (AIE/OCDE, 2023_[4]). L’absence de plans d’occupation des sols et d’urbanisme appropriés exacerbe l’incidence des catastrophes naturelles sur les infrastructures et les zones bâties, augmentant la vulnérabilité de la population aux événements climatiques (section 3). Près de 80 % de la population vit dans des zones fortement soumises à plusieurs dangers, y compris divers aléas climatiques (Groupe de la Banque mondiale, 2021_[5]). La politique nationale d’adaptation 2018-30 prévoit que le coût des événements météorologiques extrêmes liés au réchauffement climatique pourrait atteindre entre 1.6 et 2.5 % du PIB du pays à l’horizon 2025, compte tenu notamment des coûts de réparation des infrastructures d’approvisionnement en eau et de transport endommagées.

Les solutions fondées sur la nature (SfN) constituent l’un des principaux instruments du Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) 2022-26. Ceci est une bonne chose dans la mesure où les SfN, y compris la gestion durable des écosystèmes forestiers, marins et d’eau douce, sont potentiellement plus performantes en termes de rapport coût/efficacité et plus flexibles que les infrastructures traditionnelles « grises ». Le recours aux SfN à plus grande échelle apporterait de multiples bénéfices, notamment sur le plan de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la protection de la biodiversité, ainsi qu’en termes de création d’emplois et d’opportunités de revenus pour les communautés locales. Toutefois, des investissements supplémentaires seront nécessaires pour la construction d’infrastructures résilientes au changement climatique, la modernisation des infrastructures existantes et la protection des communautés et des écosystèmes les plus vulnérables. En 2021, le ministère de l’Environnement et de l’Énergie (MINAE) a publié trois documents d’orientation technique destinés à accompagner les collectivités locales dans l’élaboration de leurs plans de préparation et d’adaptation aux effets du changement climatique.

Graphique 1. Le Costa Rica a réalisé des progrès sur la voie du découplage des pressions environnementales de sa croissance économique

Le PNACC reconnaît le besoin urgent de produire de solides données sur les risques et les impacts climatiques et hydrologiques, ainsi que de renforcer les capacités institutionnelles à élaborer des mesures d’adaptation ad hoc fondées sur des connaissances scientifiques. Des progrès ont été accomplis avec la mise en place du système national de surveillance du changement climatique (SINAMECC), qui cartographie également les mesures d’adaptation. Ce système pourrait servir de base au suivi de l’efficacité de ces mesures. Une collaboration renforcée avec le secteur privé, les institutions scientifiques et les communautés locales faciliterait la production d’informations de qualité utiles pour soutenir la politique d’adaptation au changement climatique et mieux sensibiliser l’opinion publique.

Pour atteindre ses ambitieux objectifs climatiques 2030 et 2050, le Costa Rica doit renforcer son mix de mesures

Les forêts ont contribué à atténuer les émissions croissantes de GES de l’économie

Le profil des émissions de GES du Costa Rica diffère de celui de la plupart des autres pays de l’OCDE. Grâce à son mix énergétique zéro émission, les émissions de GES provenant du secteur de l’énergie représentent une part mineure des émissions totales. En 2017, le transport, quasi exclusivement routier, représentait avec 42 % du total la principale source d’émissions2. La part de l’agriculture dans les émissions ressortait quant à elle à 20 %, reflétant le poids important du secteur agricole dans l’économie. La gestion des déchets venait ensuite, avec 15 % des émissions totales, chiffre qui s’explique par la dépendance du pays aux décharges pour l’élimination des déchets (voir ci-après).

Selon les données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), les émissions de GES dues à la combustion de combustibles ont continué de croître depuis 2000, bien qu’à un rythme inférieur à celui du PIB, avec une chute en 2020 du fait de la pandémie (Graphique 2). Les émissions dues au transport routier ont progressé de plus de 30 % entre 2010 et 2019 (OCDE, 2023_[6]). Globalement, les émissions brutes de GES du Costa Rica (c’est-à-dire hors secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de foresterie, ou UTCATF) ont augmenté de 12 % de 2010 à 2017. Néanmoins, si l’on tient compte du secteur UTCATF, les émissions nettes de GES ont en réalité diminué de 13 % sur la même période. Cette tendance s’explique par une croissance de l’absorption du carbone par les forêts, obtenue grâce à un taux de déforestation net nul sur la période 2012-19 (Graphique 2). Le programme de longue date du pays de paiement pour les services environnementaux et son réseau d’aires protégées ont joué un rôle essentiel dans l’obtention de ce résultat. Il s’agit là au demeurant des deux piliers de la stratégie mise en place par le Costa Rica pour réduire ses émissions imputables à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+) (section 3).

Graphique 2. Le Costa Rica vise la neutralité carbone à l’horizon 2050

L’action en matière d’atténuation du changement climatique a progressé, mais le mix de mesures reste de périmètre et de sévérité limités

Le Costa Rica a intensifié ses efforts visant à réduire les émissions dues à ses consommations d’énergie au cours de la dernière décennie. Toutefois, le mix de mesures mises en œuvre pour lutter contre les émissions de l’industrie, du bâtiment et des transports reste de périmètre et de niveau de sévérité insuffisants3. En outre, les lacunes en matière d’information persistent, les inventaires nationaux des émissions de GES étant publiés avec un décalage de plusieurs années. Au moment de la rédaction du présent rapport, le Costa Rica travaillait à l’actualisation de son inventaire des émissions de GES et à la préparation de ses publications obligatoires au titre de l’Accord de Paris.

Le mix de mesures climatiques s’appuie très largement sur des réglementations et des approches volontaires (plutôt que sur des instruments économiques) ainsi que sur des outils de gouvernance (avec notamment la fixation d’objectifs et la publication d’informations). Les instruments économiques sont limités aux taxes mises en place sur les carburants, qui s’appliquent principalement au secteur des transports (section 2). Les mesures dans les secteurs du bâtiment et de l’industrie sont axées sur les normes et les labels de performance énergétique. Dans le secteur de l’agriculture, elles se concentrent sur l’encouragement à l’innovation, ainsi que sur la formation et l’aide à l’adoption par les agriculteurs des pratiques recommandées pour réduire leurs émissions de GES, avec notamment deux mesures d’atténuation appropriées au niveau national (MAAN) dans la production de café et l’élevage (section 3). Une autre MAAN vise à réduire les émissions associées à l’élimination des déchets. L’Initiative pour des paysages durables 2022-30 s’appuie sur une série d’orientations et de mesures volontaires pour aider à la diminution des émissions provenant de l’agriculture, de la foresterie et d’autres utilisations des terres, conformément à l’engagement pris par le Costa Rica dans le cadre de la Déclaration de Glasgow de 2021 sur les forêts et l’utilisation des terres.

Le Costa Rica a revu à la hausse ses ambitions en matière de transition vers le zéro émission nette

Sa contribution déterminée au niveau national (CDN) actualisée engage le pays à maintenir ses émissions nettes cumulées de GES à 106.53 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone (MtCO₂eq) sur la période 2021‑30, et à atteindre une performance de 9.1 MtCO₂eq en 2030 (soit une réduction d’environ 20 % de ses émissions par rapport à 2017). L’objectif de 2030 inscrit le pays sur la bonne trajectoire pour atteindre son objectif du zéro émission nette en 2050, tel que fixé par le Plan national de décarbonation (PND) 2018‑50 (Graphique 2) du Costa Rica.

Le Costa Rica fait partie des quelques pays de la zone ALC qui ont élaboré des stratégies détaillées à long terme pour atteindre l’objectif du net zéro. Le PND, issu de vastes consultations publiques, est plus ambitieux et plus complet que les plans et stratégies antérieurs du pays. Il définit les priorités à poursuivre pour décarboner l’économie et décrit les réformes politiques et institutionnelles nécessaires pour y parvenir (dont notamment une réforme fiscale verte, voir la section 2). Les principaux objectifs établis par le plan sont notamment une électrification des transports, un renforcement de la place des transports en commun, une modernisation des réseaux électriques, une plus grande efficacité énergétique, un renforcement du recyclage des déchets et du compostage, l’achèvement de la couverture du réseau d’égouts et une optimisation des pratiques agricoles. La poursuite des efforts déployés pour étendre la couverture forestière est un aspect clé de la stratégie de transition du pays vers le zéro émission nette (section 3). Le Costa Rica a atteint la plupart des objectifs de la première phase de mise en œuvre de son PND, qui s’est achevée en 2022, à l’exception néanmoins de ceux fixés pour les transports et les déchets.

Pour atteindre sa CDN 2030 et son objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, outre la nécessité de dégager les ressources financières que sous-entendent ses ambitions, le Costa Rica doit s’employer à lever les obstacles sur les plans de la planification, de la réglementation et de l’économie politique qui le pénalisent. La réalisation des objectifs du PND nécessitera des investissements massifs, estimés à quelque 37 milliards USD sur la période courant jusqu’à 2050, et génèrera plus de 40 milliards USD de retombées nettes (Groves et al., 2020_[1]). Sa mise en œuvre produira également de nombreux cobénéfices, notamment en améliorant les résultats sur le plan de la santé grâce à la diminution de la pollution, en réduisant la consommation de combustibles avec l’électrification, et en développant les services écosystémiques grâce à des forêts préservées et renforcées. Il est primordial de veiller à impliquer le secteur privé et de s’assurer des sources alternatives de financement (section 3).

L’approvisionnement en énergie à partir de sources renouvelables aide à la décarbonation, mais il est essentiel de réduire la consommation d’énergie

Le Costa Rica a fait d’importants progrès sur la voie de la transition vers une énergie propre...

Depuis 2015, la production d’électricité du pays provient entièrement de sources d’énergie renouvelables, et principalement de l’hydroélectricité. Dans l’ensemble, les énergies renouvelables ont représenté environ la moitié de l’approvisionnement total en énergie au cours de la dernière décennie, soit une performance nettement supérieure à la moyenne de la zone OCDE4. Cependant, la moitié de l’approvisionnement énergétique repose encore sur les combustibles fossiles, principalement le pétrole utilisé pour le transport (Graphique 3). Les pouvoirs publics prévoient d’étendre la production et l’utilisation de biocarburants à partir de déchets organiques agricoles pour remplacer les carburants dédiés au transport. En 2019, l’État a suspendu tous les projets d’exploration et d’exploitation pétrolière sur son territoire jusqu’en 2050.

L’expansion et la diversification de la capacité de production d’électricité renouvelable seront cruciales pour maintenir une production d’électricité propre et décarboner la consommation d’énergie. L’électrification des transports, de l’industrie et des bâtiments est un aspect central du PND du Costa Rica et de son Plan énergétique national 2015-30. Grâce à son importante base de sources d’énergie renouvelables, le Costa Rica est également bien placé pour produire et déployer de l’hydrogène vert destiné aux véhicules de transport et à l’industrie. Corollaire de l’objectif fixé de neutralité carbone, la demande d’électricité devrait quasi quadrupler à l’horizon 2050.

Si le pays dispose d’une capacité de production d’électricité excédentaire, le changement climatique devrait fortement affecter sa production hydroélectrique d’ici la fin du siècle (AIE, 2021_[8]). En outre, la majeure partie de son potentiel restant en énergie hydroélectrique et géothermique se situe dans des zones naturelles protégées ou sur des terres indigènes. La capacité de production d’électricité à partir de l’éolien et de la biomasse a progressé ces dernières années. Pour diversifier davantage son mix électrique renouvelable, il faudra au Costa Rica moderniser ses réseaux électriques et améliorer l’efficacité opérationnelle de ses systèmes électriques de manière à pouvoir intégrer une production croissante issue des diverses sources renouvelables. Il est essentiel de réduire les obstacles réglementaires existants, tels que les restrictions actuelles à la participation du secteur privé et à l’actionnariat étranger, afin d’encourager l’investissement et l’innovation dans le secteur (OCDE, 2023_[1]). La législation relative au retrait de ces restrictions était en cours d’élaboration au moment de la rédaction du présent document.

Graphique 3. Le Costa Rica occupe une position de chef de file dans les énergies renouvelables

... mais il convient de redoubler d’efforts sur l’efficacité énergétique

Les tendances en matière de consommation d’énergie sont préoccupantes, en particulier dans les transports, dans le secteur résidentiel et dans le secteur tertiaire. Les mesures pour améliorer l’efficacité énergétique sont restées limitées. Elles se résument à des normes minimales de performance énergétique (NMPE) ou des labels pour certains appareils et moteurs industriels, accompagnées d’un certain nombre d’incitations fiscales à l’achat d’équipements à haut rendement. Il n’existe pas de NMPE pour les bâtiments, mais une labellisation volontaire pour les bâtiments durables a été mise en place depuis 2020. Un règlement sur le logement social durable, prévoyant des paramètres d’efficacité énergétique, était en cours d’élaboration au moment de la rédaction du présent document. Le Costa Rica est en bonne voie pour atteindre l’objectif de 1 million de compteurs intelligents installés en 2026 (soit une couverture d’environ 60 % des ménages) fixé par sa Stratégie nationale pour des réseaux intelligents 2021-315. Les compteurs intelligents aideront également les consommateurs à comprendre leur consommation d’énergie et à l’adapter aux prix. Cependant, un ensemble plus large de mesures réglementaires, fiscales et éducatives sont nécessaires pour encourager les économies d’énergie.

La décarbonation des transports est essentielle pour atteindre les objectifs nationaux d’atténuation du changement climatique et améliorer la qualité de vie

La forte dépendance du Costa Rica à l’égard du transport routier a entraîné une hausse des pressions sur l’environnement

La consommation d’énergie du transport routier et les émissions de GES qui lui sont associées ont progressé de plus de 30 % entre 2010 et 2019 (avant de chuter avec la pandémie). Le transport, presque exclusivement routier, représentait près de la moitié de la consommation totale d’énergie et des trois quarts des émissions de GES provenant de la combustion de combustibles en 2020 (OCDE, 2023_[6]). Les véhicules routiers sont également une source importante d’autres polluants atmosphériques tels que le monoxyde de carbone (CO), les hydrocarbures, les NO_x et les particules fines (PM) (voir ci-après). Les voitures particulières comptent pour la majeure partie de la consommation de carburants et des émissions qui lui sont associées (Graphique 4). Le parc de véhicules a crû d’environ 60 % sur la dernière décennie, mais la plupart des véhicules ont plus de dix ans.

Le réseau routier est étendu et a bénéficié de la majeure partie des fonds alloués aux transports terrestres au cours de la dernière décennie. Cependant, victime de sous-entretien pendant des années en raison d’une gouvernance, d’une planification et d’une exécution déficientes, l’infrastructure routière reste de qualité généralement médiocre (section 2). L’insuffisance des services de transport en commun, le développement chaotique de la construction et la mauvaise conception et qualité des routes ont engendré des niveaux sans cesse croissants de congestion sur les principaux axes nationaux et dans la métropole du Grand San José. Les restrictions de circulation basées sur les plaques d’immatriculation des véhicules sont le seul outil qu’ont déployé les pouvoirs publics pour tenter de limiter les embouteillages et la pollution de l’air dans la capitale, San José, avec une efficacité limitée.

Graphique 4. Une électrification massive des véhicules routiers est nécessaire pour réduire les émissions de CO₂

La décarbonation des transports nécessite de modifier les schémas de mobilité et la planification de l’occupation des sols

Améliorer les transports en commun, ainsi que les conditions de circulation des piétons et des cyclistes relève aujourd’hui de l’urgence pour réduire la dépendance de la population à l’égard de la voiture et élargir l’accès à l’emploi et aux opportunités sociales. Le PND ambitionne de porter le taux de couverture des déplacements par les transports en commun à 32.5 % à l’horizon 2035 (contre 25 % en 2018). Il vise également à porter la part des déplacements à pied et à vélo à 4 % en 2035. Du fait du peu de trottoirs et de pistes cyclables, les routes ne sont généralement pas sûres pour les piétons et les cyclistes. Historiquement, les zones bâties se sont développées de manière non planifiée et sans tenir compte de l’accès aux transports en commun. Les villes s’étalent, la plupart des nouvelles zones bâties s’implantant à leur périphérie. En moyenne, les zones bâties qui ont vu le jour entre 2016 et 2019 se situaient à une distance de près de 2 kilomètres du premier arrêt d’autobus (contre une distance de marche communément admise de 400‑500 mètres), avec de grandes disparités entre la métropole du Grand San José et les zones rurales (CONARE, 2021_[9]).

Dans la métropole du Grand San José, les embouteillages pèsent sur l’efficacité et l’attractivité des transports en commun. La part des déplacements en autobus y a reculé au fil du temps, chutant de 41 % en 2007 à 34 % en 2017). Les services ferroviaires urbains et interurbains sont limités. La métropole du Grand San José ne dispose pas de système de transports en commun intégrés, la plupart des lignes d’autobus transitant par le centre-ville et ne s’interconnectant qu’à ce niveau, voire pas du tout. Près de 90 compagnies d’autobus privées opèrent dans le cadre de contrats de concession. La fréquence des autobus est insuffisante pour répondre à la demande, en particulier à la périphérie des zones métropolitaines, où vivent la plupart des personnes à faibles revenus.

Ces dernières années, des mesures ont été prises pour moderniser le transport par autobus dans la métropole du Grand San José et améliorer les conditions de circulation des piétons et des cyclistes. Il a ainsi par exemple été décidé de mettre en place des voies prioritaires réservées aux autobus et d’attribuer certaines concessions par secteur (zone) de la ville plutôt que par itinéraire. En 2020, le ministère des Infrastructures publiques et des Transports a lancé un plan visant à mettre en place un système de transports en commun intégrés dans la métropole du Grand San José. Cependant, les progrès sont restés lents et fragmentés. L’expérience d’autres pays montre que la création d’autorités métropolitaines des transports permet de mieux coordonner la planification, le financement et l’exploitation des infrastructures et des services de transport à l’échelle de municipalités voisines.

Les efforts visant à électrifier le transport vont dans le bon sens, mais priorité doit être donnée aux transports en commun pour réduire la dépendance à l’égard de la voiture et éviter les effets régressifs

Le PND met largement l’accent sur l’électrification des transports collectifs et du transport privé. Il se fixe un objectif de 30 % de véhicules électriques (VE) dans les parcs d’autobus et de véhicules légers (y compris les voitures) pour 2035, et des objectifs très ambitieux pour 2050. Le nombre de VE a augmenté ces dernières années, mais ils ne représentaient encore que 0.5 % du parc de véhicules en 2021 (Graphique 4). Le Costa Rica partage avec d’autres économies émergentes un certain nombre de problématiques à résoudre pour développer l’électromobilité, et notamment des réseaux électriques peu adaptés et une dépendance marquée à l’égard des véhicules d’occasion (AIE, 2022_[10]). L’État a mis en place le cadre réglementaire utile pour la promotion des véhicules électriques et le développement du réseau de bornes de recharge. Les VE privés bénéficient de plusieurs exonérations fiscales, complétées par d’autres mesures incitatives telles que des plaques vertes et des places de stationnement gratuites. L’expérience acquise des marchés où le véhicule électrique a le plus progressé nous montre qu’il convient que les subventions pratiquées à l’achat de VE soient combinées à des normes strictes d’efficacité énergétique et/ou d’émissions de CO₂ des véhicules – lesquelles font défaut au Costa Rica – ainsi qu’à une taxation plus élevée des véhicules thermiques (section 2).

Comme dans d’autres économies émergentes, l’électrification du transport routier doit se concentrer prioritairement sur les véhicules à deux/trois roues et les autobus urbains, qui sont les catégories de véhicules les plus compétitives sur le plan des coûts (AIE, 2022_[10]). Étant donné que les ménages à faibles revenus sont tributaires des transports collectifs pour leur mobilité, investir dans des transports en commun étendus, intégrés et fonctionnant à l’électricité aiderait à réduire la dépendance à l’égard de la voiture et éviterait un creusement des inégalités. Des mesures ont été prises dans ce sens avec un projet pilote de bus électriques sur deux lignes dans la métropole du Grand San José. Les coûts d’investissement et d’entretien élevés et les trop faibles normes en matière d’émissions comptent parmi les principaux freins à l’adoption des autobus électriques.

Une grande partie de la population est exposée à des niveaux de pollution de l’air qui mettent sa santé en danger

Les émissions de la plupart des polluants atmosphériques ont augmenté au cours des 20 dernières années au Costa Rica. La consommation d’énergie, due en particulier du transport routier, compte en moyenne pour 70 à 95 % des émissions totales de polluants atmosphériques. Les émissions de NO_x provenant au transport ont presque doublé depuis 2000. L’impact du parc de véhicules sur la pollution de l’air dans la métropole du Grand San José est significatif. Les motos sont une source importante d’émissions de CO et d’hydrocarbures. Les normes d’émission des véhicules sont peu rigoureuses. L’entrée en vigueur de normes plus strictes, Euro 6 ou Tier 3, a été reportée à 2027. De nombreux véhicules continuent de circuler en ayant échoué aux contrôles techniques obligatoires (qui vérifient également les émissions des moteurs) en raison d’une application laxiste de la législation.

Des seuils limites en matière de qualité de l’air sont fixés par la législation, mais leur dépassement n’est pas sanctionné. Plus de 88 % de la population est exposée à des niveaux nocifs de pollution atmosphérique (OCDE, 2023_[11]). Les concentrations annuelles moyennes de PM sont supérieures aux chiffres moyens observés à l’échelle de la zone l’OCDE. Depuis 2013, date à laquelle la métropole du Grand San José a entamé son suivi des PM_2.5, la concentration moyenne annuelle sur tous les sites est toujours ressortie supérieure à 15 microgrammes par mètre cube (µg/m³), dépassant largement le seuil des 5 µg/m³ fixé par les Lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air (MoH et al., 2020_[12]). De tels niveaux de concentration posent un risque pour la santé humaine. Le nombre moyen de décès prématurés causés par l’exposition aux PM_2.5 a légèrement augmenté au cours de la dernière décennie dans le pays (OCDE, 2023_[2]).

Le manque de données sur les émissions atmosphériques et la qualité de l’air est très préoccupant et entrave la capacité des autorités à prendre des décisions informées en la matière. Le réseau de surveillance est trop limité pour produire des données suffisamment régulières et cohérentes sur la qualité de l’air et les dépassements de seuils. Il importe de s’employer à développer la capacité de surveillance de la qualité de l’air pour améliorer les systèmes d’alerte de la population en cas de niveau élevé de pollution atmosphérique. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la diffusion de l’information disponible sur la qualité de l’air avec la mise en ligne d’une page web et la création d’une application mobile.

La gestion des déchets doit être améliorée pour avancer sur la voie d’une économie circulaire

Les infrastructures et les services de traitement des déchets sont inadaptés pour faire face à la croissance des flux de déchets

La production de déchets municipaux est l’une des plus faibles de l’OCDE, mais elle progresse régulièrement depuis 2016 et devrait continuer de croître avec l’augmentation attendue de la population et des revenus. Le Costa Rica dépend encore très largement des décharges pour l’élimination de ses déchets, plus que la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 5). Malgré les progrès accomplis dans la lutte contre les décharges sauvages, l’élimination des déchets sur des sites inappropriés reste très présente, en particulier dans certaines régions rurales. Près de 10 % des ménages brûlent ou enfouissent encore leurs déchets (INEC, 2022_[14]). Ces déchets, dont beaucoup de plastiques, se retrouvent dans les champs, les rivières, les zones humides et les océans. Compte tenu de cette élimination illégale, les estimations indiquent que le volume réel de déchets produits pourrait en réalité être supérieur de quelque 25 % à ce que rapportent les statistiques officielles. Cette situation appelle une action urgente de la part des pouvoirs publics visant à développer la collecte, le tri et la valorisation des déchets afin de les détourner des décharges, ainsi qu’à améliorer la collecte de données sur les déchets. L’amélioration de la circularité contribuera également activement à réduire les émissions de GES, compte tenu de la part importante des émissions générées par le secteur des déchets (voir ci-dessus).

Les taux de collecte des déchets varient considérablement d’une municipalité à l’autre, les municipalités étant responsables de la gestion de leurs déchets. Environ 80 % des municipalités appliquent le plan de gestion intégrée des déchets que leur impose la loi. Cependant, beaucoup d’entre elles n’ont pas la capacité financière et administrative d’investir dans des infrastructures de traitement des déchets et de d’assurer des services de gestion de qualité. Seules 24 municipalités opèrent des services de collecte sélective avec une couverture limitée des ménages résidents (CGR, 2021_[15]). Ainsi, moins de la moitié des ménages du pays trient correctement leurs déchets organiques, le verre, le plastique, le carton et l’aluminium.

Des incitations sont nécessaires pour encourager la collecte, le tri et la valorisation des déchets en temps utile, au-delà des amendes dissuasives pour non-respect des règles. Dans la plupart des municipalités, les frais de collecte ne couvrent pas les coûts du service et ne sont pas structurés de manière à encourager le tri des déchets. En intégrant les ramasseurs de déchets informels et des initiatives publiques-privées telles que celle des « ecoins »6 dans leurs plans de gestion des déchets, les municipalités pourraient améliorer la gestion des déchets et développer l’emploi. Le Costa Rica a lancé des campagnes d’éducation sur le tri et le recyclage des déchets dans les écoles. C’est un pas dans la bonne direction, mais des campagnes d’éducation, de formation et de sensibilisation plus larges et plus régulières sont nécessaires pour encourager les ménages et les entreprises à changer leurs comportements.

Graphique 5. Le Costa Rica est l’un des pays de l’OCDE où la mise en décharge est la plus présente

Malgré les progrès récents, des obstacles subsistent à l’essor de la valorisation des déchets

Avec l’adoption de sa loi de 2010 sur la gestion intégrée des déchets, le Costa Rica s’est doté d’un cadre stratégique et réglementaire pour une gestion intégrée des déchets, en se fixant des objectifs de prévention et de valorisation du déchet. Le pays a déployé des efforts pour accroître son taux de recyclage des matériaux. Les plastiques et les métaux sont valorisés et exportés. Les régimes de responsabilité élargie du producteur visent 14 types de produits. Toutefois, ils ne couvrent pas les principaux flux de déchets (les déchets de construction, par exemple, ou encore les emballages) et ne prévoient pas d’objectifs de valorisation obligatoires (Soto Córdoba, 2019_[16]). En 2021, 7 % seulement du total des déchets produits étaient recyclés ou compostés, un chiffre bien inférieur à la moyenne de la zone OCDE (Graphique 5) et à l’objectif de 15 % de valorisation fixé dans la Stratégie nationale 2016-21 pour le tri, la récupération et la valorisation des déchets.

Le mauvais tri des déchets, de même qu’une demande de matériaux valorisés d’un niveau très faible et leur prix peu élevé comptent parmi les principaux facteurs qui limitent les taux de valorisation et de recyclage du pays. Des incitations à l’utilisation de matériaux valorisés et recyclés comme intrants dans les processus de production sont nécessaires pour développer un marché national. Des travaux sont en cours pour actualiser le Plan national de gestion des déchets du pays et développer sa Stratégie nationale pour l’économie circulaire, afin de préparer la transition du Costa Rica vers une économie circulaire. L’État promeut les principes de l’économie circulaire auprès des collectivités locales et des entreprises au moyen d’orientations techniques, de normes organisationnelles et de formations.

Il est urgent d’investir plus massivement dans les infrastructures de l’eau, afin d’assurer l’accès aux services et d’améliorer la qualité de l’eau

L’amélioration de la qualité de l’eau et la réduction des importantes pertes en eau sont des défis majeurs

Le Costa Rica bénéficie d’abondantes ressources en eau douce, mais les niveaux élevés de pertes d’eau dans les réseaux de distribution et d’irrigation posent problème. Les prélèvements d’eau douce ont régulièrement progressé sur la période 2010-20, bien qu’en proportion de la ressource renouvelable totale, ils restent inférieurs au seuil de stress hydrique. Les pertes d’eau en proportion des prélèvements totaux destinés à l’irrigation ont fortement diminué en 2018, mais elles représentaient encore 40 % de ceux-ci en 2021. En ce qui concerne le réseau public de distribution, les pertes d’eau sont restées relativement élevées au cours de la période, atteignant un peu plus de 65 % des prélèvements en 2021, ce qui souligne la nécessité de renouveler et de moderniser les infrastructures vieillissantes du pays. Le Projet pour la réduction des eaux non facturées et l’optimisation de l’efficacité énergétique a permis de diagnostiquer les problèmes à l’origine des pertes d’eau et d’élaborer un plan d’action pour y remédier.

La pollution de l’eau et la détérioration de la qualité de l’eau des rivières comptent au nombre des principaux défis environnementaux posés au Costa Rica (CONARE, 2022_[17]). La surveillance de la qualité de l’eau n’en est qu’à ses débuts et n’est pas suffisante pour assurer une compréhension précise et complète de l’état et de l’évolution de la ressource. La plupart des bassins hydrographiques font l’objet d’un suivi, mais de nombreuses masses d’eau ne le sont que par un faible nombre de sites de surveillance et les données ne sont pas collectées de manière cohérente d’un site à l’autre et sur le plan des paramètres de pollution couverts. La répression des infractions aux normes relatives au rejet des eaux usées doit être renforcée. Dans la plupart des cas, les inspections interviennent à la suite d’incidents de pollution ou de plaintes (section 2). Il y a lieu de durcir les sanctions prévues pour non-respect des règles.

Les investissements dans les infrastructures de l’eau sont très en retard, et de nouvelles approches du financement sont nécessaires

Il est urgent d’amplifier les investissements pour développer les services d’assainissement et de distribution ainsi que le traitement des eaux usées, moderniser les réseaux de distribution et d’irrigation, et assurer la résilience aux effets du changement climatique. En 2020, environ 80 % de la population avait accès à une eau potable gérée en toute sécurité7, chiffre néanmoins en quasi-stagnation (Graphique 6). Sur le plan de l’accès à des services d’assainissement gérés en toute sécurité, la situation s’est détériorée, puisque 35 % de la population avait accès à de tels services en 2010 contre 30 % en 2020 (UNICEF, 2023_[18]). Le faible niveau de traitement des eaux usées est également un problème majeur, qui a des conséquences sur la santé publique et la qualité de l’eau. Seuls 15.5 % environ des eaux usées collectées reçoivent un certain type de traitement (CONARE, 2022_[17]), une proportion bien en-deçà de celle observée dans les pays de l’OCDE et beaucoup d’autres pays de la région. Une grande partie des eaux usées provenant des habitations et des industries s’écoule dans les rivières sans être traitée. La majorité de la population du Costa Rica dispose d'un traitement autonome des eaux usées (fosse septique), tandis que 24 % sont raccordés à un réseau public de collecte des eaux usées et moins de 10 % à des stations d'épuration publiques. Les fosses septiques ne recueillent généralement qu’une petite partie des eaux usées des ménages (principalement les eaux d’égout), tandis que le reste des eaux usées s’écoule dans les masses d’eau sans traitement aucun. En outre, la construction, l’exploitation et l’entretien des fosses septiques ne sont pas supervisés (MINAE, 2013_[19]). Dès lors qu’elles ne sont pas gérées et surveillées avec soin, les fosses septiques peuvent se déverser dans le sol et les eaux souterraines, entraînant des contaminations.

Le Costa Rica dispose d’un programme spécifique visant à accroître ses investissements dans l’assainissement et le traitement des eaux usées. Toutefois, le rythme et l’ampleur des investissements ne sont pas à la hauteur de ce qui serait nécessaire pour atteindre l’objectif de couverture universelle. Dans sa Politique nationale d’assainissement des eaux usées (PNSAR) de 2016, le Costa Rica s’est fixé comme objectif de parvenir, d’ici 2045, à une gestion sûre de l’ensemble des eaux usées produites sur son territoire. En cas de statu quo cependant, 15 % seulement environ de la population sera raccordée à des systèmes publics de traitement des eaux usées à cette date, bien loin de l’objectif des 100 % de foyers raccordés fixé par la PNSAR. Si les plans existants sont mis en œuvre, la couverture devrait atteindre 38 % (CONARE, 2021_[9]).

Graphique 6. L’accès à l’eau potable ne s’est qu’à peine amélioré, tandis que l’accès aux services d’assainissement s’est détérioré

Le Costa Rica utilise des instruments économiques pour sa gestion quantitative et qualitative de l’eau, ce qui contribue à la récupération des coûts des services de l’eau et au financement de la gestion de l’eau. La redevance sur l’utilisation de l’eau s’applique avec des taux différents selon le type d’utilisation et la source. La redevance sur les eaux rejetées s’applique sur la base des charges rejetées de demande chimique en oxygène et de matières en suspension totales. Le montant pour chaque paramètre de pollution est revu chaque année au vu de l’inflation. Un ajustement des deux redevances est nécessaire pour une meilleure application des principes de l’utilisateur-payeur et du pollueur-payeur. Il importe également de veiller à ce que les tarifs de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement reflètent le coût total de la fourniture du service, avec des mesures sociales ciblées pour adresser les problèmes d’accessibilité financière.

La révision en cours du cadre de la politique de l’eau est une évolution bienvenue pour l’adapter aux défis actuels et futurs, et notamment aux fins de l’amélioration de la qualité de l’eau et du renforcement de la résilience au changement climatique. Le Costa Rica a accompli des progrès sur le plan de la gouvernance de l’eau avec la mise en place de forums régionaux de parties prenantes et ses travaux entamés sur la planification des bassins hydrographiques. Il importe que le nouveau cadre de la politique de l’eau et la mise en œuvre de la planification des bassins hydrographiques reflètent les résultats de consultations approfondies avec les parties prenantes et les communautés autochtones.

Recommandations pour l’amélioration de la performance environnementale

Renforcer la politique d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets

Mettre pleinement en œuvre dans l’ensemble des secteurs et en temps utile les mesures arrêtées dans le Plan national de décarbonation 2018-50 ; assurer un suivi périodique du plan pour recenser les obstacles à la mise en œuvre et les bonnes pratiques, et pour ajuster les mesures en conséquence.
Actualiser plus régulièrement l’inventaire des émissions de GES ; renforcer la base de connaissances sur les risques et les vulnérabilités climatiques.
Mobiliser des fonds et les utiliser efficacement pour améliorer la résilience climatique des actifs physiques, notamment par une maintenance, une gestion et une exploitation efficaces des infrastructures ; intégrer systématiquement les dimensions de la vulnérabilité et de la résilience aux effets du changement climatique dans les procédures d’évaluation des plans d’occupation des sols et des projets d’infrastructures et de zones bâties, dans les processus de passation de marchés publics et dans les partenariats public-privé.

Décarboner la production et la consommation énergétiques

Moderniser les réseaux électriques et améliorer leur efficacité opérationnelle pour soutenir le développement du réseau de bornes de recharge pour les véhicules électriques, ainsi que l’intégration de la production d’électricité issue de l’éolien terrestre et marin, du photovoltaïque, de la biomasse et de la technologie houlomotrice.
Introduire des normes énergétiques obligatoires strictes pour les nouveaux bâtiments et la rénovation (norme de consommation d’énergie quasi nulle) ; renforcer les normes minimales de performance énergétique pour les appareils et étendre leur couverture à un large spectre d’appareils et d’équipements électriques.
Accélérer le développement des réseaux intelligents et de la tarification « haute résolution » ; exiger des vendeurs au détail d’électricité qu’ils fournissent à leurs clients des informations claires sur leur consommation d’énergie, ainsi que des conseils axés sur les économies d’énergie ; mener des campagnes régulières de sensibilisation aux économies d’énergie.

Améliorer la performance environnementale du transport

Accroître les investissements publics dans les projets d’infrastructures de transports en commun, cyclables et piétonnes ; accélérer la mise en œuvre d’un système de transports en commun intégrés dans la métropole du Grand San José ; rationaliser et améliorer la gouvernance des transports dans la métropole du Grand San José ; à cette fin, envisager la création d’une autorité métropolitaine des transports pour coordonner les systèmes de mobilité dans la métropole du Grand San José.
Veiller à ce que les plans locaux d’occupation des sols intègrent la problématique de la mobilité durable, qu’ils promeuvent les zones bâties garantissant un accès rapide aux liaisons de transport et qu’ils prévoient l’édification d’un réseau de voies piétonnes et cyclables sûres ; réorganiser le tracé des routes dans les villes pour laisser davantage de place aux cyclistes, aux piétons et aux transports en commun.
Favoriser l’électrification des motos et des autobus urbains en plus de celle des voitures particulières ; étendre la mise en œuvre pilote de lignes de bus électriques, y compris dans les municipalités situées en dehors de la métropole du Grand San José ; envisager de subventionner l’achat de bus électriques ; poursuivre l’installation de bornes de recharge pour les véhicules électriques à l’échelle de l’ensemble du réseau routier.
Renforcer sans délai les normes d’émission de polluants pour tous les véhicules routiers de transport de passagers et de marchandises ; adopter des normes d’efficacité énergétique ou d’émission de CO₂ pour les véhicules ; renforcer les contrôles techniques obligatoires des véhicules et intégrer davantage de polluants atmosphériques dans les tests d’émissions ; interdire la circulation des véhicules non conformes.

Surveiller la pollution atmosphérique

Produire plus régulièrement des données sur les émissions atmosphériques nationales et améliorer la publication des informations ; étendre le réseau de surveillance de l’air ambiant, y compris en dehors de la métropole du Grand San José.

Moderniser les services de gestion des déchets pour l’économie circulaire

Achever l’adoption par toutes les municipalités d’un plan de gestion intégrée des déchets ; prévoir des initiatives publiques-privées dans les plans ; renforcer la capacité à investir dans le traitement des déchets et à assurer des services de qualité de gestion des déchets, notamment au travers d’accords intercommunaux, soutenus par les politiques publiques.
Étendre les régimes de responsabilité élargie du producteur aux principaux flux de déchets, y compris les déchets organiques, les emballages et les déchets de construction et de démolition ; fixer des objectifs de valorisation obligatoires pour tous les régimes et veiller à leur application ; introduire l’utilisation de matériaux valorisés et de déchets recyclés au nombre des critères pris en compte dans les marchés publics ; mettre en place une interdiction de mise en décharge des déchets biodégradables.
Réformer les redevances de collecte des déchets pour assurer la récupération des coûts et encourager le tri des déchets à la source, tout en tenant compte des incidences des hausses de prix correspondantes sur les ménages pauvres.
Améliorer la collecte et la diffusion d’informations sur la production et le traitement des déchets ; renforcer les obligations de publication d’informations des opérateurs de gestion des déchets ; mettre en place une plateforme numérique intégrée pour la diffusion de données sur les déchets par type de matériau.

Assurer une gestion efficace des ressources en eau

Développer la surveillance de la qualité de l’eau, en termes de paramètres couverts, de régularité du suivi et de couverture des masses d’eau ; rendre compte périodiquement et publiquement de la qualité des masses d’eau.
Accélérer et amplifier les investissements dans les infrastructures de l’eau afin d’élargir l’accès à l’eau potable et aux services d’assainissement, d’étendre le traitement des eaux usées, de réduire les pertes d’eau et d’assurer la résilience aux effets du changement climatique.
Assurer une supervision adéquate de la construction, de l’exploitation et de l’entretien des fosses septiques afin de réduire au minimum les risques de contamination.
Augmenter progressivement les tarifs de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement afin qu’ils reflètent plus fidèlement les coûts de la fourniture des services sur la base de plans d’investissement stratégiques à long terme, sous le contrôle indépendant de l’autorité de régulation ; étendre les mesures sociales ciblées pour adresser les problèmes d’accessibilité financière.
Revoir le niveau de la redevance sur l’utilisation de l’eau afin qu’il reflète mieux le coût total de son usage pour une source donnée, y compris en tenant compte de la valeur de rareté dans les cas où la demande excède l’offre ; étendre la redevance sur les eaux rejetées de manière à couvrir un éventail plus large de paramètres de pollution et d’appliquer ainsi plus pleinement le principe du pollueur-payeur.

2. Vers une croissance verte et inclusive

Le développement durable et la croissance verte sont une priorité dans l’agenda du Costa Rica, mais plusieurs défis l’attendent

Le Costa Rica est fermement résolu à atteindre les ODD. À cette fin, le pays a développé un cadre d’action solide pour soutenir et évaluer la mise en œuvre des ODD et mobiliser sa société civile. Son « Pacte social pour la mise en œuvre des ODD » de 2016 est le premier du genre au monde8. Le Président de la République préside le Haut Conseil à la mise en œuvre ODD afin d’assurer la cohérence des politiques. Un système complet d’indicateurs statistiques est en place pour le suivi les progrès accomplis. La stratégie du Costa Rica se concentre prioritairement sur les ODD axés sur la pauvreté et les inégalités, une production et une consommation durables, et des infrastructures résilientes et des communautés durables ; ces objectifs sont considérés comme essentiels pour atteindre tous les autres ODD. Les ODD guident l’élaboration des politiques stratégiques. Le Plan national de développement et d’investissement public (PNDIP) 2023-26 est le deuxième plan d’investissement pluriannuel à lier les projets d’investissement aux ODD qu’ils contribuent à atteindre.

L’ampleur des investissements nécessaires pour atteindre les ODD est considérable. Dans le même temps, les autorités sont confrontées à de sévères contraintes budgétaires dans un contexte mondial incertain. Avec une dette publique élevée, le maintien de la prudence budgétaire est essentiel pour la viabilité macroéconomique (OCDE, 2023_[1]). Il est essentiel d’améliorer la qualité et l’efficacité de la gestion et des dépenses publiques. Il convient aussi d’impliquer davantage les ménages et les entreprises dans la protection de l’environnement, ainsi que de mobiliser le financement privé au profit d’une économie verte et inclusive. À cette fin, le Costa Rica doit promouvoir le respect des réglementations environnementales, fournir des signaux-prix plus forts et éliminer les subventions néfastes, tout en tenant compte de l’augmentation du coût de la vie et en s’employant à sortir les groupes vulnérables de la pauvreté et de l’emploi informel.

Le système de gouvernance environnementale est bien établi, mais sa mise en œuvre a pris du retard

Le morcellement institutionnel et l’éclatement de l’action publique pèsent sur la cohérence des politiques et l’efficacité de leur mise en œuvre

Le Costa Rica dispose de longue date d’une politique environnementale et d’un cadre juridique complet. Diverses initiatives, lois et réglementations environnementales sont en place et de nombreuses autres sont en cours d’élaboration. Le pays a montré un engagement constant à aligner sa législation, ses politiques et ses pratiques sur les normes de l’OCDE. Néanmoins, les objectifs établis n’ont pas toujours donné lieu à des mesures concrètes accompagnées d’un financement adéquat (CONARE, 2022_[17]).

Le Costa Rica déploie une approche pangouvernementale de la gestion de l’environnement et du développement durable. Cependant, pour améliorer la cohérence et l’efficacité de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques, le cadre institutionnel gagnerait à être rationalisé. Comme dans de nombreux autres pays, les responsabilités en matière de développement durable et d’environnement sont partagées entre le MINAE et plusieurs autres ministères. Par ailleurs, la structure de la gouvernance environnementale comprend une multitude d’organes subsidiaires et autonomes ou décentralisés. Ceux-ci disposent d’un degré d’autonomie variable par rapport aux ministères et leurs mécanismes de pilotage et de reddition de comptes sont limités – une lacune courante dans l’administration publique au Costa Rica (OCDE, 2021_[20]). Reconnaissant le problème, une proposition législative de 2022 vise à consolider le MINAE et à réduire le nombre de ses organes subsidiaires. La coordination aux niveaux politique, technique et opérationnel est confiée par la législation environnementale à différents organes interministériels. Des découpages géographiques sont utilisés à diverses fins (par exemple pour le développement régional, la gestion des bassins hydrographiques, la gestion intégrée des ressources naturelles, etc.), chaque territoire de compétence ayant ses institutions associées pour une gouvernance pluri-niveaux. Tout ceci crée un système excessivement complexe, coûteux et éclaté (CGR, 2022_[21]; OCDE, 2021_[20]).

Il importe de renforcer la capacité de mise en œuvre au niveau local

Pour permettre aux 90 collectivités locales (82 cantons ou municipalités et 8 conseils municipaux de district) de délivrer à leurs administrés des services de qualité en matière d’environnement et de mobilité, il convient de renforcer leur autonomie et leurs ressources financières. Comme dans de nombreux pays, les collectivités locales sont responsables de toute une série de questions liées à l’environnement, depuis la gestion de l’occupation des sols jusqu’à la collecte des déchets. Avec la réforme constitutionnelle de 2001, il a été officiellement décidé d’attribuer davantage de pouvoirs et de budgets aux collectivités territoriales. Toutefois, du fait des retards pris dans la mise en œuvre de la réforme, les autorités locales ne disposent toujours à l’heure actuelle que de ressources financières et humaines limitées, et leur capacité de mise en œuvre reste restreinte (OCDE, 2021_[20]). La plupart des collectivités locales éprouvent des difficultés à collecter les taxes et redevances, dont les recettes couvrent à peine les dépenses de personnel. Les services délivrés et leur qualité varient considérablement d’une municipalité à l’autre et d’une région à l’autre. Comme le montre l’expérience d’autres pays de l’OCDE, la mise en place d’accords intercommunaux visant la mise en commun ou le partage des ressources permet d’améliorer le service rendu et de réduire son coût grâce aux économies d’échelle réalisées (OCDE, 2019_[22]). Cependant, la législation du Costa Rica n’autorise pas les municipalités à établir de tels accords. La métropole du Grand San José manque d’une structure métropolitaine pour coordonner la gestion des services publics urbains, tels que les transports en commun et la gestion des déchets (section 1).

La réglementation environnementale gagne en efficacité, mais elle mérité d’être encore améliorée et mieux appliquée

La réforme en cours du système des permis vise à alléger la charge réglementaire qui pèse sur les entreprises

En 2022, le Costa Rica a lancé une vaste réforme visant à rationaliser son système d’agrément public, devenu très lourd. Les demandes de permis environnementaux intégrés s’effectueront par l’intermédiaire du « Guichet unique d’investissement » (VUI), un guichet unique numérique pour les permis. L’objectif est de simplifier les procédures de soumission pour les activités présentant un faible niveau de risque environnemental. Les inspections environnementales seront également intégrées. Le Costa Rica s’aligne ainsi sur la norme de l’OCDE relative à la prévention et au contrôle intégrés de la pollution.

Conformément aux normes de l’OCDE, une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) est requise pour toute activité, tous travaux ou tout projet comportant des risques d’impacts négatifs sur l’environnement. Le processus, conduit par le Secrétariat technique national de l’environnement (SETENA), aboutit à la diffusion d’une autorisation environnementale (VLA), qui définit les conditions environnementales spécifiques auxquelles les activités ou projets doivent satisfaire. Le Costa Rica pourrait davantage améliorer les autorisations environnementales en en introduisant qui s’appliquent à plusieurs médias et qui soient axés sur les processus, sur la base des meilleures techniques disponibles (MTD)9. Le SETENA délivre également des VLA pour les plans locaux d’occupation des sols, qui sont les seuls à faire l’objet d’une évaluation environnementale stratégique (EES). Comme dans d’autres pays, l’efficacité globale du processus d’évaluation peut être renforcée. Un règlement datant de 2023 vise à rationaliser et à rendre plus efficaces les processus de délivrance des EIE et des VLA.

Il importe de davantage promouvoir la conformité, de mener des inspections aléatoires et de mieux faire respecter la réglementation

Les plans d’inspection des autorités fixent comme prioritaire le contrôle des installations qui présentent des risques élevés pour l’environnement et la santé10. Toutefois, dans la pratique, la plupart des inspections sur place n’interviennent qu’à la suite de plaintes ou d’incidents. Le Costa Rica encourage la participation des citoyens aux activités de contrôle de la conformité, et 40 comités d’inspecteurs environnementaux bénévoles sont actuellement établis. Il est possible de mieux accompagner les acteurs visés par la réglementation dans le respect des obligations environnementales en leur apportant une assistance technique et en les sensibilisant aux meilleures pratiques, action qui aiderait par ailleurs à réduire la charge de travail des autorités en matière de contrôles de conformité. Le personnel des services de contrôle et des services répressifs est largement insuffisant pour faire face au nombre grandissant et à la complexité croissante des violations présumées. En cas de non-conformité avérée, le Tribunal administratif de l’environnement (TAA) peut infliger des sanctions administratives telles que des amendes. Ces amendes sont calculées au vu de la valeur estimée du dommage environnemental subi, mais sans tenir compte des avantages que l’opérateur retire du non-respect des règles, ce qui accentuerait l’effet dissuasif. Les recettes provenant des amendes sont versées à un fonds administré par le ministère de la Santé ou à la municipalité où s’est produite l’infraction, et non au budget général de l’État, ce qui peut entraîner des conflits d’intérêts.

Il est possible d’améliorer les signaux-prix en créant un système de taxes et de redevances vertes et en éliminant les subventions néfastes

Le Costa Rica doit aller au bout de son projet de réforme fiscale « verte » et de tarification du carbone

Les taxes liées à l’environnement constituent une source importante de rentrées fiscales au Costa Rica, au vu notamment des recettes généralement faibles de l’impôt sur le revenu et de l’ampleur de l’emploi informel. En moyenne, elles représentaient environ 10 % des recettes fiscales totales et 2.3 % du PIB sur la période 2010-21, soit plus que les moyennes correspondantes pour la zone OCDE (6.8 % et 2.2 %). Les recettes ont régulièrement et fortement progressé sur la même période, en lien avec l’augmentation du nombre de véhicules en circulation et la hausse de la consommation de carburant (sauf en 2020, au plus fort de la pandémie de COVID-19). Comme dans la plupart des autres pays, l’essentiel des recettes provient des droits d’accise sur les carburants et, dans une moindre mesure, des taxes sur les véhicules. Les taxes sur la pollution et les ressources s’appliquent principalement aux rejets d’eaux usées et à l’utilisation de l’eau (section 1), et génèrent des recettes limitées. Le produit des taxes liées à l’environnement est partiellement alloué à des causes environnementales (section 3).

Les taxes sur les carburants et les véhicules doivent être repensées de manière à stimuler le passage à des véhicules plus propres, l’utilisation des transports en commun et la mobilité active. La taxe annuelle sur les véhicules s’applique au même taux, indépendamment de l’efficacité énergétique et des niveaux d’émission. En outre, le montant de la taxe diminue avec l’âge du véhicule, ce qui joue en faveur des véhicules anciens, potentiellement plus polluants et moins sûrs. Les véhicules électriques (VE) bénéficient de plusieurs exonérations fiscales. Les subventions aux VE doivent être complétées et progressivement remplacées par une taxation croissante des véhicules thermiques (VT), en vue de lisser la différence de prix à l’achat ou de coût à l’usage entre les VE et les VT. Il convient également de combiner aux taxes sur les véhicules des normes d’émission plus strictes (section 1).

Comme dans la plupart des pays, la taxation et le prix des carburants routiers ne reflètent pas pleinement les coûts sociaux de l’utilisation des carburants, notamment les coûts associés aux émissions de gaz à effet de serre (GES) et de polluants atmosphériques locaux, aux accidents et à la congestion (Parry, Black and Vernon, 2021_[23]). Les droits d’accises sur le diesel sont inférieurs de 60 % à ceux sur l’essence, en dépit de la teneur en carbone plus élevée par litre de diesel et les émissions plus importantes de polluants locaux des véhicules diesel. Les taxes sur les carburants sont généralement plus élevées que dans les autres pays d’Amérique latine et des Caraïbes, tandis que les subventions sont plus faibles. En conséquence, les tarifs nets effectifs du carbone (TEC nets) du Costa Rica sont les plus élevés parmi les principales économies de la région ALC. Toutefois, en 2021, le TEC net moyen des carburants pour le transport routier n’atteint que les deux tiers de la moyenne de l’OCDE. Selon les estimations de l’OCDE, moins de la moitié des émissions de GES du pays sont soumises à la taxe sur les carburants (Graphique 7). Toutes les émissions de GES autres que le CO₂ (principalement le méthane et l’oxyde d’azote) ne sont pas tarifées du tout (OCDE, 2022_[24]).

Graphique 7. Les taxes sur l’énergie couvrent une part plus importante, bien qu’insuffisante, des émissions de GES que dans de nombreux pays d’Amérique latine et des Caraïbes

Le Plan national de décarbonation (PND) 2018-50 charge le ministère des Finances, en collaboration avec le MINAE, d’élaborer une réforme de la fiscalité verte, prévoyant la mise en place d’une tarification du carbone et la suppression des subventions aux combustibles fossiles. Cette initiative est la bienvenue. Elle doit être poursuivie afin d’aligner les signaux-prix sur les objectifs climatiques ambitieux du pays (section 1). La réforme vise également à trouver d’autres sources de recettes fiscales pour compenser la perte de revenus provenant des taxes sur les véhicules et les carburants, qui résultera probablement de l’électrification progressive du parc automobile et du passage aux transports publics et à la mobilité active. À cette fin, les mesures fiscales devraient comprendre des taxes sur les véhicules bien conçues et, à moyen terme, des redevances routières basées sur la distance parcourue. Dans un premier temps, les pouvoirs publics devraient augmenter les péages routiers, qui n’ont pas été actualisés depuis 2002. La mise en œuvre de péages de décongestion contribuerait à réduire les embouteillages aux heures de pointe dans les zones critiques de la métropole du Grand San José d’une manière rentable et socialement équitable. Il est également possible d’instaurer des taxes sur l’utilisation des ressources et la pollution. Ces taxes pourraient viser les engrais chimiques et les pesticides, qui sont utilisés de manière intensive (section 3), ainsi que les déchets mis en décharge et certains produits en plastique (par exemple les sacs), en vue d’améliorer la gestion des déchets et de réduire la pollution plastique (section 1).

La réforme de la fiscalité verte devrait également viser à réduire l’évasion fiscale et à rendre le régime fiscal davantage progressif et plus propice à la création d’emplois et à l’évolution vers une économie plus formelle. Le déploiement progressif d’un ensemble complet de mesures fiscales permettra de lisser les coûts de la réforme entre les secteurs et dans la durée. Des politiques bien ciblées et transparentes d’utilisation de recettes supplémentaires provenant des taxes liées à l’environnement et de la suppression des subventions sont indispensables pour améliorer l’acceptabilité sociale des réformes, en particulier lorsque le coût de la vie est élevé.

De nombreuses incitations fiscales ont des répercussions négatives sur l’environnement

En 2021, le ministère des Finances a classé les exonérations et les réductions fiscales en fonction de leur incidence sur l’environnement. Il a estimé que les pertes de recettes dues aux incitations fiscales préjudiciables à l’environnement s’élevaient à 0.24 % du PIB en 2020, y compris les réductions et exonérations fiscales sur l’utilisation des combustibles fossiles et les intrants agricoles (section 3). Les dépenses fiscales ayant une incidence positive sur l’environnement sont négligeables (Ministère des Finances, 2021_[25]). Le Costa Rica devrait s’appuyer sur cet exercice pour élaborer un plan visant à éliminer progressivement les subventions préjudiciables à l’environnement, notamment le soutien à la consommation d’énergie et à l’agriculture (section 3). Les aides aux combustibles fossiles représentaient environ 0.13 % du PIB en 2021 (OCDE, 2023_[26]). Les aides sont presque exclusivement liées à l’utilisation de produits pétroliers. Elles ont augmenté au cours de la dernière décennie, principalement en raison de l’instauration d’une remise sur le prix du gaz de pétrole liquéfié (GPL) en 2016. Les exonérations des droits d’accises sur les carburants utilisés dans les secteurs de l’aviation commerciale et de la pêche constituent la principale forme d’aide, suivie par la réduction du prix du GPL.

La réponse des pouvoirs publics à la hausse des prix mondiaux de l’énergie en 2022 se traduira probablement par une augmentation des aides aux combustibles fossiles. Cette année-là, les pouvoirs publics ont plus que réduit de moitié le taux d’imposition sur le GPL, mesure appliquée pendant six ans. Cette mesure vise les ménages à faibles revenus, qui sont les principaux utilisateurs de GPL pour la cuisine et le chauffage, ainsi que les secteurs des services touchés par la pandémie. Des mesures temporaires ont modérément réduit le prix de l’essence et du diesel, qui sont principalement utilisés pour le transport de marchandises, l’agriculture et le transport maritime. Dans l’ensemble, ces mesures ont été moins coûteuses et moins régressives que celles prises par les pairs régionaux (Garcimartín and Roca, 2022_[27]). Néanmoins, l’augmentation de l’allocation temporaire pour les ménages les plus pauvres (Bono inflación) est un moyen préférable de protéger la population la plus touchée par la hausse des prix, car elle ne décourage pas les économies d’énergie (OCDE, 2023_[1]).

La transition vers une économie verte et décarbonée nécessite des investissements à grande échelle

L’investissement public en matière d’environnement doit être renforcé et rendu plus efficace

Les dépenses publiques consacrées à la protection de l’environnement représentaient en moyenne 1.2 % des dépenses des administrations publiques entre 2012 et 1911. La gestion des déchets représentait plus de la moitié des dépenses publiques en matière d’environnement, suivie par la biodiversité représentant environ un quart de ces dépenses. Toutes les dépenses liées aux déchets interviennent au niveau local. Les dépenses courantes (à savoir celles qui couvrent les frais de fonctionnement) constituent la majeure partie des dépenses de protection de l’environnement, au détriment de l’investissement indispensable dans les infrastructures de traitement des déchets et des eaux usées. De même, l’investissement dans les infrastructures de transport s’est avéré insuffisant et principalement consacré aux axes routiers.

Il est nécessaire de réaffecter des ressources pour remédier aux lacunes en matière d’infrastructures, améliorer la prestation de services et mettre en œuvre le PND 2018-50 (section 1). Les besoins financiers pour la mise en œuvre du PND sont estimés à 5 milliards USD pour la période 2021‑25 (7 % du PIB), principalement concernant des investissements dans les transports électriques et publics et la gestion des déchets. Cependant, le PNDIP 2023-26 continue de concentrer au niveau des routes l’investissement dans les infrastructures. L’accélération des investissements du PND stimulerait la reprise économique et l’emploi (Groves et al., 2022_[28]). À plus longue échéance, l’établissement d’une économie numérique et décarbonée pourrait générer 135 000 emplois nets d’ici 2050 (soit l’équivalent de 5 % de la main-d’œuvre de 2021), principalement dans les domaines des énergies propres, des transports durables et de l’utilisation efficace des ressources naturelles (Quirós-Tortós et al., 2022_[29]).

Une plus grande amélioration encore de la capacité à exécuter des projets d’investissement passera par un renforcement des mécanismes de redevabilité, de la transparence et de l’évaluation des incidences. Le système national d’investissement public (SNIP) bien développé du Costa Rica vise à améliorer et à harmoniser la sélection des projets à l’échelle du secteur public. Cependant, seule une partie de l’investissement public des institutions autonomes est déclarée au SNIP (OCDE, 2021_[20]). En moyenne, 30 % seulement des dépenses d’investissement prévues au budget sont utilisés (OCDE, 2023_[1]). Les autorités ont publié des règlements et des orientations pour intégrer les considérations d’atténuation et d’adaptation au climat dans le SNIP et ont commencé à mettre en œuvre une taxonomie de l’infrastructure durable. Le Costa Rica a défini des normes pour l’utilisation de l’analyse coûts-avantages mais, dans la pratique, il n’a guère progressé dans son utilisation pour la sélection des projets (OCDE, 2020_[30]). La mise en œuvre de pratiques budgétaires vertes aiderait les pouvoirs publics à aligner les dépenses publiques, ainsi que les recettes, sur les objectifs climatiques et autres objectifs environnementaux.

Il est clairement nécessaire d’envisager de nouvelles voies de financement

Compte tenu de la faible marge de manœuvre budgétaire, il est nécessaire d’accroître la participation du secteur privé aux projets d’infrastructure. Les concessions et les partenariats public-privé (PPP) peuvent être utiles à cet égard. Le cadre juridique des PPP au Costa Rica suit les normes de l’OCDE, mais des inefficacités et de longs délais d’exécution subsistent (OCDE, 2021_[20]). Une évaluation approfondie des projets, des spécifications appropriées des contrats et une comptabilité fiscale idoine sont essentielles pour maximiser la rentabilité des PPP et limiter les risques pour les finances publiques.

Les engagements environnementaux pris de longue date par le Costa Rica placent le pays dans une position favorable pour accéder à des financements verts internationaux, notamment par le biais d’obligations vertes, sociales, durables et liées à la durabilité (GSSS). Le Costa Rica fait partie des dix plus grands émetteurs d’obligations GSSS de la région ALC sur les marchés internationaux. L’expérience de la Colombie montre que les obligations vertes souveraines en monnaie locale pourraient contribuer à mobiliser des fonds auprès d’investisseurs privés et institutionnels sur le marché national (OCDE et al., 2022_[31]). Des travaux sont en cours en vue d’élaborer des orientations officielles des autorités afin d’accéder au financement du Fonds vert pour le climat. La Surintendance générale des institutions financières a établi une méthodologie pour évaluer les risques financiers liés au climat pour les banques et institutions financières du pays. L’application systématique de cette méthode d’évaluation pourrait améliorer la transparence, inciter à réorienter les financements vers des activités plus propres et préparer l’introduction d’obligations d’information financière liées au climat. Le Costa Rica gagnerait à s’associer aux efforts d’autres pays d’Amérique latine et des Caraïbes pour poursuivre le développement et l’harmonisation de normes obligataires, de normes de durabilité des entreprises et des taxonomies du GSSS afin de recenser les activités et les investissements qui contribuent efficacement à la transition verte.

Des incitations plus efficaces sont nécessaires pour encourager les entreprises à investir dans l’environnement

Le Costa Rica a pris plusieurs mesures pour inciter les entreprises à s’engager dans des activités et des investissements respectueux de l’environnement, conformément à sa politique nationale de 2018 en faveur d’une production et d’une consommation durables. Il s’agit notamment d’incitations fiscales à l’investissement dans des équipements et des processus respectueux de l’environnement et d’un programme d’accords volontaires dirigé par la MINAE. Divers programmes et labels de certification des entreprises sont disponibles. Selon une enquête de la Banque centrale du Costa Rica, 65 % des entreprises ont obtenu une forme ou une autre de certification environnementale en 2018‑20, principalement dans le cadre du Programme-pays pour la neutralité carbone et du Programme écologique Pavillon bleu. La certification pour le tourisme durable a contribué à faire du Costa Rica un pionnier du tourisme écologique (OCDE, 2023_[32]). Cependant, cette multitude de certifications et de labels risque de créer la confusion chez les clients et de générer de l’écoblanchiment (ou « greenwashing »). Les entreprises consacrent peu d’argent aux activités en faveur de l’environnement. En 2018‑20, la part des dépenses de protection de l’environnement dans les dépenses totales des entreprises était inférieure à 1 % (BCCR, 2022_[33]). La plupart des dépenses ont été consacrées à la gestion des déchets et à la réduction des émissions atmosphériques.

Compte tenu de l’importance des dépenses consacrées aux marchés publics (12.5 % du PIB en 2018), le développement des marchés publics écologiques peut amplement contribuer à accroître la demande en faveur de produits et de services plus propres, stimulant ainsi l’esprit d’entreprise, l’innovation et la création d’emplois dans les industries vertes. Par exemple, les marchés publics écologiques peuvent favoriser la création de débouchés pour les matériaux récupérés et recyclés (section 1). En 2015, le Costa Rica a été le premier pays de l’ALC à adopter une politique nationale pour les marchés publics durables, suivie de réglementations techniques fixant des critères environnementaux pour les achats publics de divers articles et services. Les résultats se sont pourtant avérés modestes, en grande partie parce que le système global de passation des marchés publics est encore fragmenté et inefficace (OCDE, 2020_[34]). La nouvelle loi établissant que toutes les institutions publiques doivent effectuer leurs achats par l’intermédiaire du système central de passation des marchés est une mesure bienvenue.

Le Costa Rica a consolidé son cadre pour la démocratie environnementale

La fourniture d’informations sur l’environnement s’est considérablement améliorée, mais des lacunes subsistent

Le Costa Rica a réalisé des progrès remarquables dans la mise en œuvre des principes d’ouverture de l’administration publique en matière de transparence, de redevabilité et de participation. Ses cadres juridiques et institutionnels en matière de gouvernement ouvert sont conformes aux normes de l’OCDE. Le système national d’information sur l’environnement (SINIA) a vu le jour en 2013 dans l’optique de coordonner la collecte de statistiques environnementales et les diffuser par le biais d’un référentiel web unique. Le système national de mesure du changement climatique (SINAMECC), créé en 2018, est une plateforme parallèle pour les informations relatives au changement climatique. Des travaux sont en cours pour instaurer des comptes environnementaux statistiques et un registre des rejets et transferts de polluants, ainsi que pour mettre à jour le rapport sur l’état de l’environnement (le premier et dernier a été publié en 2017). Toutefois, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour étendre la couverture du SINIA, car de nombreuses informations sont encore disséminées entre les ministères, leurs entités subsidiaires et d’autres organes autonomes. Les lacunes en matière d’information demeurent, notamment en ce qui concerne les émissions de GES, la qualité de l’air et de l’eau et les déchets (section 1), ainsi que les océans (section 3). Ces lacunes entravent la prise de décision fondée sur des données probantes et l’engagement éclairé des citoyens.

La participation du public fait partie de nombreux processus décisionnels en matière d’environnement

La participation du public et la consultation des communautés autochtones sont requises par la loi pour la formulation de plusieurs politiques publiques et processus décisionnels en matière d’environnement. Il s’agit notamment des procédures EIE et, dans une moindre mesure, EES. Plusieurs mécanismes de participation du public existent. En 2018, les pouvoirs publics ont introduit le mécanisme général de consultation des peuples autochtones. La population se montre très satisfaite (67 %) des efforts déployés par le pays pour protéger l’environnement. Le soutien des citoyens aux politiques environnementales reste supérieur à 50 % depuis 2010 (Gallup, 2022_[35]). Cependant, l’engagement actif des citoyens et des organisations de la société civile reste limité et la confiance dans le gouvernement est relativement faible (OCDE, 2023_[1]; OCDE, 2021_[20]). Les politiques d’éducation et de sensibilisation peuvent contribuer à accélérer le changement culturel.

Les citoyens bénéficient d’un accès à la justice en matière d’environnement ;

Toute personne a qualité pour agir en justice afin de dénoncer tout acte susceptible d’enfreindre le droit constitutionnel à un environnement sain et écologiquement équilibré et à l’eau potable. Tout citoyen peut déposer une plainte en cas de suspicion du non-respect des dispositions environnementales et demander une indemnisation pour les dommages qui en résultent. Un système centralisé de collecte et de suivi des plaintes environnementales, géré par le contrôleur environnemental, est accessible à tous les citoyens. On observe une augmentation constante des plaintes depuis 2017. En 2021, près de la moitié d’entre elles concernaient les forêts (principalement l’abattage illégal), suivies par les plaintes liées à la perte de biodiversité et à la pollution de l’eau.

Conformément à sa tradition de démocratie environnementale, le Costa Rica a été l’un des promoteurs de l’Accord régional sur l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique latine et dans les Caraïbes (accord d’Escazú), qui est entré en vigueur en avril 2021. Le Costa Rica a pris plusieurs mesures pour protéger les défenseurs des droits de l’homme dans le domaine de l’environnement et les populations autochtones, mais il n’a pas ratifié l’accord. La ratification de l’accord d’Escazú améliorerait davantage le cadre juridique avancé du Costa Rica en matière de gestion de l’environnement et garantirait la démocratie environnementale (OCDE, 2023_[32]).

Recommandations en faveur d’une croissance verte et inclusive

Améliorer la gouvernance en matière d’environnement et de développement durable

S’appuyer sur la proposition de loi relative au renforcement des compétences du ministère de l’Environnement pour élaborer un plan de rationalisation du système de gouvernance environnementale, fondé sur des critères transparents pour le maintien ou la création d’entités institutionnelles ; simplifier et rationaliser les comités et les conseils pour une coordination horizontale et la gouvernance pluri-niveaux en matière de développement durable.
Dispenser des conseils, un soutien et une formation aux administrations centrales et locales afin d’améliorer leur capacité à élaborer des politiques fondées sur des données scientifiques et factuelles et à mener à bien leurs responsabilités en matière d’environnement.
Permettre et favoriser des accords intercommunaux afin de réaliser les économies d’échelle nécessaires pour prester des services liés à l’environnement d’une manière plus rentable.

Garantir le respect des exigences environnementales

Mettre rapidement en œuvre les autorisations et les inspections environnementales ; s’appuyer sur les meilleures techniques disponibles pour déterminer les conditions des autorisations environnementales pour les installations à haut risque.
Étendre l’obligation d’évaluation environnementale stratégique (EES) aux plans et programmes sectoriels, en accordant la priorité aux projets d’investissement public, et renforcer les capacités institutionnelles y afférentes ; élargir les mécanismes de participation du public aux procédures EES.
Mettre en œuvre une planification basée sur les risques pour les inspections environnementales afin d’améliorer l’efficacité de la surveillance de la conformité et de réduire la dépendance à l’égard des réclamations en matière d’environnement ; effectuer des inspections systématiques pour s’assurer que les activités respectent les exigences fixées dans le permis environnemental ou l’autorisation VLA.
Imposer des amendes qui reflètent la gravité de l’infraction et recouvrent les avantages économiques que l’opérateur retire du non-respect des règles, afin d’accentuer l’effet dissuasif des sanctions pécuniaires ; affecter les recettes des amendes au budget de l’État.

Vers une fiscalité et des subventions plus écologiques

Accélérer l’élaboration et la mise en œuvre d’une réforme fiscale « verte » d’envergure, comme le prévoit le plan national de décarbonation 2018-50. Dans le cadre de cette réforme :
- introduire une composante « taxe carbone » dans les accises sur les carburants ; fixer le taux à un niveau initialement bas et l’augmenter progressivement selon un échéancier prédéfini ;
- augmenter progressivement le taux de taxation du diesel pour l’amener au moins à celui de l’essence ;
- augmenter les taxes sur les véhicules classiques et les moduler en fonction du poids des véhicules, de leur rendement énergétique et des niveaux d’émissions de polluants locaux ; réduire le taux de dépréciation annuel de la valeur fiscale du véhicule afin d’éliminer la distorsion en faveur des véhicules anciens ;
- actualiser les péages routiers et les différencier en fonction des paramètres d’émission des véhicules ; établir les bases d’un système complet de redevances routières basées sur la distance et la durée ;
- envisager l’introduction de péages de décongestion, éventuellement en combinaison avec des zones à faibles émissions, afin de remédier à la congestion et à la pollution atmosphérique dans des secteurs critiques de la métropole du Grand San José, ainsi que de collecter des recettes pour financer des investissements dans des infrastructures et des services de transport durables ;
- introduire des taxes sur la pollution et l’utilisation des ressources, par exemple sur les engrais chimiques et les pesticides, les déchets mis en décharge et certains produits en plastique ;
- utiliser une partie des recettes provenant de la hausse des taxes liées à l’environnement pour atténuer leur impact sur les ménages à faible revenu et les secteurs économiques les plus touchés, ainsi que pour financer les politiques et les investissements en faveur de la transition verte ; revoir périodiquement et de manière transparente les modalités d’affectation des recettes.
Transformer l’état des lieux régulier des dépenses fiscales en un examen systématique des subventions et des mesures fiscales existantes et à l’état de projet et déterminer quels sont les dispositifs injustifiés d’un point de vue économique, social et environnemental ; élaborer un plan pour éliminer progressivement les aides à l’achat de combustibles fossiles et les subventions néfastes pour l’environnement.

Investir dans la transition verte

Augmenter et accélérer l’investissement lié à l’environnement et au climat ; renforcer la participation du secteur privé aux projets d’infrastructure par le biais de concessions et de PPP transparents et sains d’un point de vue fiscal ; garantir l’exécution en temps opportun et la qualité des projets d’infrastructure.
Fonder systématiquement les projets d’investissement sur l’analyse de rentabilité et l’analyse des risques climatiques, comme l’exige la réglementation ; inclure les coûts fictifs des émissions de GES et d’autres incidences environnementales dans l’évaluation des investissements publics ; contrôler régulièrement que les dépenses exécutées contribuent effectivement à l’amélioration des résultats environnementaux et de la résilience.
Étendre l’utilisation des obligations vertes pour financer les investissements en matière de décarbonation et de biodiversité ; envisager l’émission d’obligations vertes souveraines pour le marché national ; finaliser rapidement les directives officielles pour l’accès au financement du Fonds vert pour le climat.
Appliquer strictement les critères environnementaux au niveau des marchés publics et contrôler leur mise en œuvre ; élargir les catégories de produits et de services couverts par les marchés publics durables.

Promouvoir la démocratie environnementale et l’implication des citoyens

Améliorer la production, la collecte et la diffusion de statistiques environnementales dans le cadre du SINIA, notamment via un financement accru, le déploiement de technologies d’observation de la Terre et une collaboration soutenue avec la communauté scientifique ; renforcer la capacité des institutions décentralisées et des collectivités locales à collecter et à traiter les informations liées à l’environnement.
Examiner la possibilité de prendre des mesures en vue de la ratification de l’Accord d’Escazú.

3. Conservation et exploitation durable de la biodiversité

Le Costa Rica a inversé la tendance à la déforestation, mais les pressions exercées sur sa riche biodiversité demeurent fortes

En tant que pays mégadivers, le Costa Rica abrite environ 6 % des espèces connues dans le monde, ainsi qu’une grande variété d’écosystèmes. Sa biodiversité soutient le tourisme florissant basé sur la nature, l’agriculture productive et la pêche artisanale du pays. Le capital naturel du Costa Rica est estimé à pas moins de 15 milliards USD par an, soit 23 % du produit intérieur brut (PIB) de 2019. Une grande partie de cette valeur découle des services écosystémiques tels que la régulation du climat, la prévention de l’érosion, l’approvisionnement en eau et en nourriture, et le tourisme vert (Hernández-Blanco and Costanza, 2021_[36]). Le développement des infrastructures, l’urbanisation, le tourisme, l’agriculture, la pêche, les eaux usées non traitées, la pollution et le changement climatique exercent une pression sur la biodiversité du Costa Rica. L’état de conservation varie selon les régions et les écosystèmes.

Le Costa Rica est parvenu à augmenter le couvert forestier secondaire (Graphique 8), grâce à un ensemble de mesures ciblées (voir ci-dessous), ainsi qu’à des facteurs externes tels que l’effondrement du marché de la viande bovine dans les années 1980 (Ardila et al., 2020_[37]). Aujourd’hui, les forêts couvrent 59 % des terres émergées du pays, contre un minimum historique de 21 % en 1987, mais encore loin des 75 % de 1940. Environ la moitié de la surface forestière est protégée d’une manière ou d’une autre, soit dans des zones protégées officielles, soit dans des corridors biologiques. Cependant, les taux de reboisement et de régénération varient selon les types de forêts et les régions, et la fragmentation des forêts est importante. Les forêts sèches se sont bien rétablies, tandis que les forêts humides et les forêts de nuage présentent des niveaux de détérioration faibles à modérés (MINAE et al., 2019_[38]). Les forêts secondaires sur les terres agricoles abandonnées sont écologiquement différentes de la forêt d’origine du site. La conversion des forêts en pâturages, cultures et zones urbaines a augmenté depuis le milieu des années 2010 (CONARE, 2021_[9]). Les incendies de forêt et le changement climatique affectent les forêts, dont certaines ont stocké du carbone qui pourrait être libéré (section 1).

Graphique 8. Le Costa Rica est l’un des rares pays d’Amérique latine à avoir augmenté sa couverture forestière

Bien que les zones côtières soient peu peuplées, elles subissent une pression croissante due aux pratiques de pêche intensive, aux flux touristiques massifs et au développement incontrôlé d’infrastructures et de bâtiments liés au tourisme (Moreno Díaz et al., 2019_[39]) ainsi que des eaux de ruissellement, des sédiments, des déchets et des eaux usées non traitées produits dans la vallée centrale (où réside la majorité de la population). Ce sont également les principaux facteurs de détérioration des mangroves et autres zones humides (MINAE et al., 2019_[38]). Environ 7 % des espèces connues du Costa Rica sont menacées, ce qui est relativement peu par rapport à d’autres pays mégadivers. Cependant, le nombre des espèces menacées augmente depuis la fin des années 1990. Les connaissances sur la santé des écosystèmes et des espèces marines sont limitées, mais il existe des preuves de l’exploitation non durable des ressources marines.

La révision de la stratégie nationale pour la biodiversité est l’occasion de renforcer la cohérence des politiques

La politique environnementale du Costa Rica a pris un tournant décisif dans les années 1990, dans le but de mettre un terme à la déforestation, de récupérer les forêts perdues et de promouvoir des activités économiques fondées sur une utilisation durable de la biodiversité. La Loi sur la biodiversité, la Loi sur la forêt et la Loi sur la conservation de la faune et de la flore ont établi les cadres institutionnels et politiques de la gestion de la biodiversité qui sont encore solidement en place aujourd’hui. Ils ont instauré l’interdiction de défricher les forêts matures et un programme national de paiement pour les services environnementaux (PPSA), ainsi qu’un système de gouvernance pluri-niveaux pour gérer de manière intégrée le réseau de zones sauvages protégées (ASP) et les ressources naturelles (forêts, faune et eau). Comme dans d’autres secteurs de l’administration publique du Costa Rica, plusieurs institutions aux niveaux central et infranational se partagent la gestion de la biodiversité, ce qui génère souvent des conflits d’objectifs et des chevauchements de responsabilités (section 2).

Le Costa Rica a établi un ensemble de stratégies et de programmes, globalement alignés sur les engagements internationaux du pays. La Commission nationale de gestion de la biodiversité (CONAGEBIO) supervise la mise en œuvre et le suivi de la politique nationale de la biodiversité 2015-30 et de la stratégie nationale de la biodiversité 2016-25 et du plan d’action (ENB2) – les principaux documents orientant la politique du pays en matière de biodiversité. Leur objet est en outre de favoriser l’inclusion sociale et la participation des citoyens. L’ENB2 est en soi le résultat d’un vaste processus participatif qui, pour la première fois, a intégré de manière efficace les populations autochtones.

L’ENB2 adopte une approche axée sur les résultats en définissant 100 objectifs, en identifiant les administrations responsables de la réalisation de chaque objectif et en établissant un comité interinstitutionnel chargé de suivre les progrès accomplis. La plupart des objectifs ENB2 ont été atteints ou sont en voie de l’être, y compris ceux portant sur la gestion des aires protégées, la connectivité, les surfaces boisées et la superficie couverte par le PPSA. Toutefois, les progrès ont été plus lents pour certains objectifs stratégiques, à savoir ceux liés à l’application de la législation environnementale et à l’aménagement du territoire, à la reconstitution des écosystèmes de mangrove et des récifs coralliens, à l’extraction et au commerce illégaux d’espèces, à l’utilisation de pesticides, à la connaissance de la biodiversité marine et à l’éducation à l’environnement (MINAE, CONAGEBIO and SINAC, 2023_[40]).

La révision prévue de la stratégie ENB2 vise un alignement sur les objectifs du Cadre mondial de la biodiversité (CMB) Kunming-Montréal pour 2030. Il donne la possibilité d’éliminer les obstacles qui s’opposent à la réalisation des objectifs liés à la biodiversité d’une manière rentable. La stratégie actualisée doit rassembler dans un cadre cohérent la multitude de programmes et de mesures politiques liés à la biodiversité, et définir des actions concrètes pour intégrer les considérations relatives à la biodiversité dans les politiques de l’agriculture, de la pêche, du tourisme et du développement urbain. Elle doit également envisager la manière de réduire la fragmentation institutionnelle, qui entrave la mise en œuvre et risque d’augmenter les coûts de réalisation des objectifs. L’amélioration du rapport coût-efficacité est d’autant plus cruciale que le Costa Rica risque d’être confronté à des contraintes budgétaires dans les années à venir. Il est essentiel d’améliorer encore les connaissances et les données, en particulier sur les écosystèmes marins et d’eau douce, afin d’établir un consensus sur la politique en matière de biodiversité, de recenser les priorités d’action et de gérer efficacement les ressources naturelles.

Les aires protégées ont contribué à réduire la perte de biodiversité, mais leur représentativité écologique et leur gestion pourraient être améliorées

Le Costa Rica a étendu son réseau d’aires protégées et de corridors biologiques

Le vaste système des ASP du Costa Rica a permis de contrôler efficacement les pressions liées aux activités humaines telles que la chasse, l’exploitation forestière, l’extraction de la flore et de la faune, et l’agriculture. Il joue également un rôle important dans l’atténuation du changement climatique, car les forêts des grands parcs nationaux font partie des principaux puits de carbone (CONARE, 2022_[17]). En 2022, il y avait 151 ASP. Les ASP englobent un quart de la surface terrestre, soit un résultat supérieur à l’objectif d’Aichi pour 2020 (17 % de la surface terrestre). Une vaste zone ASP marine a été établie en 2021, faisant passer la part des aires marines protégées de moins de 3 % de la zone économique exclusive (ZEE) à 30 %. Il s’agit de la deuxième part la plus élevée parmi les pays de la région ALC, après le Chili. Le Costa Rica n’est pas loin d’atteindre l’objectif 3 du Cadre mondial de la biodiversité (30 % des terres et des mers passant sous le statut d’aires protégées et couverts par d’autres mesures de conservation efficaces par zone ou AMCEZ). Cependant, il lui faut accélérer le rythme des progrès au niveau des zones terrestres par rapport à la dernière décennie, ainsi qu’en matière de recensement des AMCEZ, et d’établissement d’un cadre national pour la mise en œuvre de ces mesures.

Pour atteindre l’objectif 3, des efforts supplémentaires sont également nécessaires en termes d’amélioration de la représentativité écologique des aires protégées. Les ASP couvrent 44.5 % des zones clés pour la biodiversité et 16 % des zones marines d’importance écologique ou biologique (ZIEB) présentes au Costa Rica (CDB and PNUD, 2021_[41]). Les écosystèmes forestiers et les ZIEB de la côte caraïbe sont généralement mieux représentés que les rivières et les zones côtières et de mangroves du Pacifique Nord et de la côte centrale des Caraïbes. Les ASP couvrent moins de 2 % du dôme thermal du Costa Rica, haut-lieu de la biodiversité, situé dans la ZEE du Pacifique Nord.

Le Costa Rica a principalement mis l’accent sur la connectivité entre les écosystèmes et sur l’implication des acteurs non gouvernementaux et des communautés locales dans la gestion des ressources naturelles. Il a aussi traditionnellement encouragé les dons de terres et la création d’aires protégées sur des terres privées au moyen d’incitations fiscales. Un réseau de 51 corridors biologiques, dont six corridors biologiques interurbains dans la métropole du Grand San José, a été mis en place pour réduire la fragmentation entre les écosystèmes à l’intérieur et à l’extérieur des aires protégées. Ils couvrent 38 % de la surface terrestre. En 2022, le réseau costaricain de réserves naturelles, qui inclut des réserves naturelles entièrement privées ne faisant pas partie du système ASP officiel, couvrait environ 2 % du territoire national. Dans certains cas, ces réserves se situent dans des corridors biologiques et servent de zones tampons entre des aires protégées plus vastes appartenant à l’État. Les organisations non gouvernementales (ONG) possèdent et gèrent certaines réserves privées et participent activement à la gestion des corridors biologiques.

On note peu de progrès dans le recensement des zones de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité qui seront gérées par les populations autochtones (Áreas de Cuido), l’un des objectifs de la stratégie ENB2. Les forêts couvrent 70 % de la superficie des 24 territoires autochtones (CONAGEBIO, 2023_[42]) avec des chevauchements entre ces territoires et les ASP officielles (FAO and FILAC, 2021_[43]). Les restrictions à l’utilisation des ressources et aux activités ancestrales dans les ASP ont été source de conflit. Il existe des exemples de coopération fructueuse public-privé visant à soutenir les entreprises dirigées par des autochtones sur leur territoire. Toutefois, le personnel chargé d’impliquer les populations autochtones et de leur donner les moyens d’agir est limité.

Il est possible d’améliorer la gestion des aires protégées et des corridors biologiques

La gestion des aires protégées s’est améliorée depuis le milieu des années 2010. En 2020, 70 % des aires protégées disposent d’un plan de gestion, mais seulement la moitié d’entre elles ont été évaluées quant à l’efficacité de leur gestion. La qualité et les détails des plans de gestion varient considérablement d’une ASP à l’autre. En outre, plusieurs corridors biologiques ne disposent pas d’un comité de gestion local pluripartite ni d’un plan de gestion. Ces composantes sont pourtant essentielles pour assurer l’organisation participative qui est au cœur du concept de corridor biologique.

Le Costa Rica doit veiller à ce que les zones ASP soient correctement financées et dotées en personnel. Le Système national de réserves naturelles (SINAC), un organe subsidiaire du ministère de l’environnement (MINAE), supervise le réseau ASP. Il a en charge la gestion intégrée des ressources naturelles (forêts, faune et eau) à l’intérieur et à l’extérieur des aires protégées. Entre 2015 et 2020, le budget du SINAC a augmenté d’environ 5 % par an (Molina-Escalante, 2021_[44]). Cependant, le SINAC a subi une coupe budgétaire importante en 2021 dans le cadre des efforts d’assainissement budgétaire des pouvoirs publics. Face à la pénurie de personnel, c’est grâce à la coopération de la société civile et des ONG que de nombreuses activités sur le terrain à l’intérieur et à l’extérieur des ASP peuvent avoir lieu.

Le tourisme est une source de revenus pour les aires protégées et d’emplois pour les communautés locales, mais il exerce également une pression sur les zones naturelles fragiles

Les longues côtes du Costa Rica et sa riche biodiversité constituent la principale attraction touristique du pays. Le système des ASP a contribué au succès du pays en tant que destination touristique, générant des revenus et des emplois. En 2017-19, 65 % des voyageurs au Costa Rica ont choisi cette destination pour s’adonner à des activités liées à la nature. Entre 2011 et 2019, le nombre de visiteurs des zones ASP a augmenté de 50 % pour atteindre environ 2 270 000 personnes. On estime que les ASP contribuent à l’économie nationale à hauteur de 1.8 milliard de dollars par an, soit 3 % du PIB, dont plus des trois quarts sont liés au tourisme (Moreno Díaz and Villalobos Salas, 2019_[45]). Ce chiffre est plus de trois fois supérieur au budget public consacré à la biodiversité, ce qui témoigne de l’importance des retombées économiques des dépenses liées à la biodiversité.

La politique du Costa Rica en matière de tourisme reconnaît depuis longtemps le rôle clé de la santé des écosystèmes et des espèces pour la compétitivité du tourisme, ainsi que les incidences négatives potentielles du secteur sur la biodiversité. Le pays s’est fait connaître en tant que destination écotouristique, notamment grâce à des systèmes volontaires de certification et d’étiquetage. Le Conseil mondial du tourisme durable a reconnu que la certification pour un tourisme durable (CST) était conforme à ses critères. Le Costa Rica pourrait envisager de confier l’audit du de la certification CST et du Pavillon bleu écologique pour les plages à des organismes accrédités, comme l’exige la marque nationale « Essential Costa Rica ». Cela contribuerait à renforcer la crédibilité des labels.

Le tourisme génère des fonds qui bénéficient à la biodiversité grâce aux droits d’entrée des ASP, qui constituent une source majeure de revenus pour le Système national de réserves naturelles du Costa Rica (SINAC). Cependant, les flux massifs touristiques concentrés sur quelques mois et quelques zones exercent une pression sur les écosystèmes et les espèces, à l’intérieur et à l’extérieur des ASP. Les droits d’entrée, relativement bas, n’ont pas été adaptés à l’inflation depuis des années et ne couvrent pas les frais de fonctionnement. Comme dans de nombreuses économies émergentes, les droits d’entrée sont beaucoup plus élevés pour les touristes étrangers. Cette discrimination par les prix bénéficie aux Costaricains les plus riches, qui peuvent être prêts à payer autant que les touristes étrangers pour profiter de la nature de leur pays. Le Costa Rica pourrait également envisager d’introduire d’autres taxes liées au tourisme, telles que des taxes sur la plongée ou l’escalade, ainsi que des taxes sur les entreprises touristiques en reconnaissance des avantages qu’elles tirent d’une nature préservée. Ces mesures permettraient de dégager des recettes supplémentaires.

L’utilisation de concessions pour les services liés au tourisme dans les ASP, comme les restaurants, les magasins et les parkings, devrait être étendue et rendue plus efficace. Ces concessions permettent aux ASP de toucher des revenus et d’améliorer la qualité des services, tout en créant des emplois au sein des communautés voisines. En 2020, il n’existait plus que deux concessions actives (CGR, 2020_[46]). En 2021, le MINAE et le SINAC, avec le soutien technique de l’Initiative de financement de la biodiversité du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD-BIOFIN), ont publié des orientations techniques pour la gestion des concessions dans les ASP.

Il est urgent d’achever l’aménagement du territoire et d’y intégrer la biodiversité

Les carences en matière de planification de l’utilisation des sols ont représenté un facteur indirect majeur de la perte de biodiversité au Costa Rica, et affaiblissent la capacité du pays à répondre aux risques naturels. En juillet 2021, moins de la moitié des 82 municipalités du pays disposaient d’un plan réglementaire cantonal (PRC). La plupart des plans datent de plus de 20 ans, ne couvrent qu’une partie du territoire municipal et n’ont pas reçu d’autorisation environnementale (licencia de viabilidad ambiental ou VLA) (section 2). La conversion incontrôlée des terres se poursuit en dehors des ASP, notamment dans les corridors biologiques, où la gestion de l’espace est réglementée par les PRC (CONARE, 2022_[17]). Lorsqu’ils sont en place, les PRC n’imposent pas de restrictions spécifiques en matière d’utilisation des sols dans les corridors biologiques. La stratégie ENB2 admet la nécessité de mieux intégrer la biodiversité dans l’aménagement du territoire. Certaines initiatives ont été prises dans ce sens, comme le projet « Biodiver_City » de San José et le programme national pour l’environnement urbain (Agenda Nacional Urbano-Ambiente ou ANUA) mais il est trop tôt pour en apprécier les résultats.

L’absence de plans d’aménagement du territoire et des aires marines exacerbe les pressions sur les zones côtières, où sont implantées la plupart des nouvelles infrastructures et des constructions liées au tourisme (CONARE, 2021_[9]). Des constructions illégales ont été érigées dans de nombreuses zones maritimes terrestres (ZMT). Cette situation met à rude épreuve les infrastructures déjà insuffisantes de traitement des déchets et des eaux usées, menaçant alors les écosystèmes marins et côtiers. Le Conseil du tourisme du Costa Rica (ITC), qui est l’autorité compétente pour les ZMT, a dispensé des conseils aux municipalités pour l’élaboration de plans de gestion intégrée des ZMT. Cependant, l’élaboration et l’utilisation efficaces de ces plans ont été entravées par un cadre réglementaire fragmenté, une faible coopération interinstitutionnelle, une faible participation des communautés locales et des groupes d’intérêt puissants (Moreno Díaz et al., 2019_[39]). En réponse à ces défis, les pouvoirs publics ont créé en 2022 un groupe technique interinstitutionnel chargé d’examiner et d’approuver les plans réglementaires cantonaux et côtiers.

Le programme précurseur de paiement des services écosystémiques du Costa Rica devrait être étendu et renforcé

La loi nationale sur la protection des forêts, en vigueur de longue date, a amplement contribué à restaurer des zones forestières dégradées et, dans une moindre mesure, à empêcher le défrichement des forêts (CONARE, 2022_[17]). Le Fonds national de financement forestier (FONAFIFO), sous l’égide du MINAE, gère le PPSA et finance des activités de boisement et de reboisement. Le programme rémunère les propriétaires fonciers qui s’engagent à conserver les forêts, à reboiser, à régénérer les pâturages, à gérer durablement les forêts ou à pratiquer l’agroforesterie sur leurs terres, participant ainsi à la prestation de services écosystémiques12. Sur les 1.3 million d’hectares couverts par le PPSA depuis sa création en 1997, plus de 560 000 hectares ont été ajoutés entre 2011 et 2021, principalement dans le cadre de contrats de conservation des forêts. En 24 ans, le programme a versé plus de 600 millions USD aux petits et moyens producteurs et a permis la création de 3 500 à 4 000 emplois directs chaque année (OIT, PNUE and UICN, 2022_[47]). Le PPSA offre des conditions plus favorables aux exploitations dirigées par des autochtones ou des femmes. C’est en phase avec le plan d’action sur le genre de la stratégie REDD+, qui vise à renforcer le rôle des femmes dans la conservation de la biodiversité et à combler les écarts en matière d’emploi et de revenus dans le secteur forestier.

Le FONAFIFO a joué un rôle actif dans la mobilisation de fonds pour le PPSA, par le biais de dons privés, de la coopération internationale et de crédits carbone produits par les plantations forestières et la stratégie REDD+. Cependant, le financement du PPSA reste fortement tributaire des recettes de la taxe sur les carburants, qui devraient diminuer avec la décarbonation progressive des transports (section 2). Une part de 3.5 % des recettes fiscales annuelles sur les carburants est réservée au programme et représente près de 90 % de ses fonds. Entre 2015 et 2021, la superficie couverte par le PPSA a diminué, en partie en raison de la baisse des transferts fiscaux au FONAFIFO. Cela correspond à une diminution de la superficie reboisée par an (CONARE, 2022_[17]). Depuis 2016, le FONAFIFO a toujours perçu des montants inférieurs à ceux dus sur la base des recettes de la taxe sur les carburants. En 2020, il subira une réduction supplémentaire découlant de la baisse de la consommation de carburant liée à la pandémie et des recettes fiscales y afférentes. Cela montre clairement l’impact que la décarbonation des transports aura sur le financement du PPSA et la couverture des zones, ainsi que sur la capacité à vérifier que les propriétaires fonciers respectent les exigences du programme.

Il importe que la proposition de loi sur le renforcement du PPSA, soumise au Parlement en avril 2022, soit rapidement approuvée. Ce projet de loi permettrait d’établir un cadre cohérent pour étendre le PPSA à d’autres écosystèmes, en reconnaissance des précieux services qu’ils fournissent. Il est possible d’élargir la panoplie d’instruments de financement pour la conservation et la restauration de tous les services écosystémiques et d’introduire un système de compensation des atteintes à la biodiversité. Cela contribuerait à garantir une répartition équitable des ressources entre les services écosystémiques et à promouvoir la viabilité financière à long terme du programme.

Il est nécessaire d’augmenter les financements en faveur de la biodiversité et de les dépenser à meilleur escient

Les dépenses dont l’objectif premier est de protéger la biodiversité et les paysages représentent une part relativement importante des dépenses publiques en matière d’environnement (25 % sur la période 2012-19), ce qui reflète les priorités politiques du pays13. Cependant, elles représentaient à peine 0.1 % du PIB et ont diminué (en termes réels) au cours de la même période. Les dépenses liées à la biodiversité, y compris celles dont la conservation de la biodiversité est un co-bénéfice ou un objectif secondaire, sont beaucoup plus élevées. Elles sont estimées à 0.6-0.8 % du PIB par an entre 2015-20. Cependant, une large part du budget consacré à la biodiversité n’a pas été dépensée au cours de la même période (Molina-Escalante, 2021_[44]). Il est nécessaire de renforcer la capacité des institutions à gérer efficacement leur budget et à exécuter leurs fonctions.

Les dotations budgétaires publiques ne semblent pas correspondre aux objectifs que le Costa Rica s’est fixés. L’investissement représente une part négligeable des dépenses publiques totales consacrées à la biodiversité. Les ressources humaines allouées à la gestion de la biodiversité sont insuffisantes, ce qui entraine une planification, une gestion et un contrôle de conformité inappropriés. Les objectifs de la stratégie ENB2 ont été intégrés dans le plan national de développement et d’investissement public 2023‑26. Toutefois, le déficit de financement est estimé à 90 millions USD par an (0.18 % du PIB) pendant 10 à 15 ans.

Il est nécessaire de mobiliser de nouvelles sources de financement. Le financement de la biodiversité émane de diverses sources fiscales. Une partie des recettes provenant des taxes sur les carburants, des redevances sur l’eau et des droits de timbre est affectée aux institutions auxquelles incombent des responsabilités en matière d’environnement. À l’exception des taxes sur les carburants, les recettes sont négligeables. Une réforme fiscale « verte » pourrait contribuer à générer des recettes afin de financer la gestion de la biodiversité, entre autres (section 2). La priorité doit être donnée à la suppression des subventions préjudiciables à la biodiversité, notamment pour l’agriculture et la pêche (voir ci-dessous), conformément au Cadre mondial de la biodiversité (objectif 18). Les économies budgétaires réalisées grâce à la suppression des subventions pourraient être en partie redirigées vers le financement de la politique en faveur de la biodiversité.

Il est largement possible de faire participer le secteur des entreprises à des initiatives privées-publiques, notamment en recourant davantage à des contrats de concession pour la prestation de services dans les aires protégées. Les entreprises consacrent très peu d’argent à la conservation de la biodiversité (BCCR, 2022_[33]). Le Costa Rica a une certaine expérience des fonds fiduciaires pour la conservation (tels que le Fonds pour la biodiversité durable géré par la Banque nationale du Costa Rica) et les échanges dette-nature. Les obligations vertes pourraient également servir à attirer des financements pour de l’investissement dans la conservation de la biodiversité, les infrastructures de traitement des déchets et des eaux usées et les SfN pour s’adapter au changement climatique (section 1). Au moment de la rédaction du présent document, les pouvoirs publics œuvraient, avec le soutien du PNUD-BIOFIN, à l’émission d’une obligation verte destinée à garantir des fonds pour un investissement en infrastructures dans les aires protégées.

Les actions REDD+ offrent un vaste potentiel de collecte de fonds. En 2022, le Costa Rica est devenu le premier pays de la région ALC à recevoir des paiements du Fonds carbone émis par le Fonds de partenariat pour le carbone forestier pour la réduction des émissions de GES en 2018-19. Le Costa Rica est en passe de débloquer jusqu’à 60 millions USD en vue de réduire jusqu’à 12 mégatonnes d’émissions de dioxyde de carbone d’ici à 2025 grâce à des actions dans le secteur forestier (Banque mondiale, 2022_[48]). Le PPSA et les aires protégées sont des outils clés pour la mise en œuvre de la stratégie nationale REDD+ et pour atteindre la neutralité GES d’ici 2050 (section 1). En 2022, le Costa Rica a présenté sa stratégie nationale en faveur du « carbone bleu » visant à saisir les opportunités de financement offertes par les crédits carbone issus de la conservation et de la restauration des écosystèmes côtiers tels que les mangroves.

L’utilisation équitable des ressources génétiques et biochimiques peut être un moteur d’innovation et d’opportunités commerciales

Le Costa Rica a mis en place un système cohérent réglementant l’accès à ses ressources génétiques et assurant un partage équitable des avantages découlant de leur utilisation (APA). Depuis 2016, CONAGEBIO a accordé le permis d’utilisation de ressources génétiques et biochimiques à sept entreprises, qui ont conclu des contrats avec des producteurs locaux dans l’optique de partager les bénéfices de la commercialisation des produits utilisant ces ressources. En 2018, le Costa Rica a lancé le « Distintivo ABS », un label certifiant qu’un produit utilisant les ressources génétiques du pays est conforme à la réglementation et aux bonnes pratiques APA. C’est une première en Amérique latine. Depuis 2021, six produits ont obtenu la certification APA.

La stratégie nationale pour la bioéconomie 2020-30 promeut une utilisation équitable des ressources génétiques et biochimiques qui soit synonyme de moteur d’innovation et de débouchés commerciaux. Cependant, un accord sur l’accès aux ressources génétiques dans les territoires autochtones et sur leur exploitation, ainsi que sur la préservation des pratiques et des connaissances autochtones est toujours en attente. Cette situation a entravé la ratification du protocole de Nagoya sur l’APA, entré en vigueur en 2014.

La suppression des subventions préjudiciables est essentielle pour encourager les bonnes pratiques agricoles

Le Costa Rica possède un secteur agricole important et productif. Cependant, certaines monocultures et l’utilisation de produits agrochimiques ont exercé des pressions sur l’environnement, notamment le déboisement, la dégradation des sols et la pollution de l’eau (Roosendaal et al., 2021_[49]). Les aides agricoles aux producteurs ont diminué depuis 2000 et sont relativement limitées. Elles incluent un soutien aux services de conseil et à l’innovation, avec un accent particulier sur la protection de l’environnement. Les pouvoirs publics ont réduit le soutien des prix de marché pour le riz, ce qui est une mesure bienvenue (OCDE, 2023_[1]). Auparavant, en 2019-21, 89 % du soutien était basé sur les prix du marché (par le biais de tarifs frontaliers et de prix de référence minimaux)14. Liée à la production, cette forme de soutien peut accentuer la pression sur les ressources naturelles (OCDE, 2022_[50]). En outre, les ventes d’intrants agricoles, tels que les engrais et les pesticides, ont longtemps bénéficié d’exonérations fiscales (section 2), ce qui a favorisé leur utilisation. Le Costa Rica est l’un des pays de l’OCDE et de la région ALC où l’intensité du recours aux pesticides est la plus élevée. Nombre de ces pesticides sont extrêmement dangereux et n’ont pas fait l’objet d’une évaluation des risques pour l’environnement depuis leur première homologation au Costa Rica. Dans de nombreux cas, cela remonte à plusieurs années (Vargas Castro, 2021_[51]). Un nouveau règlement sur l’évaluation des risques environnementaux et l’approbation des pesticides est entré en vigueur début 2023.

Les autorités ont mis l’accent sur la promotion d’une agriculture écologiquement durable et à faible émission de carbone, plus récemment par le biais de la stratégie nationale pour la bioéconomie 2020-30 et de l’initiative pour des paysages durables 2022-30. Les autorités et le secteur privé ont élaboré plusieurs initiatives telles que l’orientation, la formation et le renforcement des capacités des producteurs, ainsi qu’un programme de certification volontaire, afin de promouvoir l’adoption de pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Les mesures MAAN pour la production de café et de bétail, lancées au milieu des années 2010, consistent à recenser les technologies et les pratiques qui réduisent au minimum les répercussions sur la biodiversité et l’eau, en plus de réduire les émissions de gaz à effet de serre. D’autres MAAN applicables aux grands secteurs de production (canne à sucre, riz et bananes) sont dans une phase pilote. Le Costa Rica a été précurseur dans le domaine de la production biologique, mais l’agriculture biologique reste marginale. Moins de 1 % de la surface agricole totale était consacrée à l’agriculture biologique en 2020, alors que la moyenne de l’OCDE est de 4.8 % (FAO, 2023_[52]). Le Costa Rica devrait favoriser davantage l’adoption de pratiques d’agriculture biologique en fournissant une assistance technique aux petits producteurs et en les aidant à accéder aux marchés internationaux.

La gestion durable de la pêche nécessite de meilleures connaissances et moins d’incitations préjudiciables

La pêche a une grande valeur sociale et constitue une source majeure de revenus pour les pêcheurs artisanaux des communautés rurales et isolées des zones côtières. La surexploitation des pêcheries côtières a affecté les moyens de subsistance des pêcheurs artisanaux. Depuis 2008, les organisations de petits pêcheurs peuvent créer des aires marines de pêche responsable et participer au zonage, à la gestion et à la surveillance de ces aires, ainsi qu’au suivi et à la conservation des stocks de poissons. Le Costa Rica adopte des outils réglementaires pour gérer les stocks de poissons, mais ne fixe pas de limites de captures totales autorisées. Toutefois, la durabilité biologique des stocks de poissons, qui constitue la base de la gestion durable des pêches, n’a pas été évaluée récemment. Les engins de pêche à grande capacité et à faible sélectivité, les engins perdus ou abandonnés en mer et la capture pendant les périodes de reproduction constituent une menace pour plusieurs espèces et habitats marins (MINAE et al., 2019_[38]). Les pouvoirs publics ont adopté un règlement visant à réduire la mortalité des dauphins dans le cadre de la pêche au thon et a lancé le label « Pura Vida » pour certifier les poissons et fruits de mer pêchés et transformés de manière durable.

Le soutien du Costa Rica à la pêche a représenté 35 % de la valeur des débarquements durant la période 2018‑20, ce qui le place au cinquième rang dans le classement des pays de l’OCDE (OCDE, 2023_[53]). Des progrès ont été réalisés dans la réduction des aides liées à l’utilisation d’intrants, tout en renforçant les aides générales visant à améliorer l’efficacité et la durabilité des pêcheries et maintenir l’emploi côtier. Cependant, en 2018-20, 46 % des aides ont encore été accordées sous la forme d’exonérations fiscales sur l’utilisation des carburants et d’autres subventions qui réduisent le coût des intrants. Ce soutien bénéficie généralement de manière disproportionnée aux grandes entreprises de pêche. Il peut favoriser une pêche non durable en l’absence d’une gestion efficace de la pêche. En outre, il est plus susceptible d’accroître la pêche illégale, ce qui se traduit par des répercussions plus importantes sur les espèces et les écosystèmes marins, ainsi que par une augmentation des émissions de gaz à effet de serre (OCDE, 2023_[53]).

Recommandations relatives à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité

Renforcer le cadre d’action

Veiller à ce que la stratégie nationale actualisée pour la biodiversité concernant la période postérieure à 2025 fournisse un cadre d’action cohérent consolidant les stratégies et les programmes ; évaluer en profondeur les résultats obtenus par la stratégie actuelle et le coût de leur réalisation et recenser les obstacles au progrès qui devraient être levés au cours de la prochaine période.
Investir dans l’amélioration de la base de connaissances sur la biodiversité du pays, en particulier sur les écosystèmes marins et d’eau douce, et sur les liens entre la biodiversité, l’agriculture, la pêche, le tourisme et le développement côtier et urbain.
Approuver un accord sur l’étendue de l’accès et de l’utilisation des ressources génétiques dans les territoires autochtones et sur la préservation des pratiques et des connaissances autochtones ; ratifier le protocole de Nagoya sur l’accès et le partage des bénéfices.

Renforcer l’efficacité des mesures de conservation par zone

Continuer de renforcer le système des aires protégées et en améliorer la représentativité écologique et la connectivité, en accordant la priorité aux aires terrestres et marines d’importance écologique qui sont moins couvertes (telles que les zones côtières, les mangroves et autres zones humides, et le dôme thermal du Costa Rica) ; accélérer le recensement d’autres mesures efficaces de conservation par zone et l’établissement d’un cadre national pour la mise en œuvre de ces mesures.
Appliquer la législation obligeant toutes les municipalités à adopter des plans d’aménagement du territoire appropriés et suffisamment à jour qui tiennent compte des préoccupations environnementales, notamment de l’impact sur la biodiversité, de la vulnérabilité aux risques liés au climat et de restrictions spécifiques qui peuvent s’imposer dans les corridors biologiques ; élaborer des plans d’aménagement marin et des plans de gestion intégrée pour les zones maritimes terrestres.
Élaborer et réviser systématiquement les plans de gestion de toutes les aires protégées, des zones humides Ramsar et des corridors biologiques ; veiller à ce qu’ils intègrent des mécanismes d’évaluation de l’efficacité de la gestion, ainsi que de la santé des écosystèmes ou de l’intégrité écologique lorsque c’est possible ; achever la mise en place de comités locaux pour la gestion des corridors biologiques.
Accélérer le recensement des zones de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité à gérer par les populations autochtones(Áreas de Cuido) ; impliquer davantage les communautés autochtones dans le PPSA ; augmenter le nombre de fonctionnaires chargés d’impliquer les communautés autochtones et de leur donner les moyens d’agir.
Renforcer la contribution du tourisme à la gestion de la biodiversité
Adopter une méthodologie cohérente pour fixer les droits d’entrée dans les aires protégées, en vue d’améliorer la récupération des coûts ; ajuster systématiquement les droits en fonction de l’inflation, comme l’exige la loi ; envisager de différencier les droits entre la haute et la basse saison et de réduire l’écart entre les droits appliqués aux touristes locaux et étrangers, tout en appliquant des réductions selon le statut socio-économique.
Étendre l’utilisation des contrats de concession pour les services liés au tourisme dans les aires protégées ; mise en œuvre systématique des orientations techniques pour la gestion des concessions.

Renforcer les paiements pour services écosystémiques

Renforcer le PPSA et l’étendre à d’autres écosystèmes non forestiers ; instaurer un fonds de capital naturel aux fins de financer la conservation et la restauration de tous les services écosystémiques, ainsi qu’un système de compensation des atteintes à la biodiversité.
Élargir les sources de financement, notamment les ressources fiscales, pour le PPSA, en vue de dissocier la viabilité financière du programme des recettes de la taxe sur les carburants.

Mobiliser le financement de la biodiversité

Améliorer la rapidité et l’efficacité des dépenses publiques en faveur de la conservation et de l’utilisation durable de la biodiversité ; intégrer davantage la biodiversité dans les dotations budgétaires ; systématiser les statistiques sur le budget et les dépenses en faveur de la biodiversité, dans le cadre d’une rationalisation plus large du processus budgétaire.
Développer l’utilisation de mécanismes innovants de financement, comme des obligations vertes, des fonds fiduciaires pour la conservation et d’échanges dette-nature afin de collecter des revenus pour financer la gestion de la biodiversité.

Rationaliser la biodiversité dans la politique agricole

Supprimer les exonérations fiscales pour les produits agrochimiques ; envisager la mise en place de taxes basées sur la quantité d’ingrédients actifs dans les pesticides et de nutriments dans les engrais chimiques ; veiller à ce que tous les pesticides fassent l’objet d’une évaluation appropriée des risques pour l’environnement et retirer du marché ceux qui dépassent les niveaux de risque acceptables pour la santé humaine et des écosystèmes.
Poursuivre l’abandon progressif du soutien des prix de marché (par le biais de tarifs frontaliers et de prix de référence minimaux) pour les produits agricoles ; les remplacer par des paiements échelonnés dans le temps, ciblés sur les producteurs dans le besoin, ainsi que pour encourager des pratiques agricoles écologiques.

Rationaliser la biodiversité dans la politique de pêche

Évaluer la durabilité biologique des stocks de poissons ; améliorer les connaissances sur les pressions exercées sur les stocks de poissons et l’incidence de la politique de la pêche sur la biodiversité marine.
Continuer à supprimer les aides à la pêche liées à l’utilisation d’intrants, principalement de carburant ; réaffecter les ressources financières ainsi économisées à des aides directes au revenu ciblées pour les pêcheurs dans le besoin et à l’amélioration de la durabilité environnementale de la pêche ; accepter l’accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les subventions à la pêche de 2022.

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[13] OCDE (2023), “Qualité de l’air et santé : Mortalité et coûts en bien-être imputables à l’exposition à la pollution de l’air”, Statistiques de l’OCDE sur l’environnement, https://doi.org/10.1787/a9fa014e-fr (accessed on 23 March 2023).

[50] OCDE (2022), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2022: Reforming Agricultural Policies for Climate Change Mitigation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7f4542bf-en.

[24] OCDE (2022), Tarification des émissions de gaz à effet de serre : Passer des objectifs climatiques à l’action en faveur du climat, Série de l’OCDE sur la tarification du carbone et la fiscalité des énergies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/16ae322c-fr.

[20] OCDE (2021), Public Governance in Costa Rica, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/governance/costa-rica-public-governance-evaluation-accession-review.pdf.

[54] OCDE (2020), Best Available Techniques (BAT) for Preventing and Controlling Industrial Pollution, Activity 4: Guidance Document on Determining BAT, BAT-Associated Environmental Performance Levels and BAT-Based Permit Conditions, Environnement, santé et sécurité, Direction de l’environnement, OCDE, https://www.oecd.org/chemicalsafety/risk-management/guidance-document-on-determining-best-available-techniques.pdf.

[30] OCDE (2020), OECD Economic Surveys: Costa Rica 2020, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2e0fea6c-en.

[34] OCDE (2020), Towards a new vision for Costa Rica’s Public Procurement System: Assessment of key challenges for the establishment of an action plan, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/costarica/Towards-a-new-vision-for-Costa-Rica's-public-procurement-system.pdf.

[22] OCDE (2019), Réussir la décentralisation : Manuel à l’intention des décideurs, OECD Multi-level Governance Studies, Éditions OCDE, Paris , https://doi.org/10.1787/551847c0-fr.

[31] OCDE et al. (2022), Latin American Economic Outlook 2022: Towards a Green and Just Transition, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3d5554fc-en.

[47] OIT, PNUE and UICN (2022), Decent Work in Nature-based Solutions 2022, Organisation internationale du Travail, Programme des Nations Unies pour l’environnement, Union internationale pour la conservation de la nature, Genève, https://www.unep.org/resources/report/decent-work-nature-based-solutions.

[23] Parry, I., S. Black and N. Vernon (2021), “Still not getting energy prices right: A global and country update of fossil fuel subsidies”, Working Paper, No. 236, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2021/09/23/Still-Not-Getting-Energy-Prices-Right-A-Global-and-Country-Update-of-Fossil-Fuel-Subsidies-466004.

[29] Quirós-Tortós, J. et al. (2022), “L’emploi dans un avenir « zéro émission de Co2 » au Costa Rica : les énergies renouvelables porteuses d’espoir pour le pays”, Question de développement, Agence française de développement, Paris, https://www.afd.fr/fr/ressources/lemploi-dans-un-avenir-zero-emission-de-co2-au-costa-rica-les-energies-renouvelables-porteuses-despoir-pour-le-pays.

[49] Roosendaal, L. et al. (2021), Costa Rica’s Journey towards Sustainable Food Systems: The Processes and Practices That Made a Difference, Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Rome, https://doi.org/10.4060/cb5997en.

[16] Soto Córdoba, S. (2019), “Gestión de los Residuos Sólidos en Costa Rica [Gestion des déchets solides au Costa Rica]”, Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.

[18] UNICEF (2023), SDG Goal 6: Clean Water and Sanitation – Data, (base de données), https://data.unicef.org/sdgs/goal-6-clean-water-sanitation/#ws_ppl_w-sm (accessed on 3 February 2023).

[51] Vargas Castro, E. (2021), “Uso Aparente de Plaguicidas en la Agricultura de Costa Rica”, [Consommation apparente de pesticides dans l’agriculture costaricienne], page web, https://impactoplaguicidas.cr/repositorio/analisis-sobre-el-uso-de-plaguicidas-en-la-agricultura-en-costa-rica-2/ (accessed on 5 February 2023).

Notes

← 1. La métropole du Grand San José regroupe les quatre plus grandes villes du pays (San José, Alajuela, Cartago et Heredia).

← 2. Le dernier inventaire national des émissions de GES du pays, publié en 2021, fournit des données sur ses émissions de 1990 à 2017.

← 3. Telle que la définit le Cadre d’évaluation des mesures et politiques climatiques de l'OCDE, la sévérité désigne l’intensité avec laquelle les mesures et politiques climatiques incitent à ou permettent d’atténuer les émissions de GES sur le territoire national ou à l’étranger.

← 4. La géothermie est la principale source d'énergie renouvelable au Costa Rica, suivie par l'hydroélectricité, la biomasse et l'énergie éolienne.

← 5. En 2022, ce sont 740 000 compteurs intelligents qui avaient été installés dans le pays.

← 6. L’« ecoin » est une monnaie virtuelle utilisée pour rémunérer le dépôt de déchets correctement triés dans des centres de collecte agréés. Le système fonctionne avec une plateforme en ligne.

← 7. Tel que définie par la cible 6.1.1 de l'ODD 6 sur l'eau propre et l'assainissement.

← 8. Le « Pacte social pour la mise en œuvre des ODD » a été signé par des représentants du parlement, de l’exécutif et du pouvoir judiciaire, ainsi que des collectivités locales et de diverses parties prenantes sociales.

← 9. Les MTD sont des « techniques avancées et éprouvées de prévention et de réduction des émissions industrielles et de l'impact plus large des installations industrielles sur l'environnement, qui sont mises au point à une échelle permettant leur mise en œuvre dans des conditions économiquement et techniquement viables » (OCDE, 2020_[52]).

← 10. Les autorités se composent principalement du SETENA, du ministère de la Santé, du Système national de réserves naturelles et des municipalités.

← 11. Cette analyse s’appuie sur la classification des fonctions des administrations publiques (COFOG) des statistiques des comptes nationaux.

← 12. Le programme PPSA reconnaît quatre services écosystémiques liés à la forêt : le piégeage du carbone, l'approvisionnement en eau, la protection de la biodiversité et la beauté naturelle des paysages.

← 13. La « protection de la biodiversité et des paysages » est une catégorie de dépenses dans la classification des fonctions des administrations publiques (COFOG) des statistiques des comptes nationaux.

← 14. Le soutien des prix du marché désigne la « valeur monétaire des transferts bruts des consommateurs et des contribuables vers les producteurs agricoles découlant de mesures politiques qui créent un écart entre les prix du marché intérieur et les prix à la frontière d'un produit agricole spécifique, mesuré au départ de l'exploitation » (OCDE, 2022_[46]).

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