Un mécanisme d’équilibrage budgétaire permet au Danemark d’atteindre systématiquement l’objectif de 0.7 % du revenu national brut (RNB) au titre de l’aide publique au développement (APD). Le mécanisme a contribué à maintenir un large soutien politique autour des niveaux d’APD, tandis que les engagements de financement pluriannuels protègent les dotations aux partenaires clés et permettent de la flexibilité.
Atteindre l’objectif d’un ratio APD/RNB de 0.7 % tout en préservant les engagements en matière de financement
Abstract
Défi
Un large consensus politique confirme l’engagement du Danemark d’allouer 0.7 % du revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement (APD). Toutefois, atteindre l’objectif sans le dépasser de manière excessive constitue un défi, en partie en raison des fluctuations de l’estimation annuelle du RNB ainsi que des fluctuations des coûts des réfugiés dans le pays donneur, ce que le Danemark notifie comme APD. En outre, les dotations d’APD sont fondées sur des engagements approuvés par le Parlement danois dans la Loi de finances annuelle, tandis que la réalisation de l’objectif de 0.7 % du RNB au titre de l’APD est fondée sur les versements, conformément aux exigences du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE.
Approche
La Loi de finances de 2017 a introduit un mécanisme d’équilibrage du budget pour faire en sorte que l'APD du Danemark atteigne systématiquement au moins 0.7 % du RNB (sans dépasser excessivement ce niveau) tout en honorant les engagements pris avec les partenaires en matière de financement. Pour atteindre cet objectif, le mécanisme permet au Danemark d’ajuster le budget d’APD en fonction des fluctuations des estimations du RNB et des dépenses effectives sur une période de trois ans, en suivant une approche en trois étapes :
1. La planification débute en mars d’une année (2020, aux fins de la présente explication) pour le projet de Loi de finances de l’année suivante (2021) en utilisant une estimation du RNB de l’année à venir (sur la base de l’estimation du ministère des Finances). Il s’agit de la référence pour calculer le montant de l’APD nécessaire pour atteindre l’objectif de 0.7 % du RNB.
2. Lors de la clôture des comptes de l’exercice en question (à la clôture de 2021, et donc au début de 2022), le ministère des Finances actualise l’estimation du RNB de 2021 et indique le montant d'APD qui correspondrait à l’objectif de 0.7 % (en 2021). Le ministère des Affaires étrangères compare ensuite ces chiffres aux dépenses effectives d’APD (en 2021).
3. Toute différence entre l’estimation antérieure et le montant effectif est soit soustraite (en cas d'excédent) de la Loi de finances de l’année à venir (2023), soit ajoutée à cette dernière (en cas de déficit). L’ajustement permet de maintenir une moyenne sur trois ans de 0.7 % du RNB au titre de l'APD, comme l’exige la Loi de finances. Ce mécanisme d’équilibrage du budget est activé dès lors que les écarts sont supérieurs à 100 millions DKK, soit l’équivalent de 15 millions USD et environ 1 % du budget annuel moyen.
Il permet également d'atténuer les fluctuations du coût des réfugiés sur le territoire au cours d’une année budgétaire. Si ce coût diminue de plus de 100 millions DKK par rapport au budget, les fonds dits libres sont réaffectés à des programmes de développement au cours de la même année. S’il augmente au-delà du budget prévu, le montant du dépassement est ajouté à la somme nécessaire pour équilibrer le budget et est égalisé par une réduction en proportion dans le projet de Loi de finances suivant.
La Loi de finances étant fondée sur la comptabilité d’exercice, le mécanisme d’équilibrage budgétaire repose sur des engagements. Pour gérer les écarts qui peuvent apparaître après la clôture des comptes (par exemple en raison des fluctuations de l’estimation du RNB après la fin de l’exercice), un volant de versement est ajouté au budget des versements. Cela permet au Danemark de verser un montant légèrement supérieur à celui qui devrait être égal à 0.7 % du RNB au cours d’un exercice financier, et de veiller à ce qu’il atteigne l’objectif consistant à verser au moins 0.7 % du RNB au titre de l’APD. Le Danemark collabore également avec ses partenaires pour honorer les engagements pris en matière de financement et ajuste les versements à la hausse ou à la baisse en fin d’année.
Résultats
Le Danemark a systématiquement notifié une APD légèrement supérieure à l’objectif de 0.7 % du RNB depuis la mise en place du mécanisme d’équilibrage du budget (0.74 % en 2017, 0.72 % en 2018 et 2019, et 0.73 % à titre préliminaire en 2020).
Les engagements pluriannuels de financement des programmes bilatéraux par pays ainsi que les partenariats avec des acteurs clés, tels que des organisations de la société civile et des organisations multilatérales, peuvent être approuvés dans le cadre d’une seule Loi de financement. En conséquence, les dotations sont protégées sur plusieurs exercices financiers et une certaine souplesse est rendue possible pour les versements.
Le coût des réfugiés dans le pays donneur a progressivement diminué depuis 2017. Par conséquent, le mécanisme n’a pas encore été utilisé pour stabiliser le budget de l’APD en cas d’augmentation soudaine du coût des réfugiés dans le pays donneur au cours d’un exercice. Le Danemark peut aussi choisir la proportion des coûts des réfugiés dans le pays donneur à déclarer au titre de l'APD – la pratique varie selon les membres du CAD, certains pays (comme le Luxembourg) choisissant de ne pas inclure ces coûts dans leur budget d’APD.
Enseignement dégagé
Le mécanisme d’équilibrage du budget a aidé le Danemark à maintenir un large soutien politique en faveur de l’objectif de 0.7 % du RNB au titre de l’APD tout en protégeant les engagements annuels pris dans la Loi de finances en cas de modification soudaine du RNB ou du coût des réfugiés dans les pays donneurs. L’ajustement des engagements sur plusieurs années peut toutefois devenir plus difficile en cas de réduction importante ou récurrente du RNB, comme cela peut être le cas après la chute du RNB due à la crise de la COVID-19.
Informations supplémentaires
Priorities of the Danish Government for Danish Development Assistance, https://um.dk/en/danida-en/strategies%20and%20priorities/government-priorities---danish-development-assistance.
Ressources de l’OCDE
OCDE (2021), Development Co-operation Peer Reviews: Denmark 2021, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0e216d3a-en.
Pour en savoir plus sur la coopération danoise pour le développement, voir :
OCDE (2021), « Danemark », dans Les profils de coopération au développement, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9b82a2f6-fr.
