L’efficacité de la réglementation des marchés de produits et des marchés du travail, de la fiscalité, de la concurrence, des régimes d’insolvabilité, de l’exécution des contrats, de la justice civile et de la gouvernance publique est déterminante pour garantir des règles du jeu équitables pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, pour encourager les entrepreneurs à prendre des risques, et pour inciter les entreprises à investir. L’inefficacité et la complexité de la réglementation, de même que le coût élevé de la mise en conformité, sont particulièrement préjudiciables pour les nouvelles entreprises et les PME, qui ressentent de façon disproportionnée le poids de la réglementation et ont plus de difficultés que les grandes entreprises à intenter des recours en justice. Ce chapitre présente l’évolution récente des cadres institutionnels et réglementaires et en examine les implications pour les PME et l’entrepreneuriat. Il donne à voir les progrès accomplis par les pays dans l’allègement des obstacles réglementaires à l’entrepreneuriat et du fardeau administratif qui pèse sur les PME et les nouvelles entreprises, que ce soit au moyen d’une réglementation intelligente, de réformes de la fiscalité ou encore du renforcement des fonctions de l’administration électronique grâce à une infrastructure complète d’échange d’informations entre les organismes publics, les citoyens et les entreprises. Il évoque également le ralentissement du rythme des réformes structurelles constaté depuis plusieurs années, et apporte un éclairage sur les domaines qui progressent lentement ou de façon inégale selon les pays, notamment l’évaluation ex-post des normes et des politiques publiques, les régimes d’insolvabilité, l’application du droit de la concurrence et la justice civile. Le chapitre se conclut sur une revue des initiatives publiques récentes visant à mettre en œuvre une approche de la réglementation et de l’action publique centrée sur l’utilisateur, en renforçant la transparence et l’efficacité des services publics et des cadres juridiques, et en mettant les technologies numériques et les données massives au service de l’amélioration de l’administration publique et de la réglementation.
Perspectives de l'OCDE sur les PME et l'entrepreneuriat 2019
Chapitre 2. Cadre institutionnel et réglementaire
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par les autorités israéliennes compétentes et sous leur responsabilité. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
L’essentiel
L’amélioration de la qualité et des résultats des processus réglementaires, la simplification des procédures administratives et la réduction de la paperasserie sont au cœur des réformes mises en place dans bon nombre de pays à l’appui de la croissance. Les pouvoirs publics œuvrent en faveur d’une réglementation intelligente en intégrant des considérations relatives aux PME en amont de l’action réglementaire, en encourageant une plus large consultation des parties prenantes et en renforçant les analyses d’impact de la réglementation et les évaluations ex post. Toutefois, les systèmes d’évaluation ex post restent insuffisamment développés.
La numérisation des services publics offre aux PME la possibilité d’accéder à des services de meilleure qualité et plus personnalisés, et d’échanger avec l’administration sur un mode plus collaboratif et plus efficace. Une évolution qui s’observe dans un large éventail de domaines, notamment les services d’aide au développement des entreprises, les systèmes d’autorisation et les tribunaux.
La disponibilité d’une plus grande quantité de données permet aussi au secteur public de mieux adapter ses activités aux besoins et aux préférences des utilisateurs finaux. À cet égard, les éclairages comportementaux sont désormais mis à profit pour mieux prendre en compte le point de vue des utilisateurs dans la mise en œuvre des politiques. L’analytique de données transforme elle aussi la relation entre les administrations fiscales et les contribuables et crée des conditions favorables à la discipline fiscale. Les réformes doivent s’appuyer sur une infrastructure globale permettant l’échange d’informations entre les organismes publics, les particuliers et les entreprises.
Les pays institutionnalisent de plus en plus les principes de transparence, de responsabilité et de participation sur lesquels repose l’administration ouverte. Face à la perte de confiance envers les autorités nationales, les efforts portent sur le renforcement de l’intégrité du secteur public et la promotion d’approches collaboratives associant les entreprises et les citoyens.
Cela étant, on constate un ralentissement du rythme des réformes structurelles depuis quelques années, notamment en ce qui concerne le renforcement des régimes d’insolvabilité et la possibilité pour les entrepreneurs de bénéficier d’une seconde chance. De fortes disparités persistent entre les pays dans l’application du droit de la concurrence et les systèmes de justice civile ne progressent pas au même rythme.
Quels enjeux ?
Les cadres institutionnel et réglementaire sont déterminants pour soutenir l’activité entrepreneuriale et pour faire en sorte que les règles du jeu soient les mêmes pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille. La réglementation des marchés de produits et des marchés du travail, la fiscalité, la concurrence, les régimes d’insolvabilité, le cadre juridique et l’efficacité des tribunaux, ainsi que la gouvernance publique, sont autant de paramètres qui influent sur le développement de l’entrepreneuriat et des PME à tous les stades du cycle de vie de l’entreprise – création, investissement et développement, transmission et cessation d’activité.
Un environnement réglementaire efficace, qui prévoit des règles du jeu claires et universelles, est essentiel pour favoriser la prise de risque, inciter les entreprises à investir, lutter contre le travail informel et réduire la corruption. Les conditions d’application de la réglementation jouent un rôle particulièrement important pour les start-ups et les PME dans la mesure où elles consacrent généralement une part plus importante de leurs ressources aux fonctions administratives que les grandes entreprises ; par conséquent, les charges réglementaires inutiles pèsent sur elles de façon disproportionnée (OCDE, 2017[1]).
Cela vaut également pour les obligations fiscales, car les coûts fixes élevés induits par la tenue de la comptabilité, l’établissement des déclarations et les procédures de paiement, désavantagent les petites entreprises. Le coût élevé de la discipline fiscale et la complexité des régimes fiscaux peuvent dissuader celles-ci d’intégrer l’économie formelle et freiner la croissance des jeunes entreprises. En outre, certains aspects de la fiscalité des entreprises, notamment le traitement asymétrique des bénéfices et des pertes, la répartition de l’impôt entre le revenu du capital et le revenu du travail, et la conception des crédits d’impôt et des incitations en faveur de la R-D, peuvent désavantager involontairement les jeunes et les petites entreprises (OCDE, 2015[2]).
Les conditions de concurrence, notamment la transparence et la cohérence des règles de la concurrence ainsi que la neutralité concurrentielle entre entreprises publiques et entreprises privées, sont essentielles à une utilisation efficiente des ressources économiques (OCDE, 2012[3]), (OCDE, 2017[4]). Les restrictions réglementaires de nature à limiter l’accès aux marchés, les pratiques anti-concurrentielles telles que l’abus de position dominante de la part des acteurs historiques ou encore la pratique de prix d’éviction, sont susceptibles d’affaiblir le dynamisme des entreprises et de décourager l’innovation. Leurs effets se font sentir de façon disproportionnée sur les PME qui ont en général plus de difficultés à intenter un recours en justice en cas de violation par un concurrent du droit de la concurrence ou des lois sur les pratiques commerciales.
L’efficacité de l’exécution des contrats et des systèmes de justice civile joue un rôle crucial dans la création et la croissance des entreprises car elle a généralement pour effet d’améliorer la prévisibilité des relations commerciales et de la rentabilité des investissements. À l’inverse, l’inefficacité des tribunaux augmente la part des ressources internes que les entreprises peuvent être amenées à consacrer à l’application des contrats et au règlement des litiges commerciaux, sape la confiance dans l’intégrité des marchés et peut dissuader les entreprises de nouer de nouveaux partenariats commerciaux, une situation particulièrement préjudiciable aux nouveaux entrants (Johnson, McMillan et Woodruff, 2001[5]).
Autre élément déterminant pour le développement des entreprises : la sécurité des droits de propriété. Les terrains et les immeubles, en particulier, constituent souvent pour les PME des garanties essentielles leur ouvrant l’accès au crédit. Disposer de terrains, de locaux et de bureaux adaptés et abordables est une condition essentielle pour créer une entreprise, accéder aux marchés et monter en puissance. L’évolution des prix de l’immobilier et des terrains et des règles d’occupation des sols, qui est déterminée par un large éventail de politiques publiques, a des répercussions importantes sur l’investissement des entreprises. La planification de l’occupation des sols peut faciliter la coordination de l’investissement public et privé, favoriser les économies d’agglomération et encourager les synergies entre différentes activités et services d’aménagement du territoire, comme on le voit avec la symbiose industrielle et l’économie circulaire. Par ailleurs, les règles d’occupation des sols peuvent avoir un effet sur la concurrence, par exemple lorsque de nouvelles entreprises sont autorisées à entrer sur un marché uniquement si les résultats des analyses d’impact laissent supposer que leur arrivée ne sera pas préjudiciable aux entreprises établies (OCDE, 2017[6]).
Les régimes d’insolvabilité sont essentiels à la dynamique des entreprises. Un droit des faillites qui offre aux investisseurs de solides garanties sans imposer pour autant un fardeau excessif aux entrepreneurs en cas d’échec est un paramètre qui compte pour les investissements et le développement des entreprises. À l’inverse, un régime d’insolvabilité inefficace limite l’accès des PME aux financements externes et la restructuration des entreprises viables. En la matière, des procédures longues et complexes peuvent peser lourdement sur le capital et la réputation des chefs de petites entreprises et hypothéquer fortement leur chance de créer de nouveau une entreprise. Les données d’observation internationales incitent à penser qu’une réduction du coût personnel de la faillite pour l’entrepreneur peut entraîner une augmentation du taux de travail indépendant, du taux des créations d’entreprises et du recours aux procédures d’insolvabilité par les chefs de petites entreprises, mais aussi attirer des entrepreneurs dotés d’un capital humain élevé (OCDE, 2019[7]).
Puisque les entreprises interagissent de multiples manières avec l’administration publique, l’intégrité, l’efficacité et la qualité du secteur public constituent des facteurs déterminants de la compétitivité des entreprises. Aussi, si le manque de transparence et la corruption dans le secteur public pénalisent toutes les entreprises, ils posent des problèmes particuliers aux PME, qui bien souvent ne disposent pas des capacités nécessaires pour concevoir et mettre en œuvre des stratégies de lutte contre la corruption et défendre leurs intérêts en l’absence d’un cadre établi de participation aux décisions publiques. L’inefficacité des services publics et les lourdeurs administratives peuvent aussi produire un effet néfaste sur l’intégrité. Des données empiriques indiquent que lorsqu’elles sont confrontées à des formalités administratives excessivement lourdes, les PME sont plus susceptibles que les grandes entreprises de procéder à des versements illicites afin de contourner la procédure. Des décisions arbitraires et l’existence de corruption dans l’administration publique peut aussi dissuader certains entrepreneurs d’intégrer l’économie formelle, voire inciter des entreprises appartenant au secteur formel à en sortir (G20/OCDE, 2015[8]) ; (UNIDO, 2007[9]).
Réglementation et institutions : les évolutions récentes
Les obstacles réglementaires à l’entrepreneuriat et au développement des PME ont tendance à reculer
Au cours des deux décennies écoulées, bon nombre de pays ont accompli des progrès importants dans la réduction des obstacles réglementaires à l’entrepreneuriat, comme l’abaissement des barrières juridiques à l’entrée, l’allègement de la charge administrative pour les jeunes entreprises, la simplification de la réglementation et la réduction des coûts de conformité dans différents domaines (environnement, droit du travail, normes et certifications) (OCDE, 2017[1]).
L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) est devenue une pratique courante pour améliorer la qualité et les résultats des processus réglementaires. Dans un grand nombre de pays, l’évaluation du coût et des bénéfices du recours à la réglementation, mais aussi des autres moyens de réaliser les objectifs poursuivis, est en passe d’être institutionnalisée. Dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, l’AIR est devenue une étape obligatoire de l’élaboration des textes législatifs et réglementaires. Dans le même temps, le champ de cette obligation a quelque peu évolué, afin de prendre en compte les difficultés et la complexité que présente le processus d’AIR. De fait, en vertu d'une approche plus raisonnée de l'évaluation d’impact, le nombre de pays de l’OCDE imposant une AIR pour toutes les réglementations a été ramené de 30 en 2014 à 19 en 2017. En outre, environ un tiers des pays de l’OCDE appliquent des critères de seuil pour déterminer s’il y a lieu de mener une AIR complète ou simplifiée (OCDE, 2018[10]).
L’impact de la réglementation sur les petites entreprises est évalué dans la grande majorité des pays et pour un large éventail de réglementations (Graphique 2.1). On note également que dans un nombre croissant de pays, le processus d’AIR prévoit d’importantes possibilités de consultation du public ainsi que des mesures de sauvegarde permettant une prise en compte des observations des parties prenantes, notamment de longues périodes de consultation sur le projet d’AIR (OCDE, 2016[11]), (OCDE, 2018[10])..
Graphique 2.1. L’impact sur les PME compte parmi les éléments les plus systématiquement évalués au moyen d’AIR
Types d’impact analysés dans les AIR, 2014 et 2017
Note :Graphique établi sur la base des données provenant de 34 pays et de la Commission européenne
Source :OCDE (2016), Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation 2015, Éditions OCDE, Paris, établi à partir des résultats de l’enquête 2014 de l’OCDE sur les indicateurs réglementaires, http://www.oecd.org/fr/gov/perspectives-de-l-ocde-sur-la-politique-de-la-reglementation-2015-9789264245235-fr.htm
Mais la qualité des analyses d’impact de la réglementation est inégale et l’évaluation ex post est encore insuffisamment développée
Si l’adoption de cette méthode progresse sensiblement, il reste encore des difficultés à surmonter pour parvenir à une qualité uniforme des processus et des résultats de l’AIR, et pour renforcer son efficacité sur les réglementations relatives aux petites entreprises. Il faudrait pour ce faire disposer d’une plus grande quantité de données sur les PME et de méthodologies communes entre administrations, mais aussi augmenter les ressources et renforcer les capacités analytiques des organismes chargés de la réglementation. De fait, le processus d’AIR est long et mobilise d’importantes ressources, ce qui implique de hiérarchiser les priorités. On observe une tendance générale à l’adoption d’une approche procédurale et à l’utilisation de l’AIR davantage comme un outil servant à légitimer des décisions que comme un instrument d’information et un processus d’apprentissage à l’appui de la prise de décision (OCDE, 2017[12]).
Développer l’utilisation de l’AIR dans le processus de l’action publique suppose d’investir suffisamment pour déclencher un changement dans l’administration et renforcer l’analyse économique des propositions de mesures, dans un contexte qui fait souvent la part belle aux juristes. Cela exige également un engagement politique, l’appui des parties prenantes et une certaine cohérence entre niveaux d’administration (OCDE, 2016[11]).
Encadré 2.1. Cadre réglementaire et niveaux d’administration
Des dispositifs permettant de coordonner la politique réglementaire des différents niveaux d’administration peuvent apporter de la cohérence au cadre réglementaire et permettre d’éviter les textes divergents, se chevauchant et contradictoires. Parmi ces dispositifs figurent des plateformes interinstitutionnelles de dialogue, des mesures de reconnaissance mutuelle des textes entre administrations, des accords d’harmonisation et des accords visant à assurer une stricte uniformité de la réglementation.
Dans la majorité des pays de l’OCDE, soit il existe des dispositifs formels de coordination entre niveaux d’administration, soit l’administration centrale doit consulter les échelons infranationaux avant d’émettre des réglementations les concernant. Les organismes nationaux peuvent aussi apporter un soutien technique aux administrations locales pour améliorer la qualité des textes. Ainsi, au Mexique, la Commission fédérale d’amélioration de la réglementation (COFEMER), organe administratif relevant du ministère fédéral de l’Économie, fournit un retour d’information sur les textes en vigueur et dispense aux états et aux municipalités un accompagnement technique sur la réforme de la réglementation. Son action recouvre la promotion de la réforme réglementaire locale, l’ajustement des règlements locaux et la mise en place d’un Système de création rapide d’entreprises (SARE) et de Conseils d’amélioration de la réglementation. La mise en œuvre au niveau local constitue donc un aspect essentiel des activités de cet organisme.
Source : (OCDE, 2018).
Les technologies numériques offrent la possibilité de renforcer le processus de consultation, notamment en y associant davantage les petites entreprises, et de recueillir de plus grandes quantités de données sur le coût et les bénéfices des réglementations. Dans certains pays de l’OCDE, la mise en place d’une unité de contrôle des AIR, proche du centre de gouvernement, a donné le coup d’envoi de la mobilisation, favorisé une coordination plus étroite entre les diverses phases du cycle de l’action publique, et facilité le déploiement d’une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
L’AIR peut être utile à l’évaluation ex post de la réglementation en définissant les critères au regard desquels la réglementation sera analysée après sa mise en œuvre. Cela étant, l’établissement d’un lien entre AIR et évaluation ex post n’est pas encore une pratique courante. Les pays de l’OCDE ne sont que 40 % environ à définir, au moment d’élaborer de nouveaux textes législatifs, un processus d’évaluation des avancées réalisées dans la concrétisation des objectifs de la politique de la réglementation (OCDE, 2017[12]).
D’une manière plus générale, la plupart des pays de l’OCDE ne disposent pas de méthodologie complète pour réaliser une évaluation ex post systématique, cette dernière n’étant d’ailleurs toujours pas obligatoire dans un tiers des pays de l’OCDE. Des progrès marginaux ont été observés sur la période 2014-17 sur le plan de la surveillance et du contrôle de la qualité pour assurer une mise en œuvre efficace, mais les systèmes d’évaluation ex post restent rudimentaires dans la plupart des pays de l’OCDE (OCDE, 2018[10]).
Graphique 2.2. Les systèmes d’évaluation ex post restent insuffisamment développés
Adoption systématique d’une méthodologie pour les évaluations ex post, 2014 et 2017
Note : Les données relatives aux pays de l’OCDE concernent les pays membres de l’OCDE en 2014 et l’Union européenne. Les données relatives aux nouveaux pays membres de l’OCDE et aux pays en voie d’adhésion en 2017 se rapportent à la Colombie, au Costa Rica, à la Lettonie et à la Lituanie.
Source : OCDE (2018), Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation 2018, Éditions OCDE, Paris, établi à partir des résultats des enquêtes de 2014 et de 2017 sur les indicateurs de la politique et de la gouvernance réglementaires, http://oe.cd/ireg.
Les restrictions de concurrence sont moins nombreuses dans les différents pays, mais la mondialisation et la transition numérique posent de nouveaux défis
Depuis la fin des années 1990, les réformes des régimes de concurrence ont souvent pour objet de réduire les obstacles juridiques à l’entrée et de limiter les dérogations au droit de la concurrence. Une grande disparité demeure toutefois entre les pays en ce qui concerne l’application du droit de la concurrence et s’observe par exemple dans les activités de promotion de la concurrence, comme la publication par les autorités de la concurrence de directives susceptibles d’aider tout particulièrement les PME à s’y retrouver dans le cadre juridique de la concurrence (Alemani et al., 2013[13]).
La mondialisation des activités économiques pose de nouveaux défis aux autorités de la concurrence qui sont confrontées à des comportements anticoncurrentiels et des opérations de fusions ayant de plus en plus souvent des retombées dans d’autres pays, et nécessitant l’aide d’autorités étrangères. Ainsi, entre 1990 et 2014, le nombre de fusions et acquisitions ayant une dimension transnationale a augmenté de plus de 250 % et la plupart de ces opérations ont fait l’objet d’un examen sous l’angle du droit de la concurrence par plusieurs autorités de la concurrence (OCDE, 2014[14]). La multiplicité des régimes et des autorités de la concurrence crée des contraintes supplémentaires pour les entreprises qui exercent leurs activités à l’international ou qui sont confrontées aux pratiques anti-concurrentielles d’acteurs multinationaux. Dans ce contexte, la coordination et la coopération multilatérales deviennent indispensables pour assurer des règles du jeu équitables et ouvertes sur les marchés mondiaux.
La rapidité de la transformation numérique à l’œuvre dans les économies et les sociétés rend encore plus criante la nécessité d’une coopération internationale en matière de réglementation, et suscite des interrogations quant à l’adéquation des cadres réglementaires traditionnels. La dynamique du « tout au gagnant » enclenchée par les technologies numériques et le pouvoir de marché que certaines entreprises numériques ont développé, de même que la possibilité de voir certaines technologies numériques mises au service de pratiques anti-concurrentielles, suscitent des inquiétudes (voir aussi le chapitre sur les conditions de marché). À titre d’exemple, le recours grandissant aux algorithmes de tarification peut, potentiellement, améliorer la concurrence mais aussi, parfois, accroître le risques de collusions. Parallèlement, des cadres établis, de même que l’activité de lobbying exercée par certains acteurs traditionnels dont les modèles économiques risquent d’être évincés par des innovations, peuvent bloquer ou ralentir le développement de nouveaux produits et services numériques, et l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché (OCDE, 2018[15]).
Face à la rapidité des mutations technologiques et du processus de mondialisation qui accroissent la complexité et réduisent les certitudes quant à la question de savoir ce qu’il faut réglementer et comment le faire, les pays expérimentent diverses approches pour soutenir l’innovation et s’employer à gérer les risques qui se font jour de façon impartiale et proportionnée (OCDE, 2018[10]). Ainsi, le recours aux « bacs à sable réglementaires », qui proposent une dispense ou un allégement encadré des obligations, est de plus en plus fréquent pour faciliter l’expérimentation ou la mise à l’essai d’une activité, mais aussi pour permettre aux autorités de la réglementation et de la concurrence de mieux cerner l’évolution des modèles et activités économiques.
De nombreux pays ont adopté des réformes fiscales afin de stimuler la croissance
Dans l’objectif d’améliorer le climat de l’investissement, un grand nombre de pays de l’OCDE ont, ces dernières années, allégé les impôts pesant sur les entreprises. Le taux moyen de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) des pays de l’OCDE a été ramené de 32.2 % en 2000 à 23.7 % en 2018 (Graphique 2.3). En 2017, huit pays, dont la Hongrie, Israël, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la République slovaque et le Royaume-Uni, ont baissé de 2.7 points en moyenne le taux standard de l’IS. En 2018, huit pays, à savoir l’Argentine, la Belgique, les États-Unis, la France, le Japon, le Luxembourg, la Norvège et la Suède, ont réformé leur système fiscal en baissant le taux légal de l’IS – d’environ 4.8 points en moyenne (OCDE, 2018[16]). Cette concurrence fiscale exacerbée pousse les gouvernements nationaux à prendre des mesures pour ne pas rester à la traîne. On observe également une surenchère entre les pays pour attirer les investissements à grand renfort de mesures visant à introduire ou améliorer des incitations fiscales s’appliquant aux activités liées à la R-D et à la propriété intellectuelle (OCDE, 2018[17]).
Graphique 2.3. La fiscalité vise de plus en plus à instaurer un climat d’investissement favorable aux entreprises
Taux cumulé légal de l’impôt sur les sociétés (IS), moyenne OCDE, en %, 2000-18
Note : Le taux cumulé de l’impôt sur les sociétés montre le taux (légal) de base cumulé au niveau central et à l’échelon inférieur, obtenu en additionnant le taux du gouvernement central (moins des déductions pour les impôts au niveau infranational) et le taux des échelons inférieurs
Source : Base de données fiscales de l’OCDE – Impôts sur les bénéfices des sociétés et des revenus du capital. http://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database.htm
Cette tendance à la baisse des taux d’IS concerne également les régimes spécifiques aux PME. Entre 2000 et 2018, dans neuf pays de l’OCDE appliquant un taux d’imposition spécial pour les petites entreprises (Belgique, Canada, Corée, Espagne, États-Unis, France, Japon, Luxembourg et Pays-Bas), le taux moyen est passé de 25.6 % à 19.4 %. Les pouvoirs publics ont accordé un soutien aux PME moyennant des règles spécifiques, notamment des déductions ou exonérations fiscales, des crédits d’impôts, ou encore des avantages fiscaux applicables aux propriétaires d’entreprises ou aux investisseurs dans les PME sous forme d’un allègement d’impôt sur l’investissement initial, les revenus courants ou la cession des actifs de la PME.
Par ailleurs, les mesures de simplification à l’intention des PME se généralisent dans les pays de l’OCDE et hors OCDE ; elles concernent notamment les seuils d’exonération, des régimes forfaitaires spéciaux, et des impôts de substitution spécifiques (OCDE, 2015[2]). D’importants efforts ont porté sur la baisse du coût de la discipline fiscale par la dématérialisation des systèmes de déclaration et de paiement. Les progrès technologiques et la plus grande quantité de données disponibles permettent aux autorités fiscales de passer d’un système déclaratif, caractérisé par un recouvrement a posteriori, à un système plaçant la conformité au cœur des transactions commerciales et prévoyant des vérifications en amont, ce qui réduit considérablement le fardeau administratif pour les contribuables. Les infrastructures globales d’échange de renseignements entre l’administration fiscale, les organismes publics, les particuliers et les entreprises ont été le moteur de cette évolution (OCDE, 2017[18]).
Si d’un côté, le poids de l’impôt sur les bénéfices des sociétés dans la structure fiscale a diminué, d’un autre côté, les coins fiscaux, c’est-à-dire l’écart entre le coût total du travail pour l’employeur et le revenu net pour le travailleur, ont augmenté après la crise (OCDE, 2017[19]). Des coins fiscaux élevés ont un effet défavorable sur la création d’emplois et la compétitivité (Alesina et Perotti, 1994[20]) ; (Bassanini et Duval, 2006[21]), et ralentissent le rythme de croissance des PME.
Les systèmes de sécurité sociale influent sur l’entrepreneuriat et le travail indépendant, par le biais des coûts (dont la fiscalité) et prestations directs, mais aussi des coûts d’opportunité encourus par les particuliers qui créent une entreprise. Parmi ces derniers figurent par exemple les avantages auxquels renoncent une personne qui devient travailleur indépendant, le régime de protection sociale des indépendants étant différent de celui des salariés (Davies, 2013[22]). Afin de contrer ces biais, certaines réformes ont visé à renforcer le système d’assurance sociale pour les travailleurs indépendants issus des groupes désavantagés sur le marché du travail ou se situant au bas de l’échelle des revenus (ex. : les chômeurs, les jeunes, les femmes, les immigrés, les populations autochtones), ceux-ci étant davantage susceptibles de percevoir des prestations sociales et donc de supporter un coût d’opportunité plus élevé en devenant travailleur indépendant (OCDE/UE, 2019[23]).
Mais le rythme des réformes structurelles ralentit depuis quelques années
Alors que les réformes structurelles propices à la croissance se sont accélérées dans le sillage de la crise financière mondiale de 2008-09, leur rythme s’est considérablement ralenti depuis 2015-16, dans les pays avancés comme dans les économies de marché émergentes (OCDE, 2019[7]). Plus particulièrement, les réformes visant à renforcer l’efficacité des régimes d’insolvabilité ont été particulièrement lentes dans de nombreux pays (Graphique 2.4). Les efforts ont porté principalement sur la prévention et la simplification (avec la mise en place de régimes de pré-insolvabilité), même si les systèmes d’alerte précoces et de procédures d’insolvabilité spécifiques aux PME n’existent que dans un tiers environ des pays de l’OCDE. Entre 2010 et 2016, les obstacles à la restructuration d’entreprise sont restés stables ou ont légèrement reculé dans la plupart des pays. D’importantes réformes ont été conduites en Allemagne, au Chili, en Grèce, au Japon, au Portugal et en Slovénie, même si l’axe des réformes variait selon les pays. Ainsi, c’est au Portugal que la prévention et la simplification ont le plus progressé, alors que le Chili et la Grèce sont, avec l’Espagne, les seuls pays à avoir mis en œuvre d’importantes réformes portant sur le coût personnel de la faillite pour les entrepreneurs. De fait, le délai d’apurement – et, partant, le coût personnel de la faillite pour l’entrepreneur – reste long dans bon nombre de pays de l’OCDE (Adalet-Mcgowan et Andrews, 2018[24]).
Graphique 2.4. L’amélioration des régimes d’insolvabilité a été inégale selon les pays (voire inexistante)
Indice composite des régimes d’insolvabilité, de 0 (le moins restrictif) à 1 (le plus restrictif), 2016
Note : Les trois couleurs des barres de l’histogrammes correspondent aux trois sous-composantes de l’indicateur d’insolvabilité en 2016. Le losange correspond à la valeur de l’indicateur d’insolvabilité global en 2010, calculée à partir de ces trois composantes.
Source : (Adalet-Mcgowan et Andrews, 2018[24]).
Des stratégies de renforcement des systèmes de justice civile ont été largement adoptées, mais les progrès restent inégaux
L’amélioration de l’efficacité des tribunaux et du cadre juridique constitue une autre priorité majeure des réformes visant à stimuler la croissance. Bon nombre de pays se sont attachés à réduire la durée des procédures judiciaires civiles en adoptant des mesures de simplification, en intensifiant l’utilisation des technologies numériques et en mettant en avant des modes alternatifs de résolution des litiges. La lenteur des tribunaux demeure toutefois un obstacle à l’activité commerciale dans un certain nombre de pays de l’OCDE. En 2016, en Europe, la durée estimée de résolution des litiges civils et commerciaux en première instance était comprise entre 100 jours (en Lituanie et au Luxembourg) et plus de 500 jours (en Italie). La fourchette est encore plus large si l’on prend en compte l’ensemble des instances judiciaires : de moins de 200 jours en Estonie à plus de 1 400 jours en Italie (Commission européenne, 2018[25]).
La dématérialisation des services administratifs progresse, dans un souci d’amélioration de la gouvernance publique et de la prestation de services
Les instruments numériques tels que les portails administratifs, sont de plus en plus utilisés pour renforcer la transparence des mesures publiques, fournir des informations et un accès aux services publics, et faciliter l’interaction des citoyens et des entreprises avec l’administration publique (OCDE, 2017[1]). Il ressort d’une enquête menée en 2017 auprès d’administrations de pays de l’OCDE, que la dématérialisation des services administratifs, et notamment la possibilité d’accomplir des démarches obligatoires en ligne, est l’objectif prioritaire des stratégies numériques nationales et représente un levier pour promouvoir l’utilisation des TIC auprès des citoyens et des entreprises (OCDE, 2018[26]).
On observe en outre de la part des pays une institutionnalisation croissante des principes de transparence, de responsabilité et de participation sur lesquels repose l’administration ouverte. La moitié environ des pays de l’OCDE ont adopté des stratégies nationales relatives aux données publiques ouvertes. La plupart des pays ont fixé des règles formelles en matière de divulgation d’une grande quantité de séries de données sous des formats ouverts, non restrictifs et réutilisables, mais ils sont moins nombreux à encourager activement la réutilisation de données par les acteurs du secteur public (moyennant par exemple des séances d’information ou des sessions régulières de formation à l’intention des agents publics) et par des parties prenantes extérieures (à l’aide par exemple de programmes de familiarisation avec les données) (Graphique 2.5). De même, seul un petit nombre de pays disposent de processus d’évaluation formels permettant de déterminer formellement si les initiatives mises en œuvre en matière d’administration ouverte atteignent les objectifs recherchés (OCDE, 2017[12]).
Graphique 2.5. Les pays progressent de façon inégale dans l’ouverture des données publiques
Indice OURdata sur les données publiques ouvertes, utiles et réutilisables, échelle de 0 (minimum) à 1 (maximum), 2016
Note : L’indice OURdata de l’OCDE mesure les efforts consentis par les autorités en matière d’ouverture des données publiques, selon trois critères essentiels : i) la « disponibilité des données » se rapporte à la politique d’ouverture par défaut, à la participation des parties prenantes aux mesures visant à faire de la mise à disposition des données une priorité, et à l’accès aux données publiques ouvertes stratégiques sur les portails nationaux ; ii) l’« accessibilité des données » fait référence à l’existence et à la mise en œuvre de prescriptions formelles, notamment en ce qui concerne la publication des données publiques ouvertes soumises à une licence automatique, dans des formats ouverts (c’est-à-dire non propriétaires) et accompagnées de métadonnées descriptives, ainsi qu’à l’engagement des parties prenantes en matière de qualité des données ; iii) l’ « action officielle en faveur de la réutilisation » englobe les initiatives et partenariats visant à promouvoir les données, les programmes de familiarisation avec les données, le suivi et l’évaluation. Pour plus de précisions sur la méthodologie, voir (Ubaldi, 2013[27]).
Source : OCDE (2017), Panorama des administrations publiques, Éditions OCDE, Paris. À partir de l’enquête de 2016 de l’OCDE sur les données publiques ouvertes.
Évolutions récentes des politiques publiques
Mise en œuvre d’une approche de la réglementation et de l’action publique centrée sur l’utilisateur
Les autorités réglementaires et les organismes publics sont de plus en plus nombreux à adopter des approches visant à renforcer leur capacité à cerner les besoins divers et changeants des usagers pour mieux y répondre, notamment en facilitant le retour d’information de la part des usagers, et les processus itératifs.
La « réglementation intelligente » consiste à faire en sorte que le cadre réglementaire tienne compte de la diversité des acteurs et des instances réglementés, en renforçant le socle de données au service des outils de réglementation et d’évaluation, en allégeant les contraintes afin de produire les résultats escomptés de la manière la plus efficace et efficiente possible, en renforçant la transparence et en associant les parties prenantes tout au long du cycle de l’action publique. À cet effet, les pouvoirs publics s’attachent à promouvoir la prise en compte de considérations liées aux PME en amont et sur l’ensemble du cycle de l’action publique, depuis l’étape de la réflexion sur le fondement logique jusqu’à l’évaluation ex post, en passant par la conception, la mise en œuvre et le suivi Tableau 2.1).
Dans ce contexte, la consultation publique est devenue l’un des piliers de la « réglementation intelligente » dans de nombreux pays
Dans le cadre de leurs stratégies de réglementation intelligente, les pouvoirs publics réfléchissent de plus en plus à des solutions réglementaires souples susceptible de réduire les coûts pour les petites entreprises.
Une autre approche pour réduire la complexité réglementaire consiste à adopter des règles d’articulation entre le stock et le flux, comme la règle du « un pour un », qui consiste à abroger un texte pour chaque nouveau texte dont l’adoption impose un fardeau administratif aux entreprises. En 2017, 17 pays avaient opté pour cette approche, contre neuf seulement en 2014 (OCDE, 2018[10]).
Par ailleurs, des évaluations ex post de la réglementation sont mises en place dans un certain nombre de pays de l’OCDE ; on observe toutefois une tendance à procéder à une évaluation ex post partielle de la charge réglementaire plutôt qu’à examiner si les objectifs visés sont bel et bien atteints (OCDE, 2018[10]), (OCDE, 2016[11]).
Les éclairages comportementaux constituent une méthode de plus en plus prisée pour mieux intégrer le point de vue de l’utilisateur dans l’action publique, atteindre les objectifs en matière de réglementation, et améliorer le respect des textes (OCDE, 2018[10]). Les expérimentations et les observations réalisées dans ce cadre ont pour but de contrer les biais comportementaux entachant l’action publique, de modifier le mode d’élaboration des politiques publiques et de conception des services publics, et de rendre les interventions publiques plus efficaces et plus en phase avec les besoins et les préférences des citoyens, en prenant en compte les obstacles comportementaux au respect des règles.
Une étude menée par l’OCDE en 2017 montre toutefois que si les approches reposant sur les éclairages comportementaux sont désormais bien ancrées dans les différents pays, elles sont essentiellement appliquées aux derniers stades de la conception et de la mise en œuvre des nouvelles mesures plutôt qu’à l’étape du diagnostic initial (OCDE, 2017[12]). Cela s’explique souvent par la nécessité de compenser des lacunes dans la mise en œuvre qui peuvent résulter d’une mauvaise prise en compte, au cours des premières étapes de la conception des mesures, des difficultés de leur mise en application. Quoiqu’il en soit, les éclairages comportementaux commencent à être davantage utilisés dans un certain nombre de pays pour évaluer les obstacles comportementaux entravant la réalisation des objectifs visés par l’action publique, et mettre à jour les règlements et les politiques publiques en conséquence (OCDE, 2018[10]) (Tableau 2.1).
Tableau 2.1. Concevoir une « réglementation intelligente » en faveur des PME : l’exemple de quelques pays
Encadré 2.2. Appliquer les sciences du comportement aux fins d’améliorer les services publics : l’exemple de Behavioural Insights Team (BIT) au Royaume-Uni
En 2010, l’administration britannique a mis en place une unité spécialisée (« nudge unit ») intitulée Behavioural Insights Team (BIT), chargée d’appliquer les sciences du comportement dans le cadre de la réforme des politiques et services publics. Initialement rattachée au Cabinet Office, BIT est devenue en 2014 une entité à vocation sociale détenue conjointement par l’administration britannique et la fondation pour l’innovation Nesta, et par ses propres collaborateurs. Le modèle financier a donc évolué : l’entité ne touche plus de subventions publiques, chaque service administratif ou ministériel la rémunérant directement pour ses services de conseil. En outre, au fil du temps, BIT, implantée à Londres, a connu un développement tant organique (150 employés environ) que géographique, avec l’ouverture de bureaux à Manchester, New York, Singapour et Sydney.
Forte de collaborateurs doté d’un solide bagage universitaire en économie, psychologie et en méthodologie de recherche, ou encore d’une expérience de l’action publique, l’entité déploie une approche résolument empirique pour reconfigurer les services publics. S’inspirant de la recherche sur les sciences du comportement, elle mène des tests et des essais afin de déterminer ce qui fonctionne ou non dans la conception et la prestation des services publics.
Dans ce contexte, BIT a lancé Predictiv, une plateforme en ligne (www.predictiv.co.uk) qui permet d’avoir accès à un échantillon représentatif de plusieurs centaines de milliers d’adultes dans tout le Royaume-Uni, afin de procéder à des tests dans des situations où il serait trop long, trop complexe ou trop coûteux de mener une expérimentation en conditions réelles. En 2016, BIT a créé BI Ventures, dans l’objectif d’élaborer et de déployer des produits à impact social. Le premier projet créé dans ce cadre, Applied, est une plateforme de recrutement en ligne qui met à profit les sciences du comportement pour éliminer les biais des processus de recrutement (www.beapplied.com). L’entité a également mis au point des tests visant à améliorer les services d’aide aux PME et aux entrepreneurs. Une étude de 2017 a évalué l’impact sur la concurrence, les consommateurs et les PME d’une plus grande transparence en matière de transferts de devises. Une expérimentation « contrôlée » en ligne a permis de réunir des données probantes sur les meilleures solutions d’information sur les frais et commissions afin de permettre aux petites entreprises de choisir les services adaptés. En 2017, BIT a aidé l’organisme britannique responsable des achats publics (Crown Commercial Service – CCS) à tester l’usage des retours d’information sur les achats publics, en permettant la diffusion d’informations sur la qualité de service au sein de l’administration publique. Les résultats ont montré que les retours d’information des acheteurs publics pouvaient aider à mettre en évidence la qualité des prestations de petites entreprises ou de prestataires moins visibles que les grandes entreprises dotées de marques et de réseaux plus solidement établis.
Renforcer la transparence et l’efficacité des services publics et des cadres juridiques
Dans bon nombre de pays, des réformes ont été engagées afin de renforcer l’intégrité et la transparence du secteur public, notamment en réaction au sentiment de défiance envers les autorités nationales né dans le sillage de la crise financière mondiale de 2008-09 (Tableau 2.2).
Diverses approches ont été adoptées, notamment : élaboration de codes de conduite et activités de cartographie des risques de fraude ; mise en conformité avec les politiques en matière de conflits d’intérêts et de déclarations de patrimoine ; renforcement de la transparence des activités de lobbying ; et élaboration de guides anti-corruption à l’intention des entreprises, souvent en coopération avec des associations professionnelles ou sectorielles.
Dans les pays membres et non membres de l’OCDE, les autorités ont pris des mesures afin de renforcer les dispositifs d’exécution des contrats. Elles cherchent à améliorer l’efficacité des tribunaux et du cadre juridique par la simplification des procédures et le renforcement de l’expertise des tribunaux en matière de litiges commerciaux. Au cours de la décennie écoulée, des tribunaux spécialisés dans les affaires d’entreprises ou des tribunaux de commerce ont vu le jour, ou se sont développés, dans l’objectif de réduire les délais et d’améliorer l’efficacité du règlement des litiges commerciaux. Certains pays ont investi massivement dans la transformation numérique des tribunaux afin d’en renforcer l’efficacité et de faciliter la communication des informations, notamment auprès du public (Tableau 2.2).
De plus en plus de pays se tournent vers les modes alternatifs de règlements des litiges pour diminuer le nombre d’affaires et de dossiers en souffrance dans les tribunaux, et aider les PME à résoudre les litiges à moindre coût. Dans certains pays, des plateformes numériques dédiées ont été mises en place pour faciliter l’accès des entreprises et des consommateurs à ces dispositifs (Tableau 2.2).
De nombreux pays ont mis en place des mesures visant à renforcer l’efficacité des régimes d’insolvabilité. Des mesures ont été prises pour raccourcir la durée des procédures d’insolvabilité, tout en veillant à ce que le dispositif offre aux créanciers diverses possibilités de suivre l’avancée d’un dossier auquel ils sont intéressés. La simplification ou l’accélération des procédures pour les PME, notamment grâce au numérique, figurent parmi les approches adoptées (G20/OCDE, 2018[28]) (Tableau 2.2).
Tableau 2.2. Renforcer l’intégrité et l’efficacité du secteur public : l’exemple de quelques pays
Mettre les technologies numériques et les données massives au service de l’amélioration de l’administration publique et de la réglementation
La transformation numérique ouvre des possibilités de simplification des procédures administratives, d’amélioration de la qualité et d’élargissement du champ d’action des services publics (Tableau 2.3).
Des plateformes et des infrastructures dédiées sont mises en place pour accompagner les PME et les entrepreneurs dans leurs échanges avec l’administration publique et alléger le fardeau administratif. Il s’agit notamment de « guichets uniques » numériques, qui offrent des services administratifs dématérialisés, et de plateformes en ligne contribuant à réduire les doublons dans les demandes de l’administration.
Les technologies numériques peuvent aussi aider les pouvoirs publics à réduire la complexité de leur systèmes d’autorisation.
Les nouvelles technologies et les nouveaux outils analytiques, ainsi que le déploiement soutenu des outils numériques et l’élargissement de leur domaine d’application, sont mis à profit par les pouvoirs publics pour faciliter et encourager la discipline fiscale des PME. À cet égard, on observe principalement deux stratégies, qui reflètent une approche systémique de l’environnement économique et des activités des PME
La première consiste à « mettre la discipline fiscale au cœur du système » en utilisant les technologies liées aux transactions commerciales pour fluidifier et sécuriser la circulation de renseignements précis et les flux de paiements fiscaux.
La seconde, l’analytique avancée, c’est-à-dire l’application de techniques statistiques et de techniques d’apprentissage automatisé pour repérer les indications qui ressortent des données, est utilisée pour permettre aux administrations fiscales de repérer en amont les contribuables et les déclarations à haut risque. Elle permet également aux administrations fiscales d’offrir aux PME des services plus ciblés et de réduire la quantité de renseignements à fournir par les PME pour respecter leurs obligations.
Les efforts déployés par les administrations fiscales pour renforcer les processus de bout en bout les a conduites à développer la collaboration avec d’autres parties prenantes et acteurs du marché, notamment les concepteurs de logiciels (OCDE, 2017).
Tableau 2.3. La transformation numérique de l’administration publique : l’exemple de quelques pays
Autres aspects du cadre réglementaire et juridique concernant les PME :
Les conditions de marché : ex. : cadre et instruments réglementaires visant à améliorer l’accès des PME aux marchés publics ; fiscalité de l’investissement direct étranger ; restrictions des échanges ; coordination internationale en matière de réglementation ;
L’infrastructure : ex. : réglementation relative à la confidentialité des données ; cadre juridique de la cyber-sécurité ; réglementation dans les domaines de l’énergie et du transport ;
L’accès au financement : ex. : réglementation des marchés financiers ; protection des investisseurs et fiscalité de l’investissement ; réglementation des nouveaux instruments de financement numériques comme les nouveaux modes de levée de fonds par émission d’actifs numériques (initial coin offerings), le financement participatif, etc. ;
L’accès aux compétences : ex. : réglementation du marché du travail (licenciements, recrutements, formation) ; lois relatives aux universités ; accords de performance ; programmes imposés dans l’enseignement obligatoire ; règles en matière de validation des compétences, etc.
L’accès aux actifs d’innovation : droits de propriété intellectuelle et application des règles en la matière ; données ouvertes ; réglementation des nouvelles technologies, etc..
Références
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