Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2023 (version abrégée)

7. Canada

Soutien à l'agriculture

Depuis la fin des années 80, le Canada a considérablement réduit le soutien à l’agriculture. Le soutien aux producteurs a baissé de moitié en pourcentage des recettes agricoles brutes entre la période 1986-88 et la période 2000-02, en grande partie du fait de l’arrêt du soutien des prix de marché (SPM) en faveur de l’industrie céréalière en 1995. Cette baisse s’est interrompue il y a quelques années, le soutien s’étant stabilisé durant la dernière décennie pour atteindre en moyenne 9.4 % des recettes agricoles brutes en 2020-22, en dessous de la moyenne OCDE.

Malgré les réductions antérieures, le SPM reste la principale forme de soutien aux producteurs, et cible tout particulièrement les secteurs du lait, de la volaille et des œufs. Ces produits bénéficient d’un système de gestion de l’offre faisant appel à des droits de douane, des quotas de production et des prix administrés qui permettent de maintenir les prix intérieurs au-dessus des prix internationaux. Dans la filière laitière, les transferts au titre d’un seul produit étaient particulièrement élevés en 2020-22, atteignant 32 % des recettes agricoles brutes. Le SPM moyen était moins important en 2022 qu’au cours des années précédentes, les prix à la frontière étant plus élevés que les prix intérieurs pour les œufs et la volaille, en raison de la grippe aviaire qui a touché les États-Unis.

Le Canada recourt également à des paiements fondés sur l’utilisation sans contraintes d’intrants variables, notamment les produits énergétiques. Combinées au SPM, ces mesures de soutien susceptibles de créer les distorsions les plus marquées représentaient 47 % des transferts bruts cumulés aux producteurs sur la période 2020-22, soit 4 % des recettes agricoles brutes. Les autres types de paiements budgétaires concernent principalement les outils de gestion des risques, qui ont joué un rôle plus important au cours des deux dernières années en raison de conditions météorologiques défavorables. Les autres catégories de paiements représentent une petite partie des revenus agricoles canadiens.

L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) équivalait à 3 % de la valeur de la production agricole en 2020-22, légèrement en deçà de la moyenne OCDE, et en baisse par rapport aux 6 % enregistrés au cours de la période 2000-02. Les dépenses consacrées aux systèmes d’inspection et de contrôle, ainsi qu’aux connaissances et à l’innovation agricoles représentaient dans chaque cas environ 40 % de l’ESSG au cours des dernières années. L’estimation du soutien total s’élevait à 0.4 % du produit intérieur brut en 2020-22.

Évolutions récentes de l’action publique

Le Partenariat canadien pour une agriculture durable 2023-28 est entré en vigueur le 1er avril 2023. Cette stratégie quinquennale prévoit une enveloppe supplémentaire de 500 millions CAD (384 millions USD), soit une hausse de 25 % par rapport à l’enveloppe financée par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux dans le cadre de la précédente stratégie. Ce nouveau cadre met tout particulièrement l’accent sur le changement climatique et l’environnement, et inclut notamment un engagement politique à contribuer à réduire de 3 à 5 Mt éq. CO₂ les émissions de gaz à effet de serre dans l’agriculture, un secteur ayant rejeté 55 Mt éq. CO₂ en 2020.

Le Plan de réduction des émissions pour 2030, lancé en mars 2022, a donné lieu à l’annonce d’un financement supplémentaire d’un milliard CAD (0,8 milliard USD) sur six ans, afin de soutenir l’agriculture durable et d’encourager le secteur à réduire considérablement les émissions de gaz à effet de serre. Près de la moitié du budget supplémentaire est consacrée aux programmes déployés dans les exploitations, qui aident les agriculteurs à adopter des pratiques d’atténuation du changement climatique, comme la gestion de l’azote, les cultures de couverture et le pâturage en rotation, en combinant formation, soutien technique et incitations financières. Par ailleurs, 30 % seront alloués à l’appui de l’élaboration et de l’adoption de technologies propres dans les domaines de l’énergie verte et de l’efficacité énergétique, de l’agriculture de précision et de la bioéconomie.

Les incitations financières à l’investissement et les paiements directs ont été renforcés dans les secteurs des produits laitiers, de la volaille et des œufs, afin de compenser les pertes résultant de l’arrivée de nouveaux partenaires sur le marché en vertu des accords commerciaux régionaux conclus récemment.

En réponse aux répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, notamment l’augmentation du prix des intrants, le Canada a relevé la limite de prêt sans intérêt dans le cadre de son Programme de paiements anticipés pour 2022 et 2023, qui permet aux producteurs participants de ne pas payer d’intérêts.

Évaluation et recommandations

• La stratégie du Canada en matière d’adaptation au changement climatique précise les actions à mener dans le secteur agricole, allant de mesures de gestion des risques à court terme à des initiatives à long terme axées sur la recherche et l’innovation, en passant par un soutien à moyen terme en faveur de l’adoption de pratiques de gestion propices à la résilience dans les exploitations. Bien que les trois niveaux du cadre de résilience soient pris en compte, les mesures visant à amortir les effets du changement climatique (en particulier pour aider au relèvement après un événement climatique) jouent un rôle majeur dans l’architecture et le budget de la politique agricole. Les actions à long terme visant à améliorer la capacité d’adaptation des agriculteurs et la transformation des systèmes de production pourraient faire l’objet d’une plus grande attention et bénéficier de ressources plus importantes. En outre, il sera essentiel de surveiller les progrès réalisés dans la mise en œuvre de cette politique.

• Le Canada a intensifié ses efforts en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’origine agricole, notamment grâce à une enveloppe supplémentaire visant à financer les mesures d’atténuation, et en s’engageant à réduire les émissions au titre de son nouveau cadre stratégique pour l’agriculture. L’agriculture reste néanmoins largement exclue du système de tarification du carbone, bien qu’il s’agisse d’un outil efficace pour atteindre les objectifs fixés à l’échelle nationale. L’élargissement du système au secteur agricole pourrait encourager l’adoption de pratiques permettant de réduire les émissions et d’augmenter le stockage du carbone dans le sol.

• Le Canada a modifié son approche de la gestion des risques en adoptant un cadre d’action plus volontariste, qui repose moins sur des interventions politiques ponctuelles face aux événements préjudiciables, ce qui constitue une avancée positive vers une meilleure résilience de l’agriculture. La série d’examens des programmes de gestion des risques de l’entreprise permettra d’évaluer et d’améliorer les outils disponibles en matière de politique de gestion des risques, lesquels représentent près de la moitié du soutien budgétaire total. Des données probantes sont nécessaires pour évaluer l’efficacité du système et les effets des transferts monétaires aux agriculteurs sous forme de prêts à taux réduit, de comptes d’épargne subventionnés, de primes d’assurance cofinancées et de paiements directs. Une évaluation fondée sur des données probantes pourrait permettre une adoption à plus grande échelle des programmes les plus rentables, stimuler la conception d’outils fondés sur le marché lorsque les coûts d’opportunité des aides publiques sont plus élevés, et encourager les agriculteurs à améliorer la gestion des risques au niveau de leur exploitation. Cette évaluation globale devrait également prendre en compte les liens et les arbitrages entre les programmes de gestion des risques et les résultats environnementaux, afin de maximiser la résilience à long terme du secteur et de minimiser les effets indésirables, tels que les formes potentielles de maladaptation au changement climatique (OCDE, 2020[1]).

• Le cadre stratégique du Canada pour l’agriculture continue de soutenir notablement les services d’intérêt général utiles au secteur, grâce à des programmes ciblant la recherche-développement pilotée par le secteur privé, l’adoption d’innovations, ainsi que les systèmes d’inspection et de contrôle. Le nouveau cadre stratégique devrait renforcer cette composante, qui représente près d’un tiers du soutien budgétaire total (nettement au-dessus de la moyenne OCDE), afin d’asseoir la compétitivité et la viabilité à long terme du secteur.

• Les transferts susceptibles de créer les distorsions les plus marquées restent la principale composante des transferts aux producteurs. Les filières lait, volaille et œufs restent protégées de la concurrence internationale par le jeu du soutien aux prix de marché, ce qui fausse la production et les échanges et fait augmenter les prix intérieurs. Afin de limiter la gestion de l’offre de ces produits, il conviendrait d’accroître les quotas de production et de réduire progressivement le soutien des prix dans les filières en question. Cela encouragerait une plus grande réactivité aux conditions de marché et favoriserait l’innovation, afin de gagner en efficience et de diversifier la production en privilégiant les produits à plus forte valeur ajoutée.

Graphique 7.1. Canada : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 7.2. Canada : Moteurs du changement de l’ESP, 2021 à 2022

Note : % de variation de l'Estimation du Soutien aux Producteurs exprimée en monnaie nationale.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 7.3. Canada : Transferts au titre de produits spécifiques en pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, 2020-22

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Tableau 7.1. Canada : Estimations du soutien à l'agriculture

Million USD

	1986-88	2000-02	2020-22	2020	2021	2022p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	14 083	20 696	60 242	51 198	61 602	67 926
dont : part des produits SPM (%)	85.57	81.97	81.79	81.13	81.55	82.70
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	11 833	15 014	40 852	32 694	44 688	45 175
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	5 855	3 897	6 000	4 727	7 808	5 465
Soutien au titre de la production des produits de base	3 214	1 629	2 383	2 378	3 059	1 712
Soutien des prix du marché1	2 851	1 608	2 383	2 378	3 059	1 712
Soutien positif des prix du marché	2 997	1 608	2 383	2 378	3 059	1 712
Soutien négatif des prix du marché	-146	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	364	20	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 091	368	619	583	606	667
Utilisation d’intrants variables	622	242	415	422	396	427
avec contraintes sur les intrants	0	0	8	0	0	24
Formation de capital fixe	448	108	188	147	202	214
avec contraintes sur les intrants	0	0	15	3	6	35
Services utilisés sur l’exploitation	20	18	16	14	8	25
avec contraintes sur les intrants	0	0	8	0	0	24
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	1 336	1 307	2 603	1 375	3 729	2 705
Au titre des Recettes / du Revenu	467	586	634	581	550	770
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	869	721	1 969	793	3 178	1 935
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	1	4	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	553	356	343	367	360
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	553	356	343	367	360
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	8	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	8	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	206	41	38	45	47	22
ESP en pourcentage (%)	34.44	16.95	9.36	8.83	11.77	7.62
CNP des producteurs (coeff.)	1.34	1.09	1.04	1.05	1.05	1.03
CNS aux producteurs (coeff.)	1.53	1.20	1.10	1.10	1.13	1.08
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	1 153	1 260	1 821	1 746	1 940	1 778
Système de connaissances et d'innovation agricoles	483	536	676	645	675	708
Services d'inspection et de contrôle	283	348	758	746	831	695
Développement et entretien des infrastructures	268	182	199	172	221	204
Commercialisation et promotion	85	179	133	121	152	126
Coût du stockage public	0	0	0	0	0	0
Divers	34	15	56	62	61	45
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	16.30	24.44	23.09	26.36	19.66	24.52
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-2 533	-1 719	-2 660	-2 593	-3 435	-1 952
Transferts des consommateurs aux producteurs	-2 766	-1 602	-2 383	-2 378	-3 059	-1 712
Autres transferts des consommateurs	-31	-117	-370	-365	-496	-248
Transferts des contribuables aux consommateurs	31	0	93	150	120	8
Surcoût de l'alimentation animale	234	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-21.54	-11.44	-6.52	-7.97	-7.71	-4.32
CNP des consommateurs (coeff.)	1.31	1.13	1.07	1.09	1.09	1.05
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.27	1.13	1.07	1.09	1.08	1.05
Estimation du soutien total (EST)	7 039	5 157	7 914	6 623	9 869	7 251
Transferts des consommateurs	2 798	1 720	2 753	2 743	3 555	1 960
Transferts des contribuables	4 273	3 555	5 531	4 245	6 810	5 540
Recettes budgétaires	-31	-117	-370	-365	-496	-248
EST en pourcentage (% du PIB)	1.61	0.69	0.41	0.40	0.49	0.34
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	4 188	3 549	5 531	4 245	6 810	5 540
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.96	0.47	0.29	0.26	0.34	0.26
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	138	213	196	212	230
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.32	1.53	1.30	1.34	1.25	1.30

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Canada sont : le blé, le maïs, l'orge, l'avoine, le soja, le colza, le lin, les pommes de terre, les lentilles, les haricots secs, les pois secs, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Référence

[1] OCDE (2020), « Resilience to natural disasters in Canada », dans Strengthening Agricultural Resilience in the Face of Multiple Risks, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d1b84788-en.