Đánh giá của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam

7. Lý do hợp lý cho việc Nhà nước đóng vai trò Chủ sở hữu

Abstract

Chương này đánh giá chính sách sở hữu nhà nước của Việt Nam so với Chương I của Bộ hướng dẫn về DNNN. Chương phân tích chính sách sở hữu nhà nước của quốc gia, trách nhiệm giải trình về quyền sở hữu, công bố thông tin và xem xét lý do nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu và cách nhà nước xác định các mục tiêu của DNNN và truyền đạt lại các mục tiêu đó cho các DNNN với tư cách là chủ sở hữu.

Khuyến nghị tổng thể từ Bộ Hướng dẫn DNNN

Nhà nước thực hiện quyền sở hữu DNNN vì lợi ích của người dân. Nhà nước cần đánh giá thận trọng và công bố các mục tiêu để giải thích hợp lý cho việc Nhà nước đóng vai trò sở hữu và việc này phải được rà soát định kỳ.

7.1. Trình bày lý do hợp lý cho việc Nhà nước đóng vai trò Chủ sở hữu

A. Mục tiêu tối hậu của việc nhà nước đóng vai trò sở hữu doanh nghiệp là tối đa hoá giá trị cho xã hội, thông qua việc phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả.

Việt Nam đưa ra lý do nhà nước đóng vai trò sở hữu trong một số văn bản quy định cụ thể các ưu tiên chính sách trong lĩnh vực sở hữu, đầu tư và quản lý nhà nước. Chính phủ đã nêu rõ lý do nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu và các mục tiêu chính sách công của DNNN thông qua ban hành Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật 69/2014/QH13 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp, các luật có liên quan, Nghị định hướng dẫn thi hành luật và Thông tư hướng dẫn của các Bộ ngành. Các ưu tiên chính làm cơ sở cho vai trò chủ sở hữu của Chính phủ đối với DNNN bao gồm bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; hướng dẫn DNNN phát triển theo các mục tiêu kinh tế, chính trị và xã hội của Chính phủ; củng cố vai trò chủ đạo của DNNN trong phát triển kinh tế xã hội.

Nhà nước giữ vai trò chủ sở hữu trong các ngành công nghiệp then chốt như điện, viễn thông và khai khoáng để thực hiện các nghĩa vụ công ích, triển khai các chiến lược công nghiệp tổng thể và điều tiết nền kinh tế đất nước. Luật 69/2014/QH13 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp quy định các lĩnh vực mà doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn, bao gồm doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội; doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, tiên phong trong các lĩnh vực/ngành nghề được coi là mũi nhọn kinh tế; và các lĩnh vực/ngành nghề liên quan đến an ninh quốc phòng (xem Hộp ‎7.1).

Nhờ có phạm vi bao trùm trên nhiều lĩnh vực/ngành nghề nên sở hữu nhà nước và khu vực kinh tế nhà nước đóng một vai trò sâu rộng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhà nước sử dụng DNNN làm phương tiện thực hiện chương trình phát triển kinh tế quốc dân, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Nhà nước thường xuyên ủy quyền cho DNNN thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng lớn. Khi thực hiện quyền sở hữu đối với tài sản công, Nhà nước thường đóng vai trò là chủ sở hữu hoặc nhà phát triển dự án trong các hoạt động kinh tế của mình.

Hộp ‎7.1. Quy định về phạm vi đầu tư của Nhà nước để thành lập doanh nghiệp trong Luật 69/2014/QH13 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp

Điều 10. Phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp

1. Đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp thuộc phạm vi sau đây:

a. Doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội;

b. Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh;

c. Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên;

d. Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.

2. Chính phủ quy định chi tiết việc đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp và cơ chế đặt hàng của Nhà nước đối với doanh nghiệp có chức năng hỗ trợ điều tiết kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội của đất nước quy định tại khoản 1 Điều này.

Nguồn: Luật 69/2014/QH13 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp

7.2. Chính sách về sở hữu

B. Chính phủ phải xây dựng một chính sách về sở hữu. Ngoài những mục đích khác, chính sách này cần xác định lý do chung cho việc nhà nước đóng vai trò sở hữu, vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN, cách thức Nhà nước sẽ thực hiện chính sách về sở hữu và vai trò và trách nhiệm tương ứng của các cơ quan thuộc Chính phủ tham gia thực hiện.

Việt Nam vẫn chưa xây dựng được chính sách cụ thể và thống nhất về sở hữu. Khuôn khổ pháp lý và thể chế về sở hữu nhà nước được xây dựng dựa trên một số văn bản quy định về ưu tiên chính sách trong lĩnh vực sở hữu và quản lý nhà nước. Chính phủ đã xây dựng và thực hiện các chính sách về sở hữu DNNN thông qua ban hành Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước năm 2014, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 (Luật số 15/2017/QH14), các luật liên quan, nghị định hướng dẫn thi hành luật và thông tư của Bộ ngành. Các văn bản quy phạm pháp luật này đã quy định cụ thể quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước (bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ ngành đại diện chủ sở hữu) cũng như quyền và trách nhiệm của Hội đồng thành viên và Chủ tịch Hội đồng thành viên tại DNNN.

Quốc hội đã ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, trong đó quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Luật quy định thẩm quyền quyết định đầu tư, thành lập vốn nhà nước của Chính phủ, quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. Theo đó, các bộ, ngành, cơ quan có trách nhiệm xây dựng chính sách, thực hiện quản lý, giám sát theo chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ, Bộ Tài chính ban hành các quy định về tài chính, kế toán đối với DNNN và giám sát tình hình tài chính của DNNN. Trường hợp phát hiện có dấu hiệu vi phạm, có thể tổ chức thanh tra trực tiếp. Bộ Tài chính quản lý tài sản công, cấp bảo lãnh của Chính phủ cho DNNN vay vốn nước ngoài.

7.2.1. Cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm xác định chính sách về sở hữu

Các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm xác định chính sách cơ bản về sở hữu bao gồm các vấn đề như quản lý hiệu quả hoạt động, quản lý nguồn nhân lực và lương thưởng là Bộ Tài chính (TC), Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH-ĐT) và các bộ liên quan khác như Bộ Tư pháp (TP), Bộ Nội vụ (NV) và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (LĐ-TBXH). Khi xây dựng chính sách về sở hữu, các bộ tham khảo ý kiến ​​của các bên liên quan như DNNN, hiệp hội, người tiêu dùng và công chúng thông qua hội thảo và tọa đàm. Chính phủ có nhiệm vụ tuân thủ chỉ đạo của Đảng trong chính sách về sở hữu của mình. Căn cứ Nghị quyết của Đảng được thông qua tại các kỳ Đại hội, Chính phủ giao cho các bộ, ban ngành, ủy ban xây dựng chính sách về sở hữu theo khu vực hoặc lĩnh vực chuyên môn.

Cơ quan thực hiện chính sách về sở hữu của Nhà nước là CMSC (đối với tập đoàn, tổng công ty), Bộ, ngành (đối với doanh nghiệp đặc thù trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng), UBND cấp tỉnh (đối với doanh nghiệp địa phương). Cơ quan thực hiện chức năng sở hữu nhà nước có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch, thành viên Hội đồng quản trị, quyết định các nhiệm vụ quan trọng khác của DNNN (do thành viên Hội đồng quản trị DNNN báo cáo). Các cơ quan này đã thành lập đơn vị trực thuộc để tham mưu, phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ) thực hiện chức năng cơ quan đại diện chủ sở hữu.

7.3. Trách nhiệm giải trình, công bố và rà soát chính sách về sở hữu

C. Chính sách về sở hữu phải tuân thủ một quy trình phù hợp về trách nhiệm chính trị và được công bố công khai cho người dân. Chính phủ phải định kỳ rà soát chính sách về sở hữu

Các chính sách về sở hữu được quy định tại Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước năm 2014, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 (Luật số 15/2017/QH14) và các quy định có liên quan được công bố công khai trên trang thông tin điện tử của Chính phủ, cơ quan đại diện chủ sở hữu bao gồm Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC), các Bộ và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).

Chính phủ và các bộ ngành thực hiện chức năng sở hữu nhà nước định kỳ rà soát, đánh giá tác động trên thực tế của chính sách về sở hữu đối với các bên liên quan trong quản trị DNNN thông qua phản hồi từ DNNN, hội nghị, hội thảo, khảo sát và báo cáo định kỳ từ cơ quan đại diện chủ sở hữu, SCIC, các bộ liên quan và cơ quan chức năng (như Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ) để kịp thời giải quyết những vướng mắc thuộc thẩm quyền hoặc báo cáo Quốc hội xem xét. Đối với một số nhóm DNNN đặc thù, Chính phủ thành lập Tổ công tác do Lãnh đạo Chính phủ chỉ đạo trực tiếp xử lý các vấn đề phát sinh trong thời gian từ một tháng trở xuống.

7.4. Xác định mục tiêu liên quan đến DNNN

D. Nhà nước cần xác định lý do cho việc sở hữu từng DNNN và những lý do này phải được rà soát định kỳ. Tất cả những mục tiêu chính sách công mà từng DNNN hoặc một nhóm các DNNN cần đạt được phải được các cơ quan có thẩm quyền liên quan yêu cầu rõ ràng và phải được công bố công khai

Theo định kỳ 5 năm, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định về các tiêu chí phân loại DNNN để làm cơ sở cho các bộ ngành, đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước rà soát và trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Trường hợp góp vốn vào doanh nghiệp khác, DNNN phải được cơ quan đại diện chủ sở hữu hoặc cấp trên chấp thuận, còn đối với doanh nghiệp tư nhân thì Hội đồng quản trị tự xem xét, quyết định. Về nguyên tắc, khi tham gia vào kế hoạch đầu tư, DNNN cũng như doanh nghiệp nói chung phải dự kiến, đánh giá và quản lý rủi ro để đạt được lợi nhuận tối đa và được cấp có thẩm quyền (thường là cơ quan sở hữu) phê duyệt phương án đầu tư. Trường hợp đầu tư vốn với lãi suất thấp hơn lãi suất trên thị trường, DNNN phải trình bày rõ lý do và được cấp có thẩm quyền chấp thuận. Tuy nhiên đến nay chưa có quy định nào về tỷ suất lợi nhuận tối thiểu bắt buộc. Đối với dự án mở rộng kinh doanh, DNNN cũng phải báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt, thực hiện thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà thầu theo quy định của Nhà nước. Các chính sách ràng buộc hoạt động của DNNN được quy định trong hệ thống pháp luật liên quan bao gồm Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu.

Tất cả các mục tiêu chính sách công mà từng DNNN hoặc nhóm DNNN cần đạt được phải được các cơ quan có thẩm quyền liên quan truyền đạt và công bố công khai. Tuy nhiên, cũng có trường hợp ngoại lệ áp dụng cho DNNN trong lĩnh vực an ninh/quốc phòng hoặc các ngành liên quan đến bí mật nhà nước.