Việt Nam đã thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp (CMSC) vào năm 2018 nhằm tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước. Chương này mô tả cách thức tổ chức sở hữu nhà nước và thực tiễn quản lý vốn nhà nước ở Việt Nam. Cụ thể, chương này xem xét các mối quan hệ thể chế giữa các cơ quan quản lý DNNN khác nhau ở cấp nhà nước. Sau đó, chương này thảo luận về cơ cấu và thành phần của Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị của DNNN, áp dụng cho các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc DNNN do nhà nước sở hữu đa số. Chương còn cung cấp một cái nhìn tổng quan về các hệ thống kiểm soát tài chính khác nhau được áp dụng cho các DNNN, cả kiểm soát nội bộ và kiểm soát bên ngoài.
Đánh giá của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam
Corporate Governance
4. Quyền sở hữu và quản trị công ty
Abstract
4.1. Các thỏa thuận và phối hợp sở hữu
Chức năng sở hữu nhà nước ở Việt Nam vẫn thường mang tính phi tập trung, tuy nhiên gần đây đã xuất hiện tình trạng hợp nhất và phối hợp chức năng sở hữu nhà nước trong 19 DNNN và tập đoàn nhà nước lớn nhất cả nước thông qua Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp (CMSC).
Trong những năm gần đây, khung chính sách đối với chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước ở Việt Nam đã dần hoàn thiện. Chính phủ đã thành lập CMSC là một cơ quan cấp bộ, vào tháng 2 năm 2018 theo Nghị định số 131/2018/NĐ-CP nhằm tách biệt quyền sở hữu DNNN khỏi chức năng quản lý và nâng cao hiệu quả của hoạt động bán và cổ phần hóa DNNN. Theo Nghị định này, quyền cổ đông của nhà nước trong 19 DNNN và tập đoàn nhà nước, bao gồm cả Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước đã được chuyển từ các bộ chủ quản trước đây kiêm nhiệm cả vai trò nhà quản lý và cổ đông của doanh nghiệp sang cho CMSC (Xem Bảng 4.1). Danh mục quản lý của CMSC lên tới khoảng 200 DNNN riêng lẻ, chiếm 2/3 tổng vốn chủ sở hữu nhà nước của cả nước.
Trên thực tế, các bộ chủ quản vẫn nắm quyền kiểm soát hoạt động quan trọng trong nhiều công ty nằm trong danh mục quản lý của CMSC. Nghị định số 131/2018/NĐ-CP cũng nêu rõ rằng CMSC phải xin ý kiến của các bộ chủ quản bao gồm Bộ KH-ĐT và BTC trước khi đề xuất Thủ tướng Chính phủ phê duyệt các vấn đề chính về kiểm soát tài chính và nguồn nhân lực trong các doanh nghiệp nằm trong danh mục quản lý do Thủ tướng Chính phủ thành lập (Xem Hộp 4.1).
Đặc biệt với dữ liệu và kiến thức sâu rộng về các DNNN trước đây nằm trong danh mục quản lý của mình, các bộ chủ quản có khả năng tiếp tục đóng vai trò là bên có quyền lợi liên quan quan trọng trong quá trình ra quyết định liên quan đến quản lý cũng như quá trình cổ phần hóa DNNN. Các bộ chủ quản cũng thường gây ảnh hưởng không đáng có đối với ban điều hành và các hội đồng của các DNNN thông qua các mối liên hệ chính trị, điều này gây cản trở cho ban điều hành và các hội đồng trong việc thực hiện đánh giá độc lập và phi chính trị trong công tác quản lý và chính sách công ty.
Hộp 4.1. Điều 5 Nghị định số 131/2018/NĐ-CP về nhiệm vụ và quyền hạn của CMSC
Đề xuất cấp có thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung điều lệ của doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập giao Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu.
Tham mưu, giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện các quyền, trách nhiệm đối với doanh nghiệp do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu:
Phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp theo quy định của Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước;
Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ quyết định tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể và yêu cầu phá sản doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;
Phối hợp với Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ quyết định vốn điều lệ khi thành lập và điều chỉnh vốn điều lệ của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;
Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược đầu tư phát triển và kế hoạch sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;
Phối hợp với Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ quyết định quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, chấp thuận từ chức, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu Chủ tịch HĐTV của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;
Phối hợp với Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ quyết định bổ nhiệm Chủ tịch HĐTV của doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập sau khi có ý kiến thống nhất của tập thể Ban Cán sự Đảng.
Phối hợp với Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ quyết định bổ nhiệm Tổng giám đốc Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước sau khi có ý kiến thống nhất của tập thể Ban Cán sự Đảng Chính phủ;
Phối hợp với Bộ Nội vụ báo cáo xin ý kiến Ban Cán sự Đảng Chính phủ trước khi có văn bản chấp thuận từ Hội đồng thành viên bổ nhiệm Tổng giám đốc theo quy định tại điều lệ của doanh nghiệp;
Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án thành lập doanh nghiệp do Ủy ban quyết định thành lập theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước;
Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án tổng thể sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu;
Phối hợp với các cơ quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương chuyển giao vốn nhà nước tại doanh nghiệp giữa Ủy ban và các cơ quan đại diện chủ sở hữu, giữa Ủy ban và doanh nghiệp.
Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ giao Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu:
Quyết định vốn điều lệ khi thành lập và điều chỉnh vốn điều lệ trong quá trình hoạt động của doanh nghiệp, trừ các doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;
Thực hiện đầu tư bổ sung vốn điều lệ cho doanh nghiệp theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước;
Quyết định thành lập, tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể, yêu cầu phá sản doanh nghiệp theo quy định của pháp luật và theo đề án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp đã được phê duyệt;
Ban hành điều lệ, sửa đổi, bổ sung điều lệ của doanh nghiệp, trừ các doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; • Phê duyệt chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm, trừ các doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; • Phê duyệt kế hoạch sản xuất, kinh doanh hằng năm của doanh nghiệp;
Quyết định quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, chấp thuận từ chức, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu, tiền lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của Chủ tịch HĐTV, thành viên HĐTV, Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Kiểm soát viên Tài chính; Quyết định quỹ tiền lương, thù lao hằng năm của người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
Phê duyệt để HĐTV hoặc chủ tịch công ty quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, chấp thuận từ chức, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu đối với Tổng giám đốc hoặc Giám đốc doanh nghiệp và các chức danh quản lý khác theo quy định.
Báo cáo Ban Cán sự Đảng Chính phủ trước khi có văn bản chấp thuận để Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty bổ nhiệm Tổng giám đốc theo quy định.
Việc thành lập CMSC có tác động kép đến môi trường quản trị DNNN hiện nay. Một mặt, điều này tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện mục tiêu cụ thể của Chính phủ về giảm vốn nhà nước thông qua cổ phần hóa DNNN. Tuy nhiên, mặt khác, việc thành lập CMSC có thể được coi là một nỗ lực nhằm thắt chặt gọng kìm của Chính phủ đối với các doanh nghiệp đã cổ phần hóa và các doanh nghiệp đang trải qua quá trình cổ phần hóa. Việc này sẽ thêm một bên có quyền lợi liên quan khác trong quá trình ra quyết định liên quan đến cổ phần hóa (Vuong, 2019[1]; Tien, 2021[2]).
Theo Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 thì “đại diện chủ sở hữu nhà nước” là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền và trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần và công ty trách nhiệm hữu hạn. Theo Luật này, không giới hạn sự tham gia của các cơ quan trong khu vực công vào việc sở hữu hoặc thực hiện chức năng chủ sở hữu DNNN.
Do đó, một số cơ quan sở hữu nhà nước - các bộ chủ quản và cơ quan chính phủ vẫn thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước ngoài các doanh nghiệp trong danh mục quản lý của CMSC. Các bộ này bao gồm Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn. Ở cấp địa phương, quyền sở hữu thường được thực hiện bởi các Ủy ban nhân dân của khu vực (Xem Hình 4.1 và Bảng 4.1). Theo phân loại mô hình sở hữu nhà nước của OECD, đặc điểm cơ cấu sở hữu của Việt Nam bao gồm cả mô hình kép và mô hình cơ quan điều phối (xem Hộp 4.1).
Hình 4.1. Mối quan hệ thể chế của CMSC với các cơ quan chính phủ khác
Nguồn: Ban Thư ký OECD xây dựng dựa trên thông tin thu thập được từ các cơ quan chức năng của Việt Nam
Bảng 4.1. Danh sách các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại Việt Nam
Ghi chú: Ban Thư ký OECD xây dựng dựa trên các nguồn thông tin có sẵn
Nguồn: Trang web của Bộ KH-ĐT business.gov.vn, thông tin từ các cơ quan chức năng của Việt Nam.
Việt Nam vẫn chưa xây dựng chính sách cụ thể và thống nhất về quyền sở hữu. Khuôn khổ pháp lý và thể chế về sở hữu nhà nước được xây dựng dựa trên một số văn bản quy định về các ưu tiên chính sách trong lĩnh vực sở hữu và quản lý nhà nước. Chính phủ Việt Nam đã xây dựng các chính sách về sở hữu DNNN thông qua ban hành Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Quản lý vốn nhà nước năm 2014, các luật có liên quan, các nghị định hướng dẫn thi hành luật (Nghị định số 10/2019/NĐ-CP) và thông tư của các bộ ngành. Ở những mức độ khác nhau, các văn bản quy phạm pháp luật này quy định quyền và trách nhiệm của các cơ quan đại diện sở hữu nhà nước bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành đại diện chủ sở hữu và HĐTV/Chủ tịch/đại diện vốn nhà nước tại DNNN.
Hộp 4.2. Các loại cơ cấu mô hình sở hữu nhà nước
Mô hình tập trung. Một tổ chức chính phủ thực hiện sứ mệnh là cổ đông trong tất cả các công ty và tổ chức do nhà nước kiểm soát (có hoặc không có ngoại lệ). Tổ chức này có thể là một cơ quan sở hữu chuyên biệt hoặc một bộ được chỉ định. Các mục tiêu tài chính, các vấn đề kỹ thuật và hoạt động, cũng như quá trình giám sát hoạt động của DNNN đều do cơ quan trung ương tiến hành. Các thành viên HĐQT được bổ nhiệm theo nhiều cách khác nhau nhưng các ứng cử viên sẽ đến từ đơn vị trung ương.
Một cơ quan/phòng ban điều phối với quyền hạn không nhỏ đối với DNNN do các bộ (và tổ chức) khác sở hữu chính thức. Ví dụ: một phòng ban điều phối hoặc đơn vị chuyên môn có khả năng tư vấn cho các bộ nắm giữ cổ phần về các vấn đề kỹ thuật và vận hành, ngoài việc chịu trách nhiệm giám sát hiệu quả hoạt động kinh doanh.
Mô hình quản lý song song. Hai tổ chức chính phủ khác nhau độc quyền thực hiện chức năng sở hữu đối với danh mục quản lý DNNN tương ứng của mình.
Mô hình quản lý tách biệt: Một số ít cơ quan sở hữu, công ty mẹ, cơ quan tư nhân hóa hoặc cơ quan tương tự sở hữu các danh mục quản lý DNNN riêng biệt.
Sở hữu kép. Hai bộ hoặc tổ chức công cấp cao khác cùng thực hiện quyền sở hữu. Trong trường hợp này, các khía cạnh khác nhau của chức năng sở hữu được phân bổ cho các bộ trưởng khác nhau – ví dụ: một bộ chịu trách nhiệm về hoạt động tài chính và một bộ khác chịu trách nhiệm về hoạt động kinh doanh, hoặc mỗi bộ chỉ định một phần của hội đồng quản trị.
Sở hữu phân tán. Nhiều bộ hoặc tổ chức công cấp cao khác thực hiện quyền sở hữu đối với DNNN (trong trường hợp không có cơ quan điều phối).
Nguồn: OECD (2021), Quyền sở hữu và quản trị doanh nghiệp nhà nước: Tóm tắt các thông lệ quốc gia
Các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm xây dựng chính sách liên quan đến quyền sở hữu là BTC, Bộ KH-ĐT, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ và Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (Bộ LĐ-TBXH). Theo Chính phủ, các bộ ngành này cũng tham khảo ý kiến của các bên có quyền lợi liên quan như DNNN, các hiệp hội, người tiêu dùng và người dân.
Một số ưu tiên chính làm cơ sở xây dựng chính sách liên quan đến quyền sở hữu của Chính phủ trong DNNN bao gồm bảo toàn và phát triển vốn của chủ sở hữu đầu tư vào doanh nghiệp; định hướng phát triển DNNN theo các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội của Chính phủ; củng cố vai trò lãnh đạo của DNNN trong phát triển kinh tế xã hội, v.v.
Theo định kỳ 5 năm, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định về các tiêu chí phân loại DNNN làm cơ sở để các bộ ngành, tập đoàn và tổng công ty rà soát và trình lên cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Các chiến lược của DNNN cũng thường được xác định theo giai đoạn 5 năm, chiến lược mới nhất được đặt mục tiêu cho giai đoạn 2021-2025. Quy trình phê duyệt chiến lược của DNNN được quy định trong Luật số 69 về Quản lý vốn nhà nước và Nghị định số 10/2019/NĐ-CP ngày 30/01/2019 của Chính phủ, cụ thể như sau:
Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập: Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược.
Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước do cơ quan đại diện chủ sở hữu thành lập: Cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt chiến lược có tham khảo ý kiến của HĐQT và TGĐ của công ty.
Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 36% vốn trở lên: Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp báo cáo cho cơ quan đại diện chủ sở hữu trước khi đưa ra ý kiến, biểu quyết và quyết định tại ĐHĐCĐ và cuộc họp của HĐTV.
Chiến lược của doanh nghiệp thường được xây dựng dựa trên định hướng của Đảng, Nhà nước, Chính phủ và Chiến lược Phát triển Kinh tế - Xã hội của quốc gia, cũng như quy hoạch các ngành, lĩnh vực liên quan đến doanh nghiệp. Các chiến lược của DNNN được hoàn thiện và được các cơ quan có trách nhiệm phê duyệt sau khi Chiến lược Phát triển Kinh tế - Xã hội quốc gia được duyệt. HĐTV của doanh nghiệp tham gia vào quá trình xây dựng chiến lược phát triển của doanh nghiệp.
4.1.1. Các tác nhân thể chế chính
Thủ tướng Chính phủ: Thủ tướng Chính phủ là người đại diện nhà nước, có quyền ra quyết định quan trọng đối với công ty mẹ do nhà nước sở hữu toàn bộ của tập đoàn DNNN. Thủ tướng có quyền bổ nhiệm và miễn nhiệm HĐQT và TGĐ của công ty mẹ kể cả của CMSC, đồng thời có thể thực hiện quyền lực đối với các hoạt động quản lý chính của DNNN do Thủ tướng Chính phủ thành lập dựa trên ý kiến tư vấn của các bộ chủ quản như BTC và Bộ KH-ĐT. Thủ tướng Chính phủ cũng có thẩm quyền cuối cùng về việc cổ phần hóa (Xem Hộp 4.3).
Hộp 4.3. Quyền, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ
Điều 6 Nghị định số 10/2019/NĐ-CP quy định Thủ tướng Chính phủ thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước theo quy định của Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, quyền và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ như sau:
Đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ theo thẩm quyền như sau:
1. Cơ quan đại diện chủ sở hữu lập và trình Thủ tướng Chính phủ hồ sơ đề nghị thành lập doanh nghiệp, bao gồm Đề án thành lập doanh nghiệp theo quy định của Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và các tài liệu khác theo quy định của pháp luật.
2. Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định thành lập doanh nghiệp sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ quản lý ngành có liên quan đối với Đề án thành lập doanh nghiệp do cơ quan đại diện chủ sở hữu trình.
3. Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng thành viên trên cơ sở đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu và thẩm định của Bộ Nội vụ.
Quyết định những nội dung sau đây đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập:
1. Quyết định tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu và sắp xếp lại doanh nghiệp theo đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu và ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ quản lý ngành.
2. Quyết định vốn điều lệ khi thành lập doanh nghiệp quy định tại khoản 1 Điều này; quyết định phê duyệt điều chỉnh vốn điều lệ của doanh nghiệp trong quá trình hoạt động theo đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu và ý kiến chấp thuận bằng văn bản của Bộ Tài chính theo quy định của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp.
3. Phê duyệt chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm của doanh nghiệp (bao gồm chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm) theo đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu, ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành và thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
4. Quyết định về quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, chấp thuận từ chức, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu Chủ tịch Hội đồng thành viên trên cơ sở đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu và thẩm định của Bộ Nội vụ. Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng thành viên sau khi có ý kiến thống nhất của tập thể Ban cán sự Đảng Chính phủ theo quy định tại điều lệ của doanh nghiệp.
Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Tổng giám đốc Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước sau khi có ý kiến thống nhất của tập thể Ban cán sự Đảng Chính phủ.
Quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, từ chức, điều động luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, nghỉ hưu đối với chức danh Chủ tịch Công ty mẹ - Tập đoàn Công nghiệp - Viễn thông Quân đội theo đề nghị của Bộ Quốc phòng và ý kiến Bộ Nội vụ. Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Chủ tịch Công ty mẹ - Tập đoàn Công nghiệp - Viễn thông Quân đội sau khi có ý kiến thống nhất của tập thể Ban cán sự Đảng chính phủ.
Phê duyệt Đề án tổng thể sắp xếp, đổi mới các doanh nghiệp do cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định thành lập hoặc được giao quản lý trên cơ sở đề nghị của cơ quan đại diện chủ sở hữu và ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tư pháp và Bộ quản lý ngành.
Thẩm quyền quyết định cơ cấu lại tổ chức tín dụng được kiểm soát đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật các tổ chức tín dụng.
Quyết định chủ trương chuyển giao vốn nhà nước tại doanh nghiệp giữa các cơ quan đại diện chủ sở hữu, giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu và doanh nghiệp có chức năng đầu tư và kinh doanh, vốn nhà nước theo quy định pháp luật về chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật.
Thực hiện các quyền, trách nhiệm khác của đại diện chủ sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật, phân công của Chính phủ và Nghị định này.
Nguồn: Nghị định số 10/2019/NĐ-CP, Cổng thông tin điện tử Pháp luật Việt Nam, https://thuvienphapluat.vn/; Đóng góp từ các cơ quan chức năng của Việt Nam
Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp: Cuộc cải cách quan trọng nhất gần đây trong khuôn khổ sở hữu nhà nước ở Việt Nam là việc thành lập CMSC1. Chính phủ đã thành lập Ủy ban này năm 2018 theo Chủ trương của Đảng, Luật số 69 về Quản lý vốn nhà nước và Nghị định số 131/2018/NĐ-CP. Những văn bản này quy định CMSC có trách nhiệm thực hiện các quyền của chủ sở hữu tại 19 tập đoàn và tổng công ty nhà nước lớn nhất trên cả nước, thuộc các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Danh mục quản lý của Ủy ban lên tới khoảng 200 DNNN riêng lẻ, chiếm tổng vốn chủ sở hữu là 32,5 tỷ USD, đại diện cho 2/3 tổng vốn chủ sở hữu nhà nước của cả nước. Dữ liệu về hình thức doanh nghiệp và công ty con của các công ty thuộc danh mục quản lý chính của CMSC được cung cấp trong Phụ lục A.
Quyền cổ đông của Ủy ban tại 19 DNNN và tập đoàn nhà nước bao gồm bổ nhiệm và miễn nhiệm thành viên HĐQT và TGĐ, cơ cấu lại, sửa đổi điều lệ và vốn điều lệ. Ủy ban cũng chịu trách nhiệm giám sát việc tuân thủ của các DNNN trong danh mục quản lý của mình với các tiêu chuẩn quản trị bao gồm tiêu chuẩn báo cáo công khai. Đối với các DNNN do Thủ tướng Chính phủ thành lập, CMSC cần xin Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trước khi quyết định. CMSC có thể tự đưa ra quyết định liên quan đến các DNNN khác.
Theo CMSC, các công ty trong danh mục quản lý phải thực hiện các chức năng chính sau đây: (i) bảo toàn và tăng vốn nhà nước; và (ii) đảm bảo các dịch vụ thiết yếu. Trong 7 tập đoàn DNNN lớn nhất, chủ tịch tập đoàn do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp bổ nhiệm; CMSC chịu trách nhiệm bổ nhiệm ban điều hành. Ở các DNNN phi tài chính khác, hội đồng quản trị/ban lãnh đạo do CMSC hoặc các bộ sở hữu bổ nhiệm. Trong cuộc hội thảo gần đây với Thủ tướng Chính phủ và các bên có quyền lợi liên quan chính khác của DNNN, CMSC bày tỏ quan ngại về việc thực hiện đầy đủ quyền của CMSC với tư cách là đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đặc biệt, có báo cáo rằng thẩm quyền của người đại diện trong việc phê duyệt dự án đầu tư vào doanh nghiệp không được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật.
Bắt đầu hoạt động vào tháng 9/2018, Ủy ban vẫn đang trong quá trình xây dựng để phát huy hết năng lực hoạt động. Về thành phần nhân sự và cơ cấu tổ chức, CMSC hiện có hơn 100 nhân viên và 9 phòng ban. Ủy ban có một chủ tịch và bốn phó chủ tịch do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm. Hiện đang có kế hoạch bổ sung thêm hai phó chủ tịch. Các phòng ban nghiệp vụ của CMSC được phân chia theo ngành: công nghiệp; nông nghiệp, tài chính; và cơ sở hạ tầng. Ngoài ra còn có một Vụ Tổng hợp phụ trách SCIC.
Bảng 4.2. Tài sản và vốn của 19 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước do CMSC quản lý
Nguồn: Tài liệu đệ trình của CMSC
Ghi chú: 1 USD = 22.750 Đồng Việt Nam (VNĐ) vào ngày 07/10/2021.
Bộ Tài Chính (Bộ TC): Mặc dù không nắm quyền vận hành chính thức các DNNN, nhưng Bộ TC vẫn thực hiện kiểm soát về tài chính trong nhiều lĩnh vực đối với các doanh nghiệp này và có thể kiến nghị Chính Phủ ban hành quy chế về tài chính, kế toán đối với DNNN bao gồm quy chế về việc chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần và cơ chế quản lý tài chính đối với DNNN. Bộ TC giám sát hoạt động tài chính và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, trong trường hợp phát hiện dấu hiệu sai phạm, Bộ TC có thể tổ chức công tác thanh tra trực tiếp. Bộ TC được giao nhiệm vụ lập báo cáo về tình hình đầu tư, quản lý cũng như sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp trên phạm vi toàn quốc để trình Chính phủ xem xét và trình Quốc hội tại kỳ họp cuối năm. Bộ có trách nhiệm quản lý tài sản công, trợ cấp Chính phủ và bảo lãnh Chính phủ để DNNN vay vốn nước ngoài, cũng như thiết kế hệ thống báo cáo tài chính, kế toán cho nhóm DNNN và đặt ra quy chế bổ sung cho công ty bảo hiểm. Ngoài ra, Bộ TC còn có trách nhiệm hỗ trợ Thủ tướng Chính phủ về tất cả các vấn đề tài chính của DNNN. Hiện tại, Bộ là cơ quan chủ trì quá trình sửa đổi Luật số 69 năm 2014 về Quản lý, sử dụng vốn nhà nước.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH-ĐT) : Bộ KH-ĐT kiến nghị Chính phủ: Ban hành quy chế công bố thông tin về hoạt động kinh doanh của DNNN; quy chế về nguyên tắc thực thi nhiệm vụ của kiểm soát viên DNNN; quy chế về việc thành lập, hợp nhất, mua lại, phân chia, giải thể và bán toàn bộ doanh nghiệp cũng như chuyển đổi DNNN thành công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Cục Phát triển Doanh nghiệp thuộc Bộ KH-ĐT hiện là cơ quan hoạch định chung có trách nhiệm giám sát việc phát triển ngành kinh doanh. Cơ quan này có trách nhiệm hỗ trợ Thủ tướng Chính phủ về các lĩnh vực đầu tư, kinh doanh và đề xuất kế hoạch đầu tư, đổi mới sáng tạo cho các DNNN cũng như các doanh nghiệp vừa và nhỏ; xác định các ngành và DNNN để cổ phần hóa, báo cáo cho Thủ tướng Chính phủ nhằm mục tiêu tăng cường sự góp mặt của lĩnh vực kinh tế tư nhân trong quá trình phát triển kinh tế. Nó còn có trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động thông qua tham vấn với các bên liên quan về quản trị DNNN khác nhau trước khi một điều luật mới về lĩnh vực quản trị DNNN có hiệu lực. Cục Phát triển Doanh nghiệp hiện đang làm việc với Bộ TC của Hàn Quốc, đơn vị sở hữu biên bản ghi nhớ cùng các tài liệu khác về quản lý hiệu quả hoạt động DNNN. Cùng với việc đối chuẩn bộ Hướng dẫn về DNNN của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế cũng như hệ thống đánh giá hiệu quả hoạt động DNNN của Hàn Quốc, Bộ KH-ĐT đã xây dựng dự thảo về bộ chỉ số đo lường hiệu quả công việc (KPI) và gửi các bộ, ngành, tổ chức khác nhau được nhà nước giao phó quyền sở hữu bao gồm CMSC để tiến hành đánh giá. Khi được thông qua, Bộ KH-ĐT sẽ giám sát việc thực hiện KPI đối với từng DNNN.
Bộ Nội Vụ (Bộ NV): Bộ NV có trách nhiệm thực hiện quản lý Nhà nước và tham mưu cho Chính phủ về tổ chức hành chính của chính quyền trung ương và địa phương, quản lý cán bộ và công chức, đào tạo quản lý nhà nước, quản lý lưu trữ Nhà nước. Bộ NV kiến nghị Chính phủ ban hành quy chế về việc tuyển dụng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, và áp dụng hình thức kỷ luật đối với người quản lý và kiểm soát viên doanh nghiệp nhà nước, và người đại diện phần vốn Nhà nước. Cán bộ trong bộ máy nhà nước từng được cân nhắc cho các vị trí quản lý cấp cao hoặc thành viên của hội đồng quản trị DNNN, dưới sự giám sát của Bộ NV. Luật Cán bộ, công chức và viên chức số 52/2019/QH14 được sửa đổi nhằm đưa cán bộ và công chức ra khỏi vị trí quản lý cấp cao cũng như thành viên HĐQT của DNNN; tuy nhiên, Bộ NV vẫn được giao nhiệm vụ giám sát đối với Chủ tịch hội đồng quản trị, phó chủ tịch và thành viên hội đồng của DNNN theo Nghị định số 159/2020/NĐ-CP.
Bộ Công thương: Bộ Công thương đã chuyển giao vốn cổ phần và quyền sở hữu của các công ty mà Bộ từng kiểm soát cho CSMC; tuy nhiên, Bộ vẫn duy trì kiểm soát trực tiếp với các ngành (ví dụ: hidrocacbon; điện). Chính phủ sẽ có quyết định đối với các vấn đề như giá năng lượng và khả năng tiếp cận dịch vụ, không phải cơ quan quản lý năng lượng.
Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (Bộ LĐ-TBXH): Bộ LĐ-TBXH phải đảm bảo mức tăng lương của nhóm DNNN không vượt quá năng suất lao động. Tiền công và tiền lương của HQĐT DNNN được chi trả theo quy định của Chính phủ và Bộ LĐ-TBXH. Bộ LĐ-TBXH kiến nghị chính phủ: Ban hành quy chế về chế độ đãi ngộ, tiền lương và thưởng cũng như các quyền lợi khác đối với người quản lý, kiểm soát viên của DNNN và người đại diện phần vốn Nhà nước; quy chế về chính sách tuyển dụng, đãi ngộ, khen thưởng và quyền lợi khác đối với công nhân viên chức của DNNN theo quy định của luật lao động. Trong một số trường hợp, tiền thù lao và tiền lương của HĐQT DNNN vẫn chưa được tính dựa trên đánh giá hiệu quả công việc.
Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VNDB): Đây là một trong hai ngân hàng phát triển khu vực công ở Việt Nam, có trách nhiệm đầu tư vào các dự án phát triển phù hợp với Chiến lược Chính sách dài hạn của Nhà nước cũng như với việc cung cấp khoản hỗ trợ phát triển chính thức sắp tới đến đơn vị tiếp nhận dự kiến. Ngân hàng Phát triển Việt Nam là một trong hai cơ quan công được phép phát hành trái phiếu - cơ quan còn lại là kho bạc nhà nước - và cơ quan này tự chi trả cho các khoản vay và đầu tư từ việc phát hành trái phiếu. Tỷ lệ lãi suất của trái phiếu kho bạc và trái phiếu doanh nghiệp của Ngân hàng Phát triển Việt Nam là như nhau. Theo Ngân hàng Phát triển Việt Nam, hơn một nửa danh mục cho vay của ngân hàng này hiện tại là các khoản vay của DNNN.
Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước (SCIC): là một tổng công ty nhà nước được thành lập vào năm 2005 theo Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ trong khuôn khổ chương trình sáng kiến Chính phủ về việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước và phân bổ vốn trong các DNNN đã được cổ phần hóa hoặc tư nhân hóa một phần. Mục tiêu chính của SCIC là đại diện cho lợi ích vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp và đầu tư vào các lĩnh vực then chốt cũng như các ngành công nghiệp thiết yếu nhằm trở thành cổ đông chủ động trong các DNNN và nâng cao vai trò của khu vực công trong khi vẫn duy trì quy tắc thị trường. Vì vậy, SCIC chủ yếu hoạt động với tư cách là một cổ đông trong các DNNN được cổ phần hóa và tư nhân hóa một phần.
Trong giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2020, SCIC đã bán cổ phần tại 253 công ty, làm tăng doanh thu lên khoảng 1,8 tỷ USD. Hiện tại, Tổng công ty này đang quản lý danh mục đầu tư của 145 công ty hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau gồm tài chính, năng lượng, sản xuất, viễn thông, giao thông vận tải và bất động sản (xem Bảng 4.2). SCIC là cổ đông trong 40 công ty được liệt kê bao gồm Tổng công ty Thép Việt Nam (93,93%), Tổng công ty Sông Đà - CTCP (99,79%), Tổng công ty Nước và Môi trường Việt Nam - CTCP (98,16%) và CTCP giao nhận kho vận ngoại thương (99,46%) (Xem Phụ lục B).
Bảng 4.3. Dữ liệu tổng hợp về các công ty thuộc danh mục đầu tư của SCIC
Nguồn: từ SCIC
Chú ý: 1 đồng (VNĐ) = 0,000044 USD vào ngày 07/10/2021.
Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM): Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương thuộc Bộ KH-ĐT có trách nhiệm xây dựng và giám sát việc thực hiện Luật Doanh nghiệp, là luật đưa ra quy định về các yếu tố chính cho khung quản trị doanh nghiệp của tất cả các doanh nghiệp tại Việt Nam. CIEM tham mưu cho Bộ KH-ĐT về tất cả các vấn đề liên quan đến lĩnh vực doanh nghiệp bao gồm DNNN, cơ quan này cũng được giao phó trách nhiệm chuẩn bị dự thảo luật cho Bộ KH-ĐT. Trong thời điểm viết báo cáo này, CIEM cũng đang xây dựng bộ quy tắc quản trị doanh nghiệp quốc gia đối với DNNN.
4.2. Cơ quan quản lý DNNN tại Việt Nam
Các cơ quan quản lý của DNNN tại Việt Nam phụ thuộc một phần vào loại hình doanh nghiệp của công ty. Công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) có HĐTV theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Có một sự phân biệt giữa công ty TNHH một thành viên và công ty TNHH hai thành viên trở lên, đó là chỉ công ty TNHH hai thành viên trở lên cần lập HĐTV. Hội đồng này đóng vai trò là người đại diện của chủ sở hữu và đưa ra quyết định thay cho đại hội đồng cổ đông. Trong trường hợp không thành lập HĐTV, chủ sở hữu bắt buộc phải bổ nhiệm Chủ tịch HĐTV, có trách nhiệm giám sát hoạt động quản lý điều hành.
Công ty cổ phần (CTCP) có HĐQT với chức năng tương đương với HĐQT của công ty tư nhân, HĐQT không có các đại diện điều hành và trong CTCP không có ban kiểm soát, thành viên HĐQT độc lập. Luật Doanh nghiệp không có quy định về hội đồng hai tầng, tuy nhiên trên thực tế, một số DNNN đã thành lập các HĐQT theo chỉ đạo của Tổng giám đốc.
Hơn nữa, hầu hết các DNNN cùng công ty con đều phải thành lập một BKS2. BKS giữ vai trò giám sát và có một số quyền giám sát nhất định đối với HĐTV/HĐQT và các hoạt động của công ty. Các kiểm soát viên được chỉ định bởi chủ sở hữu (hoặc thông qua ĐHĐCĐ trong trường hợp là CTCP), nhưng họ thường được bố trí bởi chủ sở hữu Nhà nước hoặc trả lương bởi công ty, việc này có thể dẫn đến nghi ngờ về khả năng độc lập thực hiện công tác kiểm soát của họ.
4.2.1. Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Cơ cấu, thành phần của Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị trong DNNN
Cách thức tổ chức quản trị của mỗi DNNN là khác nhau, tùy theo mức độ sở hữu nhà nước đối với công ty đó. DNNN thường có HĐTV hoặc HĐQT - tập hợp hai khái niệm gần nghĩa nhất với khái niệm “hội đồng” trong Bộ Hướng dẫn DNNN. Bảng 4.4 tổng hợp, so sánh và đối chiếu hình thức Hội đồng giữa các loại hình DNNN của Việt Nam.
Các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ (công ty TNHH một thành viên) có HĐTV thay vì HĐQT, theo đó HĐTV được coi là đại diện trực tiếp cho chủ sở hữu nhà nước Mặc dù không bắt buộc phải có HĐTV, nhóm công tác hiểu rằng nhà nước lựa chọn thành lập HĐTV ở hầu hết các công ty TNHH một thành viên. HĐTV trong công ty TNHH một thành viên và hai thành viên trở lên chỉ được có tối đa 7 thành viên. Ngoài ra, công ty TNHH hai thành viên trở lên phải có tối thiểu 3 thành viên. Nhóm công tác hiểu rằng HĐTV của các DNNN thường có 7 thành viên. HĐTV bao gồm người đại diện chủ sở hữu nhà nước (trong trường hợp nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ) và người được ủy quyền đại diện cho các cổ đông là tổ chức (trong trường hợp nhà nước là cổ đông đa số).
Bảng 4.4. Cơ cấu tổ chức của các DNNN Việt Nam
Cách thức tổ chức quản trị theo loại hình DNNN
Nguồn: Phân tích của nhóm tác giả từ Luật Doanh nghiệp.
Bảng 4.5 tổng hợp thông tin về thành phần hội đồng ở ba DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ. Đáng chú ý, chỉ có SCIC cung cấp thông tin về thẩm quyền bổ nhiệm thành viên HĐTV trên trang web của mình. Ngay cả những nghiên cứu về các DNNN lớn nhất tại Việt Nam cũng không chia sẻ thông tin này.
Bảng 4.5. Thành phần hội đồng của DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ: SCIC, PVN và VNR
Ghi chú: Chỉ có SCIC công bố thông tin bổ nhiệm trên trang web của mình. Thông tin bổ nhiệm của PVN và VNR là do những doanh nghiệp này trực tiếp cung cấp cho nhóm công tác; trong đó, chỉ có PVN công bố thông tin về HĐTV của mình trên trang web.
Đối với CTCP, dù đã niêm yết hay chưa niêm yết, HĐQT phải có từ 3 đến 11 thành viên với nhiệm kỳ 5 năm. Tại các CTCP chưa niêm yết, HĐQT bao gồm Chủ tịch, đại diện người lao động hoặc đại diện chủ sở hữu nhà nước và có thể có Phó Chủ tịch trong trường hợp công ty lớn (ví dụ: SCIC).
Tại các công ty đại chúng, HĐQT phải có tối thiểu 1/3 thành viên là thành viên không điều hành. Ngoài ra, tại các công ty đại chúng chưa niêm yết và công ty đại chúng niêm yết không có BKS (mà chỉ có ủy ban kiểm toán), tối thiểu 20% thành viên HĐQT phải là thành viên độc lập. Bộ nguyên tắc về Quản trị Công ty dành cho các công ty niêm yết cũng khuyến khích các công ty niêm yết (bao gồm DNNN) đảm bảo tối thiểu 1/3 số thành viên HĐQT là thành viên độc lập. Thành viên HĐQT độc lập chỉ có thể được bầu tối đa hai nhiệm kỳ liên tục. Các CTCP không có BKS cũng phải thành lập Ủy ban Kiểm toán trực thuộc HĐQT. Cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm vụ của ủy ban kiểm toán sẽ được quy định cụ thể trong điều lệ công ty hoặc quy chế hoạt động của ủy ban kiểm toán do HĐQT ban hành. Các DNNN niêm yết cũng phải có từ 3 đến 11 một thành viên trong HĐQT, trong đó có cả thành viên điều hành, không điều hành và độc lập. Tối thiểu 1/3 số thành viên HĐQT phải là thành viên không điều hành.
Thành phần HĐQT/HĐTV của DNNN ít có sự đa dạng về giới. Tỷ lệ nữ giới trong ban giám đốc thậm chí còn thấp hơn. Bảng 4.2 thể hiện thành phần giới nắm giữ các vị trí lãnh đạo trong DNNN dựa trên thông tin về 10 DNNN lớn (trong đó có 3 DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ và 7 DNNN là CTCP đã niêm yết).
Hình 4.2. Thành phần giới nắm giữ các vị trí lãnh đạo trong DNNN
Ghi chú: Dựa trên dữ liệu về 10 DNNN lớn – 3 DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ và 7 CTCP đã niêm yết lớn: SCIC, PVN, EVN, Vietnam Airlines, Vinamilk, Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG), Tổng Công ty cổ phần Bia - Rượu - Nước giải khát Sài Gòn (SABECO), PVGas, Vietcombank và BIDV.
Quy chế đề cử Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Quy chế đề cử và bổ nhiệm được quy định chi tiết trong Luật Doanh nghiệp đối với DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ (Công ty TNHH một thành viên) và DNNN do nhà nước sở hữu đa số (Công ty TNHH hai thành viên trở lên và CTCP). Các hướng dẫn về quy chế đề cử được quy định tại Nghị định 97/2015/NĐ-CP và Nghị định 106/2015/NĐ-CP.
4.2.2. DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ
Đối với DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, thành viên HĐTV sẽ do chủ sở hữu bổ nhiệm và miễn nhiệm. Trên lý thuyết, Chủ tịch HĐTV được bầu bởi đa số các thành viên HĐTV và phê duyệt bởi nhà nước. Nhiệm kỳ của Chủ tịch và các thành viên khác của HĐTV là không quá 5 năm. Thành viên của HĐTV có thể được bổ nhiệm lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ tại cùng một công ty, trừ trường hợp người đã công tác tại công ty hơn 15 năm liên tiếp trước lần bổ nhiệm đầu tiên.
Trách nhiệm đề cử, kỷ luật và miễn nhiệm thành viên HĐTV được giao cho bộ có thẩm quyền quản lý hoặc CMSC. Bởi vậy, trách nhiệm này phân tán giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước và cơ quan chính phủ. Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng này đối với Chủ tịch các tập đoàn kinh tế. Các thành viên hội đồng khác của tập đoàn kinh tế được đề cử, kỷ luật và miễn nhiệm bởi các bộ chủ quản, cũng là đơn vị thực hiện vai trò này đối với hội đồng (và chủ tịch hội đồng) của các DNNN khác trong danh mục đầu tư của mình. Tương tự, ủy ban nhân dân cấp tỉnh đề cử, kỷ luật và miễn nhiệm người đại diện tại HĐQT/HĐTV của các DNNN trong danh mục đầu tư cấp địa phương.
Không đăng tuyển các vị trí trong hội đồng. Các cơ quan nhà nước đề xuất một danh sách các ứng cử viên cho hội đồng của DNNN. Người được đề cử sau đó sẽ cân nhắc trước khi chấp nhận hoặc từ chối đề cử. Nếu một ứng cử viên được hội đồng thông qua, việc này sẽ được thông báo cho cơ quan nhà nước trước khi tiến hành bổ nhiệm. Hiện nay có các quy định hướng dẫn quy trình đề cử bao gồm tiêu chí đề cử, quá trình chuẩn bị và thủ tục bổ nhiệm chính thức (Nghị định 97/2015/NĐ-CP, Nghị định 106/2015/NĐ-CP). Tất cả các ứng cử viên đều phải tuân theo quy trình này.
Về lý thuyết, nếu hội đồng của DNNN từ chối một ứng cử viên, thì người đó sẽ không được bổ nhiệm. Song, theo nhóm công tác được biết, chưa từng có bất đồng nào như vậy xảy ra. Mặc dù có cân nhắc về mức độ phù hợp của ứng cử viên cho vị trí thành viên hội đồng, song dường như hầu hết doanh nghiệp đều mặc định rằng CMSC đã kiểm tra, đánh giá đầy đủ về uy tín và khả năng đáp ứng yêu cầu công việc của ứng cử viên trước khi đưa vào quy hoạch.
4.2.3. DNNN do nhà nước sở hữu đa số
Tại các DNNN do nhà nước sở hữu đa số, các cổ đông khác, bao gồm cổ đông thiểu số và người lao động, đề xuất và ủy quyền cho các ứng cử viên phù hợp để bổ nhiệm hội đồng theo tỷ lệ sở hữu vốn.
Đối với CTCP, Luật Doanh nghiệp quy định cổ đông hoặc nhóm cổ đông sở hữu từ 10% tổng số cổ phần phổ thông trở lên hoặc một tỷ lệ khác nhỏ hơn theo quy định tại Điều lệ công ty có quyền đề cử người vào HĐQT và BKS như sau:
Các cổ đông phổ thông hợp thành nhóm để đề cử người vào HĐQT và BKS phải thông báo về việc họp nhóm cho các cổ đông dự họp biết trước khi khai mạc Đại hội đồng cổ đông;
Số lượng ứng cử viên phụ thuộc vào số lượng thành viên HĐQT và BKS và sẽ do ĐHĐCĐ quyết định. Trong trường hợp số lượng ứng cử viên ít hơn số lượng cho phép thì các ứng cử viên còn lại sẽ do HĐQT, BKS và các cổ đông khác đề cử.
Tiêu chí lựa chọn thành viên Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Tiêu chí lựa chọn thành viên HĐTV và HĐQT được quy định chi tiết trong Luật Doanh nghiệp, Điều 93 liên quan đến DNNN và Điều 155 liên quan đến CTCP. Những yêu cầu này được trình bày trong Bảng 4.4.
Hộp 4.4. Yêu cầu đối với thành viên Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Các yêu cầu áp dụng cho Hội đồng thành viên trong một số công ty TNHH một thành viên (sở hữu toàn bộ) và tất cả các công ty TNHH hai thành viên trở lên (sở hữu đa số)
1. Không thuộc đối tượng quy định tại Điều 17 của Luật này, bao gồm “cán bộ điều hành và quản lý của các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ và cơ quan nhà nước, viên chức và công chức, quân đội và những đối tượng khác”.
2. Có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm trong quản trị kinh doanh hoặc trong lĩnh vực, ngành, nghề hoạt động của doanh nghiệp.
3. Không phải là người có quan hệ gia đình của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan đại diện chủ sở hữu; thành viên Hội đồng thành viên, Giám đốc/Tổng giám đốc, Phó Giám đốc/Phó Tổng giám đốc, kế toán trưởng hoặc Kiểm soát viên công ty.
4. Không phải là người quản lý doanh nghiệp thành viên.
5. Trừ Chủ tịch Hội đồng thành viên, thành viên khác của Hội đồng thành viên có thể kiêm Giám đốc/Tổng giám đốc công ty đó hoặc công ty khác không phải là doanh nghiệp thành viên theo quyết định của cơ quan đại diện sở hữu nhà nước.
6. Chưa từng bị cách chức Chủ tịch Hội đồng thành viên, thành viên Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Tổng giám đốc hoặc Phó giám đốc/Phó Tổng giám đốc của doanh nghiệp nhà nước.
7. Đáp ứng các tiêu chuẩn khác quy định tại điều lệ công ty.
Yêu cầu đối với Hội đồng quản trị trong CTCP (sở hữu đa số)
1. Không thuộc đối tượng quy định tại Điều 17 của Luật này, bao gồm “cán bộ điều hành và quản lý của các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ và cơ quan nhà nước, viên chức và công chức, quân đội và những đối tượng khác.
2. Có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm trong quản trị kinh doanh hoặc trong lĩnh vực, ngành, nghề kinh doanh của công ty và không nhất thiết phải là cổ đông của công ty, trừ trường hợp điều lệ công ty có quy định khác.
3. Thành viên Hội đồng quản trị công ty có thể đồng thời là thành viên Hội đồng quản trị của công ty khác.
4. Thành viên Hội đồng quản trị của DNNN [do nhà nước sở hữu một phần] và các công ty con của DNNN do nhà nước sở hữu một phần không được là người có quan hệ gia đình của Tổng giám đốc hoặc người quản lý khác của công ty, của người quản lý hoặc người có thẩm quyền bổ nhiệm người quản lý công ty mẹ.
Áp dụng đối với thành viên độc lập của Hội đồng quản trị trong CTCP
Trừ trường hợp pháp luật về chứng khoán có quy định khác, thành viên độc lập của Hội đồng quản trị (liên quan đến CTCP lựa chọn có Ủy ban Kiểm toán thay vì Ban kiểm soát) phải đáp ứng các yêu cầu sau đây:
1. Không phải là người đang làm việc cho công ty, công ty mẹ hoặc công ty con của công ty; không phải là người đã từng làm việc cho công ty, công ty mẹ hoặc công ty con của công ty ít nhất trong 3 năm liền trước đó.
2. Không phải là người đang hưởng lương từ công ty, trừ các khoản phụ cấp mà thành viên Hội đồng quản trị được hưởng theo quy định.
3. Không phải là người có vợ hoặc chồng, bố đẻ, bố nuôi, mẹ đẻ, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi, anh ruột, chị ruột, em ruột là cổ đông lớn của công ty, là người quản lý của công ty hoặc công ty con của công ty.
4. Không phải là người trực tiếp hoặc gián tiếp sở hữu ít nhất 1% tổng số cổ phần có quyền biểu quyết của công ty.
5. Không phải là người đã từng làm thành viên Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát của công ty ít nhất trong 5 năm liền trước đó, trừ trường hợp được bổ nhiệm liên tục 02 nhiệm kỳ.
Thành viên độc lập Hội đồng quản trị phải thông báo với Hội đồng quản trị về việc không còn đáp ứng đủ các yêu cầu về tính độc lập và đương nhiên không còn là thành viên độc lập kể từ ngày không đáp ứng đủ điều kiện. Hội đồng quản trị phải hủy tư cách thành viên của thành viên này tại ĐHĐCĐ gần nhất hoặc triệu tập ĐHĐCĐ để bầu thành viên độc lập mới trong thời hạn 6 tháng kể từ ngày nhận được thông báo của thành viên.
Nguồn: Cổng thông tin điện tử Pháp luật Việt Nam, https://thuvienphapluat.vn/ ; Đóng góp từ các cơ quan chức năng Việt Nam
Vai trò và thẩm quyền của Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Tại công ty TNHH một thành viên và hai thành viên trở lên, HĐTV thường là cơ quan quản lý cao nhất. Nghĩa vụ của HĐTV ở mỗi công ty trách nhiệm hữu hạn là khác nhau tùy thuộc vào việc DNNN đó do nhà nước sở hữu toàn bộ hay một phần, như trình bày tại Bảng 4.5 - bảng tổng hợp nghĩa vụ của các cơ quan quản lý trong DNNN. Đối với công ty TNHH một thành viên (DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ), HĐQT có vai trò thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu và của công ty dưới danh nghĩa chủ sở hữu. HĐTV tại một công ty TNHH hai thành viên trở lên (DNNN do nhà nước sở hữu đa số) có quyền quyết định tăng hoặc giảm vốn điều lệ; bầu, miễn nhiệm Chủ tịch HĐTV và các thành viên quản lý điều hành khác, v.v.
Tại công ty cổ phần, HĐQT là cơ quan quản lý công ty, có quyền ra quyết định thay mặt công ty và thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công ty (trừ những vấn đề thuộc trách nhiệm của Đại hội đồng cổ đông). HĐQT ra quyết định về các vấn đề như chiến lược sản xuất, kinh doanh dài hạn, kế hoạch kinh doanh hằng năm và cơ cấu tổ chức. HĐQT cũng có trách nhiệm giám sát hoạt động sản xuất, kinh doanh của DNNN. Nhóm công tác được biết HĐQT không can thiệp vào công việc quản lý hàng ngày của công ty.
Bảng 4.6. Nghĩa vụ của Hội đồng thành viên và Hội đồng quản trị
Ghi chú: Các nghĩa vụ của Công ty TNHH một thành viên được quy định trong Luật Doanh nghiệp, Điều 92 quy định về DNNN, thay thế quy định áp dụng cho Công ty TNHH một thành viên không thuộc sở hữu nhà nước. Các nghĩa vụ của Công ty TNHH hai thành viên trở lên và Công ty cổ phần tuân theo Điều 65 và 153 tương ứng.
Nguồn: Luật Doanh nghiệp.
Đối với các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, luật này không quy định phải thành lập ủy ban chuyên trách trực thuộc hội đồng nhưng các công ty có thể sử dụng quy chế nội bộ để thành lập các ủy ban đó. Trên thực tế, một số ngân hàng nhà nước đã thành lập các ủy ban nhân sự, đầu tư và quản lý tài sản. Các CTCP có thể chọn thành lập Ủy ban Kiểm toán trực thuộc Hội đồng quản trị thay vì Ban kiểm soát.
MC và HĐQT do BKS được mô tả ở phần trên giám sát và đánh giá tại hầu hết các DNNN, ngoại trừ các CTCP lựa chọn Ủy ban Kiểm toán thay vì BKS. Đối với các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, BKS có thể có từ một đến năm thành viên, bao gồm Trưởng Ban kiểm soát, có thể do chủ sở hữu nhà nước (CMSC) lựa chọn và trả lương. Đối với các DNNN do nhà nước sở hữu đa số dưới hình thức CTCP, BKS có từ ba đến năm kiểm soát viên, một trong số đó là Trưởng Ban kiểm soát.
Đối với CTCP có Ủy ban Kiểm toán trực thuộc HĐQT, cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm vụ của Ủy ban phải được quy định trong điều lệ công ty hoặc quy chế hoạt động của ủy ban kiểm toán do HĐQT ban hành. Phần II của Báo cáo Đánh giá này sẽ làm rõ sự khác biệt giữa Ủy ban Kiểm toán và BKS.
Trong các DNNN do nhà nước sở hữu đa số, Chủ tịch HĐTV hoặc HĐQT thường sẽ là người đại diện theo pháp luật của công ty. Bất kể hình thức của DNNN, công ty phải được đại diện hợp pháp bởi Chủ tịch HĐTV hoặc HĐQT trừ khi có quy định khác trong điều lệ công ty, đây là trường hợp phổ biến nhất, và/hoặc đại diện bởi Tổng giám đốc. Trong trường hợp CTCP và nếu công ty có nhiều hơn một người đại diện theo pháp luật, thì cả Chủ tịch và Tổng giám đốc phải là người đại diện theo pháp luật của công ty.
4.2.4. Ban kiểm soát
DNNN và các công ty con bắt buộc phải có BKS (chi tiết về đặc điểm, đề cử và trách nhiệm của BKS nêu tại Bảng 4.7). Một trong những nhiệm vụ của BKS là “giám sát” HĐTV tại công ty TNHH và HĐQT tại CTCP, và phải đảm bảo phần nào hiệu quả sản xuất, kinh doanh và tài chính cho tất cả các chủ sở hữu. Ở Việt Nam, bộ phận này thường được gọi là “ban kiểm soát”, nhưng không giống với mô hình quản trị hai tầng như ở Đức chẳng hạn. Và BKS cũng không phải là Ủy ban Kiểm toán. Ngoài ra, nhiều DNNN còn có ban giám đốc trực thuộc HĐTV hoặc HĐQT.
Quy mô, nguồn bổ nhiệm và tiền lương của BKS khác nhau tùy thuộc vào DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ hay đa số. Tại công ty TNHH do nhà nước sở hữu toàn bộ, nhà nước trực tiếp bổ nhiệm Trưởng Ban kiểm soát và các kiểm soát viên, hầu hết thường là nhân viên do CMSC trả lương. Nhóm công tác được biết CMSC sử dụng BKS như một cách để đánh giá sự tuân thủ của công ty. Đổi lại, CMSC đánh giá các cấp quản lý DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ (HĐTV, Ban điều hành nếu có, Kiểm soát viên và Kế toán trưởng) để xác định cơ sở khen thưởng hoặc kỷ luật. Tại các công ty TNHH do nhà nước sở hữu đa số, HĐTV có quyền bổ nhiệm Trưởng BKS và các kiểm soát viên. Tại các CTCP do nhà nước sở hữu đa số, ĐHĐCĐ bổ nhiệm BKS và Trưởng BKS.
Vai trò và nghĩa vụ của BKS tại DNHH do nhà nước sở hữu toàn bộ và sở hữu đa số có vẻ tương tự nhau trên lý thuyết. BKS được trao các quyền cần thiết để thực hiện các nghĩa vụ của mình, bao gồm quyền tiếp cận thông tin và kiểm tra sổ sách kế toán. Tuy nhiên, có vài điểm khác biệt nhỏ về nhiệm vụ và quyền hạn của BKS giữa hai loại hình doanh nghiệp này, trong đó một điểm khác biệt đáng kể là nhiều BKS tại DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ có thành phần là đại diện của CMSC.
Tại tất cả các DNNN, BKS có thể sử dụng một chuyên gia tư vấn độc lập hoặc các kiểm toán viên nội bộ để hỗ trợ các hoạt động của mình (Điều 165.10 Luật Doanh nghiệp). BKS cần lập báo cáo về kết quả hoạt động của công ty (bao gồm kết quả hoạt động của ban lãnh đạo). Đối với các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, báo cáo này được gửi trực tiếp cho chủ sở hữu nhà nước. Trong trường hợp CTCP, báo cáo này được trình lên ĐHĐCĐ và bao gồm kết quả hoạt động kinh doanh của công ty, hiệu quả hoạt động của HĐQT và TGĐ, cùng với báo cáo về hiệu quả hoạt động của chính BKS và các kiểm soát viên. Các báo cáo của BKS phải được công bố định kỳ trên trang web của doanh nghiệp cùng với thông tin và hoạt động của BKS.
Bảng 4.7. Trưởng Ban kiểm soát và Ban kiểm soát
Việc thành lập và trách nhiệm chính của Ban kiểm soát trong ba loại hình DNNN
Nguồn: Luật Doanh nghiệp, 2020, Cổng thông tin điện tử Pháp luật Việt Nam, https://thuvienphapluat.vn/
4.3. w
Cả DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ và đa số tại Việt Nam đều phải tuân thủ một loạt các biện pháp kiểm soát tài chính nội bộ và bên ngoài. DNNN, trừ một số CTCP, có một BKS có nhiệm vụ giám sát HĐTV hoặc HĐQT, các hoạt động tài chính, v.v. DNNN cũng phải thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ. Tất cả các DNNN đều được kiểm toán bởi nhà nước và kiểm toán độc lập. Phần này trình bày trình bày chi tiết những chức năng này, bởi chúng hợp thành môi trường kiểm soát tài chính của các DNNN tại Việt Nam. Nhóm công tác xác định được những chồng chéo, khoảng trống và trùng lặp tiềm ẩn giữa trách nhiệm của nhiều bộ phận kiểm soát khác nhau, như trình bày trong phần đánh giá theo Bộ Hướng dẫn (Phần II).
4.3.1. Các biện pháp kiểm soát tài chính nội bộ và kiểm soát viên
Vai trò của Ban kiểm soát
BKS của doanh nghiệp được giao một vai trò quan trọng trong hoạt động kiểm soát tài chính nội bộ. Mặc dù có sự khác biệt nhỏ trong hoạt động kiểm soát tài chính của BKS tùy theo loại hình công ty, nhưng nhìn chung BKS chịu trách nhiệm giám sát công tác kế toán và kiểm tra sổ sách kế toán và báo cáo tài chính. Trong trường hợp DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, BKS cũng giám sát các giao dịch của doanh nghiệp. BKS trong CTCP cũng kiểm tra tính đầy đủ, hợp lệ và trung thực của báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh, báo cáo tài chính hằng năm và báo cáo tài chính 6 tháng. BKS sẽ báo cáo về các phát hiện của mình với chủ sở hữu nhà nước (đối với DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ) và ĐHĐCĐ (đối với CTCP).
Theo quy định pháp luật, BKS cần được trao các quyền để tiến hành công việc một cách tự chủ, bao gồm quyền yêu cầu HĐTV/HĐQT và các thành viên ban điều hành cung cấp báo cáo về hoạt động quản lý, đầu tư và sản xuất, kinh doanh của công ty. Tại các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ, BKS có thể yêu cầu cung cấp thông tin về tình hình tài chính và hoạt động kinh doanh của các công ty con nếu cần thiết. BKS tại DNNN do nhà nước sở hữu đa số thường được trao quyền tiếp cận các tài liệu của công ty tại các địa điểm kinh doanh khác nhau để thực hiện giám sát tài chính.
Kiểm toán viên nội bộ
Các công ty mẹ do nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc đa số bắt buộc phải có đơn vị hoặc bộ phận kiểm toán nội bộ kể từ ngày 1/4/2021 - hai năm sau khi ban hành Nghị định số 05/2019/NĐ-CP. Nghị định này quy định vai trò và trách nhiệm của kiểm toán nội bộ và các bên liên quan. Gần đây, Nghị định này đã bổ sung thêm hướng dẫn tuân thủ do Bộ Tài chính ban hành. Trong đó bao gồm hướng dẫn quy chế mẫu về kiểm toán nội bộ áp dụng cho doanh nghiệp (Thông tư số 66/2020/TT-BTC) và Chuẩn mực kiểm toán nội bộ Việt Nam và các nguyên tắc đạo đức nghề nghiệp kiểm toán nội bộ được ban hành gần đây (Thông tư số 08/2021/TT-BTC).
Văn bản này nhằm đảm bảo thực hiện các biện pháp kiểm soát nội bộ trong một tổ chức. Cụ thể, mục tiêu là kiểm tra, đánh giá và tham vấn để đảm bảo: các bộ phận xử lý nghiệp vụ theo hướng ngăn ngừa, phát hiện và quản lý rủi ro; hiệu quả và hiệu suất của công tác quản lý nói chung và quản lý rủi ro; và hoàn thành các mục tiêu, kế hoạch và sứ mệnh của công ty. Nghị định này quy định các phương pháp kiểm toán nội bộ, bao gồm quy trình lập kế hoạch kiểm toán, và yêu cầu về trình độ chuyên môn cho kiểm toán viên nội bộ. Văn bản này nhìn chung nhằm hỗ trợ các công ty Việt Nam tuân thủ các thông lệ quốc tế về kiểm toán nội bộ và cải thiện công tác quản trị doanh nghiệp. Điều này có thể giúp các DNNN chuẩn bị tốt hơn cho việc chuyển sang áp dụng IFRS từ các chuẩn mực kế toán Việt Nam hiện hành trong lộ trình 5 năm mà một số DNNN đang hướng tới.
Nghị định này yêu cầu các công ty quyết định thành lập ban kiểm toán nội bộ hay phòng kiểm toán nội bộ, và đặt bộ phận này trong cơ cấu tổ chức của doanh nghiệp. Các công ty cần xác định rõ ràng: (i) vai trò và trách nhiệm giữa HĐTV/HĐQT và BKS đối với kiểm toán nội bộ; (ii) cơ chế báo cáo của kiểm toán nội bộ với HĐTV/HĐQT và với BKS; và (iii) sự khác biệt giữa BKS và ban/phòng kiểm toán nội bộ. Làm rõ vấn đề này là điều tối quan trọng để đảm bảo kiểm soát DNNN một cách nhất quán. Trên thực tế, có vẻ như các DNNN chưa tách bạch vai trò, trách nhiệm giữa ba bên: HĐTV/HĐQT, BKS và ban/phòng kiểm toán nội bộ.
Nghị định này cho phép HĐTV và HĐQT có quyền thiết lập các quy tắc cho công tác kiểm toán nội bộ, thường dưới hình thức quy chế kiểm toán nội bộ của từng công ty. Bản thân Nghị định này không quy định cụ thể, mà cho phép các cơ quan quản lý DNNN quyền tương đối tự do quy định trách nhiệm và hoạt động của kiểm toán nội bộ. Đây là một nhiệm vụ quan trọng bởi hiệu lực kiểm toán nội bộ sẽ phụ thuộc một phần vào việc làm rõ trách nhiệm của kiểm toán nội bộ trong tương quan với trách nhiệm của Ban giám đốc/HĐQT và BKS. Vấn đề này được phân tích cụ thể tại Phần 2 (Chương 7.10).
4.3.2. Kiểm soát bên ngoài
Kiểm toán Nhà nước
Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được thành lập năm 1994 là bộ phận trực thuộc nhánh hành pháp của chính phủ, nhưng sau này chuyển thành độc lập với chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. KTNN có trách nhiệm đưa ra các đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về quản lý, sử dụng tài chính và/hoặc tài sản công cũng như về việc tuân thủ pháp luật. Trong số các bên chịu sự kiểm toán của KTNN có DNNN, bao gồm các tập đoàn kinh tế và tổng công ty lớn và các cơ quan chịu trách nhiệm cổ phần hóa. Đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống, có thể tiến hành kiểm toán “trong trường hợp cần thiết”.
Các cuộc kiểm toán của KTNN phải được thực hiện ít nhất hai năm một lần theo Luật Kiểm toán Nhà nước và cũng có thể đột xuất theo yêu cầu của Quốc hội. KTNN cho biết đã giảm số lượng cuộc kiểm toán trong năm 2019 để tập trung vào chất lượng đánh giá. Trên thực tế, theo nhóm công tác của OECD được biết, các cuộc kiểm toán của KTNN có thể được tiến hành với tần suất ít hơn hai năm một lần. Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 quy định chi tiết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN, trao cho KTNN có đủ quyền hạn để thực hiện chức năng của mình (Điều 9-11). KTNN được chính phủ phân bổ ngân sách hằng năm theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhưng được quyền tự chủ phân bổ tài chính.
Các khuyến nghị kiểm toán của KTNN có thể hướng tới DNNN hoặc nhà nước với tư cách là chủ sở hữu khi cần điều chỉnh chính sách hoặc xử lý vi phạm. KTNN cũng có thể tiến hành điều tra hoặc chuyển các vụ việc cho cơ quan kiểm soát khác của chính phủ. Nhóm công tác của OECD hiểu rằng KTNN cũng thực hiện các hoạt động khác ngoài kiểm toán, chẳng hạn như tổ chức tập huấn cho HĐQT (và có lẽ cho cả Ban giám đốc) về các văn bản pháp luật mới ban hành. Nhóm công tác được biết từ một số cơ quan nhà nước rằng các phát hiện của KTNN thường có trọng lượng hơn so với phát hiện của kiểm toán viên độc lập, chủ yếu là do vị thể của KTNN tại Việt Nam. Theo lời một DNNN, KTNN “có thể kiểm tra bất cứ điều gì họ muốn, đưa ra các chế tài và báo cáo vụ việc cho các cơ quan khác”.
Trong công tác đánh giá quản lý, sử dụng công quỹ và tài sản công, KTNN thực hiện nhiều cuộc kiểm toán, đánh giá và các hoạt động ngoài kiểm toán khác nhau (ví dụ: tập huấn) đối với DNNN:
KTNN cũng kiểm toán tài chính DNNN, bên cạnh việc DNNN chịu kiểm toán độc lập như trình bày chi tiết dưới đây. Cùng với Thanh tra của Bộ Tài chính, KTNN cũng đánh giá chi phí tài chính của DNNN theo định kỳ hoặc theo yêu cầu. Đối với các doanh nghiệp thực hiện chính sách công, việc xác định chi phí phải tuân thủ định mức do cơ quan nhà nước ban hành và được kiểm toán bởi KTNN. Thông tin này chỉ được cung cấp theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước và không được công khai.
KTNN kiểm toán mức độ tuân thủ các quy định pháp luật liên quan (bao gồm pháp luật chuyên ngành) của DNNN trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Ví dụ, một DNNN chuyên ngành xây lắp tham gia một dự án đường cao tốc phải tuân thủ các quy định về đầu tư xây dựng cơ bản do Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành, và sẽ được Kiểm toán Nhà nước kiểm toán đối với từng gói thầu.
KTNN tiến hành các cuộc kiểm toán hoạt động để xác định và đánh giá bản chất kinh tế, hiệu suất và hiệu quả của công tác quản lý và sử dụng tài chính và tài sản công.
Ngoài kiểm toán tài chính, tuân thủ và hoạt động, KTNN có thể kiểm tra các khía cạnh khác trong công tác quản trị và hoạt động của DNNN và tập đoàn kinh tế, chẳng hạn như đánh giá hồi năm 2019 về quá trình tái cơ cấu DNNN tập trung vào quản lý tài chính, cổ phần hóa và thoái vốn; cũng như đánh giá hoạt động tái cấu trúc thị trường tài chính khi kiểm toán các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng nhằm đánh giá tỷ lệ sở hữu, tình hình kiểm soát nợ, từ đó cải thiện chất lượng tín dụng.
Vai trò của CMSC, Bộ Tài chính và Kiểm toán Nhà nước
CMSC, Bộ Tài chính và các bộ chủ quản cũng đóng vai trò giám sát tài chính trong DNNN, trong đó bộ chủ quản đóng vai trò ít hơn. Có nhiều quy định yêu cầu DNNN phải lập báo cáo hằng quý, cũng như báo cáo 6 tháng và hằng năm. Phần II của Đánh giá này tìm hiểu về tính kịp thời trong công bố thông tin, sau khi xác nhận có quan ngại về độ trễ và độ tin cậy trong công bố thông tin của DNNN nói chung.
Đại diện chủ sở hữu nhà nước, CMSC được giao trách nhiệm chính về việc giám sát tình hình tài chính của các DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ định kỳ 6 tháng một lần – đánh giá nửa đầu năm và đánh giá cả năm vào cuối năm. DNNN có trách nhiệm trình CMSC báo cáo 6 tháng và báo cáo năm theo Nghị định số 87/2015/NĐ-CP về giám sát hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính. Nhóm công tác hiểu rằng các báo cáo định kỳ 6 tháng này phải bao gồm đánh giá về việc bảo toàn vốn theo các tiêu chí về bảo toàn vốn do Bộ Tài chính xây dựng, và thuyết minh trong trường hợp tổn thất kinh tế. Đánh giá cuối năm bao gồm tự đánh giá và mức tự xếp hạng theo thang A-B-C dựa trên số liệu từ báo cáo tài chính đã kiểm toán độc lập. Trong trường hợp có tổn thất kinh tế, thành viên HĐTV phải gửi báo cáo cho các bộ có thẩm quyền và Bộ Tài chính để giải trình lý do không bảo toàn được vốn và các biện pháp xử lý trong tương lai. Các báo cáo của DNNN phải công bố định kỳ theo quy định tại Luật Doanh nghiệp và đăng tải lên trang web của công ty. Công tác giám sát cho phép CMSC thực hiện trách nhiệm thông báo cho Thủ tướng Chính phủ về các quyết định liên quan đến việc tổ chức lại, chuyển đổi hoặc giải thể DNNN và vốn điều lệ, phê duyệt chiến lược đầu tư và kế hoạch kinh doanh (Nghị định số 131/2018/NĐ-CP).
Bộ Tài chính, cụ thể là Cục Tài chính Doanh nghiệp của Bộ ban hành các quy định về tài chính và kế toán cho DNNN, có vai trò giám sát hoạt động tài chính và cổ phần hóa của DNNN. Trong trường hợp có khả năng vi phạm, Cục có thể tổ chức thanh tra trực tiếp. Đánh giá được thực hiện từ ba đến sáu tháng một lần dựa trên báo cáo tài chính hàng quý mà DNNN lập (theo Nghị định 81/2015/NĐ-CP). Cục tiến hành công việc này một phần nhờ vào thông tin từ các báo cáo của CMSC, của các bộ chủ quản và các cơ quan có liên quan khác như KTNN và Thanh tra Chính phủ. Cục lập báo cáo thường niên tổng kết công tác giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động, xếp hạng DNNN năm 2018 và tổng hợp tình hình đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp năm 2019 (BTC, 2020). Cục Tài chính Doanh nghiệp của BTC cũng chịu trách nhiệm giám sát các công ty đang trong quá trình cổ phần hóa để lấy báo cáo về tiến độ cổ phần hóa, tái cơ cấu hoặc thoái vốn, lập báo cáo hằng tháng, hằng quý cho Bộ và hằng quý báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình DNNN trên phương diện này.
Cuối cùng, Thanh tra Chính phủ Việt Nam (TTCP) cũng có thể đóng vai trò kiểm soát tài chính thông qua các cuộc thanh tra và điều tra liên quan đến cách DNNN sử dụng vốn của chính phủ, tham gia mua sắm hoặc phân phối tài trợ cho các doanh nghiệp và hoạt động khác nhau. Trong trường hợp DNNN, thường có hai lĩnh vực điều tra chính: dịch vụ tín dụng và hệ thống kế toán. Tuy nhiên, có những trường hợp đặc biệt, chẳng hạn như TTCP có thể điều tra quá trình cổ phần hóa và các hoạt động liên quan đến việc niêm yết trên thị trường chứng khoán của một DNNN.
Kiểm toán viên độc lập
Kể từ năm 2012, tất cả các DNNN phải cho kiểm toán độc lập báo cáo tài chính hằng năm theo Luật Kiểm toán độc lập và Nghị định số 17/2012/NĐ-CP. Theo đó, DNNN phải tuân theo các tiêu chuẩn giống như doanh nghiệp tư nhân và bên cạnh đó, phải chịu thêm sự kiểm toán của KTNN. Các DNNN hoạt động trong các ngành “cơ mật” được miễn kiểm toán độc lập hằng năm.
Sau khi ban hành Nghị định số 61 và sau đó là Nghị định số 81/2015/NĐ-CP, DNNN phải công bố báo cáo tài chính được kiểm toán hằng năm trên trang web của mình trước khi chuyển cho bộ chủ quản và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Báo cáo kiểm toán không cần công bố.
Trên thực tế, các khuyến nghị kiểm toán được DNNN xem xét và nếu “hợp lý”, sẽ được giải quyết vào năm tiếp theo. Theo quy định của Luật Kiểm toán độc lập và Luật Kiểm toán nhà nước, Giám đốc của các DNNN phải có ý kiến bằng văn bản kèm theo các tài liệu chứng minh có liên quan trong trường hợp kiểm toán viên đưa ra kết luận hoặc kiến nghị “không phù hợp” hoặc theo yêu cầu của kiểm toán viên.
Các DNNN được kiểm toán theo các Chuẩn mực Kế toán Việt Nam. Nhóm công tác được biết có lộ trình 5 năm cho việc áp dụng IFRS mà một số DNNN đang hướng tới. Nhiều DNNN lớn được kiểm toán bởi một trong các công ty kiểm toán “Big 4”. Các công ty niêm yết phải được kiểm toán bởi một trong 40 công ty kiểm toán trong danh sách được SCC phê duyệt.
Báo cáo tài chính hằng năm phải được kiểm toán độc lập bởi một kiểm toán viên có đủ năng lực kiểm toán đơn vị có lợi ích công chúng hoạt động trong ngành chứng khoán. Kiểm toán viên độc lập phải được lựa chọn thông qua cơ chế đấu thầu công khai và thông tin về ứng viên trúng thầu cần được báo cáo cho các cơ quan quản lý nhà nước liên quan - nội dung này sẽ được chi tiết hóa tại Chương 6 Phần II
Tài liệu tham khảo
[2] Tien, F. (2021), Corporate Acquisitions and Mergers in Vietnam, Kluwer Law International B.V., 7. 20.
[1] Vuong, Q. (2019), The Vietnamese Economy at the Crossroads, Southeast Asia and the ASEAN Economic Community, https://www.academia.edu/44314404/The_Vietnamese_Economy_at_the_Crossroads.
Ghi chú
← 1. Tại lễ ra mắt năm 2018, CMSC cũng đã ký Biên bản ghi nhớ với Temasek Holdings của Singapore về việc chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm về quản lý vốn hiện đại mà vẫn tuân thủ các quy tắc của thị trường.
← 2. Ban kiểm soát được quy định bởi Luật Doanh nghiệp. Các doanh nghiệp tư nhân cũng có sự xuất hiện của BKS, nhưng trong trường hợp này, không giống với DNNN, việc thành lập BKS là theo chỉ đạo của chủ sở hữu chứ không phải bắt buộc.