Đánh giá của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam

14. Kết luận và Khuyến nghị Kết luận

Abstract

Chính phủ Việt Nam đã đạt được nhiều tiến bộ trong những năm gần đây trong việc cải thiện khuôn khổ về quyền sở hữu và quản trị công ty của các doanh nghiệp nhà nước. Chương này đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm giúp các cơ quan chức năng của Việt Nam giải quyết những thách thức còn tồn tại và chuyên nghiệp hóa hơn nữa chức năng sở hữu nhà nước.

Trong những năm gần đây, Chính phủ Việt Nam đã đạt được nhiều bước tiến trong việc cải thiện khung pháp lý về sở hữu và quản trị doanh nghiệp tại các DNNN. Đặc biệt, vào năm 2018, Chính phủ đã thành lập một cơ quan cấp bộ với tên gọi Ủy ban Quản lý Vốn nhà nước tại Doanh nghiệp (CMSC) nhằm nâng cao hiệu quả, thúc đẩy cổ phần hóa và phân tách giữa quyền sở hữu 19 doanh nghiệp và tập đoàn nhà nước lớn nhất với chức năng quản lý nhà nước. Chính phủ đã ban hành Luật Doanh nghiệp mới, theo sau đó là các Nghị định và thông tư hướng dẫn tổ chức khu vực DNNN một cách hợp lý hơn. Chính phủ cũng đã xây dựng và triển khai hình thức báo cáo tổng hợp thường xuyên để cập nhật thông tin cho Thủ tướng và các thành viên Chính phủ. Hơn nữa, nhờ việc Chính phủ thực hiện rộng rãi các chương trình thoái vốn và cổ phần hóa, số lượng DNNN đã giảm từ 12.000 vào năm 1990 xuống còn khoảng 2.100 doanh nghiệp vào thời điểm hiện tại. Liên quan tới các bước tiếp theo, gần đây Chính phủ đã công bố kế hoạch sửa đổi Luật 69 về Quản lý, sử dụng vốn nhà nước để phù hợp hơn với Hướng dẫn của OECD về DNNN và lộ trình 5 năm áp dụng IFRS.

Tuy nhiên, Việt Nam vẫn còn đối mặt không ít thách thức lớn. Việt Nam vẫn chưa xây dựng được một khung chính sách thống nhất và cụ thể về sở hữu doanh nghiệp. Khung thể chế và pháp lý về sở hữu nhà nước được xây dựng dựa trên một số văn bản quy định các ưu tiên chính sách trong lĩnh vực quản lý và sở hữu nhà nước. Các văn bản quy phạm này mô tả quyền và trách nhiệm về sở hữu nhà nước của các đại diện Chính phủ bao gồm Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành đại diện chủ sở hữu nhà nước, HĐQT/Chủ tịch/đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN ở các cấp độ khác nhau.

Theo ngôn ngữ gốc của OECD, quyền hạn của CMSC nằm đâu đó ở giữa vai trò là cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước hoặc cơ quan điều phối nhà nước. Cơ quan này có quyền điều phối đối với các DNNN trong danh mục quản lý, tuy nhiên một số quyết định quan trọng chỉ có thể được thực hiện với sự tham gia của các cơ quan khác trong Chính phủ. Ngoài ra, CMSC cũng không có cơ chế thu thập và báo cáo dữ liệu toàn diện để có một cái nhìn tổng quan về các dữ liệu tài chính và phi tài chính quan trọng của các doanh nghiệp trong danh mục quản lý. Hơn nữa, do CMSC có nguồn lực khá hạn chế và thiếu kiến thức chuyên sâu về ngành nghề hoạt động của các DNNN, nên trên thực tế, các bộ ngành chủ quản tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát các DNNN trong danh mục quản lý của CMSC. Trong một số trường hợp, theo các DNNN, CMSC chỉ tạo ra thêm một lớp quản lý hành chính khác, kể cả khi cơ quan này tham gia vào các dự án cổ phần hóa hoặc đầu tư lớn.

Vì lý do nêu trên cùng với các lý do khác, các chức năng sở hữu nhà nước và điều tiết thị trường trên thực tế vẫn được thực hiện đồng thời trong nhiều trường hợp. Bên cạnh vai trò giám sát theo thành lập về thể chế, vai trò thứ hai phát sinh từ các quy định về quản lý, sử dụng vốn nhà nước được đầu tư vào DNNN. Các vai trò này thường có mối liên hệ chặt chẽ với các mục tiêu chính sách công của chính phủ, nên không có sự rõ ràng giữa các hoạt động sản xuất và kinh doanh của DNNN với việc thực thi quyền lực chính trị của nhà nước.

Liên quan tới vấn đề trung lập cạnh tranh, theo luật định không có sự phân biệt chính thức nào giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Tuy nhiên, sự gần gũi của các DNNN với các nhà hoạch định chính sách, việc tiếp tục hợp nhất thực hiện quyền sở hữu, việc Chính phủ sử dụng các DNNN một cách công khai như phương tiện chính để thực hiện các chính sách ngành/lĩnh vực của Nhà nước, trách nhiệm hoạch định chính sách và quản lý trong cùng các cơ quan/bộ thuộc chính phủ đã dẫn đến nhận thức có sự đối xử phân biệt và thiếu nhất quán cũng như làm bóp méo thị trường.

Mức độ công bố và chất lượng thông tin (bao gồm cả thông tin tài chính và phi tài chính) cũng khác nhau tùy thuộc vào bộ chủ quản chịu trách nhiệm hoặc bên kiểm soát liên quan, trong đó trang web của nhiều DNNN dường như không đảm bảo tính tuân thủ về công bố thông tin. Việc DNNN tuân thủ các yêu cầu cung cấp thông tin công khai trên “Cổng thông tin doanh nghiệp” mới định kỳ 6 tháng và hằng năm sẽ giúp minh bạch hơn thông tin tài chính của tất cả các DNNN. Tuy nhiên để triển khai thành công hoạt động này đòi hỏi phải tăng cường giám sát tuân thủ ở mức độ cao hơn so với hiện tại.

Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước có trách nhiệm ra quyết định giao kế hoạch sản xuất/kinh doanh hàng năm cho DNNN, bao gồm tỷ suất sinh lời trên vốn chủ sở hữu kỳ vọng (ROE). Tuy nhiên, việc này trên thực tế được thực hiện không theo kế hoạch. Chưa có khuôn khổ pháp lý nào được thiết lập để đảm bảo chi phí vốn chủ sở hữu nhà nước phù hợp với thị trường và nguồn vốn từ nhà nước phải đảm bảo tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu đạt mức kỳ vọng tối thiểu. Những hạn chế tương tự cũng tồn tại ở các khoản đầu tư vốn cổ phần từ các DNNN.

Mặc dù Chính phủ đệ trình báo cáo tổng hợp lên Thủ tướng và các thành viên Chính phủ, nhà nước không có một trang web chuyên dụng nào để đăng tải thông tin trong báo cáo và các thông tin về từng DNNN. Theo quan điểm của Nhà nước, bằng cách chuẩn bị và công bố báo cáo trong các cuộc họp và hội nghị định kỳ, Nhà nước đang cung cấp thông tin công khai về hiệu quả hoạt động tài chính và phi tài chính của DNNN.

Vẫn còn nhiều việc phải làm để đảm bảo HĐQT trong các DNNN thực hiện vai trò của mình một cách mạnh mẽ và tự chủ. HĐQT tại các DNNN thường có mối liên kết chặt chẽ với các cơ quan hành pháp quốc gia, và trong một số trường hợp, Chính phủ trực tiếp đưa ra các quyết định quan trọng của doanh nghiệp mà không thông qua các cấp ra quyết định tại doanh nghiệp. Ở mức tối thiểu, nhà nước phê chuẩn việc bổ nhiệm Tổng giám đốc trong tất cả các DNNN - bao gồm cả Công ty cổ phần hoặc trực tiếp bổ nhiệm Tổng giám đốc trong trường hợp nhóm công ty (do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện).

Sự kết hợp hiện tại giữa các thủ tục kiểm soát của Đảng và Nhà nước tại DNNN với các thông lệ kinh doanh hướng tới đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế tạo ra những thách thức lớn về hiệu quả kiểm soát nội bộ tại các DNNN - đặc biệt nhưng không chỉ bao gồm các DNNN 100% vốn nhà nước. Vai trò và trách nhiệm kiểm soát nội bộ được phân tách một cách chính thức và không chính thức giữa HĐTV/HĐQT, Ban Kiểm soát, Tổ chức Đảng hoặc Đảng ủy trong doanh nghiệp, “Ban Kiểm soát nội bộ” báo cáo cho HĐQT và chức năng kiểm toán nội bộ báo cáo cho Ban Kiểm soát nội bộ. Trên thực tế, có vẻ như một trong những bộ phận kiểm soát hiệu quả nhất trong doanh nghiệp là Đảng ủy, tuy nhiên tổ chức này có thể không thực sự khuyến khích áp dụng các thông lệ quốc tế trong hoạt động kiểm toán nội bộ và quản lý rủi ro tham nhũng một cách thực chất.

Cuối cùng, và có lẽ quan trọng nhất, mối quan tâm chính vẫn là việc thực hiện các quy định hiện hành. Việt Nam đã xây dựng các cấu trúc pháp lý, quy định và thể chế mà về mặt nguyên tắc có thể so sánh tương ứng với nhiều quốc gia khác, kể cả các quốc gia thành viên của OECD. Tuy nhiên, vấn đề ở đây là các quy định chính thức thường không được tuân thủ. Trên thực tế, sự tồn tại của cấu trúc quyền lực dựa trên mối liên hệ cá nhân cũng như mối liên kết với Đảng đồng nghĩa với việc các cán bộ cấp cao trong các Bộ và DNNN có thể tự ý hành động mà không bị xử phạt. Do trong bối cảnh chính trị hiện nay, việc này khó có thể dừng diễn ra trong tương lai gần, nên các phương án tốt nhất để nâng cao quản trị các DNNN là tiếp tục tăng cường và chuyên nghiệp hóa hơn nữa chức năng đại diện chủ sở hữu cũng như gia tăng mức độ công khai và minh bạch trong các hoạt động cấp bộ và cấp doanh nghiệp.

Khuyến nghị

Chuyên nghiệp hóa cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

• Chuyên nghiệp hóa CMSC. Chính phủ Việt Nam nên trao quyền và xây dựng nguồn lực cho CMSC để cơ quan này có thể thực hiện chức năng của mình với tư cách là một cơ quan chuyên nghiệp và độc lập. Để giảm lo ngại về việc CMSC trên thực tế đang hoạt động với vai trò ngang bằng với các bộ chủ quản truyền thống đối với các DNNN trong danh mục quản lý, tạo thêm một lớp quản lý nữa trong hoạt động của các DNNN, đội ngũ quản lý và cán bộ của CMSC cần được tuyển dụng thông qua một quy trình tuyển dụng mở và cạnh tranh. CMSC có thể tuyển dụng các chuyên gia có kiến ​​thức sâu rộng về quản lý kinh doanh và/hoặc chức năng sở hữu vốn nhà nước. Chính phủ cũng nên phân bổ nguồn nhân lực và tài chính cần thiết cho Ủy ban để Ủy ban thực hiện hiệu quả các chức năng khác nhau với tư cách là đơn vị đại diện của nhà nước liên quan đến giám sát hiệu quả hoạt động của các DNNN trong danh mục quản lý. Thiết lập một cơ chế báo cáo và thu thập dữ liệu toàn diện giúp CMSC có cái nhìn tổng thể về hoạt động tài chính và phi tài chính của các DNNN có thể mang lại cho CMSC những lợi ích đáng kể.

• Tiếp tục tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước. Mặc dù CMSC đã được thành lập để giám sát danh mục lên tới 200 DNNN chiếm 2/3 vốn nhà nước, Chính phủ Việt Nam vẫn còn dư địa để tiếp tục tập trung hóa các cấu trúc sở hữu vốn nhà nước hiện tại - trong đó 14 bộ và cơ quan giám sát số lượng doanh nghiệp còn lại trong danh mục DNNN trực thuộc trung ương gồm có 1909 công ty. CMSC hoặc SCIC có thể mở rộng danh mục quản lý bao gồm tất cả các DNNN trực thuộc trung ương, từ đó có thể phân tách giữa quyền sở hữu và chức năng quản lý ở mức độ lớn hơn. Cùng với những việc khác, việc này có thể thúc đẩy thực hiện các quyền sở hữu nhà nước ở cấp độ toàn chính phủ.

• Các cơ chế quản trị công ty tại các DNNN cần được phát triển hơn nữa để làm rõ và phân định rõ ràng vai trò của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, HĐQT và Ban điều hành DNNN. Các Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước bao gồm CMSC cần hoạt động như một chủ sở hữu chủ động có đầy đủ thông tin để đảm bảo hoạt động quản trị tại các DNNN được thực hiện một cách minh bạch với trách nhiệm giải trình. Các cơ quan này nên cho phép các DNNN trong danh mục quản lý được hoàn toàn tự chủ hoạt động để đạt được các mục tiêu đề ra cũng như không can thiệp vào quản lý DNNN. Đặc biệt, HĐQT tại các DNNN cần được tạo điều kiện để thực hiện trách nhiệm của mình, đồng thời tính độc lập của HĐQT cần phải được tôn trọng. Việc thực hiện các quyền về sở hữu cần được phân định rõ ràng trong bộ máy quản lý nhà nước.

Đảm bảo sân chơi bình đẳng đối với các doanh nghiệp tư nhân

• Đảm bảo khung chính sách bao quát để đảm bảo tính trung lập cạnh tranh. Khi các DNNN tiếp cận nguồn vốn vay nợ trên thị trường, chính phủ Việt Nam có thể xem xét thiết lập các cơ chế để đảm bảo tính nhất quán về các điều khoản tài trợ vốn trên thị trường hoặc trung lập hóa hoạt động tài trợ vốn ưu đãi. Việc này bao gồm đảm bảo các định chế tài chính nhà nước tính lãi suất cho vay đối với DNNN theo thị trường. Chính phủ cũng có thể phân tách các hoạt động thương mại và phi thương mại của các DNNN về mặt kế toán và điều chỉnh các yêu cầu về tỷ suất sinh lời phù hợp với các tiêu chí mà các doanh nghiệp tư nhân cạnh tranh đạt được. Chính phủ cũng nên đưa thông tin về nghĩa vụ nợ và các khoản nợ tiềm tàng của các DNNN cũng như cung cấp các hỗ trợ tài chính bao gồm bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại, các khoản vay trợ cấp và vốn chủ sở hữu trong đợt kiểm toán riêng của từng DNNN cũng như trong báo cáo tổng hợp về DNNN.

• Trao quyền cho cơ quan quản lý cạnh tranh. Chính phủ cần trao quyền cho Cơ quan Quản lý Cạnh tranh để thực hiện hiệu quả các hoạt động thực thi ngăn chặn các hành vi phi cạnh tranh của các DNNN. Các quyền này không chỉ bao gồm các quyền hạn truyền thống nhằm hạn chế việc lạm dụng quyền lực thị trường và các hành vi thông đồng mà nên mở rộng sang giám sát “tính trung lập cạnh tranh” giữa các DNNN và các doanh nghiệp tư nhân trong những trường hợp tương tự.

Tăng cường công bố và minh bạch thông tin

• Xây dựng và thực hiện chính sách công bố thông tin toàn diện và nhất quán đối với các DNNN. Để tăng cường tính rõ ràng trong hoạt động giám sát và giải trình trách nhiệm quản trị công ty đối với các DNNN, thực thi quy định công bố thông tin của DNNN có ý nghĩa hết sức quan trọng. Các DNNN Việt Nam và các doanh nghiệp tham gia thực hiện quyền sở hữu vốn nhà nước sẽ được hưởng lợi từ việc thiết lập chính sách công bố thông tin thống nhất, trong đó tập hợp và xây dựng các yêu cầu về công bố thông tin tại một văn bản, nêu rõ tất cả vai trò và trách nhiệm của các tổ chức liên quan trong bộ máy quản lý trong việc theo dõi và giám sát hoạt động công bố thông tin và hiệu quả kinh doanh của DNNN. Ngoài ra, có thể xem xét các yêu cầu mới liên quan đến vai trò của các ủy ban kiểm toán trong các DNNN, làm rõ về vai trò của nhà nước trong việc lựa chọn công ty kiểm toán.

• Nâng cao chất lượng báo cáo tổng hợp về các DNNN. Nhà nước cần cung cấp báo cáo tổng hợp cho Thủ tướng và thành viên Chính phủ thông qua trang web chuyên dụng có thể truy cập công khai. Phạm vi báo cáo nên được mở rộng đến doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc sở hữu đa số ở cấp trung ương. Báo cáo phải bao gồm thông tin về tình trạng thực hiện hoặc không thực hiện các quy định hiện hành của từng DNNN.

Tuân thủ thông lệ quốc tế về kiểm soát nội bộ và quản lý rủi ro

• Cải thiện công tác kiểm soát nội bộ và quản lý rủi ro trong các DNNN. Nhà nước cần đảm bảo các DNNN thiết lập các hệ thống kiểm soát nội bộ và quản lý rủi ro tích hợp. Việc này có nghĩa cần hợp lý hóa vai trò và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và bộ máy quản lý doanh nghiệp tham gia kiểm soát DNNN, đồng thời triển khai một hệ thống quản lý rủi ro trong đó mô tả rõ ràng vai trò của các bộ phận trong doanh nghiệp.

• Bảo vệ tốt hơn tính tự chủ của chức năng kiểm toán nội bộ. Nhà nước cần đưa ra các hướng dẫn chi tiết hơn cho các DNNN về cơ chế bảo vệ tính độc lập của các đơn vị kiểm toán nội bộ, trong đó tối thiểu cần đảm bảo rằng các đơn vị này báo cáo về mặt hành chính tới Ban điều hành và về mặt chức năng tới HĐQT, đặc biệt là các thành viên HĐQT độc lập bất cứ khi nào có thể. Các kênh báo cáo thông tin mật nên được thực hiện cho đại diện của các DNNN và cán bộ, nhân viên bao gồm cán bộ kiểm toán nội bộ để báo cáo những quan ngại về các hoạt động không thường xuyên trong doanh nghiệp cho một cơ quan bên ngoài DNNN (ví dụ: Văn phòng Kiểm toán Nhà nước hoặc Thanh tra Chính phủ; và cung cấp thông tin, đào tạo về phương án này).

Nâng cao tính chủ động và tự chủ của HĐQT

• Thành lập các HĐQT chuyên nghiệp. Cơ cấu thành viên tham gia HĐQT phải đảm bảo HĐQT của các DNNN có thể thực hiện các đánh giá độc lập và không mang tính chính trị vì lợi ích của doanh nghiệp và các cổ đông. Việc này đòi hỏi phải thiết lập các quy tắc rõ ràng để thành phần HĐQT bao gồm các đại diện nhà nước, các cá nhân khác được giao trách nhiệm đảm bảo lợi ích công và các thành viên HĐQT độc lập. Khuyến nghị đưa ra là đẩy mạnh mức độ tham gia của các thành viên HĐQT độc lập. Tiêu chí về năng lực trình độ của các thành viên HĐQT có thể liên quan đến kinh nghiệm và chuyên môn của ứng viên. Thành phần HĐQT có thể được cân bằng hơn thông qua các giới hạn về số lượng thành viên HĐQT/Giám đốc bổ nhiệm hoặc hành động khẳng định tập trung vào giới tính và các nhóm thiểu số. Yêu cầu phải công bố thông tin về danh tính và số lượng thành viên ứng cử HĐQT trên trang web của tất cả các DNNN lớn và/hoặc yêu cầu công bố kết quả tỷ lệ biểu quyết của ĐHCĐ có thể nâng cao tính minh bạch trong các hoạt động của HĐQT.

• Thiết lập các quy định và thủ tục rõ ràng về việc đề cử và bổ nhiệm cạnh tranh thành viên HĐQT. Cần thiết lập các quy tắc đề cử thành viên HĐQT dựa trên năng lực áp dụng cho cả DNNN do nhà nước sở hữu toàn bộ hoặc sở hữu đa số. Cơ quan Quản lý vốn Nhà nước có thể quản lý một nhóm ứng cử viên cho “các thành viên HĐQT”, gồm các ứng viên được lựa chọn trước theo đánh giá chính thức và có thể đóng vai trò như một nguồn cung cấp ứng viên ứng cử vào HĐQT của các DNNN. Các phương pháp tuyển dụng có thể bao gồm thông báo tuyển dụng công khai hoặc thông qua các công ty tuyển dụng. Bộ Nội vụ, đơn vị chịu trách nhiệm xây dựng quy định về quy trình đề cử và cơ cấu HĐQT, có thể xây dựng và áp dụng các chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động để đánh giá các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước bao gồm CMSC nhằm khuyến khích các cơ quan này huy động thêm chuyên gia bên ngoài vào HĐQT và Ban điều hành của DNNN. Một cơ quan nhà nước có thể giám sát thực hiện các chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan đại diện sở hữu nhà nước ở cấp Chính phủ