Các DNNN đóng một vai trò thiết yếu trong sự phát triển kinh tế của Việt Nam. Các doanh nghiệp này chiếm tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và chiếm ưu thế trong các lĩnh vực kinh doanh chính, đồng thời được chính phủ ưu đãi. Chương này cung cấp cái nhìn tổng quan về khu vực nhà nước của Việt Nam và sự hiện diện ngày càng lớn của DNNN trong nền kinh tế quốc dân. Cuối cùng, chương này thảo luận về các nỗ lực gần đây của chính phủ nhằm cải thiện môi trường kinh doanh của Việt Nam bằng cách tạo điều kiện thúc đẩy quá trình cổ phần hóa DNNN.
Đánh giá của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam
Corporate Governance
2. Tổng quan về khu vực nhà nước của Việt Nam
Abstract
2.1. Số lượng và loại hình doanh nghiệp nhà nước
Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong nền kinh tế Việt Nam. Các doanh nghiệp này chi phối hầu hết các lĩnh vực kinh doanh trong nền kinh tế, đồng thời có mối quan hệ mật thiết với chính phủ. Nhờ những nỗ lực của chính phủ nhằm giảm bớt phạm vi của khu vực này thông qua cổ phần hóa và cơ cấu lại, số lượng DNNN và tỷ trọng của các doanh nghiệp này trong vấn đề việc làm đã giảm đáng kể trong những năm qua. Tuy nhiên, DNNN vẫn có tác động đáng kể đến nền kinh tế thông qua vị thế ưu tiên về tiếp cận tín dụng và đất đai. Nhóm Công tác của OECD được biết rằng các DNNN được chính phủ tạo điều kiện “thuận lợi” về mọi mặt. Các bộ ngành và chính quyền địa phương trao cho các DNNN trực thuộc các đặc quyền như tiếp cận vốn, tài nguyên thiên nhiên, đất đai và nguồn nhân lực.
Mặc dù pháp luật Việt Nam không có quy định rõ ràng về việc DNNN được hưởng lãi suất cho vay ưu đãi, nhưng trên thực tế, một doanh nghiệp nhà nước có chi phí hoạt động cao hơn đối thủ cạnh tranh là doanh nghiệp tư nhân có thể được hưởng lợi từ chi phí vay vốn thấp hơn nhờ bảo lãnh của chính phủ do các ngân hàng quốc doanh cấp, trong đó các ngân hàng quốc doanh này nắm giữ hơn 40% tổng tài sản của tất cả các tổ chức tín dụng vào cuối năm 2020 (Public-Private Infrastructure Advisory Facility, 2016[1]; OECD, 2022[2]; World Bank Group, 2019[3]).
Luật Doanh nghiệp mới năm 2020 đã mở rộng định nghĩa về DNNN, phân loại DNNN thành hai nhóm dựa trên tỷ lệ sở hữu nhà nước. Theo quy định tại Điều 88 của Luật Doanh nghiệp mới, DNNN là i) doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; và (ii) doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% (nhưng dưới 100%) vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Luật Doanh nghiệp trước đây năm 2014 định nghĩa DNNN là doanh nghiệp có hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu duy nhất. Theo định nghĩa mới, cả nước có 2109 DNNN thuộc sở hữu của chính quyền trung ương1, cung cấp 1,1 triệu việc làm vào năm 2019 (GSO, 2021[4]). Ngoài ra, theo TCTK Việt Nam, có khoảng 1.100 DNNN ở cấp địa phương. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ được coi là doanh nghiệp tư nhân. Ví dụ, cả Vinamilk và FPT đều do Nhà nước sở hữu một phần nhưng ít hơn mức cổ phần chi phối. Như vậy, các doanh nghiệp này được coi như doanh nghiệp tư nhân.
Cả số lượng và tỷ trọng của DNNN trong tất cả các doanh nghiệp đã giảm đáng kể trong thập kỷ qua từ 3281 (1,18%) vào năm 2010 xuống 2109 (0,31%) vào năm 2019 do sáng kiến của chính phủ về cổ phần hóa và thoái vốn khỏi các DNNN. Trong cùng kỳ, tỷ trọng doanh thu của DNNN trong tất cả doanh nghiệp giảm từ 27,2% xuống 13,6%; lợi nhuận trước thuế từ 32,3% xuống 23,2% - điều này cho thấy Chính phủ đang thoái vốn khỏi các DNNN có lợi nhuận và duy trì quyền sở hữu đối với các DNNN có lợi nhuận kém hơn – dẫn đến giảm tỷ lệ nộp ngân sách nhà nước từ 45,4% xuống 26,9% (GSO, 2021[4]; ADBI, 2020[5]) (xem Hình 2.1, Hình 2.2).
Mặc dù một số chỉ tiêu có xu hướng giảm, khu vực nhà nước vẫn có đóng góp đáng kể vào nền kinh tế quốc dân so với doanh nghiệp tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Doanh nghiệp nhà nước chiếm 22,8% nguồn vốn cả nước, chiếm khoảng 30% GDP của quốc gia (ADBI, 2020[5]; OECD, 2020[6]; GSO, 2021[4]). Trong giai đoạn 2016-2019, khu vực doanh nghiệp nhà nước vẫn thu hút được nguồn vốn sản xuất kinh doanh đáng kể, chiếm khoảng 1/4 tổng nguồn vốn thu hút được của tất cả các doanh nghiệp trong cùng kỳ (GSO, 2021[4]).
Bảng 2.1. Tỷ lệ đóng góp của DNNN so với các loại hình doanh nghiệp khác (%)
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên dữ liệu từ ADBI (2020), Tổng cục Thống kê Việt Nam (TCTK) (2021)
Hình 2.1. Số lượng người lao động của DNNN
Nguồn: GSO (2021[4]), Niên giám thống kê Việt Nam, https://www.gso.gov.vn/vi/data-and-st Statistics/2022/08/statistical-yearbook-of-2021/
Hình 2.2. Tỷ trọng doanh thu từ DNNN trong doanh thu của ngân sách nhà nước
Nguồn: GSO (2021[4]), Niên giám thống kê Việt Nam, https://www.gso.gov.vn/vi/data-and-st Statistics/2022/08/statistical-yearbook-of-2021/.
2.2. Quy mô và sự phân bố theo ngành của khu vực DNNN
Doanh nghiệp nhà nước chi phối toàn bộ nền kinh tế và những doanh nghiệp đóng vai trò quan trọng nhất về mặt kinh tế hoạt động trong các lĩnh vực thiết yếu. Giống như ở nhiều quốc gia khác, DNNN quy mô lớn chiếm số lượng lớn trong ngành dịch vụ công ích và mạng (ví dụ: viễn thông, năng lượng, nước và giao thông vận tải). Theo các tiêu chuẩn quốc tế, các DNNN vẫn đóng vai trò đáng kể, trong đó một số lĩnh vực vẫn do DNNN chi phối hoàn toàn, chẳng hạn như năng lượng (điện (87%), các sản phẩm xăng dầu (84% doanh thu bán lẻ xăng dầu) và viễn thông (90% thuê bao điện thoại di động), điều này gây cản trở tăng năng suất tiềm năng trên toàn nền kinh tế (OECD, 2022[2]). Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) và Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) là hai tổng công ty lớn nhất trong ngành năng lượng tính theo tổng tài sản và đều là doanh nghiệp thuộc sở hữu hoàn toàn của nhà nước. Chỉ ba công ty - Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) và Viettel Telecom đã chiếm đến một nửa tổng doanh thu của khu vực nhà nước.
Kể từ khi bắt đầu quá trình cổ phần hóa vào năm 2010, sự hiện diện của nhà nước trong các ngành sản xuất đã giảm xuống, đặc biệt là trong lĩnh vực điện tử và chế biến thực phẩm - mặc dù cần lưu ý rằng nhà nước vẫn có quyền sở hữu rộng rãi (446 công ty) trong các ngành sản xuất, đặc biệt đối với lĩnh vực dệt may. Việt Nam cũng duy trì tỷ lệ sở hữu nhà nước cao trong các lĩnh vực như nông nghiệp (trong mục “các lĩnh vực chính” trong Bảng 2.2); tài chính; bất động sản và xây dựng; và thương mại bán buôn và bán lẻ (OECD, 2020[6]).
Ngoài Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam thuộc sở hữu hoàn toàn của nhà nước, nhà nước còn sở hữu hơn 50% cổ phần tại các ngân hàng thương mại lớn nhất trong nước như Vietinbank, BIDV, Agribank và Vietcombank (Vuong and et al., 2019[7]).Các ngân hàng thương mại Việt Nam được tín nhiệm vì sự ổn định tài chính, với hệ số an toàn vốn (CAR) bình quân của các ngân hàng thương mại từ năm 2010 đến 2015 là 14,79%, cao hơn mức yêu cầu về CAR quy định trong BASEL II (8%) (Nguyen, 2020[8]). Cả tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) và tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản (ROA) đều cho thấy kết quả hoạt động tương đối tốt trong những năm gần đây (Korea Trade Promotion Corporation (KOTRA), 2020[9]). Tuy nhiên, giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài và nợ xấu khiến ngành ngân hàng trở nên kém hấp dẫn hơn trong quá trình cổ phần hóa, đặc biệt là đối với một số ngân hàng có tài sản nợ xấu tiềm ẩn trong danh mục cho vay.
Bảng 2.2. Phân bố theo ngành của các DNNN thuộc sở hữu của chính quyền trung ương
Ghi chú: 1 Đô la Mỹ (USD) = 22.837 VNĐ vào ngày 07/10/2021
Ghi chú: Chính phủ Việt Nam khẳng định rằng không có dữ liệu tổng hợp chính thức có sẵn về quy mô và phân bố theo ngành của các doanh nghiệp chưa niêm yết thuộc sở hữu đa số của chính quyền trung ương. Do đó, Bảng 2.2. trong phần này là tính toán của tác giả dựa trên cơ sở dữ liệu của Tổng cục Thống kê Việt Nam (TCTK), Điều tra Doanh nghiệp năm 2016 và dữ liệu do CMSC gửi.
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên cơ sở dữ liệu của Tổng cục Thống kê Việt Nam (TCTK), Điều tra Doanh nghiệp Việt Nam năm 2016 và dữ liệu do CMSC gửi. .
2.2.1. DNNN niêm yết
Trong số các công ty niêm yết tại Việt Nam có 35 DNNN do nhà nước sở hữu đa số. Hai mươi lăm công ty khác có nhà nước là cổ đông thiểu số quan trọng (với cổ phần chiếm hơn 10% tổng số cổ phần có quyền biểu quyết) (xem Hình 2.3). Như thể hiện trong bảng dưới đây, trong số 10 DNNN có tỷ lệ sở hữu nhà nước lớn nhất, có 4 doanh nghiệp thuộc lĩnh vực tài chính và 2 doanh nghiệp thuộc Tập đoàn Dầu khí. Công ty niêm yết lớn nhất có tỷ lệ sở hữu cổ phần đa số là Ngân hàng TMCP Ngoại thương Việt Nam (giá trị vốn hóa thị trường đạt 15,8 tỷ USD). Công ty niêm yết lớn nhất có tỷ lệ sở hữu cổ phần nhà nước thiểu số là Công ty Cổ phần Sữa Việt Nam (giá trị vốn hóa thị trường là 8,2 tỷ USD), trong đó nhà nước sở hữu 37,9% cổ phần (xem Hình 2.3). Tư nhân hóa một phần thông qua niêm yết trên thị trường chứng khoán không tạo ra nhiều thay đổi về việc kiểm soát quyền sở hữu của khu vực công trên thị trường chứng khoán. Tại Việt Nam, khu vực công vẫn nắm giữ 28% nguồn vốn của những công ty niêm yết lớn nhất tính đến cuối năm 2018 (xem Hình 2.4).
Theo một nghiên cứu của OECD, hầu hết các quốc gia tham gia niêm yết DNNN đều mong muốn các công ty này được tiếp cận nguồn vốn tốt hơn trong tương lai và duy trì các tiêu chuẩn cao hơn về minh bạch và công bố thông tin nhờ vào việc áp dụng các quy tắc niêm yết và duy trì trên thị trường chứng khoán (OECD, 2016[10]). Tại Việt Nam, trong khi các DNNN niêm yết luôn hoạt động tốt hơn các loại hình DNNN khác, thì hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này lại kém ấn tượng hơn so với các công ty niêm yết tư nhân. Để khắc phục vấn đề này, mới đây, BTC đã công bố lộ trình 5 năm áp dụng IFRS cho tất cả các doanh nghiệp, trong đó có DNNN.
Hình 2.3. Mười công ty niêm yết lớn nhất có tỷ lệ sở hữu nhà nước
Ghi chú: Dữ liệu về giá trị vốn hóa thị trường và tỷ lệ sở hữu nhà nước của các công ty niêm yết được lấy từ VietStock,https://finance.vietstock.vn/ vào ngày 7 tháng 10 năm 2021
Ghi chú: 1 Đồng Việt Nam (VNĐ) = 0,0000 44 USD vào ngày 07/10/2021
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên VietStock, https://finance.vietstock.vn/, tài liệu đệ trình của BTC và SCIC về quy mô và phân bổ theo ngành của các công ty niêm yết có tỷ lệ sở hữu nhà nước không dưới 10%. Thông tin tổng hợp từ các tài liệu đệ trình được trình bày trong Phụ lục B và Phụ lục C.
Hình 2.4. Quyền sở hữu của khu vực công trong các doanh nghiệp niêm yết trên thị trường chứng khoán tại châu Á, tính đến cuối năm 2018
Ghi chú: Bảng này thể hiện tỷ lệ sở hữu bình quân gia quyền theo giá trị vốn hóa thị trường đối với khu vực công. Các phép tính dựa trên dữ liệu về tỷ lệ sở hữu của 100 công ty niêm yết lớn nhất tại từng thị trường.
Nguồn: OECD (2019a), Đánh giá Thị trường Vốn cổ phần Châu Á năm 2019, Loạt bài về Thị trường Vốn của OECD, Paris, https://www.oecd.org/daf/ca/oecd-equity-market-review-asia.html.
2.2.2. DNNN là nhà đầu tư
Trong hai thập kỷ qua, khu vực nhà nước luôn có đóng góp quan trọng vào đầu tư. Tỷ trọng của khu vực nhà nước trong tổng vốn đầu tư của khu vực doanh nghiệp với các loại hình sở hữu khác nhau tương đương với tỷ trọng của các công ty tư nhân trong nước và gấp gần hai lần so với tỷ trọng của khu vực vốn đầu tư nước ngoài (Hình 2.5). Tỷ trọng lớn này của khu vực doanh nghiệp nhà nước trong môi trường đầu tư và cơ sở nhà đầu tư khá hạn chế có thể được giải thích bằng các hạn chế đối với sự tham gia của nước ngoài vào quá trình cổ phần hóa DNNN và việc cấm sở hữu đa số bởi người nước ngoài đối với các công ty đại chúng trong thời gian trước. Nhóm công tác của OECD được biết các nhà đầu tư nước ngoài thường không được khuyến khích mua cổ phần của các DNNN vì trong trường hợp đó họ chỉ được mua cổ phần thiểu số. Sự do dự của các nhà đầu tư thường liên quan đến việc kết hợp liên tục các mục tiêu thương mại và phi thương mại trong các doanh nghiệp cổ phần hóa, cũng như việc chính phủ nhất quyết nắm giữ hơn 50% vốn sau khi cổ phần hóa. Chính phủ thường giữ lại tỷ lệ cổ phần trực tiếp hoặc gián tiếp đáng kể hoặc quyền phủ quyết chiến lược trong các công ty niêm yết.
Trong những năm gần đây, Chính phủ đã cố gắng giải quyết vấn đề này bằng cách cải thiện các quy định về giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài (FOLs). Luật Chứng khoán mới có hiệu lực từ năm 2019 nhằm mục đích gỡ bỏ các giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài trong hầu hết các ngành, ngoại trừ các lĩnh vực cụ thể quan trọng đối với an ninh quốc gia. Điều này cho phép các công ty đại chúng thực hiện các bước để nâng tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài lên 50% hoặc cao hơn, hoặc xóa bỏ các giới hạn về tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài khi được UBCKNN chấp thuận.
Hình 2.5. Nguồn vốn đầu tư theo loại sở hữu
Nguồn: Ban Thư ký OECD tính toán dựa trên số liệu của TCTK Việt Nam
Ghi chú: “Ngoài nhà nước” chỉ khu vực trong nước do khu vực tư nhân đầu tư.
2.3. DNNN là phương tiện phát triển quốc gia: Quan điểm lịch sử
Các DNNN ở Việt Nam thường được chính phủ kỳ vọng sẽ đóng vai trò kép, bao gồm thực hiện các chiến lược phát triển quốc gia và phục vụ chính quyền trung ương. Các văn bản pháp luật, chiến lược của chính phủ và hướng dẫn chính sách thường được xây dựng nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược phát triển, có nghĩa là nhắm đến các DNNN đang hoạt động.
Công cuộc cải cách quyền sở hữu và quản trị có mục tiêu chính là nâng cao hiệu quả, hiệu quả chi phí và trách nhiệm giải trình đối với các mục tiêu chính sách công. Hiệu quả tài chính, mặc dù không bị bỏ qua, nhưng thường được coi là yếu tố cần cân nhắc thứ yếu, chủ yếu liên quan đến việc chính phủ muốn tránh tình trạng lỗ tài khóa. Điều này đã dẫn đến việc cấp bảo lãnh Chính phủ đối với nợ do DNNN phát hành, làm ảnh hưởng đến sân chơi bình đẳng.
Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII vào tháng 5 năm 2017, lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam chính thức nhận thức được sự cần thiết phải cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả của DNNN và tầm quan trọng của việc thúc đẩy khu vực tư nhân2 bằng cách thông qua các nghị quyết để giải quyết những vấn đề này. Các nghị quyết này đã được chuyển thành Chiến lược Phát triển Kinh tế - Xã hội giai đoạn 2021-2030, được Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 13 thông qua vào năm 2021 (Foster and Tien, 2021[11]). Trong tuyên bố chính thức của Nhà nước tại Đại hội Đảng 5 năm một lần diễn ra vào cuối tháng 1, Nhà nước chính thức công nhận rằng khu vực tư nhân, mà không phải Nhà nước, là nền tảng cho tăng trưởng kinh tế; tuy nhiên, tại một số thị trường, sự khác biệt về khả năng tiếp cận vẫn là một vấn đề cần giải quyết. Đáng lưu ý là thường có sự ưu tiên cho DNNN trong các tổ chức tài chính nhà nước. Tính đến cuối năm 2020, các ngân hàng quốc doanh nắm giữ hơn 40% tổng tài sản của tất cả các tổ chức tín dụng; việc phát triển khu vực tài chính phi ngân hàng, đa dạng hóa các kênh tài chính sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn và tiếp cận thị trường tốt hơn cho các doanh nghiệp tư nhân. Việc tránh giải cứu các DNNN tụt hậu bằng nguồn vốn viện trợ nhà nước là quan trọng để tạo điều kiện tiếp cận thị trường cho các doanh nghiệp mới gia nhập (World Bank Group, 2019[3]; OECD, 2022[2]).
Môi trường kinh doanh của Việt Nam gần đây đã có nhiều cải thiện - chủ yếu là nhờ vào các luật và quy định tốt hơn và rõ ràng hơn do chính phủ thực hiện. Các biện pháp mới nhất nhằm cải thiện khuôn khổ pháp lý thân thiện với doanh nghiệp và đảm bảo một sân chơi bình đẳng giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân kể cả doanh nghiệp nước ngoài, bao gồm Quan hệ hợp tác công - tư (PPP) mới, Bộ luật Lao động sửa đổi và Luật Cạnh tranh sửa đổi. Tương tự như vậy, chính phủ đặt mục tiêu tăng tỷ trọng hoạt động của khu vực tư nhân từ 43% GDP năm 2017 lên 50% GDP vào năm 2020, thông qua cổ phần hóa các DNNN, khuyến khích sự gia nhập của các doanh nghiệp nhỏ và vừa (SME) sáng tạo trong nước và loại trừ các DNNN mất khả năng thanh toán. Pháp luật và các quy định của Việt Nam không có sự phân biệt đối xử về quy định giữa các công ty dựa trên quyền sở hữu. Tuy nhiên, nguyên tắc này thường không được tuân thủ trong thực tế. Vấn đề này được đề cập sâu hơn trong Chương 3 về “Doanh nghiệp nhà nước trên thị trường” trong Phần II của báo cáo này.
Hầu hết các DNNN đóng vai trò quan trọng về mặt kinh tế đều nằm trong các tập đoàn kinh tế. Trong các giai đoạn trước của quá trình cải cách, một số DNNN riêng lẻ đã sáp nhập thành các tổng công ty nhà nước (SGC) lớn hơn và có tài chính vững chắc hơn. Với việc Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), nhiều SGS đã kết hợp lại thành các tập đoàn kinh tế nhà nước (SEG) khổng lồ và đa dạng. Tại thời điểm hình thành, SEG được coi là đại diện của “những đỉnh cao chỉ huy” trong nền kinh tế, được nhiều nhà nghiên cứu ví như Chaebol của Hàn Quốc và Keiretsu của Nhật Bản. Tuy nhiên, hậu quả không mong muốn từ việc hình thành các tập đoàn này là họ đã làm thay đổi môi trường cạnh tranh do thường xảy ra hoạt động cho vay theo chỉ định trong các Tập đoàn lớn do nhà nước kiểm soát.
Trong thời gian gần đây, Bộ KH-ĐT đã đề ra kế hoạch phát triển DNNN quy mô lớn, tập trung phát triển 7 công ty do nhà nước sở hữu đa số với tổng giá trị được đánh giá trên 20 nghìn tỷ đồng với tư cách là các công ty đầu ngành nhằm hỗ trợ lĩnh vực tương ứng tăng trưởng. Chính phủ nhấn mạnh kế hoạch này nhằm tạo điều kiện cho các DNNN này có nhiều quyền tự chủ hơn trong việc ra quyết định, loại bỏ một số quy định liên quan đến các dự án đầu tư nhằm giảm thiểu sự can thiệp của nhà nước vào công việc nội bộ của các công ty này. Tuy nhiên, vẫn cần phải xem xét liệu các DNNN này có được tiếp cận tốt hơn với nguồn tài chính và bảo lãnh của chính phủ so với các DNNN hoặc công ty tư nhân khác hay không.
2.4. Cổ phần hóa DNNN
Kể từ khi thực hiện cải cách kinh tế định hướng thị trường trong công cuộc “Đổi mới” vào năm 1986, việc cơ cấu lại các DNNN trở thành một trong những ưu tiên hàng đầu trong quá trình cải cách kinh tế đất nước. Quá trình cổ phần hóa DNNN diễn ra với tốc độ nhanh trong những năm 1990 và đầu những năm 2000, nhưng đã chậm lại trong thập kỷ vừa qua. Tổng số DNNN đã cổ phần hóa là 2.649 trong giai đoạn 2003-2006. Tuy nhiên, con số này đã giảm xuống 305 trong giai đoạn 2007-2010.
Cổ phần hóa là việc chuyển đổi doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ thành công ty do nhiều cổ đông sở hữu. Cục Phát triển Doanh nghiệp trực thuộc Bộ KH-ĐT đã được Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ dự thảo quyết định về việc phân loại DNNN – nhà nước sở hữu toàn bộ, trên 50%, trên 65% và dưới 50%. Kế hoạch bán cổ phần cho bên ngoài là khác nhau, tùy thuộc vào mức độ sở hữu nhà nước. Khi nhà nước không có cổ phần chi phối tại một DNNN cụ thể, thì các nhà đầu tư bên ngoài có thể mua cổ phần với khối lượng tùy ý để kiểm soát công ty.
Một trong những biện pháp đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa DNNN là vào năm 2016, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt đề án cơ cấu lại các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước trong giai đoạn 2016-2020. Năm 2017, chính phủ đã bán thành công 54% cổ phần của Tổng Công ty Cổ phần Bia - Rượu - Nước giải khát Sài Gòn (Sabeco) cho Thai Beverage. Từ năm 2016 đến tháng 6 năm 2020, Việt Nam có 175 doanh nghiệp cổ phần hóa, đạt tổng giá trị doanh nghiệp là 443,5 nghìn tỷ đồng, trong đó quy mô vốn nhà nước chiếm 207,1 nghìn tỷ đồng (GSO, 2021[4]).
Một số DNNN không đáp ứng thời hạn năm 2020 quy định tại Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và thời hạn này được điều chỉnh sang năm 2021. Năm 2021, chỉ có 3 DNNN được cổ phần hóa trong bối cảnh đại dịch Covid-19 kéo dài và không có doanh nghiệp nào nằm trong danh sách được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Việt Nam đặt mục tiêu hoàn thành quá trình tái cơ cấu DNNN vào năm 2025, qua đó dự kiến sẽ huy động được khoảng 11 tỷ USD.
Hình 2.6. Cổ phần hóa DNNN
Nguồn: (ADBI, 2020[5]) (OECD, 2020[6]), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).
Quá trình thoái vốn và cổ phần hóa trong những năm gần đây gặp phải nhiều chỉ trích là quá chậm chạp và liên tục chậm tiến độ. Những thách thức chính trong quá trình cổ phần hóa bao gồm thời hạn quá chặt chẽ, chỉ đạo không rõ ràng của chính phủ, đặc biệt là liên quan đến quyền sở hữu đất, đánh giá đất đai, và đánh giá giá trị ghi sổ của các DNNN. Sự do dự của các nhà đầu tư thường liên quan đến việc kết hợp liên tục các mục tiêu thương mại và phi thương mại trong các doanh nghiệp cổ phần hóa, cũng như việc chính phủ nhất quyết nắm giữ hơn 50% vốn sau khi cổ phần hóa. Một số DNNN cổ phần hóa vẫn có tỷ lệ sở hữu nhà nước đáng kể và không thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Chính phủ thường giữ lại tỷ lệ cổ phần trực tiếp hoặc gián tiếp đáng kể hoặc quyền phủ quyết chiến lược trong các công ty niêm yết (OECD, 2016[10]; 2019[12]).
Việc chậm cổ phần hóa không chỉ liên quan đến quá trình phê duyệt sắp xếp, xử lý bất động sản mà còn do sắp xếp sở hữu nhà nước phức tạp bao gồm một số cơ quan đại diện chủ sở hữu (Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các Bộ, ngành , Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) chưa có hướng dẫn rõ ràng để DNNN trong danh mục quản lý rà soát, xây dựng đề án kinh doanh theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Bộ máy quản lý nhiều tầng bậc đã gây khó khăn và mất nhiều thời gian cho các DNNN và nhà đầu tư có liên quan trong việc tham gia vào quá trình cổ phần hóa. Thêm vào đó, trong hai năm qua, đại dịch COVID-19 đã làm giảm ưu tiên của Chính phủ đối với việc cổ phần hóa các DNNN.
Dự kiến sẽ tiếp tục có nhiều cuộc cải cách khác chủ yếu thông qua cổ phần hóa nhiều công ty hơn và trong tương lai gần, DNNN chỉ có thể duy trì vị thế chi phối trong các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quốc phòng hoặc an ninh quốc gia. Trong kịch bản lý tưởng, tất cả những lĩnh vực khác sẽ được mở cửa cho nước ngoài tham gia và/hoặc cạnh tranh. Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội (2011-2020) của chính phủ ghi nhận tầm quan trọng của cải cách DNNN, ưu tiên cổ phần hóa và tư nhân hóa với tốc độ cao hơn. Trong nửa đầu năm 2022, chính phủ cũng có kế hoạch ban hành kế hoạch cổ phần hóa mới đến năm 2025.
Theo chính phủ, sau khi cổ phần hóa, các DNNN đạt kết quả kinh doanh cao hơn, hoạt động hiệu quả hơn do việc sử dụng và quản lý vốn nhà nước được cải thiện. Nhóm công tác hiểu rõ điều này đã được phản ánh thông qua tốc độ tăng trưởng, hoạt động sản xuất kinh doanh, thu nhập bình quân của người lao động và tổng số tiền nộp vào ngân sách nhà nước. Theo các bên có quyền lợi liên quan, một số ví dụ có thể kể đến như Vinamilk (CTCP Sữa Việt Nam), FPT (Tập đoàn Công nghệ Thông tin - Viễn thông FPT) hay REE (Công ty Cổ phần Cơ Điện Lạnh) đều duy trì giá trị vốn hóa cao sau khi cổ phần hóa.
Tài liệu tham khảo
[5] ADBI (2020), State-Owned Enterprise Reform in Viet Nam: Progress and Challenges, https://www.adb.org/publications/state-owned-enterprise-reform-viet-nam-progress-challenges.
[11] Foster and Tien (2021), Corporate Acquisitions and Mergers in Vietnam, Wolters Kluwer.
[4] GSO (2021), Statistical Yearbook of Viet Nam, https://www.gso.gov.vn/en/data-and-statistics/2022/08/statistical-yearbook-of-2021/.
[9] Korea Trade Promotion Corporation (KOTRA) (2020), Banking industry performance in Viet Nam, https://dream.kotra.or.kr/kotranews/cms/news/actionKotraBoardDetail.do?SITE_NO=3&MENU_ID=180&CONTENTS_NO=1&bbsGbn=243&bbsSn=243&pNttSn=183292.
[8] Nguyen, P. (2020), Optimal capital adequacy ratio: An investigation of Vietnamese commercial banks using two-stage DEA, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23311975.2020.1870796#:~:text=In%20general%2C%20the%20average%20CAR,the%20BASEL%20II%E2%80%948%25.
[2] OECD (2022), OECD Economic Surveys: Viet Nam 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8f2a6ecb-en.
[6] OECD (2020), Multi-dimensional Review of Viet Nam - Towards an Integrated, Transparent and Sustainable Economy, https://www.oecd-ilibrary.org/development/multi-dimensional-review-of-viet-nam_367b585c-en.
[12] OECD (2019), Corporate Governance Frameworks in Cambodia, Lao PDR, Myanmar and Viet Nam.
[10] OECD (2016), Broadening the Ownership of State-Owned Enterprises: A Comparison of Governance Practices, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264244603-en.
[1] Public-Private Infrastructure Advisory Facility (2016), Improving Private Sector Participation in Vietnam.” Impact Assessment, October.
[7] Vuong, Q. and et al. (2019), The Vietnamese Economy at the Crossroads, Southeast Asia and the ASEAN Economic Community, https://www.academia.edu/44314404/The_Vietnamese_Economy_at_the_Crossroads.
[3] World Bank Group (2019), Finance in Transition: Unlocking Capital Markets for Vietnam’s Future Development, https://documents1.worldbank.org/curated/en/971881576078190397/pdf/Finance-in-Transition-Unlocking-Capital-Markets-for-Vietnam-s-Future-Development.pdf.
Ghi chú
← 1. Ngoài ra, còn có một số lượng lớn các DNNN cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương do chính quyền địa phương tương ứng quản lý ở cấp địa phương. Bộ Hướng dẫn DNNN này sẽ được áp dụng cho các công ty này nếu chủ sở hữu của các công ty này quyết định thực hiện theo Bộ Hướng dẫn, nhưng các DNNN cấp địa phương không nằm trong phạm vi của bản đánh giá này. Báo cáo này chỉ tập trung vào khu vực DNNN ở cấp quốc gia.
← 2. Khu vực tư nhân ở Việt Nam chủ yếu bao gồm các doanh nghiệp nhỏ và vừa (SME), trong khi DNNN có xu hướng là doanh nghiệp lớn và hoạt động trong các lĩnh vực được bảo hộ. Mối quan tâm chung của cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam là tình trạng tương đối khan hiếm nguồn vốn dành cho SME, điều này cũng xuất hiện ở nhiều nước OECD.