Đánh giá của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam

9. Doanh nghiệp nhà nước trên thị trường

Abstract

Chương này đánh giá các hoạt động của Việt Nam so với Chương III của Bộ hướng dẫn về DNNN của OECD bằng cách đánh giá mức độ nhà nước đã tách biệt các chức năng của mình với vai trò chủ sở hữu và nhà quản lý. Chương này xem xét kỹ hơn mức độ toàn diện của cơ chế xác định chi phí và khoản tài trợ cho các mục tiêu của chính sách công.

Khuyến nghị tổng thể từ Bộ Hướng dẫn DNNN

Phù hợp với lý do cho việc nhà nước đóng vai trò sở hữu, khuôn khổ pháp lý và các quy định phải bảo đảm có một sân chơi bình đẳng và cạnh tranh công bằng trên thị trường khi DNNN thực hiện hoạt động kinh tế.

9.1. Phân định các chức năng

Cần có phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của Nhà nước mà có thể ảnh hưởng tới điều kiện hoạt động của DNNN, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường.

Khuôn khổ pháp lý của Việt Nam không đảm bảo tách biệt rõ ràng trách nhiệm sở hữu và điều tiết thị trường trong Chính phủ nói chung. Quy chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13; Nghị định số 91/2015/NĐ-CP; Nghị định số 32/2018/NĐ-CP; Nghị định số 140/2020/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn) chỉ quy định phân biệt một phần giữa hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN và hoạt động hành chính/công vụ của Nhà nước.

CMSC là cơ quan đại diện chủ sở hữu và phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ theo quy định của Chính phủ. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ), Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) là cơ quan đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ do các Bộ, UBND tỉnh quyết định thành lập hoặc giao cho các Bộ, UBND tỉnh và không giao cho CMSC, SCIC quản lý.

Thủ tướng Chính phủ, Bộ chủ quản, CMSC, SCIC và UBND các tỉnh, thành phố giám sát DNNN theo quyền hạn và DNNN phải lấy ý kiến ​​nhiều lần từ các cơ quan Chính phủ về nhiệm vụ, phương án theo quy chế tổ chức, hoạt động.

Trong khi việc thành lập CMSC đại diện chủ sở hữu tại 19 tập đoàn, tổng công ty nhà nước là một nỗ lực nhằm tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp, Chính phủ vẫn có thể quyết định các cơ chế, quy định đối với DNNN trong phạm vi pháp luật cho phép để thực hiện các kế hoạch/dự án cụ thể nhằm mục đích phát triển công nghiệp. Hiện nay, Chính phủ minh bạch việc sử dụng một số DNNN trong các lĩnh vực như dệt may, đường sắt, năng lượng và thực phẩm để thực hiện các chính sách ngành và chính sách công nghiệp của Nhà nước.

Chẳng hạn, chức năng chủ sở hữu của Nhà nước đối với Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC), công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu, đi đôi với trách nhiệm thực hiện chính sách mở rộng mạng lưới đường cao tốc. Vai trò chủ yếu của VEC là huy động vốn vay thương mại trong nước và quốc tế để thực hiện nhiệm vụ triển khai các dự án đường cao tốc được Chính phủ giao trong quyết định phê duyệt dự án.

Đối với các kế hoạch/dự án quy mô lớn không có dòng tiền để trả nợ, nếu DNNN và các cơ quan liên quan có đề xuất, Chính phủ có thể cho phép hoãn nghĩa vụ nộp thuế đến kỳ sau, khi dự án đi vào hoạt động thành công và có dòng tiền ổn định. Trong trường hợp gặp rủi ro do nguyên nhân từ bên ngoài (thiên tai, thay đổi chính sách của Chính phủ), Chính phủ có thể ban hành quy định điều chỉnh chính sách theo quy định của pháp luật và theo tính cấp thiết của công việc.

Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ chủ chốt khác có chung trách nhiệm về chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đã thông báo với Ban Thư ký OECD rằng phân tách về mặt cơ cấu giữa trách nhiệm sở hữu và điều tiết thị trường trong Chính phủ nói chung là một trong những ưu tiên chính cần giải quyết khi sửa đổi Luật số 69/2014/QH13. Luật sửa đổi dự kiến ​​sẽ trình Quốc hội vào cuối năm 2023. Căn cứ Luật sửa đổi, Chính phủ và các Bộ sẽ điều chỉnh các Nghị định và Thông tư hướng dẫn.

9.2. Quyền của các bên liên quan

B. Các bên có quyền lợi liên quan và các bên quan tâm khác, bao gồm cả chủ nợ và đối thủ cạnh tranh, phải được quyền khiếu nại thông qua một quy trình xét xử tòa án và trọng tài không thiên vị khi các bên này cho rằng quyền của mình đã bị xâm phạm.

9.2.1. Có các cơ chế xét xử tòa án và trọng tài để các bên có quyền lợi liên quan của DNNN thực hiện quyền khiếu nại

Pháp luật Việt Nam nói chung không cho phép phân biệt giữa DNNN và các tổ chức doanh nghiệp khác về quyền của các bên liên quan cũng như cơ chế xét xử tòa án và trọng tài. Các bên liên quan và các bên quan tâm khác như chủ nợ, nhân viên và đối thủ cạnh tranh có quyền tự do tìm kiếm các biện pháp khiếu nại lên tòa án nếu họ cho rằng quyền của mình bị vi phạm. Các cơ quan lập pháp đã ban hành hệ thống quy định giải quyết tranh chấp tại tòa án các cấp hoặc tại các cơ quan trọng tài kinh tế.

Quyền của chủ nợ, người tiêu dùng và đối tác kinh doanh được nêu trong nhiều luật khác nhau bao gồm Bộ luật Lao động, Bộ luật Dân sự, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (số 59/2020/QH12) và Điều 317 Luật Thương mại (số 36/2005/QH11). Tùy theo tính chất của vụ việc (tranh chấp dân sự/lao động/thương mại, v.v.), quy định pháp luật liên quan và thỏa thuận giữa các bên sẽ quyết định cơ chế giải quyết tranh chấp của họ. Các biện pháp xử lý tranh chấp thương mại áp dụng cho cả DNNN và doanh nghiệp ngoài nhà nước bao gồm: thương lượng (theo quy định của Bộ luật Dân sự và Luật Thương mại), hòa giải (theo quy định của Nghị định 22/2017/NĐ-CP), trọng tài (theo quy định của Luật Trọng tài thương mại năm 2010), và tố tụng tại tòa án (theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 hoặc Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 trong các vụ án hình sự). Ngoài ra, Khoản 1 Điều 5 Luật Doanh nghiệp 2020 nêu rõ: “Nhà nước công nhận sự tồn tại và phát triển lâu dài của các loại hình doanh nghiệp được quy định tại Luật này; bảo đảm bình đẳng trước pháp luật của các doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu và thành phần kinh tế.”

Phán quyết của Trọng tài, bản án, quyết định của Tòa án có giá trị pháp lý, được thực hiện theo quy định của các luật đã nêu và Luật Thi hành án dân sự. Về nguyên tắc, DNNN phải tuân thủ đầy đủ các luật này, đồng thời tuân theo, thực hiện các phán quyết của Trọng tài và bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật.

Theo các quy định này, việc giải quyết tranh chấp phải được thực hiện trên cơ sở bình đẳng, tôn trọng và bảo đảm quyền, lợi ích của tất cả các bên. Do đó, DNNN phải đảm bảo và chịu trách nhiệm giống như các tổ chức khác và không có sự ưu tiên hay khác biệt nào đối với DNNN so với các tổ chức khác. Trong trường hợp DNNN phải bồi thường hoặc bị thiệt hại về tài sản, DNNN phải tuân theo phán quyết của Tòa án và Trọng tài kinh tế. Nếu DNNN nhận thấy phán quyết của Trọng tài và bản án, quyết định của Tòa án có dấu hiệu vi phạm pháp luật, đe dọa hoặc ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì DNNN có quyền khiếu nại, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kháng nghị, xem xét lại các phán quyết, bản án, quyết định theo quy định của pháp luật (thủ tục kháng nghị, giám đốc thẩm, tái thẩm, hủy phán quyết của trọng tài).

Cuối cùng, Điều 3.5 Nghị định số 75/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh quy định rằng Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (NCC) có thể yêu cầu chấm dứt hành vi chống cạnh tranh, khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, nhóm công tác của OECD được biết, các hành động thực thi cạnh tranh chống lại các hành vi chống cạnh tranh của DNNN vẫn còn rất hạn chế. Cho đến nay, Cục Quản lý Cạnh tranh chỉ xác nhận hai trường hợp thực thi (OECD, 2021[1]).

9.3. Xác định chi phí thực hiện mục tiêu chính sách công

C. Khi DNNN kết hợp hoạt động kinh tế và mục tiêu chính sách công, phải duy trì chuẩn mực cao về minh bạch và công bố thông tin liên quan đến cơ cấu chi phí và doanh thu, cho phép phân bổ cho các lĩnh vực hoạt động chính.

Theo quy định hiện hành về kế toán và quản trị công ty, chưa thể tách biệt cơ cấu giữa chính sách công và hoạt động thương mại của DNNN trên cả nước và chưa có thông lệ thường xuyên về việc tách biệt tài khoản của hai hoạt động này. Ví dụ, trong khi nhiều DNNN được giao trách nhiệm thực hiện các hoạt động công ích theo quy định của Nhà nước thì việc tách cơ cấu hoạt động công ích khỏi hoạt động kinh doanh ở các DNNN này gặp khó khăn do thiếu sự chỉ đạo của Chính phủ.

VEC là một ví dụ điển hình hơn về vấn đề này. Mặc dù VEC được Chính phủ giao nhiệm vụ mở rộng mạng lưới đường cao tốc quốc gia, nhưng các hoạt động kinh doanh của VEC bao gồm thu phí hoàn vốn và cung cấp dịch vụ dọc các tuyến đường cao tốc mà VEC là chủ dự án phải tuân thủ các chuẩn mực kế toán, kiểm toán tương tự như trong các ngành khác thuộc khu vực tư nhân. Toàn bộ phí thu được phải được theo dõi trong một tài khoản riêng có sự giám sát của ngân hàng và đại diện cơ quan chức năng. Tuy nhiên, những lo ngại về tính trung lập trong cạnh tranh vẫn còn do VEC là một nhánh trong chính sách mở rộng đường của Chính phủ. Các hoạt động thường xuyên khác của DNNN (như làm nhà thầu xây dựng) không chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan hữu quan.

9.4. Tài trợ cho mục tiêu chính sách công

D. Các chi phí liên quan đến mục tiêu chính sách công phải do nhà nước tài trợ và công bố

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, ngân sách nhà nước không có nghĩa vụ đối với các chi phí liên quan đến mục tiêu chính sách công của DNNN. Đối với DNNN tham gia thực hiện mục tiêu chính sách công, chi phí liên quan được xác định, công bố và tài trợ theo quy định của pháp luật về kế toán, thuế, công bố thông tin, v.v. Quá trình xác định chi phí phải tuân theo định mức do cơ quan nhà nước ban hành và được kiểm toán bởi Kiểm toán Nhà nước. Tuy nhiên, dữ liệu chi phí này trong DNNN hiện chỉ được cung cấp để đáp ứng yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước. Hiện tại, đối với một DNNN tham gia vào hoạt động công ích, phí thực hiện hoạt động này vẫn chưa được tính riêng mà hiện đang được tính chung với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp đó.

Đồng thời, DNNN thường phải chịu những thủ tục phức tạp gồm nhiều cấp phê duyệt và thời gian thực hiện kéo dài, khiến DNNN né tránh trách nhiệm, không đảm bảo hoạt động linh hoạt và ra quyết định nhanh chóng như doanh nghiệp tư nhân. Ví dụ, khi xây dựng đường cao tốc, các doanh nghiệp (nhà nước hoặc tư nhân) chịu sự quản lý của một số cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực tài chính, thuế, lao động và tiền lương, thu phí, tiêu chuẩn chất lượng, v.v. Ví dụ, VEC phải tuân thủ quy định về đầu tư xây dựng cơ bản do Chính phủ, Bộ KH-ĐT, Bộ TC, Bộ TN-MT ban hành; được Kiểm toán Nhà nước kiểm toán từng gói thầu, từng hợp phần công việc. Đảm bảo minh bạch, đơn giản hóa quy trình phê duyệt thực hiện dự án và tách bạch giữa hoạt động chính sách công và hoạt động thương mại của DNNN tiếp tục là mục tiêu, định hướng của các cơ quan quản lý trong thời gian tới.

9.5. Áp dụng chung các luật và quy định

E. Một nguyên tắc chỉ đạo là DNNN thực hiện hoạt động kinh tế không được miễn áp dụng luật pháp, chính sách thuế và các quy định chung. Luật pháp và quy định không được phân biệt đối xử quá mức giữa DNNN và đối thủ cạnh tranh của DNNN trên thị trường. Hình thức pháp lý của DNNN phải cho phép chủ nợ thực hiện việc đòi nợ và mở thủ tục phá sản.

Đối với vấn đề trung lập cạnh tranh, không có sự phân biệt đối xử rõ ràng theo luật định. Luật Cạnh tranh nghiêm cấm phân biệt đối xử, không có trường hợp ngoại lệ đối với các đơn vị thuộc sở hữu nhà nước. Điều 5 Luật số 69 nêu rõ vốn đầu tư của Nhà nước cần giới hạn trong những lĩnh vực mà các bên tham gia thị trường tư nhân đầu tư không đủ hoặc những lĩnh vực được coi là quan trọng đối với sự phát triển của đất nước. Ngoài ra, Chính phủ cũng ra một chỉ thị về việc DNNN “phải hoạt động theo nguyên tắc thị trường và tuân theo các tiêu chuẩn quốc tế”. Tuy nhiên, nhóm công tác của OECD nhận thấy trên thực tế, DNNN thường không tuân thủ nguyên tắc (OECD, 2021[1]).

Để quản lý rủi ro khi bảo lãnh khoản vay doanh nghiệp, Chính phủ thi hành Điều 41 Luật Quản lý nợ công và Nghị định số 91/2018/NĐ-CP, trong đó quy định cụ thể về tiêu chí đủ điều kiện cấp bảo lãnh và hạn mức tín dụng được Chính phủ bảo lãnh. Để được Chính phủ bảo lãnh, doanh nghiệp phải có lãi trong ba năm hoạt động liên tục gần nhất, không có nợ quá hạn, được Bộ Tài chính xem xét, phê duyệt phương án tài chính và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định, tối thiểu 20% tổng vốn đầu tư của dự án đến từ nguồn vốn chủ sở hữu và đáp ứng các yêu cầu cụ thể khác, với mức trần từ 60% đến 70% tổng vốn đầu tư. Chính phủ bảo lãnh cho các khoản vay của DNNN theo Nghị định số 15/2011/NĐ-CP về cấp, quản lý bảo lãnh Chính phủ. Chính phủ đã ban hành Nghị định, Thông tư hướng dẫn thủ tục, chế độ báo cáo giám sát, quản lý việc sử dụng vốn vay của DNNN.

Bảng ‎9.1. Các luật và quy định đảm bảo tính trung lập trong cạnh tranh

Luật Cạnh tranh (số 23/2018/QH14)	Điều 2 nêu rõ đối tượng áp dụng bao gồm: “tổ chức, cá nhân kinh doanh, bao gồm cả doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước [và] đơn vị sự nghiệp công lập.” Điều 8 quy định cơ quan nhà nước không được phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp và không được áp đặt, yêu cầu doanh nghiệp, cá nhân tìm nguồn cung (hoặc cung cấp hoặc bán) các dịch vụ, sản phẩm từ (hoặc cho) các doanh nghiệp cụ thể, trừ hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước. Điều 28 quy định rằng nhà nước có thể kiểm soát doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước, nhưng nếu cùng một doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước thực hiện hoạt động kinh doanh khác ngoài lĩnh vực độc quyền nhà nước thì các hoạt động này vẫn phải tuân theo luật cạnh tranh.
Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước	Điều 5 nêu rõ vốn đầu tư của Nhà nước cần giới hạn trong những lĩnh vực mà các bên tham gia thị trường tư nhân đầu tư không đủ hoặc những lĩnh vực được coi là quan trọng đối với sự phát triển của đất nước
Luật Quản lý nợ công	Điều 41 quy định các tiêu chí đủ điều kiện cấp bảo lãnh và hạn mức tín dụng của bảo lãnh chính phủ
Nghị định số 75/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh	Nghị định nêu rõ, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (NCC) có thể yêu cầu chấm dứt hành vi chống cạnh tranh, khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại.

Nguồn: OECD (2021[1]), Đánh giá trung lập về cạnh tranh của OECD: Dịch vụ giao hàng trọn gói tại Việt Nam, https://www.oecd.org/competition/fostering-competition-in-asean.htm.

Tuy nhiên, sự gần gũi của DNNN với các nhà hoạch định chính sách, việc tiếp tục kết hợp thực hiện quyền sở hữu, việc Chính phủ sử dụng DNNN một cách rõ ràng làm phương tiện chính để thực hiện các chính sách ngành hoặc lĩnh vực của Nhà nước, trách nhiệm hoạch định chính sách và quản lý trong cùng một bộ/ngành của Chính phủ đã nâng cao nhận thức về phân biệt đối xử và sự khác biệt. Mặc dù luật pháp Việt Nam không trao đặc quyền pháp lý cho DNNN hay thành viên hội đồng, song nhóm công tác của OECD được biết, DNNN được chính phủ tạo điều kiện “thuận lợi” về mọi mặt. Các bộ ngành và chính quyền địa phương trao cho các DNNN trực thuộc những đặc quyền như tiếp cận vốn, tài nguyên thiên nhiên, đất đai và nguồn nhân lực. Chỉ số Quy định thị trường sản phẩm (PMR) mới của OECD về kiểm soát quyền sở hữu công đã xác nhận những phát hiện này (OECD, 2022[2]).

9.6. Các điều kiện tài trợ phù hợp với thị trường

F. Hoạt động kinh tế của DNNN phải tuân thủ các điều kiện phù hợp với thị trường liên quan đến cơ hội tiếp cận khoản vay và vốn. Cụ thể: Mối quan hệ của DNNN với tất cả các định chế tài chính, cũng như DNNN phi tài chính, phải dựa trên nền tảng hoàn toàn mang tính thương mại;

9.6.1. Luật Quản lý nợ công và Nghị định số 91/2018/NĐ-CP về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ

Chính phủ có cung cấp, nhưng đang giảm dần bảo lãnh cho các khoản vay của DNNN. Chính phủ cấp bảo lãnh vay vốn cho doanh nghiệp để tạo điều kiện huy động các nguồn vốn lớn, trong trường hợp đó, các tổ chức tín dụng đôi khi đòi hỏi phải có bảo lãnh của Chính phủ. Chính phủ đã ban hành một số quy định về bảo lãnh vay vốn cho DNNN như Luật Quản lý nợ công và Nghị định số 91/2018/NĐ-CP về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ. Theo quy định tại Luật Quản lý nợ công, dựa trên yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ có thể cung cấp bảo lãnh nhà nước cho doanh nghiệp nói chung (không chỉ riêng DNNN) để vay vốn nước ngoài.

Chính phủ đã ban hành một danh sách các dự án đủ điều kiện bảo lãnh, trình tự, thủ tục xem xét cấp bảo lãnh, quy định về xem xét, thẩm định doanh nghiệp để cấp bảo lãnh, quy định về giám sát và giải ngân vốn vay nước ngoài, quy định về kiểm toán. Tuy nhiên, một khuôn khổ toàn diện nhằm ngăn ngừa rủi ro đạo đức xảy ra do quá tự tin trong quản lý vẫn chưa được đưa ra.

Bên cho vay chính của DNNN là các ngân hàng thương mại, định chế tài chính trong và ngoài nước. Các định chế tài chính do nhà nước kiểm soát cũng có thể đóng vai trò là bên cho vay của DNNN. Mặc dù pháp luật Việt Nam không có quy định rõ ràng về việc DNNN được hưởng lãi suất cho vay ưu đãi, nhưng trên thực tế, một doanh nghiệp nhà nước có chi phí hoạt động cao hơn các đối thủ cạnh tranh tư nhân có thể được hưởng lợi từ chi phí đi vay thấp hơn do được Chính phủ bảo lãnh ngầm. Theo Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB), hơn một nửa danh mục cho vay của ngân hàng này hiện bao gồm các khoản vay của DNNN. Về nguyên tắc, quan hệ chủ nợ - bên vay nợ của DNNN phải được thực hiện dựa trên hợp đồng/thỏa thuận cho vay và chịu sự điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành. Mặc dù chưa có cơ chế toàn diện để đảm bảo mối quan hệ chủ nợ/bên vay nợ được tiến hành độc lập và không chịu ảnh hưởng quá mức của quan chức chính phủ, nhưng Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định rõ ràng các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự mà các tổ chức tín dụng cũng thực hiện trong hoạt động cho vay.

Hằng năm, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước có trách nhiệm ban hành quyết định giao kế hoạch sản xuất, kinh doanh hằng năm cho DNNN, trong đó bao gồm cả tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu dự kiến (ROE). Mặc dù việc phân loại DNNN cần dựa trên kế hoạch, nhưng công tác phân loại trên thực tế thường được tiến hành đột xuất. Hiện không có khuôn khổ pháp lý nào đảm bảo các chi phí phù hợp với thị trường của hoạt động tài trợ bằng vốn chủ sở hữu từ nhà nước và việc rót vốn của Nhà nước không phải tuân theo tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu tối thiểu dự kiến. Việc rót vốn của Nhà nước tùy thuộc vào mức độ đầu tư theo yêu cầu của từng lĩnh vực. Các khoản đầu tư của Chính phủ được thực hiện trên cơ sở bảo toàn vốn. Theo quy định về quản lý vốn nhà nước và quy định về tài chính của DNNN, lãnh đạo DNNN phải có trách nhiệm bảo toàn vốn nhà nước và sử dụng vốn nhà nước có hiệu quả.

F.2. [Hoạt động kinh tế của DNNN phải tuân thủ các điều kiện phù hợp với thị trường liên quan đến cơ hội tiếp cận khoản vay và vốn. Cụ thể,] hoạt động kinh tế của DNNN không nên được hưởng bất kỳ ưu đãi tài chính gián tiếp nào đem đến lợi thế so với đối thủ cạnh tranh tư nhân, như tài trợ ưu đãi, cho phép nợ thuế hoặc tín dụng thương mại ưu đãi từ các DNNN khác. Hoạt động kinh tế của DNNN không nên được ưu đãi nguyên liệu đầu vào (như năng lượng, nước hoặc đất) với mức giá hoặc điều kiện thuận lợi hơn điều kiện dành cho đối thủ cạnh tranh tư nhân;

Chính phủ quy định về bộ tiêu chí quyết định cấp vốn chủ sở hữu mới cho DNNN trong một số văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm Luật số 69/2014/QH13 (từ Điều 10 đến Điều 21), Nghị định số 91/2015/NĐ-CP (từ Điều 5 đến Điều 18), Nghị định số 32/2018/NĐ-CP (từ khoản 2 đến khoản 5 Điều 1), Nghị định số 140/2020/NĐ-CP (khoản 3 đến khoản 10 Điều 2; khoản 2 Điều 6), Nghị định số 121/2020/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn. Cơ quan đại diện chủ sở hữu có thể quyết định cấp mới hoặc bổ sung vốn chủ sở hữu cho các công ty công ích (cảng hàng không, cảng biển, đường sắt) khi được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận. Quyết định này phù hợp với chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về chiến lược phát triển quốc gia.

Cả DNNN và doanh nghiệp tư nhân đều phải tuân thủ Luật Doanh nghiệp và Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN). Dư nợ giữa các DNNN (nếu có) được xử lý theo quy định của pháp luật tương tự như cách xử lý giữa các doanh nghiệp tư nhân hoặc giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Chính phủ Việt Nam ban hành luật thuế áp dụng bình đẳng cho tất cả doanh nghiệp trên cả nước. DNNN phải thực hiện nghĩa vụ thuế giống hoặc tương tự như công ty cổ phần theo quy định của pháp luật về thuế. Theo Chính phủ Việt Nam, khu vực DNNN thực hiện nghĩa vụ thuế nghiêm ngặt hơn khu vực doanh nghiệp tư nhân. Trong một số trường hợp, để đáp ứng nhu cầu chi tiêu, các tập đoàn kinh tế nhà nước có thể nộp trước một phần hoặc phần lớn số thuế phải nộp của kỳ sau hoặc năm sau.

Các DNNN lớn đã báo cáo với OECD rằng tín dụng thương mại là nguồn tài chính chủ chốt cho hoạt động của doanh nghiệp, và tín dụng thương mại từ DNNN này sang DNNN khác không phải là nguồn tài chính chính của DNNN. Tuy nhiên, OECD nhận thấy rằng với vị thế và uy tín hiện tại của DNNN, quan hệ tín dụng với các DNNN dường như ít rủi ro hơn so với các doanh nghiệp tư nhân.

F.3. [Hoạt động kinh tế của DNNN phải tuân thủ các điều kiện phù hợp với thị trường liên quan đến cơ hội tiếp cận khoản vay và vốn. Cụ thể,] hoạt động kinh tế của DNNN phải đạt được mức tỷ suất đầu tư phù hợp với mức mà doanh nghiệp tư nhân cạnh tranh đạt được, có tính đến điều kiện hoạt động của DNNN.

Về nguyên tắc, khi tham gia vào kế hoạch đầu tư, DNNN cũng như doanh nghiệp nói chung phải dự kiến, đánh giá và quản lý rủi ro để đạt được lợi nhuận tối đa và được cấp có thẩm quyền (thường là cơ quan sở hữu) phê duyệt phương án đầu tư. Trường hợp đầu tư vốn với lãi suất thấp hơn lãi suất trên thị trường, DNNN phải trình bày rõ lý do và phải được cấp có thẩm quyền chấp thuận.

Hiện tại, không có quy định nào về tỷ suất lợi nhuận tối thiểu bắt buộc. Mặc dù vậy, DNNN phải chịu trách nhiệm về các quy định kinh doanh của mình để đảm bảo đầu tư, sử dụng vốn có hiệu quả. Hằng năm, cơ quan đại diện chủ sở hữu lập kế hoạch lợi nhuận bao gồm ROE dựa trên kết quả của các năm trước. Tuy nhiên, kế hoạch lợi nhuận của DNNN không nhất thiết phải bằng hoặc cao hơn các doanh nghiệp tư nhân trong cùng ngành vì DNNN phải thực hiện nghĩa vụ chính sách công, bao gồm tạo việc làm tại địa phương.

DNNN vay vốn phải đảm bảo: tỷ lệ giữa tổng số vốn mà DNNN vay để phục vụ sản xuất kinh doanh (bao gồm cả khoản vay của công ty con thuộc công ty mẹ do Nhà nước làm chủ sở hữu được Nhà nước bảo lãnh theo quy định tại khoản 1 Điều 189 Luật Doanh nghiệp 2014) và vốn chủ sở hữu không vượt quá ba lần vốn chủ sở hữu theo quy định trong báo cáo tài chính hằng quý hoặc hằng năm gần nhất của DNNN tại thời điểm vay.

Chính phủ nhấn mạnh, trong những năm gần đây, DNNN đã tích cực đổi mới phương thức quản lý, tập trung phát triển các lĩnh vực kinh doanh hiệu quả để đảm bảo gia tăng lợi nhuận, từ đó cải thiện đời sống của người lao động và thu nhập của lãnh đạo DNNN. Trên thực tế, nhiều DNNN ở Việt Nam có quy mô vốn lớn và tỷ suất lợi nhuận cao hơn khu vực tư nhân trong cùng ngành. Tuy nhiên, cũng không ít DNNN có lợi nhuận thấp, thậm chí thua lỗ kéo dài.

Việc chi trả cổ tức của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải tuân thủ Luật Quản lý vốn nhà nước. Đối với việc chi trả cổ tức của các DNNN khác, Nhà nước với vốn góp chi phối có thể quyết định tỷ lệ chi trả cổ tức. Việc chuyển vốn từ DNNN này sang DNNN khác sẽ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và có thể thực hiện theo nhiều cách khác nhau như đầu tư trực tiếp hoặc thu lợi nhuận về ngân sách nhà nước trước khi đầu tư vào doanh nghiệp khác. Chính sách cổ tức của DNNN cổ phần sẽ do Đại hội đồng cổ đông thông qua. Cơ quan đại diện chủ sở hữu chỉ đạo người đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN biểu quyết, thông qua chính sách cổ tức hằng năm tại đại hội đồng cổ đông.

Cơ cấu vốn của DNNN có thể thay đổi trong trường hợp thay đổi vốn điều lệ, sáp nhập, tái cơ cấu tài chính. Tất cả những thay đổi này phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận, quyết định bằng văn bản và công bố theo quy định về thoái vốn của Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Luật Quản lý vốn nhà nước và các quy định pháp luật khác liên quan.

9.7. Thủ tục đấu thầu mua sắm công

G. Khi DNNN tham gia đấu thầu mua sắm công, dù với tư cách nhà thầu hay bên mời thầu, quy trình đấu thầu phải mang tính cạnh tranh, không phân biệt đối xử và được bảo đảm an toàn bởi các chuẩn mực phù hợp về mức độ minh bạch.

9.7.1. Các quy tắc và thủ tục đấu thầu mua sắm của DNNN

Hoạt động đấu thầu mua sắm tại DNNN phải tuân thủ quy định của Luật Đấu thầu, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn liên quan. Luật Đấu thầu quy định thủ tục đấu thầu mua sắm đối với các dự án đầu tư phát triển của DNNN và các dự án có vốn đầu tư nhà nước. DNNN có vốn chi phối của Nhà nước phải tuân thủ quy định của Luật Đấu thầu trong bất kỳ hoạt động đấu thầu mua sắm nào của mình. Đây là một nguyên tắc phổ biến mà DNNN phải thực hành bất kể quy mô hoặc quỹ đạo kinh doanh. Phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu không phân biệt DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Bất kỳ hoạt động mua sắm (hay đấu thầu) nào sử dụng từ 30% vốn nhà nước trở lên đều phải thực hiện quy định của Luật Đấu thầu (Xem Hộp ‎9.1). Các bên tham gia đấu thầu chia sẻ quyền, lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm ngang nhau.

Theo Chính phủ, các quy tắc, quy trình và thủ tục đấu thầu mua sắm đối với DNNN chặt chẽ hơn so với doanh nghiệp tư nhân. Tại DNNN, để đảm bảo tính minh bạch, hầu hết hoạt động mua sắm tài sản đều phải thực hiện thông qua đấu thầu trên cơ sở kế hoạch mua sắm được phê duyệt vào cuối năm trước.

Chính phủ đã ban hành, hướng dẫn và yêu cầu DNNN thực hiện mua sắm công khai, minh bạch để tránh lãng phí, trục lợi thông qua quy trình thông báo và nhận hồ sơ mời thầu, thành lập tổ thẩm định, đánh giá thầu và lựa chọn thầu một cách công khai. Tuy nhiên, thực tế thanh tra, kiểm tra cho thấy do hạn chế về ngân sách đấu thầu mua sắm nên nhiều DNNN thường không mua sắm được tài sản hiện đại với công nghệ mới nhất, dẫn đến việc đấu thầu mua sắm ở DNNN còn kém hiệu quả.

 Hộp ‎9.1. Các quy định về đấu thầu mua sắm đối với DNNN được quy định trong Luật Đấu thầu

Luật định của Việt Nam nêu rõ khi DNNN tham gia đấu thầu và mua sắm công khai, dù với tư cách là nhà thầu hay bên mời thầu, các thủ tục liên quan phải mang tính cạnh tranh, không phân biệt đối xử và được bảo đảm bằng các tiêu chuẩn phù hợp về tính minh bạch. Các quy định, thủ tục đấu thầu mà DNNN phải tuân thủ khi tham gia đấu thầu thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu, cụ thể:

Điểm b khoản 1 Điều 1 Luật Đấu thầu 2013 quy định việc lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, hàng hóa, dịch vụ lắp đặt phục vụ các dự án đầu tư phát triển của DNNN thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu.

Việc xác định doanh nghiệp có phải là DNNN hay không cần căn cứ vào các quy định về doanh nghiệp (trong Luật Doanh nghiệp đã đề cập). Trường hợp doanh nghiệp không phải là DNNN thì không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu nêu trên.

Căn cứ điểm c khoản 1 Điều 1 Luật Đấu thầu, dự án đầu tư phát triển không thuộc quy định tại điểm a và điểm b khoản này có sử dụng vốn nhà nước, vốn của DNNN từ 30% trở lên hoặc dưới 30% nhưng trên 500 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư của dự án thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu.

Ngoài ra, Khoản 2 Điều 3 Luật Đấu thầu cũng quy định trường hợp lựa chọn đấu thầu cung cấp nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, vật tư, dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn thì doanh nghiệp phải ban hành quy định về lựa chọn nhà thầu để áp dụng thống nhất trong doanh nghiệp trên cơ sở bảo đảm mục tiêu công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế.

Nguồn: Luật Đấu thầu, https://thuvienphapluat.vn/

Hoạt động đấu thầu chịu sự điều chỉnh của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn thi hành. Về đầu tư xây dựng đường cao tốc, khoản 5 Điều 29 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH có nội dung: “Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ phải liên danh với nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân để tham dự thầu.” Khoản 3 Điều 2 Nghị định 25/2020/NĐ-CP quy định: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bên mời thầu không có tỷ lệ sở hữu vốn trên 49% cổ phần, vốn góp của nhà thầu. Trường hợp nhà đầu tư tham dự thầu với tư cách liên danh, tỷ lệ sở hữu vốn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bên mời thầu trong liên danh bằng tổng tỷ lệ sở hữu vốn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhân với tỷ lệ sở hữu vốn của từng thành viên trong liên danh.

Tài liệu tham khảo

[2] OECD (2022), OECD Economic Surveys: Viet Nam 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8f2a6ecb-en.

[1] OECD (2021), OECD Competitive Neutrality Reviews: Small-Package Delivery Services in Viet Nam, https://www.oecd.org/competition/fostering-competition-in-asean.htm.