Les bouleversements économiques provoqués par la pandémie de la COVID-19 ont conduit de nombreux pays à renforcer ou à mettre en place de nouveaux mécanismes de filtrage des investissements étrangers. Le filtrage des investissements suscitait déjà d’un engouement considérable avant le début de la crise sanitaire – la pandémie vient donc accélérer cette tendance. Le cumul des mesures existantes et nouvelles pourrait entraîner une transformation des pratiques en matière de filtrage des investissements et de la manière dont les pouvoirs publics et les sociétés appréhendent les avantages et les risques inhérents à l’investissement étranger.
Filtrage des investissements pendant la crise de la COVID-19 – et au-delà
Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19)
Abstract
L’investissement international est largement considéré comme bénéfique à la fois pour les économies d’accueil et d’origine que pour les entreprises qui en sont les premiers acteurs. Il peut, par exemple, renforcer la croissance et l’innovation dans les pays d'accueil, contribuer à la création d’emplois, au développement du capital humain, rehausser les niveaux de vie et participer à la diffusion des bonnes pratiques en matière de gestion et de conduite responsable des entreprises.
Les opportunités offertes par l’investissement international peuvent s'accompagner de risques, y compris pour les intérêts essentiels de la sécurité des pays d'accueil. Les pouvoirs prennent ces risques de plus en plus au sérieux, et un nombre sans cesse croissant de pays met en place des mécanismes qui permettent l’examen en amont de certains projets d’investissement afin de maitriser et neutraliser ces risques. Les efforts de réformes engagés dans ce domaine se sont beaucoup accélérés depuis 2016. Les préoccupations sanitaires et la situation économique particulière provoquée par la pandémie de la COVID-19 ont amplifié cette tendance (Graphique 1).
Graphique 1. Introductions et réformes des politiques en matière d'acquisition et de propriété visant à sauvegarder les intérêts essentiels de sécurité (1990 à 2020)
Note : Les données couvrent les 62 économies qui participent à la Table ronde sur la liberté d'investissement hébergée par l’OCDE. Un nouveau mécanisme ou une réforme est « associée à la COVID-19 » si le pays concerné a explicitement justifié sa mise en place, au moins en partie, en invoquant la pandémie ou ses répercussions. Les prévisions du Secrétariat de l’OCDE sont basées sur les déclarations des pouvoirs publics.
Cette note décrit les évolutions intervenues dans ce domaine avant la pandémie de la COVID-19 et explique en quoi et comment la pandémie a influencé et amplifié ces évolutions. Elle s’attache également à prévoir l’avenir des mécanismes de filtrage des investissements étrangers une fois que les circonstances exceptionnelles se seront estompées.
Les risques associés à l’investissement étranger se sont accrus ou sont pris davantage au sérieux
Les mécanismes de filtrage des investissements étrangers existent depuis plusieurs décennies. L'établissement de ces règles, qui autorisent les pouvoirs publics à examiner les différentes propositions d’investissement étrangers afin d'évaluer leur impact potentiel sur leurs intérêts essentiels de sécurité, remonte dans certains pays aux années 60. Toutefois, jusqu’à très récemment encore, de nombreux pays n'avaient pas instauré de mécanismes de filtrage des investissements, misant plutôt sur des obligations d'autorisation sectorielles ou sur d’autres mécanismes similaires. Pendant de nombreuses années, rares ont été les pays à légiférer dans ce domaine. L’année 2016 a constitué un point de bascule, à partir de laquelle l’activité dans ce domaine est montée en flèche (voir la ligne rouge dans le Graphique 1. Ce n’est que depuis 2018 que plus de la moitié des 37 pays de l’OCDE ont soit de mécanismes multisectoriels de filtrage des investissements étrangers, couvrant un grand nombre de secteurs énumérés individuellement, soit des mécanismes qui couvrent tous les secteurs de l'économie, contre moins d’un tiers dix ans plus tôt (Graphique 2). Cet élan réformateur se poursuit. Au cours du premier semestre de 2020, la France, le Japon et les États-Unis ont mis en œuvre des réformes non liées à la pandémie de la COVID-19. D'autres pays, tels que l’Autriche, la République tchèque, la Finlande, l’Allemagne, l’Italie, la Corée, la Lituanie, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis, préparent ou ont récemment adopté de nouvelles règles ou des réformes qui n’ont pas de lien avec la pandémie. Le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni ont annoncé officiellement des réformes, tandis que l’Irlande a organisé une consultation sur l’intérêt de mettre en place un mécanisme de filtrage de investissements étrangers en mai 2020.
Graphique 2. Évolution dans la durée de la présence de mécanismes de filtrage des investissements étrangers dans les pays de l’OCDE, 1990-2020
Au-delà du changement quantitatif résultant d’une multiplication des mécanismes, des changements qualitatifs ont radicalement transformé les pratiques de nombreuses économies avancées au cours des cinq dernières années. La plupart des mécanismes autorisent désormais des interventions dans un éventail beaucoup plus large de secteurs de l’économie. Sachant par ailleurs que les seuils de déclenchement ont été abaissés, un nombre beaucoup plus élevé de transactions peuvent désormais être examinées. Les règles sont devenues plus complexes et plus détaillées, et se prêtent à une application systématique. Les pratiques de mise en œuvre ont elles aussi évolué dans de nombreux pays, avec une application plus fréquente et offrant généralement davantage de garanties aux investisseurs. Une réglementation plus complète et des pratiques plus transparentes sont d'autres indicateurs d’une transformation qui a débuté il y a une décennie dans de nombreux pays et qui s’est amplifiée à partir de 2016.
La crise de la COVID-19 a entraîné l’adoption plus rapide de mécanismes nouveaux et ayant une plus vaste portée
La situation économique exceptionnelle générée par la pandémie de la COVID-19 a accéléré l'action publique dans ce domaine, comme en témoignent plusieurs réformes et ajustements temporaires de politiques existantes. Dans certains pays, cette accélération a été appuyée par une Communication de la Commission européenne datant de mars 2020. L’Australie, la France, la Hongrie et l’Italie ont procédé à des ajustements temporaires qui ont pour effet d’abaisser les seuils de déclenchement ou d'appliquer des règles plus sévères à un éventail plus large de transactions qu'auparavant. En outre, la France, l’Allemagne, le Japon et l’Espagne ont apporté des modifications définitives à leurs mécanismes de filtrage des investissements en réponse à la nouvelle situation. La Slovénie a introduit un nouveau mécanisme d’examen, explicitement motivé, du moins en partie, par le déclenchement de la pandémie. L’Allemagne, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont accéléré des réformes de leurs mécanismes qu’elles avaient entamées avant la crise. La Pologne a élaboré un projet de loi en vue d'adopter un nouveau mécanisme à la mi-juin 2020 qui, selon des déclarations officielles, était motivé au moins en partie par des facteurs liés à la pandémie.
Les responsables publics des économies émergentes accordent eux aussi une plus grande attention à ces questions. L’Inde et la Roumanie ont explicitement invoqué la pandémie ou ses conséquences pour justifier des ajustements récents. La République populaire de Chine et la Fédération de Russie ont adopté des réformes au cours du premier semestre de 2020. D'autres réformes sont imminentes ou à l'étude au Brésil, en République populaire de Chine, dans la Fédération de Russie, en Ukraine et au Viet Nam, par exemple.
Les ajustements apportés aux mécanismes de filtrage des investissements qui peuvent être directement associés à la COVID-19 relèvent généralement de l’une des deux catégories suivantes, qui correspondent à des préoccupations et intentions spécifiques :
Réformes qui ajoutent des actifs ou secteurs qui sont indispensables à la réponse à la pandémie au champ couvert par les mécanismes de filtrage (secteurs liés à la santé et chaînes d’approvisionnement associées) ou qui durcissent spécifiquement les contrôles dans ces domaines ; et
Mesures qui mettent en place ou qui renforcent les mécanismes de filtrage de l’IDE de façon générale afin d’empêcher les acquisitions dans tout secteur où les actifs subissent des tensions financières et des distorsions de valeur temporaires en raison des conditions économiques exceptionnelles associées à la pandémie.
Ces réponses apparemment similaires présentent des points communs, mais aussi certaines différences structurelles.
Supervision des actifs essentiels à la réponse à la pandémie et des chaînes d'approvisionnement associées
Les réformes ciblant des actifs indispensables pour faire face à la pandémie reposent sur la conviction selon laquelle la capacité de production et la disponibilité de ces actifs constituent un intérêt essentiel de la sécurité des sociétés. Au cours des dernières décennies, les épidémies ont généralement épargné les économies avancées. Leurs secteurs de la santé n’ont donc pas connu de pressions particulières pouvant se traduire par des ruptures des chaînes d'approvisionnement, si bien que ces actifs étaient rarement inclus dans la liste des mécanismes de filtrage des investissements étrangers. L’apparition de pénuries dans ce secteur a conduit les pouvoirs publics à remédier assez rapidement à cette omission. Plusieurs pays ont ainsi fait le choix d’ajouter ces actifs à leurs listes de secteurs couverts par le filtrage des investissements, ou ont opté pour une application de règles plus sévères généralement réservés aux investissements dans des secteurs particulièrement sensibles.
Dans certains pays, les mécanismes de filtrage des investissements s'appliquent de manière à couvrir tous les secteurs de l'économie, ne faisant ainsi pas de distinction entre secteurs. Cela explique pourquoi certains pays n’ont pris aucune mesure pour s'assurer que leur secteur de la santé était bien couvert par leurs mécanismes. Le Tableau 1 donne un aperçu des mesures qu’une partie de pays de l’OCDE ont pris – ou n’ont pas eu à prendre – pour faire en sorte que leurs mécanismes de filtrage des investissements étrangers s'appliquent aux secteurs de la santé.
Tableau 1. Mesures prises par une sélection de pays de l’OCDE pour s'assurer que leur secteur de la santé est couvert par leurs mécanismes de filtrage des investissements étrangers
Note : Les listes englobent les pays de l’OCDE et sont actualisées au 12 juin 2020. Seules les modifications que les déclarations officielles ou la législation proprement dite associent à la pandémie de la COVID-19 sont incluses. Dans les pays dont le nom est suivi d’un « * », la législation ou les règles n'avaient pas encore pris effet le 12 juin 2020 mais devaient devenir opérationnelles peu après cette date. « » signale des modifications indiquées comme étant temporaires, et « » signale un nouveau mécanisme dans cette catégorie. Pour une description plus détaillée des mécanismes mis en place par les différents pays au 15 mai 2020, voir Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests, note de recherche du Secrétariat de l’OCDE, mai 2020.
En raison des ajustements effectués par les Membres de l’OCDE depuis mars 2020, les infrastructures de santé considérées comme « critiques » sont ou seront très bientôt soumises à un examen dans 20 pays de l’OCDE qui filtrent les investissements étrangers entrant pour des raisons de sécurité, contre 14 seulement quelques mois auparavant. Les acquisitions d’entreprises de biotechnologies ou d'équipements médicaux sont désormais ou seront très prochainement soumises à un processus d’examen dans 20 pays de l’OCDE qui filtrent les investissements étrangers entrant pour des raisons de sécurité, contre 11 pays avant la pandémie (Graphique 3).
Graphique 3. Évolution de la couverture des secteurs de la santé par les mécanismes de filtrage des investissements dans les pays de l’OCDE, 1990-2020
Empêcher les acquisitions indésirables dans des conditions économiques extraordinaires
Plusieurs pays ont ajusté leurs mécanismes de filtrage des investissements parce que les perturbations économiques générées par la pandémie et les mesures de confinement consécutives ont imposé de lourdes contraintes financières à de nombreuses entreprises et entraîné des valorisations anormales ou inhabituellement basses. Ces ajustements s'appliquent généralement à l’ensemble de l'économie ou à des secteurs qui vont bien au-delà des actifs liés à la réponse à la pandémie. Lorsque ces ajustements ont été effectués, ils ont généralement été explicitement définis comme étant temporaires, assortis de dates de fin ou d’horizons temporels basés sur des événements ou des situations spécifiques.
Parmi les pays qui ont pris ce type de mesures figurent l’Australie (seuil de déclenchement temporairement abaissé à zéro pour tous les investisseurs), la France (approbation temporairement requise pour les acquisitions de 10 % du capital plutôt que de 25 %), la Hongrie (des seuils de déclenchement supplémentaires et plus bas s'appliquent temporairement), l’Italie (des règles plus strictes s'appliquent temporairement aux investisseurs de l’UE et de l’EEE) et la Nouvelle-Zélande (les transactions qui ne font normalement pas l’objet d’un examen sont temporairement examinées).
De nombreux pays choisissent une stratégie différente par rapport à la crise de 2008
Le durcissement actuel du contrôle des investissements entrants en réponse aux bouleversements économiques diffère sensiblement des solutions adoptées par les mêmes pays de l’OCDE pendant et juste après la crise financière mondiale de 2008/09. À l’époque et comme aujourd’hui, les valorisations d’entreprise s'étaient effondrées et les perspectives économiques étaient incertaines. Les deux crises ont affecté les pays à des degrés divers, et ont offert aux entreprises des pays les moins touchés des opportunités d'acquérir des entreprises situées dans les pays le plus affectés. Néanmoins, en 2008/09, à la différence des réponses déployées aujourd’hui, de nombreux pays ont choisi de s’ouvrir davantage aux capitaux étrangers. Les résultats de cette stratégie ont été globalement positifs, du moins pour de nombreuses entreprises.
La réponse dans le domaine de la politique d’investissement est très différente cette fois-ci. Pour quelles raisons ? Pourquoi de si nombreux pays choisissent-ils une stratégie si différente pour faire face aux bouleversements économiques profonds causés par cette seconde crise une décennie seulement après la première ?
On ne peut pas donner de réponse définitive à ce stade, mais trois explications possibles peuvent éclairer les choix très différents que les pays font actuellement. Toutes trois interviennent probablement à des degrés divers dans chaque pays dans le choix d’une réponse différente de celle retenue il y a dix ans :
La crise économique de 2008 était principalement liée à des causes financières, y compris le surendettement, les surévaluations et une dette non viable de certaines entreprises. Une solution financière, et notamment les apports de capitaux, a permis de remédier à ces problèmes, avec l’éviction d’entreprises non viables. La crise actuelle est ancrée dans des causes exogènes qui menacent des entreprises viables, mais potentiellement sur une durée limitée. La crise de la COVID-19 a provoqué une situation comparable à un dysfonctionnement du marché, auquel une « suspension des transactions » temporaire pourrait apporter une solution partielle ; cette solution n'aurait pas été envisageable en 2008/09.
Les entreprises publiques jouent un rôle plus important en tant qu’investisseurs internationaux et s'affirment beaucoup plus en tant qu’investisseurs étrangers qu’en 2008/09. Les entreprises publiques, et notamment les entreprises publiques étrangères, éveillent la suspicion dans la mesure où elles peuvent poursuivre des objectifs non économiques et où leur soutien implicite ou explicite par l’État peut leur valoir des avantages auxquels la plupart des entreprises privées n'auront pas accès. Par conséquent, l’influence exercée par un État étranger sur les actifs objet d’une acquisition peut aussi éclairer d’un jour différent les conséquences sur les intérêts essentiels de la sécurité d’un projet d'acquisition. Les avantages dont les entreprises publiques peuvent jouir, comme un accès privilégié aux financements, peuvent être amplifiés dans une situation de graves distorsions du marché ; l’examen plus rigoureux des transactions impliquant des entreprises publiques peut être la conséquence des risques de sécurité accrus induits par les investissements par des entreprises publiques.
Plusieurs pays ont de fait exprimé ces préoccupations spécifiques concernant des investissements effectués par des entreprises possédées, contrôlées ou liées à des gouvernements étrangers dans le contexte économique exceptionnel actuel : La Nouvelle-Zélande et l’Espagne ont introduit des procédures d’examen plus strictes dans le cadre de l'adaptation de leurs mécanismes de filtrage des investissements étrangers à la crise de la COVID-19 ; la Hongrie et la Slovénie ont réaffirmé le fait que le contrôle par l’État d’un acquéreur durant cette période constitue un facteur de risque supplémentaire ; et le Canada, le Japon et la Nouvelle-Zélande, où les entreprises publiques suscitent un regain d’inquiétude en dehors du contexte actuel, ont réaffirmé leur position à ce sujet. La part des pays de l’OCDE qui distinguent les acquéreurs publics dans le contexte de filtrage des investissements étrangers est passée de huit à quatorze depuis le début de 2020.
Enfin, la perception qu’ont les pouvoirs publics des avantages et des risques associés à l’investissement international a probablement évolué au cours de la dernière décennie, entraînant ainsi une réaction différente à un scénario assez similaire. Alors que les États continuent de souligner leur ouverture à l’investissement international et miseront sur les investissements étrangers pour étayer la reprise comme ils l’ont fait après la crise de 2008/09, ils se montrent plus sélectifs quant aux types d’investissements qu’ils accueillent.
Plusieurs indicateurs laissent penser que la position de nombreux États a changé. L’introduction et l’expansion des mécanismes de filtrage des investissements étrangers dans un nombre croissant de juridictions depuis 2016 et le raccourcissement des intervalles auxquels ces règles sont durcies donnent à penser que les risques potentiels associés à l’investissement étranger sont désormais bien présents à l’esprit des pouvoirs publics, beaucoup plus qu’ils ne l'étaient il y a une décennie.
Cette tendance vers une approche plus sélective des investissements étrangers s'accompagne d’une transformation assez cohérente du discours des pouvoirs publics sur le filtrage des investissements. Jusqu’en 2016 environ, ce type de mécanisme était présenté comme un outil exceptionnel utilisé dans un environnement résolument ouvert aux investissements. Le langage est alors devenu subtilement mais continuellement plus ferme, et des formules évoquant la « fin de la naïveté » dans les conditions de réciprocité et les entreprises « stratégiques » plutôt que « sensibles » sont entrées dans le discours. La pandémie de la COVID-19 a également donné lieu à l’utilisation d’un vocabulaire jusqu’alors peu utilisé dans ce domaine, et les gouvernements ont commencé à parler d’investissements « indésirables », d’« acquisitions opportunistes » et d’« acquisitions abusives ». Alors que l’investissement étranger était, par le passé, associé à des opportunités, il semble désormais être parfois synonyme de cessions et de perte d'actifs et de technologies critiques.
À peine trois mois se sont écoulés depuis que les pouvoirs publics ont pris les premières mesures pour contrer la pandémie de la COVID-19. Ce n’est qu'avec plus de recul que l’on pourra déterminer plus précisément en quoi ces trois facteurs expliquent la réaction de différents États. L'évaluation rétrospective sera également éclairée par les choix qui seront faits par les pouvoirs publics. Par exemple : les mesures temporaires seront-elles supprimées, et quand ? Les mécanismes de filtrage des investissements étrangers continueront-ils à être renforcés, même une fois la crise terminée ?
Ces décisions dépendront de l’évaluation relative des opportunités et des risques associés à l’investissement international effectuée par les pouvoirs publics alors qu’ils affrontent la crise économique consécutive à la pandémie de la COVID-19.
Pendant des décennies, la perception par les pouvoirs publics des avantages procurés par l’investissement international les a conduit à ouvrir progressivement leurs économies aux capitaux étrangers, et lorsque des stratégies de gestion des risques pour les pays d’accueil existaient, elles obéissaient aux principes définis dans la Recommandation du Conseil concernant les Lignes directrices sur les politiques d’investissement des pays d’accueil relatives à la sécurité nationale (2009). L’ouverture à l’investissement étranger reste une tendance dominante. L’investissement international a aidé les économies à se rétablir après la crise financière mondiale de 2008/09. Il pourrait jouer le même rôle aujourd'hui si les gouvernements saisissent les opportunités qu’il offre, tout en gérant les risques.
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