L'économie a été fortement touchée par la pandémie de maladie à COVID-19. Les mesures d’endiguement ont interrompu de nombreuses activités de services tandis que la demande extérieure, en berne, frappait l’industrie (Graphique 1). La légère montée du chômage est le signe des mesures prises pour soutenir l’emploi et les revenus. La récession arrive après une longue période de forte croissance, qui a permis d’élever les niveaux de vie, de rendre le marché du travail plus inclusif et d’accélérer la convergence des revenus.
Études économiques de l’OCDE : Slovénie 2020 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : Slovénie
Résumé
L’économie a été durement frappée
Graphique 1. La production devrait nettement chuter
Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107 ; et Base de données des principaux indicateurs économiques de l'OCDE.
Une reprise fragile de l’activité est en cours. La production a plongé au premier semestre de 2020, et pourrait à nouveau plonger si une nouvelle vague de l’épidémie arrivait (Tableau 1, Graphique 3). De nombreuses activités de services se redressent lentement, tandis que les secteurs sensibles à la demande extérieure et aux chaînes d’approvisionnement internationales continuent de tourner à bas régime.
Selon les prévisions, l’économie devrait se redresser progressivement grâce à la levée des restrictions, qui devrait libérer la demande en attente, notamment de biens durables, et l’investissement des entreprises. Dans le sillage de cette remontée initiale, l’économie devrait se placer sur une trajectoire de croissance plus stable, le chômage refluant progressivement vers ces niveaux d’avant la crise. Si un retour de l’épidémie devait intervenir à la fin de 2020, une seconde contraction de l’économie suivrait, aboutissant à une recrudescence du chômage de longue durée et à la multiplication des faillites et gonflant le volant de ressources sous-utilisées. Quel que soit le scénario, les principaux risques tiennent à une forte progression du nombre de faillites et à un chômage supérieur aux prévisions, qui entraveraient la capacité de l’économie à rebondir. En revanche, la croissance pourrait s'accélérer si la demande extérieure rebondissait plus vite que prévu, en particulier si les chaînes d’approvisionnement internationales se reconstituaient rapidement.
Tableau 1. La reprise s'annonce lente
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 107.
Les mesures budgétaires mises en place pour lutter contre la crise représentent près de 4½ pour cent du PIB et sont centrées sur le soutien simultané des revenus des actifs et de l’activité des entreprises. En outre, les banques doivent reporter de 12 mois leurs créances exigibles sur les entreprises solvables touchées par la crise, tandis que l’État a émis des garanties pour un montant de 4½ pour cent du PIB. Parallèlement, le gouvernement met en place un plan de relance égal à un pour cent du PIB.
L’économie pourrait encore avoir besoin d’être soutenue. À mesure que la crise sanitaire s’estompe, les mesures de confinement sont levées graduellement et les mesures budgétaires qui les accompagnaient devraient prendre fin. Toutefois, la transition vers une reprise solide demeure fragile et pourrait nécessiter la poursuite des mesures pour que la crise n’hypothèque pas la croissance économique à long terme.
La viabilité budgétaire à long terme risque d’être compromise par les dépenses liées au vieillissement. Le taux de dépendance des personnes âgées va quasiment doubler pour s’établir à 60 % dans les prochaines décennies, la main-d’œuvre étant à la fois moins nombreuse et vieillissante. Si la pandémie revient à l’automne, le ratio de la dette publique au PIB pourrait monter à 87½ pour cent en 2021. Dans le même temps, les dépenses de retraite et autres dépenses liées au vieillissement sont en hausse, ajoutant encore à la difficulté de garantir la viabilité budgétaire. D’ici 2055, ces dépenses devraient, selon les prévisions, augmenter davantage que dans la plupart des autres pays européens. Si l’on n’y prend pas garde, le ratio de la dette publique au PIB continuera de monter.
Le système de retraite doit être prêt à faire face au vieillissement de la population
Le déficit du système public de retraite pourrait selon les prévisions être multiplié par trois. Selon les règles actuelles, les futurs pensionnés passeront plus de temps à la retraite que ceux de presque tous les autres pays. Parallèlement, la diminution de la population d’âge actif a des conséquences négatives sur les recettes. De ce fait, il faudrait augmenter encore les transferts intergénérationnels, déjà importants, pour faire face au déficit de financement du régime.
La réforme des retraites visait à répondre à l’augmentation de l’espérance de vie. En 2013, une réforme des retraites consistant à prolonger la durée de vie active a eu pour effet d’introduire un âge minimum de départ à la retraite de 60 ans pour les salariés ayant cotisé pendant 40 ans et de fixer à 65 ans l’âge légal de la retraite pour tous. Néanmoins, l’âge effectif de départ à la retraite reste parmi les plus bas de l’OCDE.
Le régime public de retraite est redistributif et il est le reflet à la fois de mesures prises par les pouvoirs publics, comme une pension minimale et un plafonnement des prestations de retraite, et de caractéristiques démographiques, comme des différences d’espérance de vie. De ce fait, d’importants transferts ont lieu, entre les cotisants affiliés au système, ce qui minore les incitations au travail et à l’épargne, et entre les générations. Par ailleurs, les taux des cotisations à la retraite sont généralement élevés, tandis que les taux de remplacement nets sont comparables à la moyenne de l’OCDE (Graphique 2). La réforme récente a permis d’augmenter les taux de remplacement. Parmi les retraités, nombreux sont ceux dont les périodes de cotisation sont courtes et les bases de revenu modestes, si bien que les prestations de retraite sont faibles pour la plupart d’entre eux et que la pauvreté des personnes âgées n’est pas rare.
Graphique 2. Le taux de remplacement net est proche de la moyenne de l’OCDE
Source : OCDE, Panorama des pensions 2019.
Repousser l’âge de la retraite permettrait d’augmenter la viabilité du système. Si le système de bonus/malus, en vertu duquel les primes accordées en cas de départ à la retraite retardé jusqu’à trois ans après l’âge de référence sont supérieures aux pénalités prévues en cas de départ anticipé jusqu’à cinq ans avant l’âge de référence, est peu utilisé, il l’est néanmoins de plus en plus. Il est applicable à tout moment entre l’âge minimum et l’âge légal de la retraite, ce qui réduit l’équité actuarielle. Des régimes de retraite spéciaux permettent un départ anticipé pour des salariés en capacité totale de travail.
Le deuxième pilier est insuffisamment développé. Le régime volontaire de retraite du deuxième pilier compte de nombreux cotisants, surtout à plus hauts revenus. Cela étant, les cotisations sont peu élevées, car des avantages fiscaux généreux sont attachés aux faibles taux de cotisations. De ce fait, les fonds accumulés sont très modestes, si bien que ce pilier n’arrive pas à fournir un complément de revenu à la retraite.
Dans les services de santé, le vieillissement de la population va provoquer des mutations de la demande
Le système de santé a apporté une réponse rapide et efficace à la crise sanitaire. Qui plus est, son efficience est plus grande que dans des pays comparables. Il reste cependant que les difficultés d’ordre structurel du secteur suscitent des interrogations concernant les coûts, la qualité et la sécurité. La question est particulièrement préoccupante étant donné que le vieillissement entraîne une diversification et une augmentation de la demande de services de santé et de soins de longue durée.
Dans le secteur de la santé, les instruments de tarification ne permettent pas une allocation efficace des ressources, par ailleurs peu abondantes. La participation du patient au coût des soins n’a qu’une influence modérée sur l’orientation de la demande de services de santé. Le recours à la médecine généraliste est rendu moins efficace par des systèmes de paiement qui ne reflètent pas les coûts, si bien que les patients s’adressent souvent à des spécialistes ou à des services d’urgence. Dans le secteur hospitalier, l’allocation des ressources pâtit du défaut d’actualisation des taux de remboursement, du peu de contraintes budgétaires, du manque de transparence de la rémunération des médecins et du nombre élevé de petits hôpitaux généraux. L’orientation des patients à l’intérieur du système de santé est entravée par l’absence d’échange d’informations entre les prestataires et d’uniformité des filières de soins.
Le système de soins de longue durée est insuffisamment développé et mal préparé pour faire face au vieillissement. Les dépenses consacrées à la dépendance, peu élevées, couvrent 11½ pour cent de la population âgée, soit une proportion bien inférieure aux besoins perçus. L’offre de soins de longue durée est parcellaire, caractérisée par des dispositions législatives et des critères d’admissibilités différents. De plus, la plupart de ces soins sont fournis par des institutions publiques, ce qui réduit la flexibilité de l’offre.
Les institutions du marché du travail doivent se préparer à faire face à une main-d’œuvre moins nombreuse et plus âgée
Pour éviter que la crise actuelle n’entraîne une montée du chômage de longue durée, il est important que les politiques actives du marché du travail ciblent en priorité les demandeurs d’emploi difficiles à placer en les accompagnant dans leur recherche d’emploi et en valorisant leurs compétences. Ces demandeurs d’emploi sont, le plus souvent, plus âgés, peu qualifiés et au chômage depuis plus d’un an (Graphique 3). De plus, le vieillissement a tendance à pérenniser les pénuries de main-d’œuvre, ce qui rend nécessaire une meilleure utilisation et allocation du travail pour alimenter la croissance. En particulier, la transformation numérique et les autres nouvelles technologies ouvrent de nouvelles perspectives aux individus et à l’économie, qui ne pourront se concrétiser que grâce à une montée continue en compétences.
Graphique 3. Le taux d’emploi des travailleurs plus âgés est peu élevé
Taux d’emploi des 55-64 ans, 2018
Source : OCDE, Base de données sur la population active et sur l’éducation.
Les travailleurs âgés quittent souvent très tôt le marché du travail. En Slovénie, l’âge effectif de départ à la retraite est l’un des plus faibles de l’OCDE. De plus, les travailleurs âgés sont nombreux à recourir aux régimes de chômage, d’invalidité et d’aide comme tremplins pour une retraite anticipée (Graphique 4). Il est également préoccupant de constater que les incitations à la formation continue offertes aux travailleurs âgés sont peu répandues, ce qui amoindrit leur capacité à s’adapter à l’évolution des emplois et des nouvelles technologies.
Graphique 4. Les travailleurs âgés prennent tôt leur retraite
Âge effectif moyen de la retraite, 2013-2018
Source : OCDE, Panorama des pensions 2019.
De nombreux chômeurs ne sont pas suffisamment incités à rechercher un emploi et à travailler. Beaucoup de travailleurs peu qualifiés ne sont que peu incités à accepter un emploi ou à intensifier leurs efforts sur le marché du travail, dans la mesure où les gains de revenus qui pourraient en découler sont écornés par le niveau élevé des impôts et la réduction des prestations qu’ils provoquent.
Les formations de reconversion et le perfectionnement des compétences sont indispensables à l’amélioration des perspectives d’emploi. Beaucoup de demandeurs d’emploi difficilement employables ne bénéficient pas d’une formation suffisante pour leur permettre de reprendre pied sur le marché du travail. De plus, la participation aux programmes de formation des adultes est limitée chez les travailleurs peu qualifiés et faiblement rémunérés, ce qui nuit à leur mobilité professionnelle et sociale.
Le processus de détermination des salaires a conduit à une structure salariale compacte. La croissance future dépendra de plus en plus d’une amélioration de l’allocation de la main-d’œuvre de façon à stimuler la productivité. Il faut pour cela inciter de manière plus active les travailleurs individuels à améliorer leur productivité et à occuper des emplois plus productifs.
La mobilité géographique des travailleurs est faible, ce qui freine le redéploiement de la main-d’œuvre. Le segment de la location privée, qui est étroit, est basé sur des contrats à court terme, si bien qu’il ne constitue pas une solution à long terme intéressante. La rigidité du marché du logement a contribué à la généralisation des trajets domicile-travail en voiture. Ce phénomène, de même que le recours généralisé à de vieilles chaudières, contribue aux émissions de CO2 et de particules fines.