Études économiques de l’OCDE : Allemagne 2020 (version abrégée)

Résumé

L’économie est entrée en récession

L’économie allemande a connu en 2020 une forte contraction (Tableau 1. ) après une décennie d’expansion. La première vague de COVID-19 a pu être maîtrisée moyennant des mesures d’endiguement moins strictes que celles qui ont été prises dans de nombreux autres pays, grâce aux grandes capacités du secteur de la santé et à la mise en place rapide de mesures de dépistage, de traçage et d’isolement des personnes contaminées. La résurgence du virus en octobre a conduit les autorités à rétablir des mesures d’endiguement sur l’ensemble du territoire en novembre, telles que la fermeture des établissements hôteliers et des salles de spectacle, les commerces de détail et les établissements scolaires restant ouverts.

L’économie a été durement frappée par la chute du commerce mondial. L’Allemagne exporte une large part de sa production, particulièrement des biens d’équipement manufacturés. Ses principaux partenaires commerciaux européens ont beaucoup souffert de la crise et le coup d’arrêt de l’investissement mondial a provoqué une chute de la demande de biens d’équipement.

Tableau 1. Une grave récession en 2020

	2020	2021	2022
Produit intérieur brut	-5.5	2.8	3.3
Taux de chômage	4.2	4.8	4.3
Solde budgétaire (% du PIB)	-6.3	-4.4	-1.8
Dette publique (brute, définition de Maastricht, % du PIB)	73.9	76.2	75.8

Source : base de données des Perspectives Économiques de l’OCDE, n° 108.

La hausse du chômage a été amortie grâce aux dispositifs de chômage partiel mis en place par le gouvernement. Avec quasiment 20 % de tous les travailleurs salariés en chômage partiel en avril 2020, ce mécanisme a joué un rôle bien plus important dans la baisse de la demande de main-d’œuvre que le chômage (Graphique 1.). Une récession prolongée rendrait plus nécessaire une réaffectation des ressources, auquel cas il faudrait envisager de développer les politiques actives du marché du travail, par exemple la formation ou l’aide au placement.

La réaction énergique du gouvernement à la crise a permis de renforcer les capacités du système de santé tout en protégeant les emplois et les entreprises. Les prêts, garanties, subventions et injections de fonds propres ont permis de préserver la liquidité, tandis qu’un ensemble de mesures pour la reprise soutient la consommation et l’investissement. Malgré ces mesures, les facteurs de vulnérabilité des banques devraient être surveillés de près car il est probable que les défaillances d’entreprises et de ménages vont se multiplier. Des mesures discrétionnaires de relance représentant environ 140 milliards EUR (soit 4¼ pour cent du PIB) sont prévues pour 2020. Le rythme de l’assainissement doit être géré finement, car une levée rapide des aides pourrait faire dérailler la reprise, surtout en cas de faiblesse de la croissance sous-jacente.

Graphique 1. Les hausses du chômage ont pu être amorties grâce aux dispositifs de chômage partiel

Note : Les données relatives aux États-Unis concernent le mois de juin. Le chômage partiel est comptabilisé dans le chômage aux États-Unis et au Canada, mais pas dans les autres pays.

Source : OCDE, base de données des statistiques à court terme sur le marché de travail.

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Les réformes structurelles et l’investissement dans les infrastructures sont à même d’étayer la reprise

La crise liée au COVID-19 vient exacerber les défis structurels que constituent la faiblesse de la demande extérieure et la transition énergétique. Les pouvoirs publics doivent faciliter la transition vers une énergie plus propre et de nouvelles technologies dans l’industrie automobile, tout en accélérant les progrès accomplis en matière de transformation numérique.

L’investissement dans les infrastructures, indispensable à la transformation numérique et à la réduction de l’intensité carbone, est à ce jour insuffisant et pourrait jouer un rôle important dans la reprise. L’investissement public a progressé depuis 2014 (Graphique 2. ) et les autorités ont annoncé que de nouvelles dépenses allaient être consacrées au transport à émissions faibles, à la transformation numérique et à la santé. Il s’agit de domaines essentiels dans lesquels des investissements plus massifs s’imposent, comme c’est aussi le cas du logement social, de l’éducation de la petite enfance et des réseaux d’électricité. Après deux décennies de faiblesse de l’investissement, les retards se sont accumulés, et par ailleurs, les contraintes de capacités en matière de construction et d’administration et la lourdeur des procédures de planification pèsent sur la livraison des projets.

Graphique 2. L’investissement public se redresse, mais l’investissement net des municipalités reste négatif

Investissement public net¹ par niveau d’administration, en % du PIB

1. Formation brute de capital fixe du secteur public, moins amortissements.

Source : OCDE, base de données des comptes nationaux.

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Des réformes de la gouvernance des infrastructures alliées à un soutien actif du gouvernement fédéral sont nécessaires pour venir à bout des contraintes de capacités. Des conseils indépendants en matière de planification des infrastructures permettraient un meilleur alignement entre les secteurs et offriraient aux entreprises du secteur de la construction une plus grande certitude leur permettant de développer leurs capacités. Il serait également utile de continuer de rationaliser les procédures de planification, de renforcer la coopération entre les organismes et d’offrir des conditions d’emploi plus attractives aux responsables de la planification dans le secteur public. Les communes ont vu leurs recettes fortement entamées par la crise, et des mesures destinées à combler partiellement les manques ne suffiront pas à rattraper les retards accumulés sur le plan des investissements locaux dans les infrastructures de transport et les établissements scolaires.

L’Allemagne a fait en 2019 des progrès considérables sur le plan de la politique de lutte contre le changement climatique, qui ne doivent pas être compromis par la crise liée au COVID-19. Parmi les principales mesures prises, on peut citer l’introduction de la tarification des émissions dans le transport et le chauffage, l’augmentation des aides aux véhicules électriques et aux bornes de chargement, le relèvement des objectifs de production d’électricité d’origine renouvelable et l’engagement de cesser de produire de l’électricité à base de charbon d’ici à 2038 au plus tard. Or, malgré la réussite du déploiement des énergies renouvelables dans le secteur de l’électricité au cours des vingt dernières années, les émissions restent élevées (Graphique 3. ).

D’autres mesures s’imposent pour atteindre l’objectif de réduction de 55 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. Il faudrait réduire de manière anticipée la production d’électricité à partir du charbon grâce à des signaux-prix plus puissants, ce qui constitue une méthode économiquement rationnelle de faire baisser les émissions. Renforcer les signaux-prix permettrait aussi de favoriser une gestion plus efficace des déchets. Les nouveaux bâtiments doivent respecter des critères élevés en matière d’efficacité énergétique, mais les rénovations visant à améliorer l’efficacité énergétique doivent augmenter d’au moins 50 % pour atteindre l’objectif d’un stock d’immeubles compatible avec la neutralité climatique d’ici à 2050. Il est peu probable que le secteur des transports sera en mesure d’atteindre son objectif de réduction des émissions pour 2030. Il faut prendre des mesures supplémentaires en matière de tarification des combustibles, des véhicules et des routes, et proposer des solutions de remplacement par des modes de transport durables.

Graphique 3. L’Allemagne affiche un niveau élevé d’émissions de gaz à effet de serre par habitant par rapport aux autres pays européens

Total des émissions de gaz à effet de serre par habitant¹

1. Émissions totales de gaz à effet de serre, hors secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), en tonnes par habitant.

Source : OCDE, base de données de sur l’environnement.

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Tirer pleinement profit de la transformation numérique

L’Allemagne est parmi les premiers pays du monde dans le domaine de la technologie et de l’ingénierie, mais fait moins bien s’agissant de la transformation numérique. L’accès aux réseaux à très haut débit pourrait être amélioré, notamment dans les zones rurales. L’utilisation des données mobiles et les vitesses de connexion sont faibles. Les entreprises sont à la traîne en ce qui concerne l’utilisation des principaux outils informatiques permettant de créer de la valeur avec des données, comme le très haut débit et l’informatique en nuage (cloud computing) (Graphique 4.).

Pour améliorer la connectivité, il faudrait rationaliser les procédures administratives et renforcer la concurrence. Les objectifs ambitieux concernant le déploiement du haut débit à très haute capacité (débits en gigabit) au niveau national d’ici 2025 sont les bienvenus, de même que les aides publiques au haut débit, pour autant qu’elles soient utilisées judicieusement. Cependant, le décaissement des fonds prend du temps. La longueur des procédures d’approbation retarde les progrès, particulièrement en ce qui concerne les droits de passage requis pour construire les infrastructures. L’entrée d’un quatrième opérateur de réseau sur le marché de la téléphonie mobile constitue une évolution positive et devrait à ce titre être soutenue par la politique réglementaire, pour accroître la concurrence et améliorer les résultats pour les consommateurs.

Les obstacles à l’adoption par les entreprises des technologies de l’information et de la communication (TIC) de pointe et à leurs investissements dans le capital intellectuel doivent être réduits. L’innovation et la productivité sont freinés par divers facteurs : le rythme lent de l’adoption de ces technologies de pointe par les entreprises, qui sont indispensables pour créer de la valeur avec les données, les difficultés d’accès des PME aux financements bancaires, un plafond initial bas sur les incitations fiscales aux nouvelles activités de recherche et développement et des problèmes liés à la sécurité numérique. Il est nécessaire d’augmenter le capital-risque pour financer les start-ups présentant un fort potentiel de croissance, et les instruments de financement associés pourraient être rendus plus efficaces grâce à une simplification et à une montée en puissance des financements à un stade ultérieur.

Graphique 4. Les entreprises allemandes sont en retard dans l’adoption des outils et les activités TIC de pointe

% d’entreprises (10 salariés et plus), 2019 ou dernière année disponible

Note : Hors entreprises du secteur financier. Le très haut débit concerne les abonnements de plus de 100 Mbps.

Source : OCDE, base de données sur l’accès et l’utilisation des TIC par les entreprises.

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La crise liée au COVID-19 a accru l’importance d’une accélération des progrès en faveur de l’administration numérique et d’un secteur public fondé sur les données. L’Allemagne a été lente à mettre en place des services publics numériques, et la priorité porte désormais sur la fourniture de services à fort impact. Il faut faire davantage d’efforts pour améliorer la collaboration entre les différents niveaux de l’administration et l’accès à des données publiques ouvertes.

Des compétences de base solides aident les citoyens à s’adapter aux nouvelles technologies. L’impact que des compétences élevées en calcul et compréhension de l’écrit ont sur les revenus et sur l’emploi est plus important en Allemagne que dans la plupart des pays de l’OCDE, du fait de la forte demande de compétences de cette nature. Améliorer l’acquisition de ces compétences de base, notamment chez les personnes issues de milieux défavorisés, contribuerait à réduire les inégalités, à garantir des possibilités de mobilité intergénérationnelle et à accroître la participation future aux programmes de formation des adultes.

Si les enseignants possèdent les compétences supplémentaires appropriées, les technologies numériques peuvent améliorer les compétences des élèves et leur engagement. L’Allemagne est en retard sur d’autres pays de l’OCDE en ce qui concerne l’utilisation des technologies numériques à l’école et l’aptitude des enseignants à les utiliser efficacement. Les pays ont répondu à la nécessité de formation aux TIC en adoptant une panoplie de mesures qui vont de la formation obligatoire à la mise en place de normes nationales d’accréditation, en passant par la certification des enseignants.

La crise risque d’exacerber les inégalités sur le marché du travail

La possibilité de s’élever dans la grille des salaires est faible, et les fermetures d’établissements scolaires dues au COVID-19 risquent de creuser encore l’écart entre les élèves issus de milieux aisés et ceux qui viennent de milieux défavorisés. Les jeunes, les femmes et les travailleurs faiblement rémunérés sont plus susceptibles de se trouver au chômage, dans la mesure où ils sont essentiellement présents dans des secteurs durement touchés par la crise.

Réduire les taux d’imposition effectifs, actuellement élevés, permettrait de lever l’un des obstacles à la transition vers des emplois mieux rémunérés. La charge fiscale qui pèse sur les revenus du travail est élevée ; réduire cette charge tout en renforçant les taxes environnementales, la fiscalité du patrimoine foncier et des revenus du capital et en supprimant les exonérations contribuerait à améliorer les incitations et l’efficience. S’appuyant sur la réussite du dialogue social en Allemagne, les entreprises et les travailleurs seraient mieux armés pour faire face à la récession économique grâce à la mise en place de formations et de conventions collectives et à la poursuite d’un dialogue social efficace pour la fixation des salaires minimaux.

L’écart de rémunération entre les hommes et les femmes est important et a peu reculé au cours des deux dernières décennies. L’un des facteurs explicatifs tient à la forte proportion du travail à temps partiel chez les femmes, notamment les mères. Continuer d’étoffer l’offre de services d’accueil des enfants à temps plein et de qualité élevée et encourager l’allongement du congé paternel permettrait un meilleur partage des tâches de garde des enfants avec des répercussions favorables sur l’emploi des femmes. Les femmes n’occupent qu'une très faible proportion des postes de cadres et dirigeants. Renforcer la législation sur la transparence des rémunérations, élargir les quotas, améliorer l’accès des filles aux disciplines STIM et TIC et accorder plus de flexibilité concernant les horaires de travail et le télétravail sont autant de leviers indispensables pour promouvoir une plus grande égalité entre les femmes et les hommes.

La proportion de la main-d’œuvre concernée par des autorisations professionnelles est la plus élevée de toute l’OCDE. Les autorisations professionnelles réduisent la concurrence, font monter les prix et nuisent à la productivité et à la mobilité professionnelle. Il est probable que ces dispositifs sont particulièrement coûteux pour les immigrés qui ne peuvent pas mettre à profit leurs compétences, et pour le secteur de la construction où les pénuries de main-d’œuvre freinent l’investissement.

Les pénuries de logements dans les zones urbaines empêchent les travailleurs de se rapprocher des bassins d’emplois. La disponibilité insuffisante de terrains viabilisables et la rigueur de l’encadrement des loyers pèsent sur la capacité d’adaptation de l’offre de logements. On ne dispose pas à ce jour d’éléments indiquant que l’encadrement des loyers introduit en 2015 aurait eu des conséquences négatives, mais le durcissement de certaines mesures comme le gel des loyers mis en place à Berlin risque de restreindre la mobilité.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Politiques macroéconomiques visant à soutenir la reprise
La politique budgétaire est très expansionniste et un retour très rapide à une limite de déficit stricte en vertu de la règle du frein à l’endettement pourrait faire dérailler la reprise.	Se tenir prêt à poursuivre les mesures de soutien si la reprise est trop faible. Supprimer progressivement le soutien budgétaire dès lors que la reprise sera fermement engagée. Poursuivre comme prévu l’assainissement des finances publiques tout en s’attaquant aux défis à long terme.
Réformes structurelles et investissements dans les infrastructures à l’appui d’une reprise durable
L’investissement public s’est redressé depuis 2014, mais pas suffisamment pour résorber les retards accumulés dans les infrastructures. Les besoins futurs vont augmenter avec la transition énergétique, la transformation numérique et le vieillissement de la population.	Continuer d’accroître les dépenses dans les investissements publics de grande qualité, notamment par le biais des financements aux municipalités.
Les contraintes de capacités dans le secteur de la construction et dans les bureaux de planification locaux freinent la livraison d’infrastructures nouvelles.	Renforcer les capacités de planification locales grâce à une plus grande collaboration entre les municipalités, à des formations et à l’augmentation du personnel occupant des postes techniques clés.
La charge fiscale sur les revenus du travail modestes est importante, à cause du niveau élevé des cotisations de sécurité sociale ; en revanche, la fiscalité environnementale et les impôts sur le patrimoine sont faibles, et les exonérations des droits de succession et des impôts sur les revenus du capital contribuent à de fortes inégalités de patrimoine.	Réduire les prélèvements sur le travail, supprimer les exonérations de droits de succession, relever les taux de TVA réduits jusqu’au niveau du taux normal et renforcer les taxes environnementales, les impôts sur le patrimoine et la fiscalité des revenus du capital.
Les progrès accomplis dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre sont concentrés dans la production d’électricité, et le secteur des transports en particulier aura beaucoup de mal à atteindre son objectif pour 2030.	Proposer des solutions de remplacement faiblement émettrices en développant les transports collectifs et la tarification des réseaux, en favorisant un urbanisme propre à rapprocher les habitants de leurs lieux de travail et de loisirs et en facilitant le télétravail.
Des mesures fortes de tarification des émissions sont actuellement mises en place pour le transport et le chauffage, mais des incohérences demeurent dans la fiscalité de l’énergie.	Accroître la cohérence de la tarification des émissions entre les secteurs et les combustibles.
Tirer pleinement profit de la transformation numérique
Le très faible développement de la fibre explique la lenteur des débits d’accès à Internet. Le décaissement des fonds publics destinés au déploiement du haut débit a pris du temps.	Raccourcir les délais d’autorisation administrative pour le déploiement des réseaux de communication, y compris pour obtenir les droits de passage, et améliorer la coordination entre les autorités publiques.
L’entrée d’un quatrième opérateur sur le marché de la téléphonie mobile pourrait potentiellement favoriser la concurrence et l’innovation.	Améliorer la concurrence en facilitant l’obtention des autorisations nationales d’itinérance aux nouveaux entrants. Prendre en compte tous les acteurs du marché lorsque les licences relatives aux fréquences existantes arrivent à expiration.
Les entreprises investissent peu dans le capital intellectuel indispensable à l’innovation fondée sur les données, notamment les logiciels, les bases de données et le capital organisationnel, et les progrès ont été très modestes au cours de la dernière décennie.	Améliorer les conditions permettant aux entreprises d’adopter les technologies TIC de pointe et d’investir dans le capital intellectuel, notamment en revoyant le plafond des incitations fiscales à la R-D pour que les entreprises de taille moyenne puissent plus facilement en bénéficier.
La proportion de particuliers et d’entreprises qui interagissent avec les autorités publiques en ligne n’augmente que lentement et l’Allemagne est en retard dans le domaine des données publiques ouvertes ; la passation électronique des marchés publics, devenue obligatoire, pourrait être encore améliorée.	Accélérer les progrès dans les domaines de l’administration numérique et du secteur public fondé sur les données, en mettant l’accent sur les services à fort impact, la collaboration entre les niveaux d’administration et les données publiques ouvertes, et en collectant et utilisant systématiquement les données issues des procédures de passation électronique des marchés publics.
L’utilisation des TIC en milieu scolaire est moins développé que dans d’autres pays de l’OCDE, et il reste une grande marge de développement de la pensée informatique et des compétences de programmation, en particulier chez les femmes.	Développer la formation des enseignants aux TIC pour en assurer une utilisation efficace. Enseigner plus précocement la pensée informatique (particulièrement à l’intention des filles) tout en évitant les stéréotypes de genre dans l’éducation et l’orientation professionnelle.
Rendre le marché du travail plus inclusif
Les taux marginaux d’imposition, élevés, appliqués au bas de l’échelle de distribution des revenus créent une contre-incitation au développement du taux d’activité et peuvent avoir pour effet de piéger des travailleurs dans des emplois peu rémunérés.	Réduire les taux marginaux d’imposition effectifs pour les bas revenus en rendant le retrait des prestations d’aide sociale, du supplément pour enfant et des allocations de logement plus progressif et mieux coordonné.
Les mères, même celles dont les enfants sont grands, travaillent souvent à temps partiel. La flexibilité de l’organisation du travail peut réduire le travail à temps partiel.	Renforcer les droits légaux à des aménagements flexibles du temps de travail pour tous les salariés, notamment au télétravail dans tous les cas où il est possible.
Les réglementations d’accès à certaines professions concernent une proportion élevée de la population active, ce qui fait monter les prix, ralentit la dynamique du marché du travail et réduit la capacité des immigrés à utiliser leurs compétences.	Libéraliser les conditions d’entrée, viser en priorité les secteurs touchés par des contraintes de capacités (la construction par exemple) et préserver les points forts du système d’enseignement et de formation professionnels.
En Allemagne, l’encadrement des loyers est relativement strict, ce qui s’accompagne de moindres élasticités de l’offre de logement et réduit la mobilité de la main-d’œuvre.	Assouplir l’encadrement des loyers sur les marchés où il faudrait augmenter l’offre, comme à Berlin.