Études économiques de l’OCDE : Espagne 2021 (version abrégée)

Résumé

La pandémie a provoqué une récession économique sans précédent

Les pouvoirs publics ont réagi rapidement à la crise sur le plan économique, mais le rythme de la reprise sera plus soutenu à partir du deuxième semestre de 2021.

La pandémie a durement touché la société et l’économie (Graphique 1). La contraction économique marquée qu’a connue l’Espagne en 2020, où son produit intérieur brut (PIB) a reculé de 10.8 %, tient à la rigueur des mesures d’endiguement adoptées, mais aussi à des caractéristiques structurelles qui ont accentué la vulnérabilité de l’économie espagnole. On peut citer à cet égard l’importance du tourisme, la forte proportion de petites et moyennes entreprises (PME) et le recours généralisé aux contrats temporaires.

Graphique 1. L’économie espagnole a été durement touchée par la pandémie

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

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Les mesures de soutien, de l’ordre de 20 % du PIB (garanties et aides indirectes incluses) prises par les pouvoirs publics ont atténué les effets négatifs de la crise. La hausse du chômage a été freinée par le dispositif de chômage partiel, dont ont bénéficié 23 % des salariés au plus fort de la crise. Environ 88 % des garanties de prêts disponibles avaient déjà été utilisées en janvier 2021.

L’incertitude entourant les perspectives est très forte. Le PIB devrait repartir à la hausse à compter du deuxième semestre de 2021, à mesure que le déploiement progressif des vaccins permettra de libérer la demande contenue, que le tourisme reprendra graduellement et que le programme national de relance soutiendra la demande (tableau 1). La demande intérieure pourrait être plus vigoureuse que prévu, mais l’augmentation potentielle des faillites provoquée par le retrait progressif des mesures publiques de soutien con,kü,kstitue un risque sérieux de révision à la baisse des prévisions et risque d'accroître le nombre de prêts non performants.

Tableau 1. La reprise gagne du terrain

	2019	2020	2021	2022
Produit intérieur brut (PIB)	2.0	-10.8	5.9	6.3
Taux de chômage (%)	14.1	15.5	15.4	14.7
Solde budgétaire (% du PIB)	-2.9	-11.0	-8.6	-5.4
Dette publique (au sens de Maastricht, % du PIB)	95.5	120.0	119.7	117.4

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

Les aides publiques devraient perdurer jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée, mais il faudrait qu’elles soient mieux ciblées. La politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) et l’élargissement de la portée des garanties de prêts continuent de soutenir la trésorerie des entreprises. Les aides directes, récemment annoncées, destinées aux entreprises qui rencontrent des difficultés financières uniquement liées au COVID-19, devraient être mises en œuvre rapidement. Une restructuration rapide des entreprises viables confrontées à des difficultés temporaires peut empêcher leur liquidation injustifiée, et devrait être facilitée en dehors des tribunaux, qui peuvent entraîner un allongement les procédures. Des éléments de la réglementation du marché du travail en vigueur, tels que la primauté des accords d’entreprise, qui permet aux entreprises de s’adapter rapidement à l’évolution de leur environnement, seront également cruciaux pour soutenir la reprise.

Pour que la reprise soit durable, il faudra renforcer l’emploi, tout en limitant les problèmes budgétaires à moyen terme

La crise a exacerbé des problèmes antérieurs. Remédier aux problèmes structurels qui se posent sur le marché du travail peut contribuer à réduire les inégalités, qui étaient déjà marquées avant la pandémie (Graphique 2), et à limiter les problèmes budgétaires à moyen terme.

Graphique 2. Les inégalités restent marquées

Coefficient de Gini du revenu disponible1, 2018 ou dernière année connue

1. Après impôts et transferts

Source : base de données de l'OCDE sur la distribution des revenus.

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Les financements accordés dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU » devraient être consacrés en priorité aux réformes qui renforcent la croissance à long terme. Une absorption rapide de ces fonds peut également étayer la reprise à court terme. Un système de gouvernance associant les différents niveaux d’administration a été mis en place. Des efforts persistants seront nécessaires pour remédier aux problèmes potentiels de mise en œuvre.

La pandémie a touché de manière disproportionnée les travailleurs jeunes, faiblement qualifiés et temporaires (Graphique 3). Il sera important d’améliorer l’efficacité des politiques actives du marché du travail pour reconvertir les actifs ayant perdu leur emploi et renforcer leur employabilité. L’utilisation d’outils de profilage pour prendre en compte les besoins spécifiques des individus peut permettre d’intervenir de manière plus précoce, et d’adapter davantage les services fournis à chaque personne. Il est également essentiel d’offrir des possibilités de formation aux travailleurs au chômage partiel, pour faciliter les redéploiements de main-d’œuvre qui pourraient s’avérer nécessaires.

Graphique 3. Les pertes d’emplois ont été concentrées parmi les travailleurs jeunes et temporaires

Affiliations à la sécurité sociale, indice déc. 2019=100

Source : Ministère de l’Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations.

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Le recours généralisé aux contrats temporaires accentue les inégalités et la pauvreté dans l’emploi. L’emploi temporaire peut aider les secteurs affectés à court terme, mais il faudrait réduire le dualisme du marché du travail à moyen terme. Les incitations à l’embauche devraient être ciblées sur les groupes les plus vulnérables pour des périodes limitées, et leurs liens avec les programmes de formation devraient être resserrés, afin qu’ils leur offrent un tremplin vers des emplois plus permanents. Il faudrait simplifier la palette de contrats offerts au choix des entreprises, tout en clarifiant les conditions dans lesquelles les contrats temporaires peuvent être utilisés, notamment dans une optique de formation ou pour des emplois saisonniers.

Les effets des augmentations rapides et amples du salaire minimum sur l'emploi, en particulier sur l’emploi des jeunes et des personnes faiblement qualifiées, devraient être évalués. Il faudrait revoir le processus de détermination du salaire minimum pour y associer une commission permanente et indépendante, chargée d’évaluer son impact potentiel et de formuler des recommandations en vue de permettre un ajustement progressif du salaire minimum, parallèlement à l’évolution de la situation du marché du travail et de la productivité.

Dans un contexte de fléchissement de l’économie, l’assainissement budgétaire devrait rester progressif, afin de ne pas faire dérailler la reprise. Néanmoins, pour renforcer la crédibilité de la viabilité des finances publiques, compte tenu du niveau élevé de la dette publique, les autorités devraient annoncer une stratégie d’assainissement budgétaire à moyen terme, intégrant tous les niveaux d’administration, une fois que la reprise sera bien engagée.

Il est possible d’améliorer la composition et l’efficience des dépenses publiques pour dégager des marges d’augmentation de l’investissement public à moyen terme. Malgré la nécessité de revoir les priorités en matière de dépenses, le recours aux examens des dépenses est limité. Le manque d’évaluation des politiques publiques, notamment aux niveaux d’administration infranationaux, peut faire obstacle à une réaffectation des dépenses à des usages plus productifs.

Les problèmes budgétaires seront exacerbés par le doublement du taux de dépendance des personnes âgées d’ici à 2050. Des mesures adéquates et socialement acceptables devraient être prises pour assurer la viabilité financière du système de retraite sur le long terme. Ainsi, l’âge de la retraite pourrait être lié à l’espérance de vie. Il est possible de rehausser encore l’âge effectif de départ à la retraite en dissuadant les travailleurs de prendre une retraite précoce et en instaurant de nouvelles incitations à l’allongement de la vie active, par exemple en revoyant à la hausse la durée de cotisation requise pour avoir droit à une retraite à taux plein, et cela devrait s’accompagner de mesures de recyclage des travailleurs âgés.

Il est possible d'améliorer la fiscalité environnementale pour réaliser des économies d'énergie et accroître les recettes fiscales. Le taux d'imposition des carburants et autres combustibles dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne (UE) est faible en termes de comparaison internationale. Une fois que l'économie sera clairement engagée sur la voie de la reprise, il faudrait augmenter les taxes sur les carburants afin qu’elles correspondent mieux aux émissions de CO₂. Cela devrait s'accompagner d'une redistribution en faveur des ménages pauvres.

Renforcer la diffusion des technologies numériques rehaussera la croissance de la productivité et aidera les entreprises à se relever de la crise

L’Espagne progresse en matière de transformation numérique, mais il est possible d’améliorer l’adoption et l’utilisation des technologies numériques, ainsi que les compétences ;/p’’en technologies de l’information et de la communication (TIC).

Le taux d’adoption des technologies numériques par les entreprises est proche de la moyenne de l’OCDE, mais il est inférieur à celui observé dans les pays les mieux classés à cet égard (Graphique 4). En outre, ces technologies ont été peu utilisées pour introduire de nouveaux processus d’affaires ou produits, qui renforceraient la productivité. Pour améliorer la diffusion des technologies numériques, il faut remédier aux lacunes qui subsistent en matière d’infrastructures numériques, et renforcer les capacités des entreprises et des individus de tirer pleinement parti de la transformation numérique, en investissant davantage dans les actifs incorporels et les compétences.

Les services numériques fournis par les administrations publiques sont relativement développés, mais ils pourraient être encore améliorés. Ainsi, la passation électronique de marchés publics par les pouvoirs adjudicateurs régionaux pourrait être renforcée par la pleine mise en œuvre du Plan de transformation numérique de l’administration publique.

Il est essentiel de favoriser la diffusion des technologies numériques dans l’ensemble du pays en développant encore les infrastructures numériques. Globalement, les infrastructures de communication sont bien développées, notamment les équipements d’accès à internet à haut débit de qualité, comme les réseaux de fibre optique. On observe néanmoins des différences d’accès considérables entre les zones urbaines et rurales. Les obstacles liés à l’octroi des « droits de passage » – l’autorisation d’installer les équipements nécessaires – sont importants dans certaines régions et communes, et il faudrait alléger les règles applicables dans ce domaine pour réduire les coûts de déploiement.

Les activités de recherche-développement (R-D) renforcent la capacité des entreprises d’introduire de nouveaux processus d’affaires ou produits, mais l’investissement des entreprises dans la R-D demeure faible. Les partenariats entre les entreprises et les établissements de recherche peuvent constituer un instrument efficace pour stimuler l’innovation, par le biais d’un partage des risques et des bénéfices de l’innovation numérique. Il est possible de renforcer le rôle des centres technologiques, parmi lesquels figurent des établissements régionaux destinés à soutenir l’innovation, pour accroître la coopération entre les établissements de recherche et les PME, qui doivent davantage innover et utiliser les technologies numériques.

Graphique 4. Il est possible de renforcer l’adoption des technologies numériques par les entreprises

% des entreprises, 2019 ou dernière année connue

Note : Hors entreprises du secteur financier.

Source : OCDE, Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).

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Il est possible d’améliorer la pertinence et le ciblage de la formation en cours d’emploi pour faire monter en compétences les travailleurs. Assurer la pertinence de la formation, en veillant à ce qu’elle soit adaptée aux besoins actuels et futurs des entreprises en termes de main-d’œuvre, notamment à ceux des PME, est un enjeu majeur. Il est fondamental que les personnes dont les compétences numériques laissent à désirer, telles que les travailleurs faiblement qualifiés et âgés, bénéficient d’une formation ciblée. Des programmes publics de formation professionnelle axés sur ces travailleurs et ces compétences devraient être élaborés. En outre, les incitations financières à la formation tout au long de la vie devraient être au moins en partie réorientées vers les programmes de formation choisis par les individus, en lieu et place des formations proposées par les employeurs, ce qui pourrait favoriser la formation des travailleurs faiblement qualifiés.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Atténuer les effets de la pandémie tout en remédiant aux problèmes budgétaires à moyen terme
Les autorités budgétaires ont réagi rapidement et efficacement à la crise. Cependant, l’incertitude qui entoure le rythme de la reprise reste forte, et son impact varie suivant les secteurs, les entreprises et les travailleurs.	Continuer de mener une politique monétaire expansionniste jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée, en prolongeant les mesures d’aide tout en améliorant leur ciblage.
En l’absence de plan d’ajustement budgétaire à moyen terme crédible, destiné à ramener la dette publique sur une trajectoire descendante viable une fois que la reprise sera bien engagée, les risques pesant sur la viabilité des finances publiques pourraient s’accentuer.	Une fois la reprise bien engagée, annoncer une trajectoire d’assainissement budgétaire pluriannuel, intégrant tous les niveaux d’administration.
Les dispositifs de chômage partiel ont limité la hausse du chômage, mais une réaffectation de certains des travailleurs concernés à d’autres entreprises et secteurs pourrait s’avérer nécessaire.	Veiller à ce que les travailleurs au chômage partiel, en particulier dans les secteurs dont le redressement sera le plus long, exercent effectivement leur droit d’accès prioritaire à la formation.
Les règles en vigueur qui garantissent une certaine flexibilité au niveau des entreprises peuvent les aider à s’adapter plus aisément lors de la phase de reprise consécutive à la pandémie.	Préserver la flexibilité du marché du travail qui permet aux entreprises de s’adapter à l’évolution des conditions économiques, notamment la primauté des accords d’entreprise sur les accords de branche et les accords régionaux.
Les récentes aides directes en faveur des entreprises viables confrontées à des difficultés exclusivement dues au COVID-19 sont une bonne chose. Une restructuration rapide des entreprises viables confrontées à des difficultés temporaires pourrait éviter leur liquidation injustifiée, mais l’engorgement des tribunaux peut retarder ce processus.	Assurer le déblocage rapide des nouvelles aides directes et accroître, si cela est nécessaire, les financements qui y sont consacrés. Favoriser les procédures de restructuration extrajudiciaires, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME).
L’ambitieux plan de relance national prévoit des investissements et des réformes dans de nombreux domaines, et concentre l'utilisation des fonds de l'UE en début de période pour étayer la reprise à court terme. Un système de gouvernance associant les différents niveaux d’administration a été mis en place, mais il pourrait se heurter à des problèmes de mise en œuvre.	Privilégier les réformes qui renforcent la croissance à long terme, tout en veillant à ce qu'elles soient rapidement mises en œuvre afin d'étayer également la reprise à court terme. Garantir l'efficacité de la coordination et de la gouvernance du plan de relance, en veillant à la transparence des procédures et des critères relatifs aux investissements.
Le vieillissement démographique va continuer de mettre à rude épreuve la viabilité financière du système de retraite. L'écart entre l’âge moyen de sortie du marché du travail et l'âge légal de départ à la retraite est considérable.	Prendre des mesures adéquates et socialement acceptables pour assurer la viabilité financière du système de retraite sur le long terme. Lier l’âge légal de la retraite à l’espérance de vie à la retraite, et dissuader les travailleurs de prendre une retraite précoce, par exemple en revoyant à la hausse le nombre d’années de cotisation requis pour avoir droit à une retraite à taux plein.
Favoriser une reprise inclusive et durable
L’efficacité des programmes actifs du marché du travail laisse à désirer en termes de soutien et de formation individualisés.	Utiliser des outils de profilage pour identifier les demandeurs d’emploi risquant de basculer dans le chômage de longue durée et cerner leurs besoins de formation.
Le large éventail des motifs pour lesquels il est possible de recourir à un contrat temporaire et les incitations à l’embauche connexes contribuent à la fréquence des recrutements sous contrat de courte durée.	Cibler les incitations à l’embauche existantes sur des groupes vulnérables spécifiques et lier ces incitations aux programmes de formation. Simplifier la palette de contrats offerts au choix des entreprises.
Les récentes hausses du salaire minimum n’ont pas été mises en œuvre de manière progressive, ce qui pourrait éventuellement faire reculer l’emploi de groupes vulnérables.	Mettre en place une commission permanente chargée d’évaluer régulièrement les modifications apportées au salaire minimum, parallèlement à l’évolution de la situation du marché du travail et de la productivité.
Il est possible d'améliorer la tarification du carbone, tant pour les émissions de gaz à effet de serre imputables au transport routier que pour les autres.	À moyen terme, augmenter les taxes sur les carburants afin qu’elles correspondent mieux aux émissions de CO2, tout en procédant à une redistribution en faveur des ménages pauvres.
Favoriser la diffusion des technologies numériques et l’accélération de la croissance de la productivité
Les services numériques fournis par les administrations publiques sont relativement développés. Il est cependant possible de les étoffer encore, notamment la passation électronique des marchés publics par les pouvoirs adjudicateurs régionaux.	Mettre en œuvre pleinement le Plan de transformation numérique de l’administration publique.
Les obstacles liés à l’octroi des « droits de passage » – l’autorisation d’installer les équipements nécessaires – sont excessifs dans certaines régions et communes, ce qui entrave la poursuite du développement des infrastructures de communication.	Continuer de réduire les charges réglementaires excessives pour développer les infrastructures de communication, tout en réduisant les différences de réglementation entre les régions, en s'appuyant sur le mécanisme de consultation en place.
Nombre de petites entreprises ne sont pas en mesure de réaliser des activités de recherche-développement (R-D) et ne savent pas comment accéder aux technologies les plus récentes.	Renforcer les capacités des centres technologiques afin que les activités de R-D puissent être réalisées efficacement par le biais de partenariats entre les entreprises, notamment les PME, et les établissements de recherche.
Les besoins de formation sont souvent mal identifiés, et les programmes de formation ne bénéficient pas aux actifs qui en ont le plus besoin, tels que les travailleurs faiblement qualifiés et les seniors.	Réorienter au moins en partie les aides à la formation professionnelle vers les individus, ou étoffer les programmes publics de formation professionnelle à vocation spécifique, telle que le renforcement des compétences en technologies de l’information et de la communication (TIC), axés sur les travailleurs faiblement qualifiés et les seniors.