Depuis la dernière mise à jour d’avril 2021, les mesures de relance ayant un impact positif sur l’environnement ont augmenté, à la fois de par leur nombre et leur budget. Toutefois ces mesures ne représentent encore que 21 % des dépenses totales allouées à la reprise post-COVID-19 (contre 17 % précédemment) dans les pays de l’OECD, les pays de l’UE et les pays Partenaires clés. Le soutien annuel qui continue d’être apporté aux combustibles fossiles va sans doute dépasser les dépenses ponctuelles en faveur de la relance verte au cours des deux à trois prochaines années et saper les efforts mis en œuvre pour atteindre les objectifs climatiques de l’Accord de Paris. Le développement des compétences et de l’innovation occupent encore trop peu de place dans les plans de relance verte, bien qu’ils soient indispensables pour atteindre une transition juste et rapide vers la neutralité en matière de gaz à effet de serre.
Principaux constats issus de la mise à jour de la base de données de l’OCDE sur la relance verte
Abstract
Éclairages pour l’action publique
La reprise post-pandémie fournit une occasion d’orienter l’économie mondiale sur la voie de la transformation. Or, les derniers chiffres recueillis par l’OCDE montrent qu’un cinquième seulement (21 %) des dépenses allouées à la reprise économique dans les pays de l’OECD, les pays de l’UE et les pays Partenaires clés servent actuellement à financer des mesures ayant un impact positif sur l’environnement. La base de données de l’OCDE sur la relance verte procure des informations importantes sur l’orientation et l’ampleur des mesures de relance, ainsi que sur leur incidence environnementale. Les principaux constats sont les suivants :
Le nombre et l’enveloppe budgétaire des mesures vertes ont augmenté, et pourtant elles continuent de ne représenter qu’une faible part de l’ensemble des dépenses de relance. Depuis la dernière mise à jour d’avril 2021, les mesures ayant un impact positif sur l’environnement sont passées de 17 % à 21 % du total des dépenses consacrées à la reprise post-COVID-19 et représentent aujourd'hui un montant presque deux fois supérieur à celui des dispositions ayant une incidence négative ou mixte sur l’environnement.
Le soutien annuel qui continue d’être apporté aux combustibles fossiles va sans doute dépasser le total des dépenses ponctuelles en faveur de la relance verte en quelques années seulement, et saper ainsi les efforts mis en œuvre pour atteindre les objectifs climatiques de l’Accord de Paris. Le budget de la relance verte – estimé à 677 milliards USD – sera dépensé par les pays sur plusieurs années ; par comparaison, les subventions à la production et la consommation de combustibles fossiles se sont élevées à 345 milliards USD pour la seule année 2020 dans les pays du G20 et les économies émergentes (OECD/IEA, 2021[1]).
La portée des mesures de relance verte pourrait être élargie au-delà de la lutte contre le changement climatique et la pollution de l’air. La plupart des mesures bénéfiques pour l’environnement ciblent l’atténuation du changement climatique et de la pollution de l’air, tandis que plusieurs autres dimensions environnementales essentielles, comme la biodiversité et l’adaptation au changement climatique, sont largement négligées.
Les secteurs de l’énergie et des transports terrestres sont les principaux bénéficiaires des mesures de relance dotées d’un budget (par exemple des réductions d’impôts, d'autres aides et des subventions ou des prêts). La part des fonds consacrée à l'agriculture, qui est pourtant un secteur clé pour préserver le patrimoine naturel et la biodiversité, fait partie des plus faibles.
Les mesures de relance verte pourraient se focaliser davantage sur les compétences indispensables aux emplois verts, afin de garantir une « transition juste ». Une offre suffisante de compétences adaptées aux emplois verts est une condition essentielle pour assurer une transition juste vers l’écologisation de l’économie, tout comme le soutien aux travailleurs et aux populations qui sortiront perdants de la transition. Les mesures visant spécifiquement la formation professionnelle ne représentent qu'environ 2 % du total.
Les mesures de relance pourraient davantage privilégier l’innovation au service des technologies vertes, notamment les investissements dans la R-D. Plusieurs technologies indispensables pour atteindre la neutralité carbone avant 2050 coûtent encore trop cher (par exemple le ciment et l’acier bas carbone). Les plans de relance sont l’occasion d’instaurer un plus grand « volontarisme technologique » du côté de l’offre à l'appui de l’innovation verte. L’investissement dans les subventions à la R-D représente 8 % des mesures recensées.
Le suivi et l'évaluation sont indispensables pour s'assurer que les fonds sont utilisés de manière efficiente, durable et avec le soutien de l'opinion publique. Certaines mesures susceptibles d’avoir des retombées bénéfiques sur l’environnement peuvent en fait avoir l’effet inverse si elles sont mal mises en œuvre. Il est primordial que des mécanismes de suivi appropriés soient mis en place.
Les pays en développement se trouvent dans des situations très différentes et la pandémie de COVID-19 accroît les difficultés existantes. La base de données de l’OCDE centre son attention sur les pays membres et partenaires clés de l’Organisation. Par conséquent, elle ne rend pas compte des difficultés que connaissent actuellement d’autres économies émergentes et en développement, qui peuvent avoir un accès limité aux vaccins anti-COVID-19 et n'ont pas les moyens budgétaires de déployer des plans de sauvetage et de relance aussi vastes que les pays à revenu élevé.
Introduction
Depuis le début de la pandémie de COVID-19, plusieurs administrations publiques sont passées de la phase de « sauvetage » – qui consiste principalement à contenir le virus et à limiter les dégâts sur le plan économique – à la phase de « relance », dont le but est de stimuler le redémarrage économique par les investissements. Au vu des défis environnementaux extrêmement préoccupants qui se présentent au niveau mondial (comme le changement climatique, l'appauvrissement de la biodiversité, la pollution de l'air et la dégradation des sols), il est capital que les sommes importantes mobilisées par les plans de relance favorisent une transition vers des économies plus durables. De nombreux États ont pris l’engagement de « reconstruire en mieux » et plus de 130 pays (UN, 2021[2]) se sont fixés pour objectif – ou prévoient de le faire – de réduire les émissions et de parvenir à la neutralité carbone d’ici à 2050. Dans ce contexte, des fonds publics considérables sont injectés dans l'économie et il est important de veiller à ce qu'ils soient dépensés de manière efficiente et dans le respect de l’environnement.
C’est donc pour rendre compte de cet effort international et pour le soutenir que l’OCDE a décidé de créer une base de données sur la relance verte. Elle y recense, en assurant leur suivi, les mesures de relance pertinentes pour l’environnement qui ont une incidence clairement positive, négative ou mixte sur différentes dimensions environnementales. Cette base de données rassemble les mesures annoncées par les pays membres et les partenaires clés de l’OCDE ainsi que par les membres de l’UE.
Une première version avait été élaborée à l’été 2020 et les premiers constats avaient été présentés lors de la Table ronde ministérielle de l’OCDE sur la relance verte, tenue le 14 septembre 2020. Une version actualisée, vérifiée par les différents pays, a été rendue publique en avril 2021 avec une publication des principaux constats dans une synthèse (OECD, 2021[3]). Cette seconde mise à jour vise à rendre compte des nombreux plans et mesures de relance qui ont été annoncés jusqu’à la mi-juillet 2021.
Le présent document donne une vue d’ensemble de la base de données de l’OCDE sur la relance verte et expose les principaux constats issus des nouvelles données. Les annexes apportent un complément en examinant les méthodes et les approches utilisées pour établir l'impact environnemental des mesures prises dans le cadre des plans de relance post-COVID-19.
Comme la base de données de l’OCDE sur la relance verte ne concerne que des pays membres et partenaires clés de l’OCDE, la prudence est de mise lorsqu’il s'agit d’en envisager les implications à l’échelle mondiale. En outre la progression de la vaccination n’est pas uniforme, et dans certains pays en développement, celle-ci n’en est qu’à ses débuts. À mesure que de plus en plus en pays parviennent à contrôler la pandémie, et commencent à « reconstruire » leur économie, les interprétations des conclusions de cette base de données devront sans doute être actualisées. Par ailleurs, ces conclusions ne permettent pas d’évaluer si les plans de relance concordent avec les objectifs environnementaux nationaux et internationaux à long terme (comme les objectifs de zéro émission nette et en matière de biodiversité). Une analyse plus détaillée serait nécessaire pour tirer des conclusions à cet égard.
Principaux constats issus de la base de données de l’OCDE sur la relance verte : mise à jour de l'été 2021
Répartition en fonction de la valeur monétaire des mesures
Depuis la précédente mise à jour d'avril 2021, le budget total alloué à des mesures bénéfiques à l’environnement est passé de 336 à 677 milliards USD (voir la section Portée et méthodologie). En revanche, les fonds affectés à des mesures ayant un impact environnemental « négatif » et « mixte » sont restés stables, avec respectivement 156 et 163 milliards USD (voir Figure 1). De manière générale, la part des mesures vertes dans les dépenses totales de la relance s’est accrue de 17 % à 21 %, alors que celle des mesures négatives et mixtes a globalement diminué de 17 % à 10 % (voir Figure 1)1.
Graphique 1. Enveloppe allouée par type d'incidence environnementale
Note : NGEU = Next Generation EU, le plan de relance décidé par la Commission européenne. Les financements représentés par des hachures vertes correspondent à la part des fonds du NGEU qui sont réservés au climat mais n’ont pas encore été affectés dans les plans pour la reprise et la résilience de chaque État membre de l’UE (qui ont été approuvés par la Commission à la mi-juillet 2021). À noter que l’ensemble des pays de l’UE 27 ont accès aux fonds du NGEU. Certains n’étant ni membres de l’OCDE, ni candidats à l’adhésion/partenaires clés, ils ne sont donc pas pris en compte dans la base de données.
Source : base de données de l’OCDE sur la relance verte.
L’augmentation des dépenses consacrées à la relance verte est due principalement à trois facteurs. Premièrement, les estimations incluent le budget de la facilité pour la reprise et la résilience de l’UE, qui a été constituée pour les États membres dont les plans pour la reprise et la résilience (PRR) – qui doivent prévoir au moins 37 % de fonds dédiés à l’action climatique – ont déjà été approuvés par la Commission européenne. Depuis la mise à jour d’avril 2021, un certain nombre de PRR – représentant des sommes non négligeables – ont été approuvés, ce qui a entraîné une forte hausse des mesures vertes recensées par la dernière actualisation de la base de données. Cela apparaît clairement dans le graphique ci-dessus (Figure 1) où la bande hachurée – qui représente la part des fonds du NGEU qui sont réservés au climat mais n’ont pas encore été affectés aux pays – est sensiblement plus petite que dans la mise à jour d'avril. Deuxièmement, les mesures gouvernementales sont de plus en plus centrées sur la reprise à moyen terme afin de stimuler la croissance économique par les dépenses publiques, les incitations et les investissements, et ces mesures sont plus susceptibles d'avoir un impact environnemental. Troisièmement, l’attention croissante des pouvoirs publics pour la « relance verte » semble s’être traduite par la hausse des crédits alloués aux mesures « vertes » tout en contrôlant les mesures ayant un impact négatif sur l’environnement.
Il n’en reste pas moins que cette progression ponctuelle des dépenses publiques en faveur de la relance verte est dérisoire par rapport au soutien annuel que continuent d'apporter les pouvoirs publics aux producteurs et aux consommateurs de combustibles fossiles (voir Figure 2). D'un côté, une enveloppe de 677 milliards USD a été affectée pour financer la relance verte sur un nombre variable d'années. De l’autre, les aides publiques aux combustibles fossiles s’élevaient pour la seule année 2020 à 345 milliards USD dans les pays du G20 et les économies émergentes, selon les estimations OCDE-AIE (OECD/IEA, 2021[1]). Bien que cela représente une baisse par rapport aux niveaux de 2019 (où ces aides se montaient à 494 milliards USD), le maintien du soutien des pouvoirs publics aux combustibles fossiles nuit aux efforts axés sur la relance verte. Les États ont en outre versé chaque année quelque 500 milliards USD de subventions contribuant à l’appauvrissement de la biodiversité (OECD, 2019[4]).
Graphique 2. Comparaison entre les subventions aux combustibles fossiles et les dépenses publiques consacrées à la relance verte
Source : (OECD/IEA, 2021[1]).
Par ailleurs, pour plus des deux tiers des mesures de relance, aucun impact environnemental ne se dégage clairement des évaluations approfondies d'aujourd'hui. Même si toutes les mesures de relance n’ont pas d'incidence sur l’environnement, la transformation économique de grande ampleur qui est nécessaire pour atteindre la neutralité carbone signifie qu'il est urgent de mettre en adéquation le budget de la relance et les objectifs environnementaux à long terme.
Les autres instruments de suivi de la relance aboutissent à des constats similaires. Ces divers instruments (voir l’encadré 3 ci-dessous) diffèrent par un certain nombre d'aspects tels que : les pays examinés ; la méthodologie utilisée pour évaluer les impacts environnementaux ; la portée des effets évalués ; enfin, le calcul de la part des dépenses vertes par rapport à la somme des mesures de « sauvetage » et de « relance », ou uniquement par rapport aux mesures de « relance » (voir Figure 3)2. Qu’il s'agisse de la base de données de l’OCDE sur la relance verte ou du Global Recovery Observatory d’Oxford, tous deux calculent la part des dépenses vertes par rapport aux mesures de « relance » ; leurs résultats sont respectivement 21 % et 15 %. En revanche, le Greenness of Stimulus Index et le Sustainable Recovery Tracker de l’AIE rapportent les dépenses vertes à la somme des mesures de « sauvetage » et de « relance ». Parce que le dénominateur est ici plus élevé que dans la précédente approche – les mesures consacrées au « sauvetage » dépassant de loin celles de la « relance » –, la part des dépenses vertes est plus faible, respectivement de 10.6 % et 2 %. Si la même approche est utilisée avec la base de données de l’OCDE sur la relance verte et les données du FMI relatives aux dépenses totales des pouvoirs publics (c’est-à-dire en prenant pour dénominateur la somme des mesures de « sauvetage » et de « relance »), la proportion des mesures vertes n’est plus que de 4 %.
Graphique 3. Différentes méthodes de calcul de la part des dépenses vertes en fonction du dénominateur
Source : illustration de l’auteur.
Répartition des mesures par type
Les Subventions et les prêts (y compris les prêts sans intérêt) sont le type de mesure le plus fréquemment mis en place par les pays, et représentent environ 39 % des 1 375 mesures recensées dans la base de données sur la relance verte ayant des répercussions environnementales manifestes. Les réductions d’impôts et autres aides, et les modifications de la réglementation, qui arrivent respectivement en deuxième et troisième position, représentent 19 % et 14 % de ces mesures. En revanche, peu de mesures sont instaurées pour favoriser la recherche-développement, et presque aucune mesure ne cible le perfectionnement des compétences des travailleurs : les investissements dans les subventions à la R-D et la formation professionnelle ne représentent que 8 % et 2 % respectivement des mesures recensées.
Environ 18 % des mesures évaluées sont mises en œuvre à l’échelle d’une ville, et 20 % se rapportent à l’ensemble de l’économie, tandis de la plupart (62 %) ciblent un secteur spécifique. Pour tous les types de mesures de relance verte, les principaux secteurs visés sont l’énergie et les transports de surface (26 % et 20 % respectivement), tandis qu’un quart des mesures concernent d'autres ou plusieurs secteurs (y compris l’ensemble de l’économie). Table 1 fournit une vue d’ensemble de la façon dont les différents types de mesures sont répartis dans les secteurs.
Le faible nombre de mesures de relance verte consacrées à la qualification des travailleurs est regrettable, compte tenu de la priorité accordée par de nombreux gouvernements à la mise en place d’une « transition juste ». La transition vers une économie verte plus durable entraînera un processus de destruction d’emplois dans certains secteurs et de création dans d’autres. Il est indispensable de mettre en place des programmes de perfectionnement et de reconversion pour faciliter la transition des travailleurs vers les nouvelles opportunités d’emploi plus vertes. Pourtant, le budget alloué au développement des compétences vertes ne s’élève qu’à 1.4 % du total (soit 13.6 milliards USD).
Tableau 1. Nombre de mesures positives, négatives et mitigées par secteur et type de mesure
Note : Les cases plus foncées indiquent un nombre plus important de mesures La répartition des différents types de mesures ne fournit pas d’informations sur leur poids ou leur importance.
Source : Base de données de l’OCDE sur la relance verte
Répartition financière des mesures par secteur
Les secteurs de l’énergie et des transports terrestres sont les principaux bénéficiaires des mesures de relance verte dotées d’un budget (par exemple des réductions d’impôts, d'autres aides et des subventions ou des prêts). Par ailleurs, un grand nombre de ces mesures se rapportent à l’économie dans son ensemble (voir le graphique 3). Depuis la dernière mise à jour de la base de données, les investissements verts dans l’énergie, les transports terrestres et le bâtiment ont plus que doublé, passant de 199 à 445 milliards USD. Cette évolution tient principalement de l’accroissement des dépenses dans les énergies renouvelables, la mobilité électrique, et l’efficacité énergétique des bâtiments. Soulignant encore la nature à long terme des mesures récemment mises en place, le budget réservé à la R-D et à l’infrastructure de l’hydrogène a plus que triplé, passant de 18 à 55 milliards USD. La part des fonds consacrée à l'agriculture, qui est pourtant un secteur clé pour préserver le patrimoine naturel et la biodiversité, fait partie des plus faibles (voir Figure 4).
Les investissements positifs pour l’environnement l’emportent sur ceux ayant des répercussions négatives ou mitigées dans la plupart des secteurs. Seul le secteur de l’aviation rapporte des mesures négatives ou mitigées surpassant les mesures positives. Il est particulièrement intéressant de noter le recours accru aux mesures de relance verte dans l’industrie, qui a inversé la situation observée dans la précédente mise à jour de la base de données, dans laquelle le budget alloué aux mesures négatives et mitigées était supérieur à celui consacré aux investissements verts.
Graphique 4. Enveloppe totale des financements par secteur et par incidence environnementale
Note : la catégorie « multiples ou autres » comprend les mesures à l’échelle de l’économie ou non spécifiques.
Source : Base de données de l’OCDE sur la relance verte
Évaluation par dimension environnementale
L’examen des dimensions environnementales particulières touchées par les mesures de relance nous révèle que la grande majorité de ces dernières concernent l'atténuation du changement climatique (90 %) et la pollution atmosphérique (64 %) (voir Figure 5). Cette situation s’observe dans toutes les catégories d’incidence environnementale (à savoir incidence positive, mitigée et négative). Ainsi, 64 % et 44 % des mesures positives concernent l’atténuation du changement climatique et la pollution atmosphérique. De la même manière, la plupart des mesures ayant des effets environnementaux négatifs concernent ces dimensions (à savoir 26 % pour le changement climatique et 19 % pour la pollution atmosphérique).
Graphique 5. Répartition de l’enveloppe totale dans les différentes dimensions environnementales
Source : Base de données de l’OCDE sur la relance verte
Les autres dimensions environnementales sont moins concernées par les mesures de relance, notamment l’adaptation au changement climatique. Par exemple, moins de 11 % des fonds alloués à des mesures positives bénéficient à la biodiversité, ce qui est particulièrement inquiétant compte tenu des conclusions alarmantes de la Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES, 2019[5]).
Modifications de la réglementation
Dans le cadre de la base de données de l’OCDE sur la relance verte, les modifications de la réglementation doivent bénéficier d’un traitement particulier. Bien qu’elles soient rarement accompagnées d’un budget, elles peuvent avoir des répercussions considérables sur les tendances économiques (par exemple avec le cas extrême d’une interdiction totale de l’utilisation d’un certain carburant ou d’une technologie particulière).
Au total, les données regroupent 187 mesures qui entrent dans la catégorie des modifications de la réglementation introduites par les pouvoirs publics en réponse à la pandémie de COVID-19. Parmi celles-ci, 141 ont un effet bénéfique sur l’environnement (comme la circulation alternée en fonction du numéro de plaque d’immatriculation) et 46 ont des effets mitigés ou négatifs (comme le recul des réglementations environnementales) (voir Figure 7). La plupart des modifications de la réglementation négatives s’appliquent à l’échelle de l’économie, puis viennent l’énergie et l’industrie.
Graphique 6. Nombre de mesures réglementaires par incidence environnementale
Source : Base de données de l’OCDE sur la relance verte
Ici encore, comme pour les mesures financières, les modifications de la réglementation positives sont plus nombreuses que les mitigées et les négatives dans la plupart des secteurs (voir Figure 7). La seule exception est le secteur de l’industrie, où les modifications de la réglementation négatives et mitigées sont majoritaires. Le triplement du nombre de réglementations relatives à l’énergie et aux transports enregistré dans la base de données de l’OCDE sur la relance verte (de 16 à 66) est particulièrement frappant, et tient surtout des nouvelles réglementations en faveur de la génération d’énergies renouvelables et de la mobilité électrique.
Graphique 7. Nombre de mesures réglementaires par secteur et incidence environnementale
Source : base de données de l’OCDE sur la relance verte.
Portée et méthodologie
La base de données de l’OCDE sur la relance verte recense les mesures qui, mises en place pour favoriser la reprise économique après la pandémie de COVID-19, pourraient avoir un impact clair sur l’environnement. Il est important de préciser qu’elle inclut également les mesures qui existaient déjà et qui ont été étendues ou accélérées dans le cadre des efforts de relance.
Les mesures sont décrites en fonction de plusieurs caractéristiques différentes, dont leur type (par exemple : subvention, modification de la réglementation, secteurs ciblés) et leur portée (voir Encadré 1). L’impact de chacune d’elles sur l’environnement est évalué sur la base d'un certain nombre de dimensions environnementales. Une mesure est dite « positive » (ou « négative ») lorsqu’elle a une incidence positive (ou négative) sur l’ensemble de ces dimensions. Une mesure est classée comme « mixte » si elle a un impact positif sur une dimension environnementale mais négatif sur une autre (c’est le cas par exemple de l’investissement dans l’adaptation climatique, qui nuit à la biodiversité). Les mesures de grande ampleur qui peuvent avoir des effets à la fois positifs et négatifs sur la même dimension environnementale (par exemple un vaste plan d’infrastructure) sont également classées comme mixtes.
L’évaluation de l’impact environnemental global des mesures de relance n’est pas une tâche facile, et ce pour plusieurs raisons. Tout d'abord, les mesures ayant des effets bénéfiques sur une dimension environnementale peuvent avoir une incidence néfaste sur d'autres. Ensuite, les informations disponibles peuvent être insuffisantes pour procéder à une évaluation complète des impacts environnementaux. Enfin, une comparaison contrefactuelle serait nécessaire pour évaluer ce qui se produirait en l’absence de la mesure examinée et donc déterminer son impact clair sur l’environnement. Les difficultés, les mises en garde et les approches à adopter sont abordées de façon plus approfondie à l’Annex 1.A et dans l’Encadré 2.
Encadré 1. Éléments de description des mesures de relance
Dans la base de données, les mesures sont décrites à l’aide des éléments suivants :
1. Pays : pays membres et partenaires clés de l’OCDE, Russie et UE (44 pays en tout plus l’UE).
2. Type de mesure parmi cinq grandes catégories : subvention/prêt (y compris prêts sans intérêt) ; subventions à la R-D ; modifications de la réglementation ; compétences et formation ; réduction d'impôt ou autre aide. La catégorie « autres » inclut toutes les mesures qui ne correspondent à aucune des catégories précitées.
3. Portée : mise en œuvre au niveau national, sectoriel ou régional/municipal.
4. Secteur ciblé par la mesure : agriculture, transport aérien, bâtiments, énergie, foresterie, industrie, transport maritime, transport de surface et gestion des déchets. Une autre option est proposée pour les mesures qui s'appliquent à plusieurs secteurs ou à aucun d’entre eux.
5. Valeur monétaire de la mesure : estimation de l’enveloppe totale prévue pour la mesure, Pour certaines mesures, aucun financement n’est annoncé ; pour d'autres, aucune information n’est fournie concernant le calendrier de versement ; pour finir, la nature de certaines mesures est telle (les modifications de la réglementation, par exemple) qu’aucune enveloppe ne leur est allouée.
6. Dimensions environnementales susceptibles d’être affectées par la mesure (jusqu’à trois par mesure). Cela inclut les dimensions suivantes : atténuation du changement climatique et adaptation à celui-ci, pollution de l’air, pollution de l’eau, biodiversité, gestion des déchets (dont les plastiques) et autres. Les mesures n’ayant pas d'incidence sur l’environnement ne figurent pas dans la base de données.
7. Impacts environnementaux qu’une mesure est susceptible d'avoir. Ils sont classés comme positifs, négatifs ou mixtes (pour en savoir plus, voir Annex 1.A). Les mesures dites positives ont clairement une incidence positive sur une dimension environnementale au moins et n’ont aucun effet négatif sur quelque dimension que ce soit. Les mesures classées comme mixtes ont à la fois des impacts positifs et négatifs. Il peut s'agir soit de dispositions ayant des effets clairement bénéfiques sur une dimension mais néfastes sur une autre, ou de mesures de très grande envergure qui ont à la fois des effets bénéfiques et néfastes sur l’environnement. Enfin, les mesures ayant un impact clairement négatif sur une ou plusieurs dimensions environnementales sont classées comme négatives.
Par rapport à la précédente mise à jour (avril 2021), le nombre de mesures enregistrées dans la nouvelle version de la base de données est passé de 700 à 1 3753, en couvrant 44 pays plus l’UE. Si l’on recense en moyenne 31 mesures liées à l’environnement par pays, il existe une forte hétérogénéité d’un pays à l’autre, le nombre de mesures s’échelonnant de 6 à presque 160 (avec une médiane de 20).
La base de données de l’OCDE sur la relance verte complète plusieurs initiatives visant à répertorier les mesures de relance mises en place depuis la mi-2020 (pour en savoir plus, voir Annex 1.B), mais qui présentent une portée et une méthodologie différentes.
Encadré 2. Mises en garde concernant l’interprétation des constats issus de la base de données de l’OCDE sur la relance verte
Il existe un certain nombre de raisons pour lesquelles les données doivent être interprétées avec prudence, à savoir :
Les informations relatives au financement des mesures ayant des implications budgétaires (comme les réductions d'impôt, les subventions/prêts et autres aides) ne sont disponibles que pour 88 % d’entre elles, et ne sont pas directement comparables (par exemple à cause des différences en ce qui concerne les périodes de versement, l’impact sur les finances publiques des garanties de prêts ou des subventions, etc.).
Les mesures diffèrent par leur forme et leur statut. Certaines sont des propositions détaillées ; d'autres, plus vastes, sont annoncées à l’avance et peuvent faire l’objet de révisions ou d'adaptations au cours de leur mise en œuvre.
Un biais de représentation peut exister entre les mesures ayant un impact positif sur l’environnement et les mesures négatives. D'une part, cela peut se manifester par le nombre total de mesures enregistrées, les « vertes » étant souvent plus facilement repérables. D'autre part, les informations relatives au financement sont plus souvent fournies pour les mesures positives que pour les négatives (91 % des mesures vertes recensées dans la base de données comportent ce type d'informations contre 72 % des mesures ayant une incidence négative).
Déterminer l’impact environnemental que peuvent avoir les mesures est une tâche souvent difficile qui nécessite un certain niveau d’expertise (voir Annex 1.A).
Les mesures de relance qui sont en cours d’examen dans les pays ne figurent pas dans la base de données mais leur mise en œuvre pourrait changer profondément les résultats (c’est le cas par exemple du projet de loi des États-Unis sur l’infrastructure, dont le budget est estimé à 1 000 milliards USD, ou des nouvelles demandes de prêts à la facilité pour la reprise et la résilience de l’UE).
Les mesures incluses dans la base de données varient selon les pays, les membres de l’OCDE étant généralement mieux couverts que les partenaires clés. De même, les dispositions prises au niveau infranational sont variables d'un pays à l'autre et ne figurent pas toutes dans la base de données.
Une distinction supplémentaire entre les types de mesures suivants serait utile et est à envisager pour les mises à jour futures : 1) les subventions et les aides publiques qui sont versées sans nécessité d’être remboursées ; 2) les prêts consentis par les pouvoirs publics avec un remboursement attendu ; 3) les prêts accordés par une banque privée mais qui sont garantis par l’État, ce dernier n’intervenant qu’en cas de défaillance de l’emprunteur. Ces mesures ayant des implications différentes sur le budget public, leur recensement dans des catégories distinctes fournirait des informations supplémentaires sur leur impact.
Encadré 3. Autres initiatives de suivi de la relance verte
Les données recueillies dans la base de données de l’OCDE sur la relance verte sont plus ou moins cohérentes avec les résultats d'autres travaux du même type, qu'elles viennent compléter. Les autres initiatives importantes de suivi sont les suivantes :
Le Greenness of Stimulus Index (indice mesurant le caractère écologique de la relance), élaboré par Vivid Economics (2021[6]), évalue l’incidence sur le climat et la nature de divers plans de sauvetage et de relance gouvernementaux dans les pays du G20 et dix économies émergentes. L'indice tient compte du secteur économique visé par la mesure de relance. À chaque fois, un indicateur de l’impact environnemental évalue le caractère écologique en attribuant à chaque secteur du pays une valeur positive ou négative.
L’Energy Policy Tracker (2021[7]) (instrument de suivi des politiques énergétiques) recueille les informations publiques concernant les politiques relatives à la production et la consommation d’énergie ayant été approuvées par 31 grandes économies et 8 banques multilatérales de développement. Ces politiques sont classées en fonction de différents critères, dont les technologies énergétiques visées et l’existence ou non d’une écoconditionnalité.
Le Green Recovery Tracker (instrument de suivi de la relance verte), élaboré par E3G et le Wuppertal Institute (2021[8]), s’intéresse aux plans de relance des États membres de l’UE et évalue leur contribution à la transition verte, en particulier à l’atténuation du changement climatique. Cette évaluation s'appuie sur une analyse qualitative et quantitative réalisée avec des experts locaux.
Le Global Recovery Observatory (observatoire mondial de la relance), créé par l’Université d’Oxford (O’callaghan et Murdock, 2021[9]), évalue l’ensemble des mesures budgétaires liées au COVID-19 qui ont été annoncées dans 50 pays avancés et 39 économies émergentes et en développement. Les politiques nationales sont évaluées en fonction de leurs impacts sur l’environnement, mais leurs effets socioéconomiques sont également pris en compte.
Le Sustainable Recovery Tracker (instrument de suivi de la relance durable), mis au point par l’AIE (2021[10]), évalue l’influence des dépenses publiques liées à la pandémie sur l’adoption d'énergies propres, en examinant en détail chacun des secteurs concernés. Cet instrument couvre plus d'un millier de mesures mises en place depuis la mi-2020 dans plus de 50 pays.
Annex 1.B examine la complémentarité entre la base de données de l’OCDE sur la relance verte et les autres initiatives de suivi.
Références
[17] Agrawala, S., Dussaux Damien et N. Monti (2020), « What policies for greening the crisis response and economic recovery? Lessons learned from past green stimulus measures and implications for the COVID-19 crisis », OECD Environment Working Papers No. 164, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/c50f186f-en.pdf?expires=1631617443&id=id&accname=ocid84004878&checksum=DA1061A01DD0F2F0BEB70B78314AC77B (consulté le 14 septembre 2021).
[15] E3G and Wuppertal Institute (2021), Green Recovery Tracker, https://experience.arcgis.com/experience/f2700c9b597a4aababa4c80e732c6c5c/page/page_13/?views=view_16 (accessed on 19 January 2021).
[7] Energy Policy Tracker (2021), Energy Policy Tracker - Track funds for energy in recovery packages, https://www.energypolicytracker.org/ (consulté le 14 septembre 2021).
[14] Energy Policy Tracker (2020), Energy Policy Tracker - Track funds for energy in recovery packages, https://www.energypolicytracker.org/ (accessed on 19 January 2021).
[8] Green Recovery tracker (2021), Green Recovery Tracker Home Page, https://www.greenrecoverytracker.org/ (consulté le 14 septembre 2021).
[10] IEA (2021), Sustainable Recovery Tracker, https://www.iea.org/reports/sustainable-recovery-tracker (consulté le 14 septembre 2021).
[5] IPBES (2019), Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services., IPBES secretariat, Bonn, Germany. 56 pages., http://www.ipbes.net (consulté le 14 janvier 2020).
[9] O’callaghan, B. et E. Murdock (2021), Are we building back better? Evidence from 2020 and Pathways for Inclusive Green Recovery Spending, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/35281/AWBBB.pdf (consulté le 14 septembre 2021).
[21] OCDE (2021), Perspectives de l’OCDE sur les compétences 2021 : Se former pour la vie, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/fc97e6d3-fr.
[19] OCDE (2019), Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation : La stratégie de l’OCDE pour l’emploi, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/4e6a92fa-fr.
[20] OCDE (2014), « La crise et ses retombées : les sociétés et les politiques sociales mises à l’épreuve », dans Panorama de la société 2014 : Les indicateurs sociaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/soc_glance-2014-5-fr.
[18] OCDE (2010), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2010 : Sortir de la crise de l’emploi, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2010-fr.
[3] OECD (2021), The OECD Green Recovery Database: Examining the environmental implications of COVID-19 recovery policies, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-oecd-green-recovery-database-47ae0f0d/ (consulté le 10 septembre 2021).
[12] OECD (2020), Developing Sustainable Finance Definitions and Taxonomies, OECD publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/24090344.
[11] OECD (2020), Green infrastructure in the decade for delivery : assessing institutional investment, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/environment/green-infrastructure-in-the-decade-for-delivery_f51f9256-en (consulté le 14 septembre 2021).
[4] OECD (2019), Biodiversity: Finance and the Economic and Business Case for Action Prepared by the OECD for the French G7 Presidency and the G7 Environment Ministers’ Meeting.
[1] OECD/IEA (2021), Update on recent progress in reform of inefficient fossil-fuel subsidies that encourage wasteful consumption 2021, https://www.oecd.org/g20/topics/climate-sustainability-and-energy/OECD-IEA-G20-Fossil-Fuel-Subsidies-Reform-Update-2021.pdf (consulté le 14 septembre 2021).
[16] OECD/IEA (2019), « Update on recent progress in reform of inefficient fossil-fuel subsidies that encourage wasteful consumption, https://www.oecd.org/fossil-fuels/publication/OECD-IEA-G20-Fossil-Fuel-Subsidies-Reform-Update-2019.pdf.
[2] UN (2021), Net Zero Coalition | United Nations - accessed on July 2021, https://www.un.org/en/climatechange/net-zero-coalition (consulté le 10 septembre 2021).
[6] Vivid Economics (2021), Greenness of Stimulus Index, https://www.vivideconomics.com/wp-content/uploads/2021/07/Green-Stimulus-Index-6th-Edition_final-report.pdf (consulté le 14 septembre 2021).
[13] Vivid Economics (2020), Greenness of Stimulus Index..
Annex 1.A. Catégorisation de l’incidence environnementale des mesures de relance : Note méthodologique
L’évaluation des répercussions environnementales des politiques et mesures de relance est difficile et nécessairement imprécise, en particulier au niveau d’agrégation utilisé dans la base de données de l’OCDE sur la relance verte. Plusieurs facteurs compliquent la classification des répercussions environnementales probables :
Les mesures bénéfiques dans une dimension environnementale peuvent s’avérer néfastes dans d’autres dimensions, soit immédiatement, soit à plus long terme. La situation peut se complexifier à mesure que de nouvelles dimensions environnementales sont prises en compte (par ex. au-delà des questions de climat et de pollution atmosphérique, il faut également tenir compte de l’eau, de la biodiversité, etc.)
Les premières informations disponibles (comme le titre et les descriptions des mesures) peuvent être insuffisantes pour évaluer pleinement la portée sectorielle de la mesure (quels secteurs ou types d’infrastructure seront touchés), ou les répercussions environnementales dans différentes dimensions (positives, négatives ou mixtes).
Même lorsque la portée sectorielle d’une mesure est clairement définie, comme dans le cas des subventions ou aides ciblant une technologie particulière de production d’énergie, le degré d’écocompatibilité d’une technologie spécifique peut être interprété différemment d’une dimension environnementale à l’autre.
Une comparaison contrefactuelle est forcément nécessaire lors de l’évaluation de l’incidence d’une mesure particulière sur l’environnement : il convient d’estimer ce qui se produirait en l’absence de la mesure, et donc si la mesure a plus ou moins d’impact sur les dimensions environnementales examinées. La réalisation d’une telle analyse pour chaque mesure concernée serait extrêmement fastidieuse.
Dans le cadre de cette analyse, chaque mesure a été évaluée haut niveau et classée en fonction de son incidence positive, mixte, négative ou indéterminée sur l’environnement. Ces catégories sont résumées dans le tableau 2.
Tableau 2. Catégories d’incidence environnementale de la base de données sur la relance verte
La classification de chaque mesure a été effectuée sur une base ascendante, ligne par ligne. Cette approche s’inspire des méthodes existantes de classification environnementale détaillée, comme celles décrites dans la section suivante, et s’appuie sur l’analyse de ces méthodes effectuée dans le cadre de travaux antérieurs (par ex. (OECD, 2020[11])). Toutefois, en règle générale, les mesures de relance sont vastes et insuffisamment spécifiques pour utiliser, par exemple, la classification technologique au niveau des activités utilisée dans les taxonomies relatives à la finance durable, comme celle de l’UE. Néanmoins, des principes issus de ces approches taxonomiques sont utilisés, comme l’examen croisé de différentes dimensions environnementales introduit par le principe « ne pas causer de dommages significatifs », tiré de la taxonomie de l’UE sur la finance durable. Dans la présente base de données, si une autre mesure ayant une incidence positive sur l’environnement paraît susceptible d’avoir un impact négatif dans une autre dimension environnementale, elle est classée dans la catégorie « mitigée ». Cette même catégorie est utilisée pour les mesures générales susceptibles d’avoir un large éventail d’impacts environnementaux, tel un vaste programme d’infrastructure, comme décrit dans le Table 2.
Il importe de souligner que la présente analyse ne pondère pas les mesures à l'aide des coefficients utilisés par la Commission européenne pour évaluer à quel point les mesures de chaque pays contribuent à l’objectif de consacrer 37 % du budget de relance au changement climatique. Ils ont été ignorés car cette base de données n’évalue non seulement les mesures relatives au changement climatique, mais aussi aux autres dimensions environnementales.
Autres exercices de caractérisation ou de classification environnementale pertinents pour cette base de données
Si les mesures adoptées en riposte à la crise du COVID-19 présentent certaines caractéristiques distinctives, la catégorisation de l’incidence environnementale des mesures, des projets et des investissements n’est pas un enjeu nouveau. Plusieurs initiatives existantes ont éclairé la catégorisation effectuée dans le cadre de cette base de données, et certaines sont présentées succinctement ici. Néanmoins, il n’existe pas de définition universelle de « ce qui est écologiquement durable », car la question peut être posée à différents niveaux ; par exemple, le développement récent des taxonomies sur la finance durable se situe au niveau des activités ; les obligations vertes sont des produits financiers spécifiques, et la budgétisation verte se rapporte aux budgets publics.
Ces dernières années, d’importants travaux ont été menés sur les taxonomies visant à influencer les décisions en matière de finance durable. Des orientations claires ont été définies quant à la nature des projets ou des activités existants pouvant être qualifiés de « durables ». L’OCDE a réalisé une analyse détaillée des progrès et des perspectives des différentes approches taxonomiques à travers le monde (OECD, 2020[12]). Un exemple majeur est la taxonomie des activités économiques durables de l’UE, en cours d’élaboration, qui vise à établir des listes positives et des critères clairs pour déterminer quelles activités économiques peuvent être considérées comme durables au sein de l’UE. Une fois achevée, cette taxonomie couvrira six objectifs environnementaux (atténuation du changement climatique et adaptation à celui-ci, eau et ressources marines, économie circulaire, prévention de la pollution et protection des écosystèmes). Étant admis qu’aucune activité économique individuelle n’est indépendante du système plus général dans lequel elle s’inscrit, il convient de démontrer qu’en plus d’apporter une contribution substantielle à l’un des objectifs, les activités concernées ne causent de préjudice significatif à aucun des cinq autres objectifs.
Ces dernières années, le financement vert a enregistré une forte croissance grâce à des instruments de dette spécialisés, comme les obligations vertes. Afin d’améliorer la normalisation, un certain nombre d’initiatives de marché ont élaboré des normes et des lignes directrices pour déterminer quels projets et emplois des produits ouvrent la voie à la qualification d’une obligation comme « verte ». Par exemple, le Climate Bonds Standard and Certification Scheme, élaboré par la Climate Bonds Initiative, est utilisé à l’échelle internationale.
Différentes approches des taxonomies et des normes relatives aux obligations vertes sont étudiées à travers le monde. À l’échelle nationale par exemple, la Banque populaire de Chine a publié la première version de son catalogue des projets validés pour un financement par des obligations vertes (Green Bond Endorsed Project Catalogue) en 2015. Au Japon, le ministère de l’Environnement a édité en 2017 les lignes directrices nationales relatives aux obligations vertes. Une comparaison de ces approches parallèles, visant à établir des définitions claires de la durabilité, a récemment été effectuée pour étayer l’analyse empirique de l’OCDE sur l’investissement institutionnel (OECD, 2020[11]).
Annex 1.B. Autres initiatives de suivi de la relance
Plusieurs organisations non gouvernementales et établissements universitaires ont mis au point divers outils pour suivre et évaluer les mesures de relance. Chacun a son propre objectif et sa propre approche, apportant un éclairage unique, et aucun ne fait double emploi avec la valeur ajoutée propre à la base de données de l’OCDE sur la relance verte.
Un indice mesurant le caractère écologique de la relance (Greenness of Stimulus Index), élaboré par Vivid Economics et soutenu par l’initiative « Finance for Biodiversity », a mis au point une méthodologie permettant d’attribuer un score unique par pays, évaluant le caractère écologique du plan de relance (Vivid Economics, 2020[13]). Le calcul tient compte à la fois du volume des fonds de relance injectés dans les secteurs pertinents pour l’environnement, et d’un facteur permettant d’évaluer si les mesures elles-mêmes ont plus ou moins d’impact sur l’environnement par rapport à un ensemble de mesures de relance génériques archétypales. L’indice publié en juillet 2021 montre que seuls 4 800 milliards USD des 17 200 milliards USD de fonds publics de relance dépensés ont des répercussions positives sur l’environnement (principalement dans les secteurs de l’énergie, des transports, de l’industrie, de l’agriculture, et des déchets). Cependant, dans la plupart des pays étudiés, l’indice met en évidence un impact négatif net sur l’environnement.
Une autre initiative de suivi importante est l’« Energy Policy Tracker », lancée par un consortium d’ONG et d’universités (Energy Policy Tracker, 2020[14]). Cet outil vise à offrir une vue d’ensemble de l’évolution des politiques énergétiques dans les pays couverts (notamment des mesures de relance post-COVID-19, et au-delà dans certains cas), et classe les mesures selon qu’elles concernent les énergies propres ou fossiles, et qu’elles sont soumises ou non à des considérations environnementales. Si la classification énergie propre/énergie fossile évite un débat sur ce qui peut être considéré comme positif pour l’environnement ou durable, elle nécessite néanmoins de définir clairement le terme « propre ». L’analyse a parfois recours à une catégorie « autres » pour les cas où la catégorisation n’est pas claire. D’après la version de l’outil en date d’août 2021, 4 % des fonds de relance alloués au secteur énergétique ciblent les combustibles fossiles (dans 31 grandes économies), ce qui représente 336 milliards USD au total.
En mars 2021, le « Global Recovery Observatory » était mis en place. Il s’agit d’une collaboration menée par l’université d’Oxford et soutenue par le « Green Fiscal Policy Network », qui inclut le PNUE et le FMI. L’objectif de l’Observatoire est d’effectuer un suivi complet de toutes les dépenses en lien avec le COVID-19, et pas uniquement celles ayant des répercussions sur l’environnement, dans environ 50 pays parmi les plus avancés et 39 autres économies émergentes et en développement. Les mesures sont évaluées non seulement du point de vue des incidences environnementales (émissions de gaz à effet de serre, pollution atmosphérique, patrimoine naturel), mais aussi des répercussions sociales (inégalité des richesses, qualité de vie, moyens d'existence ruraux), et des effets sur l'économie (multiplicateur, vitesse de mise en œuvre). Pour ce faire, les mesures sont dans un premier temps mises en correspondance avec 40 archétypes détaillés qui s’excluent mutuellement, ainsi que 158 sous-archétypes (O’callaghan et Murdock, 2021[9]).
En mars 2021 encore, l’outil de suivi « Green Recovery Tracker » a été mis en place par l’ONG E3G et le Wuppertal Institute. Il porte spécifiquement sur l’évaluation des plans de relance dans certains pays de l’UE (E3G and Wuppertal Institute, 2021[15]). Cet outil évalue principalement les répercussions pour les émissions de gaz à effet de serre, et catégorise les mesures de « très positives » à « très négatives ».
Enfin, le dispositif de suivi de l’AIE (« Sustainable Recovery Tracker ») effectue un suivi de l’impact de l’ensemble des dépenses publiques en lien avec le COVID-19 dans des mesures en faveur des énergies propres dans plus de 50 pays dans le monde. Cet outil s'appuie sur plus de mille politiques évaluées par l’AIE, qui sont catégorisées en fonction du type de mécanisme utilisé et des technologies ciblées. Il a également pour but d’évaluer les effets qui en résultent sur le système mondial d’émissions. La dernière évaluation, publiée en juillet 2021, indique qu’environ 380 milliards USD des dépenses budgétaires liées à la pandémie ont été consacrées à des mesures favorables aux énergies propres, soit 2 % du total.
Contact
Enrico Botta (✉ mailto:Enrico.Botta@oecd.org)
Notes
← 1. L’estimation par l’OCDE des dépenses totales de la relance s’appuie sur les données issues de (O’callaghan et Murdock, 2021[9]) (données consultées en juillet 2021).
← 2. La distinction entre les mesures de « sauvetage » et de « relance » est essentielle pour évaluer les implications à court et à long terme des aides versées dans le cadre de la pandémie de COVID-19. Les mesures de sauvetage sont par nature immédiates et temporaires ; leur but est d’éviter que la société et l’économie ne subissent des préjudices trop graves à court terme. Il peut s'agir d'allocations de subsistance, de mesures de soutien à la trésorerie et d’allègements de dettes. À l’opposé, les mesures de relance sont axées sur la reconstruction à long terme de l’économie, notamment en mettant en place des incitations et des investissements tournés vers l’avenir.
← 3. La base de données de l’OCDE sur la relance verte contient aujourd'hui quelque 1 700 mesures, dont sont exclues celles ayant une incidence « indéterminée » sur l’environnement. Les mesures relatives à l’Afrique du Sud qui figurent dans la base de données ont été compilées de façon indépendante par le Secrétariat de l’OCDE et n’ont pas été avalisées par le gouvernement sud-africain.