Études économiques de l'OCDE : Nouvelle-Zélande 2022

Résumé

L’économie s’est redressée rapidement après le choc provoqué par la pandémie de COVID‑19, mais elle est maintenant en surchauffe

L’activité économique s’est contractée fortement au deuxième trimestre 2020, mais elle a rebondi rapidement grâce à une action efficace de freinage de la pandémie, à des mesures de protection de l’emploi et des revenus et à des politiques macroéconomiques fortement expansionnistes. Dans un contexte de propagation du variant Delta, hautement contagieux, et de taux de vaccination élevés, le gouvernement a abandonné sa stratégie d’éradication du virus et a opté pour une stratégie de minimisation et de protection.

Les mesures de confinement strictes prises au début du choc provoqué par la pandémie ont provoqué une forte baisse du PIB au deuxième trimestre 2020 (Graphique 1). Toutefois, la Nouvelle‑Zélande a réussi à éliminer le coronavirus et a pu rouvrir son économie, à l’exception des activités liées au tourisme international. Dès le troisième trimestre 2020, le PIB avait retrouvé son niveau d’avant la pandémie et s’est maintenu au‑delà malgré une contraction de 3.7 % au troisième trimestre 2021 due au renouvellement des mesures de freinage strictes en août 2021, période à laquelle la transmission du variant Delta a explosé.

Graphique 1. L’activité économique a rebondi fortement

PIB réel

1. Pays de l’UE qui sont aussi membres de l’OCDE.

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE n°110 (base de données).

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Les mesures macroéconomiques de relance ont été si vigoureuses et la stratégie d’éradication du virus si efficace que les principaux indicateurs relatifs au marché du travail sont désormais plus élevés qu’avant la pandémie. Le taux de chômage est tombé à 3.4 % au troisième trimestre 2021, son niveau le plus faible depuis 2007 et le taux d’emploi a atteint son niveau le plus élevé jamais enregistré. La progression salariale a quant à elle retrouvé le rythme pré‑pandémie. Les intentions d’embauche des employeurs atteignant elles aussi des niveaux record, le marché du travail va sans doute se tendre encore, ce qui va exercer des tensions à la hausse sur les salaires.

L’inflation a augmenté fortement entre le quatrième trimestre 2020 et le quatrième trimestre 2021 pour atteindre 5.9 %, soit un niveau bien supérieur à la fourchette‑cible de 1‑3 % fixée par la Banque de réserve, et les mesures de l’inflation sous‑jacente ont dépassé le haut de la fourchette. Les anticipations d’inflation à cinq ans ont augmenté pour les ménages, mais moins pour les entreprises.

Les mesures de freinage renouvelées en août 2021 ont été maintenues à Auckland jusqu’à début décembre lorsque le gouvernement a adopté une stratégie de minimisation et de protection. Le nouveau cadre de protection contre le COVID‑19 compte trois niveaux (rouge, ambre et vert) tenant compte de la préparation du système de santé et de la dynamique de santé publique de la population. Les personnes vaccinées contre le COVID‑19 font l’objet d’un moins grand nombre de restrictions concernant leurs déplacements et leurs activités, comme c’est le cas dans d’autres pays de l’OCDE. Le gouvernement avait également annoncé son intention d’ouvrir progressivement les frontières en avril 2022 aux voyageurs vaccinés présentant un test négatif au COVID‑19 à l’arrivée sur le territoire et après sept jours d’isolement, mais a différé cette mesure avec l’apparition du variant Omicron. Il avait en outre annoncé une augmentation de l’équipement en ventilateurs des unités de soins intensifs.

Le resserrement de la politique macroéconomique va ramener la croissance à des taux plus durables

La Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande (RBNZ) durcit ses mesures monétaires et macroprudentielles en vue d’atteindre ses objectifs en matière de prix et de stabilité financière. Les déficits publics ont commencé à refluer par rapport aux niveaux élevés atteints pendant la première vague de la pandémie et, selon les projections, ce recul progressif se poursuivra à compter de 2022. Le resserrement de la politique macroéconomique contribuera au ralentissement de la croissance, qui devrait revenir de près de 5 % en 2021 à 2.5 % en 2023.

La RBNZ a relevé son taux directeur de 25 points en octobre, puis de nouveau en novembre 2021 pour le porter à 0.75 % et a projeté de nouvelles hausses pouvant atteindre 2.6 % d’ici fin 2023. Elle a mis fin, en juillet 2021, à son programme d’achats d’actifs à grande échelle LSAP (Large Scale Asset Purchase) et est en train d’élaborer une stratégie pour gérer ses importants avoirs en obligations (qui représentent 16 % du PIB).

La politique monétaire très expansionniste et la suspension des restrictions relatives aux quotités de prêt en 2020 a donné un coup de fouet aux prêts hypothécaires, faisant passer la dette des ménages à 169 % de leur revenu disponible et propulsant les prix des logements à des niveaux jugés non tenables par la banque centrale (Graphique .2). Pour limiter les risques pesant sur la stabilité financière, la RBNZ a durci à nouveau les quotités de financement et a lancé une consultation publique sur l’instauration d’un plafonnement des ratios service de la dette/revenu et dette/revenu. Le resserrement des politiques monétaire et macroprudentielle, la diminution des flux d’immigration et les mesures fiscales adoptées en mars 2021 pour décourager l’investissement dans des biens immobiliers locatifs ont eu pour effet de réduire la demande de logements. Ajoutées à l’action en cours ou prévue visant à augmenter le nombre de logements, ces mesures devraient permettre de mettre fin aux pénuries et d’augmenter l’accessibilité financière.

Après une baisse de 9.7 % qui a fait passer l’indicateur budgétaire privilégié par le gouvernement à un déficit représentant 7.3 % du PIB en 2019‑20 (exercice clos au 30 juin), le déficit reste élevé mais devrait être pratiquement éliminé sous l’effet de la disparition progressive des dépenses liées au COVID‑19. Les projections font état d’une augmentation constante des excédents en 2025‑26, à mesure que ces dépenses continueront d’être progressivement supprimées.

Graphique 2. Les prix des logements ont fortement augmenté par rapport aux revenus1

Ratio médian prix des logements/revenu

1. Projections issues du scénario de la Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande (RBNZ).

Source : The Reserve Bank of New Zealand (2021), Monetary Policy Statement, août 2021.

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La croissance économique devrait encore ralentir sous l’effet du resserrement de la politique macroéconomique et de la stabilisation des prix des exportations de matières premières, mais rester tout de même élevée (Tableau 1). La hausse de la consommation fléchira pour revenir à un rythme plus soutenable, à mesure de la baisse des gains de patrimoine immobilier et du ralentissement de la croissance de l’emploi. Le taux de chômage demeurera très faible et l’inflation sera ramenée en 2023 dans la fourchette ciblée par la Banque de réserve.

Les principaux risques de révision à la baisse des perspectives tiennent au report de la réouverture des frontières imputable à l’apparition de variants plus virulents contre lesquels les vaccins seraient moins efficaces, ainsi qu’à une correction soudaine de grande ampleur des prix des logements. À l’inverse, les principaux risques de révision à la hausse tiennent notamment au redressement de la demande d’exportations agricoles néo‑zélandaises et à des conditions de santé publique autorisant une levée progressive plus rapide que prévu des restrictions aux activités économiques.

Les mesures budgétaires prises pour soutenir l’économie pendant la crise liée au COVID‑19 ont fait fortement augmenter le ratio dette publique‑PIB. En cas de maintien des politiques actuelles, le ratio dette‑PIB progressera considérablement au cours des prochaines décennies, à cause du vieillissement de la population (Graphique .3). Des mesures supplémentaires sont indispensables pour placer les finances publiques sur une trajectoire viable à moyen terme, notamment en indexant l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie.

Tableau 1. La croissance économique va ralentir

(Taux annuels de croissance, %, sauf indication contraire)

	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (%)	4.7	3.8	2.5
Consommation privée	6.0	2.4	1.9
Consommation publique	9.2	4.3	1.4
Formation brute de capital fixe	8.3	6.3	4.1
Exportations	‑1.4	8.9	5.8
Importations	14.8	7.8	4.5
Taux de chômage (%)	3.8	3.2	3.3
Indice des prix à la consommation (moyenne annuelle)	3.9	4.5	2.7
Solde des paiements courants (% du PIB)	‑5.0	‑5.5	‑5.4
Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)	‑5.7	‑4.4	‑3.7
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	51.7	55.0	57.8

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE n°110 (base de données), mise à jour pour le T3 2021.

Graphique 3. Le déficit budgétaire et la dette publique brute ont sensiblement augmenté en 2020

Dette brute des administrations publiques

Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir des données du Trésor néo‑zélandais (2021), Statement on the Long‑term Fiscal Outlook and Long‑term Insights Briefing

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Stimuler la productivité en améliorant la diffusion des technologies numériques

La Nouvelle‑Zélande pourrait largement accroître la productivité en favorisant la croissance de son secteur numérique et en stimulant l’innovation numérique. Pour cela, il lui faut renforcer sa réserve de compétences numériques au niveau national, en veillant à ce que la réglementation suive le rythme de l’évolution technologique et en améliorant les exportations des entreprises exploitant des technologies numériques.

La Nouvelle‑Zélande est relativement avancée sur certains aspects relevant de la transformation numérique, comme le montre par exemple la part élevée des petites entreprises pratiquant la vente en ligne ou utilisant l’internet des objets. Cependant, le secteur numérique est moins important que dans d’autres pays de l’OCDE et dépend largement de migrants qualifiés pour les emplois nécessitant des compétences numériques avancées. Il connaît actuellement de graves pénuries de compétences qui s’expliquent à court terme par les restrictions aux frontières et, à plus longue échéance, par la concurrence des autres pays. Au niveau national, la réserve de futurs diplômés ayant des compétences avancées en TIC se réduit, car les faibles résultats en mathématiques et en sciences des élèves du primaire et du premier cycle du secondaire leur ferment la porte des études supérieures dans des domaines en lien avec les TIC.

La diffusion des technologies numériques pâtit également d’un régime de droits d’auteurs qui ne prend pas en compte l’utilisation de certaines technologies numériques, du coût de l’adoption des outils numériques pour les petites entreprises et de la difficulté à obtenir par l’exportation une rentabilité élevée de l’investissement dans les technologies numériques.

Les autorités ont élaboré plusieurs initiatives relatives au numérique, notamment des Plans de transformation des secteurs économiques (Industry Transformation Plans) visant à promouvoir le développement des secteurs de la technologie numérique et de l’agritech. Récemment, elles se sont engagées dans la préparation d’une stratégie nationale pour le numérique qui doit favoriser la confiance, l’inclusivité et la croissance dans l’économie numérique et la société. Cette stratégie doit aider les parties prenantes d’un large éventail de domaines d’intervention à collaborer de manière cohérente.

L’introduction d’un régime d’assurance chômage serait également utile pour permettre une diffusion plus équitable des technologies numériques en aidant les travailleurs dont l’emploi est menacé par la transformation numérique ‑ en effet, la majorité des personnes licenciées ne remplissent pas les conditions de ressources pour bénéficier de l’indemnisation du chômage.

De nouvelles mesures s’imposent pour réduire les émissions de gaz à effet de serre

La Nouvelle‑Zélande n’est en bonne voie ni pour respecter son engagement de réduction des émissions d’ici 2030, ni pour parvenir à la neutralité carbone d’ici 2050. Son cadre institutionnel est solide, mais il lui faut faire appliquer les mesures de réduction des émissions. Le prix du carbone est trop faible, et des mesures complémentaires efficaces, qui remédient aux défaillances du marché que le prix du carbone ne peut à lui seul corriger, restent à prendre.

La nouvelle loi sur le climat (Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Act), qui consacre un objectif « zéro carbone » dans la législation, prévoit de ramener à zéro les émissions nettes de carbone et de réduire dans des proportions comprises entre 24 et 47 % les émissions biogéniques de l’agriculture (qui représentent aujourd’hui environ la moitié des émissions totales) d’ici 2050. Ce nouveau texte prévoit également la création d’une Commission sur le changement climatique qui dispensera des conseils sur les mesures permettant d’atteindre ces objectifs et de suivre les progrès accomplis. Les réformes du système néo‑zélandais d’échange de quotas d’émission (NZ ETS, NZ Emissions Trading Scheme) ont eu pour effet de placer une limite ferme sur les permis d’émission au titre du mécanisme et de créer une réserve pour la maîtrise des coûts, qui pourra être utilisée pour limiter les hausses de prix, ainsi que de fixer un seuil de tarification en dessous duquel les permis d’émission ne pourront pas être cédés dans le cadre du mécanisme. En tenant compte des mesures de limitation déjà prises et des mesures complémentaires recommandées, la CCC estime que les prix du carbone ajustés de l’inflation devront passer du niveau actuel de 60 NZD par tonne d’équivalent CO₂ début décembre 2021 à 140 NZD d’ici 2030 et 250 NZD d’ici 2050 si la Nouvelle‑Zélande veut pouvoir atteindre ses objectifs de réduction des émissions de sources nationales.

Le gouvernement a déjà pris diverses mesures de limitation complémentaires, qui concernent notamment le développement urbain, les codes de construction et la fourniture d’infrastructures de transport public/actif, et la CCC en a recommandé d’autres. Ces nouvelles mesures devront compléter la tarification du carbone et éviter le risque que l’action de limitation des émissions n’entraîne des coûts supérieurs à ce qu’il aurait été possible d’obtenir via le mécanisme NZ ETS.

Le gouvernement prépare un plan de réduction des émissions qui doit être publié en 2022, dans lequel seront mises en évidence les politiques et les mesures permettant de combler l’écart entre le rythme actuel de la baisse des émissions et celui qui sera nécessaire pour atteindre les objectifs fixés pour 2050.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Faire que la croissance soit plus soutenable au lendemain de la crise liée au COVID‑19
Face à l’émergence du variant Delta, le gouvernement est passé d’une stratégie d’éradication du virus à une stratégie de minimisation et de protection. Les capacités des unités de soins intensifs sont faibles.	Accroître les capacités des unités de soins intensifs et accélérer les taux de vaccination parmi les groupes vulnérables. Une fois qu’une grande partie de la population sera vaccinée, assouplir progressivement les  restrictions aux frontières, comme prévu.
La reprise a été rapide et vigoureuse et l’économie montre des signes de surchauffe. Le gouvernement prévoit d’accroître lentement le solde budgétaire structurel et de ne réduire que modestement la dette publique à moyen terme. À long terme, le vieillissement de la population entraînera un important creusement des déficits budgétaires et une augmentation de la dette en cas de maintien des politiques actuelles.	Mettre rapidement fin aux mesures de relance budgétaires afin d’alléger la charge de la stabilisation macroéconomique pesant sur la politique monétaire. S’engager à définir des objectifs à long terme explicites de ratio dette/PIB. Repousser l’âge d’ouverture des droits à la retraite en l’indexant sur l’espérance de vie, et prendre des mesures pour en limiter l’impact sur les groupes défavorisés.
L’inflation est montée bien au‑delà de la fourchette cible de 1‑3 % fixée par la Banque de réserve ; toutefois, les anticipations d’inflation à cinq ans des entreprises restent ancrées.	Resserrer la politique monétaire dans la mesure nécessaire pour ramener l’inflation dans la fourchette cible et pour assurer que les anticipations d’inflation restent ancrées.
La dette hypothécaire des ménages est importante. La Banque de réserve a abaissé les plafonds des quotités de financement et mène des consultations pour plafonner les ratios de service de la dette.	Compléter les restrictions imposées aux plafonds des quotités de financement en imposant aux banques d’appliquer des taux d’intérêt minimum pour évaluer la capacité de remboursement des emprunteurs, ou en plafonnant le ratio dette/revenu.
La productivité est faible en comparaison internationale en raison d’une concurrence limitée sur les marchés de produits, de la faiblesse des liens à l’international et de l’innovation et du décalage entre l’offre et la demande de compétences et de qualifications. Le régime d’examen complet applicable à l’investissement direct étranger (IDE) a été simplifié en 2021. Les taux d’imposition effectifs des entreprises sont élevés en regard des normes internationales et freinent les investissements de capitaux et l’IDE.	Supprimer les obstacles à la concurrence dans le secteur du commerce de détail (supermarchés). Contrôler l’impact des réformes du régime d’examen de l’IDE et simplifier encore la procédure si nécessaire. Compléter les crédits d’impôt en faveur de la recherche‑développement par des subventions ciblées devant faire l’objet d’une stricte évaluation et renforcer le transfert de connaissances depuis les instituts de recherche. Examiner le caractère approprié du taux d’imposition actuel des entreprises.
Le gouvernement a renforcé le cadre légal permettant de réduire les gaz à effet de serre, mais n’est pas en bonne voie pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050.	Compléter la hausse de la tarification du carbone due au durcissement progressif de la délivrance des permis d’émission avec des mesures ciblées remédiant aux défaillances du marché que le prix du carbone ne peut à lui seul corriger.
Aucun progrès n’a été fait pour relever les redevances d’eau des consommateurs, pratique qui est limitée à Auckland, Nelson et Tauranga, ou pour mettre en place des péages routiers, même si cela est envisagé pour 2024 à Auckland, une fois que les améliorations majeures du réseau de transports collectifs de la ville auront été achevées.	Veiller à ce que les nouvelles entités de distribution d’eau qui doivent voir le jour en 2024 soient en mesure d’appliquer la facturation volumétrique pour l’eau et les eaux usées. Mise en place de péages routiers à Auckland.
Améliorer l’accessibilité financière du logement et mieux protéger les travailleurs licenciés
La loi de 2020 sur le financement des infrastructures ouvre plus largement l’accès des administrations locales au financement d’infrastructures via la constitution de structures ad hoc, mais aucun accord de ce type n’a encore été réalisé.	Recenser et supprimer les obstacles entravant la constitution de structures ad hoc. Inciter davantage les conseils municipaux à accompagner la croissance, par exemple en percevant leur part des recettes de la taxe sur les produits et services (TPS) liées à l’activité locale.
La majorité des personnes licenciées ne remplissent pas les conditions de ressources pour bénéficier de l’indemnisation du chômage. Le gouvernement mènera des consultations pour mettre en place une assurance chômage et réduire ainsi la charge des travailleurs licenciés.	Mettre en place le régime d’assurance sociale (assurance chômage) en cours de discussion et y intégrer des mécanismes incitant à un retour rapide vers l’emploi.
Stimuler la productivité en exploitant pleinement la transformation numérique
La Nouvelle‑Zélande s’est engagée dans la préparation d’une stratégie nationale pour le numérique qui doit favoriser la confiance, l’inclusivité et la croissance dans l’économie numérique et la société.	Faire avancer la stratégie nationale pour le numérique en veillant à ce que la coordination stratégique entre tous les domaines de l’action publique soit placée au cœur des préoccupations et en collectant des données à l’appui de cette stratégie.
Au niveau national, la réserve de futurs diplômés ayant des compétences avancées en TIC est peu importante. Leurs faibles résultats en mathématiques limitent la proportion des élèves qui pourraient obtenir les qualifications universitaires nécessaires à des carrières dans les TIC. Les employeurs ont préféré recruter des travailleurs expérimentés possédant des compétences avancées dans le domaine des TIC plutôt que d’offrir des parcours professionnels permettant d’accéder à ces postes.	Améliorer l’enseignement des mathématiques et des sciences dans les écoles primaires, notamment en mettant davantage l’accent sur la pédagogie inductive et l’encadrement pédagogique s’appuyant sur des bases de connaissances judicieusement articulées, pour les élèves et pour les enseignants. Mettre sur pied des programmes de formation en apprentissage et de stages dans le domaine du numérique et étendre le programme GovTechTalent Graduate, destiné aux jeunes diplômés, à l’ensemble des organismes du secteur public. Élaborer des programmes visant à aider les Māori et les femmes à mener des carrières dans le domaine du numérique.
En Nouvelle‑Zélande, certaines réglementations ne sont pas suffisamment souples pour suivre les innovations numériques de rupture, n’offrent pas un cadre propre à soutenir la portabilité des données et n’ont pas la flexibilité nécessaire pour empêcher les fusions et acquisitions contraires à la concurrence dans les services numériques.	Passer progressivement à des réglementations axées sur des objectifs énonçant des buts réglementaires précis tout en prévoyant une marge de souplesse dans les technologies utilisées. Donner à la NZ Commerce Commission le pouvoir d’ordonner à des parties à une concentration de demander l’autorisation de l’opération, de stopper un rapprochement entre des parties à une fusion le temps que dure son enquête et d’ordonner à des entités étrangères parties à une fusion de produire des informations nécessaires à ses investigations.
L’action publique en faveur de l’innovation numérique et les mesures de promotion des exportations ne sont pas correctement coordonnées.	Favoriser de manière continue le développement international précoce des start‑ups innovantes du numérique grâce à une meilleure coordination entre l’agence pour l’innovation (Callaghan Innovation) et l’agence de développement des entreprises (New Zealand Trade Enterprise).
Les plateformes numériques de gestion de l’irrigation, des engrais et du suivi des animaux ne sont pas forcément interopérationnelles et ne produisent pas non plus toujours des données faciles à combiner.	Garantir l’interopérabilité entre les plateformes d’outils numériques en exigeant l’adoption de normes communes par les acteurs de l’Agritech, tout en les laissant choisir celles les mieux adaptées vers lesquelles converger.