Études économiques de l'OCDE : Lettonie 2022 (version abrégée)

Résumé

L’économie se redresse après le choc mondial provoqué par la pandémie de COVID-19

L’économie a été durement touchée par la pandémie, mais le processus de rattrapage du revenu par habitant s’est poursuivi. Les mesures d’endiguement et les restrictions initiales ont été levées au milieu de l’année 2021, mais l’envolée consécutive du nombre de cas de contamination à la suite d’une vaccination lente a débouché sur un état d’urgence de trois mois et une brève suspension d’activités économiques, ralentissant le rythme de la croissance récente. Les aides budgétaires ciblées sont prudemment maintenues, tandis que des restrictions liées à la pandémie sont toujours appliquées. L’augmentation du taux de vaccination devrait réduire la nécessité de ces restrictions.

La reprise devrait s’accélérer (Tableau 1). Au printemps 2021, l’économie avait retrouvé son niveau de production de la fin de 2019. Le rebond de la croissance est généralisé, tiré par le rattrapage de la demande de consommation, l’investissement public financé par l’Union européenne (UE) et les exportations. L’inflation s’est également nettement redressée en raison de l’envolée des prix de l’énergie, d’autres chocs d’offre au niveau mondial et des hausses de salaires observées dans le pays.

Tableau 1. La reprise est bien engagée

	2020	2021	2022	2023
Croissance du PIB réel	-3.8	4.8	3.6	4.8
Taux de chômage (%)	8.1	7.5	6.6	6.2
Indice des prix à la consommation harmonisé (%)	0.1	3.2	4.9	2.7
Solde budgétaire (% du PIB)	-4.5	-8.7	-5.4	-3.9
Dette publique (au sens de Maastricht, % du PIB)	43.2	49.0	52.6	54.6

Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n° 110 (décembre 2021) et mise à jour des données historiques.

Néanmoins, les risques qui entourent la croissance sont orientés de manière prédominante à la baisse, les plus importants étant liés à la pandémie ainsi qu’aux tensions géopolitiques et commerciales mondiales. En outre, d’autres chocs d’offre négatifs pourraient se traduire par la persistance d’une inflation élevée au-delà du court terme.

Le gouvernement entend à juste titre alléger le fardeau que fait peser la pandémie sur les ménages et les entreprises vulnérables. Néanmoins, compte tenu de la poursuite d’une politique monétaire expansionniste dans la zone euro et de l’afflux de financements de l’UE, il est crucial que la politique budgétaire menée à court terme n’accentue pas les risques de surchauffe. En outre, étant donné la multitude d’objectifs exigeant des ressources budgétaires, une stratégie budgétaire crédible est nécessaire pour préparer la Lettonie aux défis liés au vieillissement démographique et au climat, et pour stabiliser la dette à un niveau viable.

Les autorités renforceraient la croissance et l’équité en s’attaquant aux problèmes soulevés à moyen terme par le marché du travail et l’inclusion

La démographie est le principal facteur qui influe sur les perspectives de croissance à moyen terme. La population diminue depuis trois décennies (Graphique 1), en raison d’un solde migratoire négatif, d’une fécondité faible et d’une espérance de vie courte (quoiqu’en augmentation). À l’avenir, la poursuite de la réduction de la population entraînera de nouvelles pertes dans les bénéfices de l’agglomération et accentuera les problèmes budgétaires, dans un contexte de dégradation du taux de dépendance des personnes âgées et de distribution déjà relativement inégale des revenus et des patrimoines. Elle pèsera également sur le marché du travail, compte tenu de la diminution et du vieillissement de la population active.

Graphique 1. La population diminue

Variation annuelle de la population, %

Source : Nations Unies (2019), World Population Prospects : The 2019 Revision, Édition en ligne.

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Malgré l’amélioration tendancielle des taux d’activité et d’emploi, la situation du marché du travail pourrait être encore améliorée. L’ampleur de l’économie informelle et la sous‑déclaration des salaires se traduisent par des pertes de possibilités de formation, de droits à pension et de recettes fiscales. Le gouvernement est en train de préparer un plan d’action pour lutter contre l’économie informelle, qui comprend des mesures bienvenues de renforcement de l’application des lois ; il faudrait aussi réduire les coins fiscaux. La part du chômage de longue durée dans le chômage total est supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE. Il faudrait y remédier en accroissant les dépenses actives pour l’emploi, notamment les dépenses consacrées à des formations professionnelles d’une durée raisonnable (Graphique 2). Les autorités doivent continuer de s’attacher à remédier aux stéréotypes sexistes et à faire appliquer les dispositions législatives contre la discrimination, pour réduire l’écart de rémunération grandissant entre hommes et femmes, qui figure parmi les plus élevés de l’UE.

Le système d’impôts et de transferts pourrait contribuer davantage à atténuer les inégalités de revenu et de patrimoine. Les efforts déployés récemment pour lutter contre la pauvreté, qui est particulièrement forte parmi les personnes âgées, devraient être renforcés. De même, le système de protection sociale reste minimal, ce qui laisse à penser qu’il faudrait rehausser le revenu minimum garanti.

Graphique 2. Il faudrait renforcer les politiques actives du marché du travail

Dépenses au titre des politiques actives du marché du travail, % du PIB, 2019

Source : Statistiques de l’OCDE sur le marché du travail (base de données).

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Les pouvoirs publics doivent se pencher sur les retraites, le système de santé et les politiques du logement

Des modifications concernant les retraites, les soins de santé et le secteur du logement pourraient sensiblement améliorer les conditions de vie. La pauvreté, conjuguée au vieillissement et à la diminution de la population, rend la situation particulièrement problématique dans ces domaines de l’action publique.

Les taux de remplacement assurés par les pensions de vieillesse sont modestes et, en vertu des règles actuelles, ils diminueront dans l’avenir. Les autorités doivent prendre des mesures complémentaires pour améliorer l’adéquation des retraites en encourageant les individus à allonger leur vie active, notamment en relevant l’âge de la retraite parallèlement à l’allongement de l’espérance de vie dans l’avenir.

La faiblesse de l’espérance de vie souligne la nécessité d’accroître les dépenses de santé (Graphique 3). Les dépenses de santé par habitant de la Lettonie sont inférieures de moitié environ à la moyenne de l’OCDE. En conséquence, la satisfaction des besoins médicaux repose dans une large mesure sur des paiements directs des ménages. À cet égard, il serait utile d’élargir la couverture du système public d’assurance et d’abaisser le plafond du reste à charge des patients. Il faudrait atténuer le manque de praticiens en continuant d’augmenter leurs salaires et en rendant les carrières médicales plus attractives.

L’efficience du réseau hospitalier devrait être réexaminée, et davantage de ressources devraient être affectées à la prévention, aux soins primaires et à domicile, à la prise en charge des troubles mentaux et aux soins de longue durée, qui sont tous insuffisamment financés. Recourir davantage au numérique et former le personnel infirmier pour qu’il puisse assumer de plus nombreuses fonctions contribueraient à améliorer la qualité des soins.

Graphique 3. Le niveau des dépenses de santé est très bas

Dépenses courantes de santé par habitant, en USD à PPA, 2020

Source : Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données).

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L’état de santé de la population laisse à désirer en raison d’une consommation excessive d’alcool, du tabagisme et de régimes alimentaires inadaptés. Pour promouvoir des modes de vie plus sains, il est crucial de relever certains droits d’accises et de mieux informer les citoyens sur les effets bénéfiques qu’auraient une modification de leurs habitudes alimentaires et une pratique accrue d’exercices physiques. Un étiquetage de mise en garde sur les produits alimentaires mauvais pour la santé serait également utile à cet égard.

Les personnes défavorisées pâtissent de mauvaises conditions de logement, notamment parce qu’elles vivent dans des habitations surpeuplées. Mesuré en proportion du PIB, l’investissement dans l’immobilier résidentiel, en particulier dans la construction de logements neufs, est le plus bas de la zone OCDE depuis de nombreuses années. Les allocations de logement sont modestes et leur répartition laisse à désirer. Les marchés du logement locatif sont étroits, et caractérisés par un parc de logements sociaux très limité, ce qui réduit la mobilité de la main-d’œuvre et l’attractivité de la Lettonie pour les investisseurs étrangers potentiels. Il est donc crucial de réaliser les objectifs du Plan de développement national en matière de logement, notamment en étoffant l’offre de logements sociaux et abordables et en améliorant les systèmes de chauffage des habitations.

Il est urgent de s’attaquer aux problèmes environnementaux

Malgré certains progrès, les pouvoirs publics devraient s’employer plus énergiquement à rendre la croissance économique verte et durable. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant continuent d’augmenter, et la pollution de l’air par les particules fines pèse lourdement sur l’état de santé de la population.

La Lettonie s’est engagée à réduire ses émissions de GES de 65 % par rapport à leur niveau de 1990 d’ici à 2030. Cela ne va cependant guère au-delà d’une compensation des augmentations postérieures à l’an 2000. De ce point de vue, réduire et supprimer à terme le régime d’imposition favorable du gaz naturel et du gazole automobile (tout en protégeant les pauvres contre les effets de ces mesures) apporteraient une pierre à l’édifice. Les pouvoirs publics devront aussi s’efforcer d’accroître la part des énergies renouvelables et d’intégrer les marchés régionaux de l’électricité et du gaz.

La pollution de l’air est essentiellement due à la mauvaise qualité des systèmes de chauffage et des chaudières industrielles. Un durcissement des règles applicables à ces équipements s’impose donc. Les activités agricoles constituent la principale source de pollution diffuse de l’eau, les engrais ayant des effets négatifs sur la qualité de l’eau. Il faudrait remédier au problème de la persistance d’eaux usées non traitées en fusionnant les compagnies régionales des eaux. Enfin, la diminution de la population offre la possibilité d’accroître la proportion du territoire couverte par des zones protégées.

Il faut soutenir l’investissement, le renforcement des compétences et l’innovation pour favoriser une croissance tirée par les exportations

Les pressions démographiques et le ralentissement du processus de convergence des revenus soulignent la nécessité de s’appuyer davantage sur l’investissement, l’innovation et les compétences en vue d’accélérer la croissance de la productivité.

Des progrès ont été réalisés en matière de lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux, ce qui devrait favoriser une augmentation de l’investissement. Néanmoins, la confiance dans les pouvoirs publics est faible et les pots-de-vin sont toujours considérés comme courants. Cela dit, l’organisme public compétent s’est vu accorder des ressources supplémentaires considérables, et le Comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL) a jugé que les dispositifs de la Lettonie étaient conformes ou en grande partie conformes dans toutes les dimensions examinées. Le plan d’action destiné à faire reculer l’économie souterraine que s’apprête à adopter le gouvernement doit aussi être effectivement mis en œuvre.

L’investissement est entravé par une offre de crédit insuffisante. Bien que les grandes banques soient bien portantes, les conditions de crédit sont restrictives. De nombreux ménages sont confrontés à des contraintes de crédit, et l’accès aux financements – ainsi que leur coût et les garanties exigées – constitue un obstacle de taille à l’investissement des entreprises. Les autorités doivent approfondir les marchés financiers, créer une culture de l’investissement, en commençant par améliorer les connaissances financières, et transposer pleinement la directive de l’UE sur la restructuration et l’insolvabilité, notamment en simplifiant les procédures de restructuration de dettes de sociétés par le biais de procédures extrajudiciaires et hybrides. Il serait également utile que les établissements non bancaires, notamment les entreprises de technologie financière (FinTech), jouent un plus grand rôle.

Mettre l’accent sur les exportations est la meilleure stratégie de croissance que puisse adopter la Lettonie, compte tenu de ses perspectives démographiques. Or, ses résultats à l’exportation ont été relativement faibles au cours des dernières décennies (Graphique 4). Cela tient peut-être à la structure sectorielle de l’économie lettone, qui reste dominée par des entreprises de faible et de moyenne-faible technologie, ainsi qu’à l’augmentation persistante des coûts de main‑d’œuvre réels. Le gouvernement devrait s’employer à promouvoir les exportations lettones de produits plus complexes en favorisant l’innovation, en renforçant les compétences des travailleurs et en améliorant l’environnement des entreprises.

Graphique 4. Les résultats à l’exportation de la Lettonie ont été relativement faibles

Résultats à l’exportation, 1995 = 100

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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L’insuffisance des compétences numériques de base et les taux élevés d’abandon des études dans l’enseignement supérieur laissent entrevoir un déficit de compétences de la main-d’œuvre. Cela vaut également pour le manque de possibilités de formation assurée par l’employeur et de formation des adultes de manière plus générale. Les jeunes sont trop peu nombreux à poursuivre des études dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM). Pour y remédier, on pourrait notamment laisser davantage de latitude aux établissements d’enseignement en matière de rémunération de leurs effectifs afin qu’ils puissent recruter des enseignants de qualité, accorder des aides financières plus importantes aux étudiants du supérieur, et mettre en place un fonds pour la formation fondé sur un dialogue social tripartite.

Il est tout aussi important d’améliorer le système d’innovation. Les conditions-cadre de l’innovation laissent à désirer : l’adoption des technologies numériques par le secteur privé est limitée, la qualité des établissements d’enseignement supérieur est médiocre, les titulaires de doctorat sont rares, et les dépenses de recherche-développement (R-D) mesurées en proportion du PIB sont faibles, notamment celles des entreprises. Depuis la réforme de 2018 de l’impôt sur les sociétés, le régime d’imposition des activités de R-D est le même que celui appliqué à n’importe quel autre investissement ; il conviendrait de réexaminer ce régime compte tenu de la faiblesse persistante de la R-D. La Lettonie devrait également permettre à ses chercheurs universitaires de récolter une partie des fruits de leurs inventions.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Soutenir la reprise et définir des politiques adaptées en termes de viabilité budgétaire et d’équité
L’augmentation du taux de vaccination s’est accélérée depuis l’été, si bien qu’il atteint près de 70 %, soit un niveau proche de la moyenne de l’Union européenne (UE).	Continuer de déployer des efforts pour accélérer le rythme des vaccinations.
Les règles budgétaires nationales et de l’UE ont été de nouveau suspendues en 2022. Les effets de la récession de 2020-21 liée au COVID-19 sur les soldes budgétaires se font encore sentir. La dette publique devrait dépasser 50 % du PIB en 2022. Des examens annuels des dépenses sont réalisés depuis 2016.	Maintenir des aides budgétaires à court terme ciblées sur les ménages vulnérables et les secteurs les plus durement touchés par les restrictions liées au COVID-19. Élaborer une stratégie budgétaire crédible accompagnée de règles budgétaires efficaces, pour préparer le pays aux défis liés au vieillissement démographique et au climat. Poursuivre le processus d’examen annuel des dépenses. Veiller à la mise en œuvre effective des projets financés par la facilité pour la reprise et la résilience, et coordonner ce processus avec l’utilisation d’autres instruments nationaux de planification.
Le système letton d’impôts et de transferts est peu redistributif, alors que les inégalités de revenu et de patrimoine sont considérables. Le taux de pauvreté est élevé parmi les personnes âgées. Bien qu’il ait été récemment rehaussé, le revenu minimum garanti n’est toujours pas suffisant pour assurer la subsistance de ses bénéficiaires. Les disparités géographiques sont marquées.	Réviser régulièrement les seuils de revenu minimum et revoir à la hausse les prestations accordées aux groupes vulnérables, notamment aux personnes âgées.
Le chômage de longue durée représente une part importante du chômage total, en particulier dans certaines régions. Les politiques actives du marché du travail sont insuffisantes. Seule la moitié environ des chômeurs reçoit des prestations de chômage.	Accroître les dépenses actives pour l’emploi. Assouplir les conditions d’admission au bénéfice des prestations de chômage.
L’écart de rémunération entre les hommes et les femmes, qui s’établit à 22 %, est un des plus marqués de l’UE. Le gouvernement vient d’adopter un plan pour l’égalité hommes-femmes et l’égalité des chances.	Mettre davantage en lumière les écarts de rémunération entre les hommes et les femmes par secteur et par employeur, notamment dans les entreprises publiques, et poursuivre les efforts déployés pour remédier aux perceptions sexistes et faire appliquer les dispositions législatives contre la discrimination.
Revoir les politiques publiques en matière de retraites, de soins de santé, de logement et d’environnement, afin de renforcer la protection sociale et la viabilité de l’économie
La situation démographique de la Lettonie est défavorable depuis longtemps et devrait continuer de se dégrader. Le fardeau du vieillissement de la population devrait peser essentiellement sur les retraités, dans la mesure où les taux de remplacement assurés par les pensions diminueront, accentuant la pauvreté chez les personnes âgées.	Continuer à relever l’âge de la retraite après 2025, en indexant automatiquement celui-ci sur l’espérance de vie.
Rapportées au PIB, les dépenses publiques de santé sont modestes, même si l’on tient compte du faible niveau de revenu par habitant de la Lettonie. Le reste à charge des patients est exceptionnellement élevé, et les indicateurs de qualité des soins (tels que la mortalité évitable par prévention ou par traitement) et de satisfaction des patients (dont les besoins de soins non satisfaits) laissent à désirer. Les soins de longue durée représentent une part modeste des dépenses totales. Les comportements à risque, en particulier la forte consommation d’alcool, sont très répandus et la prévalence de l’obésité est élevée.	Accroître les dépenses publiques de santé, tout en abaissant le plafond du reste à charge des patients et en améliorant l’accès aux services de santé et aux médicaments financés par l’État pour réduire les dépenses directes des ménages. Augmenter les dépenses de santé consacrées à la prévention, aux soins primaires et à domicile, à la prise en charge des troubles mentaux et aux soins de longue durée. Rationaliser le réseau d’établissements hospitaliers au moyen de regroupements et recourir davantage au numérique dans le secteur de la santé.
Une grande partie du parc letton de logements est ancienne, de qualité médiocre et surpeuplée. Le manque de logements abordables constitue un problème généralisé, dans la mesure où de nombreux ménages ne pouvant pas obtenir un prêt hypothécaire n’ont pas droit aux allocations de logement.	Veiller à la réalisation des objectifs du Plan de développement national en matière de logement, notamment en étoffant l’offre de logements sociaux et abordables et en améliorant les systèmes de chauffage des habitations.
À divers égards, les résultats de la Lettonie laissent à désirer sur le plan environnemental. Les émissions de carbone augmentent depuis 2000, et les taux d’imposition effectifs du carbone sont nettement inférieurs au coût estimé de ces émissions à l’échelle mondiale. La qualité de l’air est particulièrement médiocre du fait de la forte pollution par les particules fines.	Relever peu à peu les taux d’imposition effectifs du carbone dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE) de l’Union européenne, tout en éliminant progressivement les subventions au gaz naturel et en redistribuant le surcroît de ressources obtenu ainsi aux ménages les plus démunis. Favoriser une utilisation accrue des énergies renouvelables et renforcer les interconnexions électriques et gazières. Lutter contre la pollution par les particules fines en durcissant la réglementation applicable et en renforçant l’application des normes relatives aux systèmes de chauffage.
Renforcer l’investissement, les compétences et l’innovation pour stimuler les exportations et la productivité
L’emploi informel, la fraude fiscale et la corruption d’agents publics sont considérés comme des problèmes de longue date. Les perceptions de ces phénomènes laissent à penser que la situation s’est améliorée.	Continuer de lutter contre la corruption, renforcer la transparence des procédures de passation des marchés publics et appliquer les lourdes sanctions prévues par la loi en cas de fraude fiscale et de corruption.
Les produits peu complexes représentent l’essentiel des exportations lettones, dont une faible part est destinée à des pays non membres de l’UE.	Renforcer les réseaux d’entreprises pour soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) tout au long de leur processus d’internationalisation.
Malgré des améliorations récentes, la qualité de l’infrastructure routière est nettement inférieure à la moyenne de l’UE, ce qui se traduit par un taux de mortalité routière élevé. Le gouvernement prévoit de rénover la plupart des grands axes routiers d’ici à 2040.	Améliorer les analyses coûts-avantages et le processus de sélection de nouveaux projets d’infrastructure, en donnant la priorité à la sécurité routière.
Le développement des compétences reste insuffisant, comme en témoignent les taux élevés d’abandon des études dans l’enseignement supérieur et les résultats inférieurs à la moyenne en compréhension de l’écrit et en culture scientifique obtenus dans le cadre du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA). La proportion de jeunes qui poursuivent des études dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) est faible, alors que les diplômés dans ces filières jouissent d’un avantage salarial important. Le faible niveau de compétences numériques de base limite l’adoption des technologies numériques de pointe, qui pourraient permettre de pallier les pénuries de main-d’œuvre dans des secteurs clés.	Accorder des aides financières plus importantes aux étudiants et offrir aux établissements d’enseignement supérieur des incitations financières appropriées pour accroître les taux de diplômés. Laisser davantage de latitude aux établissements d’enseignement en matière de rémunération des enseignants, afin de les aider à remédier aux difficultés de recrutement dans certaines matières. Accélérer la collaboration entre l’État et les prestataires de services de formation, afin de favoriser le développement des compétences nécessaires à l’adoption des technologies numériques.
Les possibilités de formation assurée par l’employeur sont insuffisantes.	Mettre en place un fonds pour la formation fondé sur un dialogue social tripartite.
Les résultats de la Lettonie en matière d’innovation laissent à désirer à bien des égards : l’adoption des technologies numériques par le secteur privé reste limitée, la qualité des établissements d’enseignement supérieur est médiocre, les titulaires de doctorat sont rares, et les dépenses de recherche-développement (R-D) mesurées en proportion du PIB sont très faibles, en particulier celles du secteur des entreprises.	Améliorer les incitations financières à la R-D des entreprises après avoir évalué l’impact de la réforme de l’impôt sur les sociétés de 2018. Permettre aux chercheurs universitaires de percevoir une partie des redevances découlant de leurs travaux de recherche.