Études économiques de l’OCDE : Afrique du Sud 2022 (version abrégée)

Résumé

La reprise est forte, mais des risques demeurent

L’économie a été durement touchée par la pandémie en 2020 (Graphique 1), mais la riposte courageuse des pouvoirs publics en a limité les incidences socioéconomiques et a permis une reprise vigoureuse. Les risques restent, toutefois, considérables.

Le gouvernement a plutôt bien géré la crise. Depuis 2020, le dispositif de subvention salariale a permis de préserver l’emploi et le revenu des ménages. La hausse temporaire des aides sociales et l’introduction d’une allocation spéciale de secours aux chômeurs ont permis aux ménages de résister à la crise. Certaines mesures sociales ont été prolongées jusqu’en mars 2023. Les restrictions de déplacement ont été plus ciblées en 2021 et assouplies progressivement avec l’amélioration de la situation sanitaire, et les nouvelles restrictions imposées face à la vague Omicron se sont révélées de courte durée.

Graphique 1. L’économie s’est fortement contractée

PIB réel, indice T1 2015 = 100

Note : Les « pays comparables » correspondent à la moyenne du Brésil, de la Chine, de l’Inde et de l’Indonésie, du Mexique et de la Turquie.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques.

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La consommation et les exportations sont le moteur de la reprise, les exportations bénéficiant d'une demande mondiale robuste et de cours favorables pour les produits de base (Tableau 1). Dans l’hypothèse où la pandémie serait rapidement sous contrôle, la consommation des ménages et l’investissement joueraient de plus en plus le rôle de moteur de croissance.

Les risques restent considérables. La campagne de vaccination a marqué le pas et accuse un retard par rapport aux pays comparables. De nouvelles vagues de pandémie, provoquées par l'apparition de nouveaux variants, pourraient affecter l’activité économique. Les risques intérieurs à court terme pour la croissance tiennent aux délestages du réseau électrique et à des prix de l’électricité supérieurs à ceux attendus. De même, le niveau de confiance des investisseurs demeure faible et sensible à l’évolution de la politique économique.

Tableau 1. La consommation et les exportations tirent la reprise

Variation en %	2020	2021	2022
Produit intérieur brut	-6.4	4.9	1.8
Consommation privée	-6.5	5.7	2.8
Consommation publique	1.3	0.0	0.5
Formation brute de capital fixe	-14.9	2.0	5.0
Exportations de biens et de services	-12.0	9.9	6.3
Importations de biens et de services	-17.4	9.4	8.6
Chômage	29.4	34.3	34.5
Indice des prix à la consommation	3.3	4.6	6.3
Déficit public (% du PIB)	-11.6	-6.4	-5.2
Dette brute (% du PIB)	70.7	69.5	72.8

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques ; et Trésor national.

Préserver la crédibilité de la politique monétaire et améliorer la dépense publique

Une gestion budgétaire prudente et une politique monétaire réactive seront primordiales pour préserver la reprise. Il faudra accroître les recettes publiques tout en dépensant mieux et en luttant contre la corruption dans le secteur public.

Le durcissement de la politique monétaire devrait se poursuivre, si nécessaire, pour faire converger l’inflation vers le centre de la fourchette cible. L’inflation globale a atteint 7.4 % en juin, soit un niveau bien supérieur au centre de cette fourchette, situé à 4.5 %, et proche de la limite supérieure de 6 %. L'inflation devrait rester au-delà de l’objectif en 2022 et amorcer seulement sa convergence vers la cible fin 2023.

Les tensions sur les dépenses publiques restent fortes, mais le gouvernement devrait conserver une stratégie d’assainissement progressif des finances publiques pour replacer la dette sur une trajectoire durable, notamment en réintroduisant et en renforçant la règle de dépenses. La réduction de la masse salariale des administrations publiques demeure une priorité. Il convient de saluer à cet égard l’accord sur le gel des salaires intervenu entre les syndicats de fonctionnaires et l’État sud-africain.

Le taux normal de TVA est relativement bas et des recettes supplémentaires de cet impôt pourraient permettre de financer les besoins de dépenses, notamment les aides sociales, l’éducation ou les infrastructures. Le relèvement de la TVA devra être accompagné de dispositifs pour en compenser les incidences négatives sur les populations pauvres, à l’instar de ce qui s’est fait en 2018 dans les mêmes circonstances.

Il serait possible de rendre le régime fiscal plus favorable à la croissance. À 28 %, le taux d’imposition du revenu des sociétés est relativement élevé. La dette fiscale est réduite par la passation en compte de pertes fiscales assez généreuses. La conception des déductions de charges d’intérêts et des règles d’amortissement du capital peut être améliorée.

L’exposition de l’État aux entreprises publiques constitue un risque non négligeable pour la viabilité de la dette. C’est le fournisseur d’électricité Eskom qui représente le risque de passif le plus élevé pour les finances publiques. Les transferts publics aux entreprises publiques en défaut demeurent importants. Des erreurs de gestion, la corruption, des effectifs pléthoriques et le dérapage de la masse salariale expliquent la sous-performance généralisée des entreprises publiques. Celles-ci ne rencontrent qu’une faible discipline de marché.

Les initiatives de lutte contre la corruption dans le secteur public sont trop lentes. Les réactions aux affaires de corruption mises au grand jour sont plutôt molles. Nombre de procédures d’enquête ne sont pas encore parvenues au stade des poursuites et des condamnations. Les procédures de marchés publics restent sensibles aux risques de corruption et de mauvaise gestion.

Favoriser une croissance plus inclusive

Les niveaux mesurés des inégalités de patrimoine et de revenu en Afrique du Sud sont parmi les plus élevés au monde. Stimuler la création d’emplois et accentuer le rôle redistributif du système de prélèvements fiscaux et de transferts sont des priorités essentielles.

La pandémie a détérioré la situation sur le marché du travail et conforté un peu plus les inégalités. Le taux de chômage est élevé, tandis est inférieur à la moyenne de l’OCDE et des pays comparables, notamment pour les jeunes (Graphique 2).

Graphique 2. Les niveaux d’emploi sont faibles

Taux d’emploi par tranche d’âge, % de la population, 2021

Source : base de données de l’OCDE sur les statistiques de la population active.

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Le marché du travail doit gagner en flexibilité. Les négociations salariales restent conflictuelles et les relations entre salariés et employeurs sont classées parmi les moins fortes qui soient par le Forum économique mondial. Le système de négociations salariales pâtit du fait qu’une part relativement importante des négociations se déroule au niveau des branches, que la représentativité des conseils de négociation collective soit en baisse et que les conventions collectives adoptées soient automatiquement étendues aux non-membres. En conséquence, la progression des salaires ne correspond guère à l’évolution des gains de productivité.

Le système des transferts monétaires sous conditions de ressources, qui couvre un tiers environ des Sud-Africains, joue un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté et les inégalités et dans la protection des ménages vulnérables. L’allocation spéciale de secours, mise en place pendant la pandémie de COVID-19, a permis d’accorder pour la première fois une aide sociale à des personnes d’âge actif, essentiellement des chômeurs et des travailleurs informels. La question est posée de la pérennisation de cette allocation de secours.

Le niveau élevé des inégalités en Afrique du Sud sape la stabilité sociale et la croissance inclusive. Les 10 % des plus hauts revenus d’activité captent près de 50 % des recettes et les 10 % les plus riches détiennent 85.6 % du patrimoine net. Le système fiscal pourrait mieux contribuer à réduire les inégalités La progressivité de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est entamée par des déductions fiscales qui profitent surtout aux plus hauts revenus. Les abattements et déductions sont conséquents et ont un effet régressif. De même, les déductions pour frais médicaux et l’allégement fiscal profitant aux retraités sont également régressifs.

La fiscalité du patrimoine repose pour l’essentiel sur les droits de succession dont la base pourrait être élargie. L’assurance vie, les placements dans les sociétés fiduciaires et l’épargne-retraite sont exonérés de droits de succession et utilisés pour échapper à l’impôt. Les disparités de capacités des administrations locales empêchent de s’en remettre plus largement à l’imposition sur la propriété immobilière.

Stimuler la productivité pour rehausser les niveaux de vie

La productivité de l’Afrique du Sud est comparativement faible et en recul (Graphique 3). Des infrastructures de qualité, une concurrence accrue et de meilleures compétences seront nécessaires pour rehausser les gains de productivité et la croissance potentielle. En outre, la fiscalité pourrait être plus favorable à la croissance.

La faiblesse de l’investissement public et l’insuffisance des analyses coûts-avantages pèsent sur la qualité des infrastructures de transport. Le réseau routier fait l’objet d’une utilisation intensive pour le commerce, 90 % des marchandises étant acheminées par la route. L’entretien de ce réseau n’est pas suffisamment régulier ni suffisamment anticipé, ce qui a un impact sur sa qualité compte tenu d’un trafic intense et de conditions climatiques extrêmes.

Le retard dans l’infrastructure des télécommunications hypothèque les bénéfices de la transformation numérique. Le taux de pénétration du haut débit est faible, et 2.4 % seulement des habitants ont souscrit un abonnement au très haut débit. Comparativement à d’autres pays, le haut débit est également lent et les frais d’abonnement sont élevés. Bon nombre de régions prospères disposent d’une couverture excédentaire, tandis que le reste du pays demeure non connecté. L’accès à la communication mobile reste cher. Il conviendrait d’attribuer rapidement de nouvelles fréquences.

Graphique 3. La productivité accuse un retard

PIB par heure travaillée, en USD constants, à PPA de 2021 ou de la dernière année pour laquelle des données sont disponibles.

Source : Base de données de l’OCDE sur la productivité.

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Les politiques réglementaires restent restrictives et la concurrence faible dans nombre de secteurs essentiels. La plupart des indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’Afrique du Sud ne soutiennent pas la comparaison avec ceux d’autres pays. L’économie pâtit d’un manque d’ouverture qui pèse sur les coûts d’exercice des activités économiques et freine l’entrée de nouvelles entreprises et la croissance des PME. L’accès à de nombreux services professionnels est lourdement réglementé et coûteux. Un élargissement de l’accès à ces services et l’harmonisation des politiques de la concurrence des autorités de tutelle sectorielles et de la Commission de la concurrence permettraient d’ouvrir des débouchés et de doper la croissance.

L’accroissement du capital humain est primordial pour augmenter le potentiel de croissance. Le pays pâtit de pénuries de main-d'œuvre très qualifiée et plus généralement d’inadéquations entre l’offre et la demande de compétences. Même si les résultats scolaires se sont clairement redressés, les progrès sont plus lents depuis 2015. Le système éducatif s’est ajusté en divers points pour lutter contre les effets de la pauvreté sur l’apprentissage scolaire. Améliorer la qualité des établissements primaires et secondaires et continuer de développer la formation professionnelle et la formation des adultes sont autant d’initiatives qui permettraient une meilleure qualité éducative.

Les diplômés de l'enseignement universitaire et post-secondaire restent trop peu nombreux. En 2019, 5.4 % seulement des 18-29 ans étaient inscrits dans l’enseignement supérieur, contre 20.5 % dans l’OCDE. Les taux de fréquentation de l’enseignement supérieur et de diplômés sont faibles. Le manque d’infrastructures universitaires et le coût élevé de l’enseignement par étudiant limitent sérieusement le nombre de diplômés. Une modification du mode de financement des universités permettrait de réduire le coût par étudiant et d’augmenter les taux d’inscrits.

Favoriser une croissance plus verte

La lutte contre le changement climatique est un enjeu impérieux. Les émissions de CO₂ par unité de PIB sont d’un niveau élevé, en partie du fait de la forte intensité énergétique de l’économie (Graphique 4).

Le charbon demeure la principale source d’énergie. La taxe carbone mise en place en 2019 est une bonne chose, mais son niveau est relativement faible ; il faudrait réduire le nombre d’exonérations et relever progressivement son montant. Le Partenariat pour une transition énergétique juste (JET), doté d’une enveloppe de 8.5 milliards USD et signé entre l’Afrique du Sud, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Union européenne, offre une opportunité pour financer la transition vers les énergies renouvelables.

Graphique 4. L’intensité énergétique de l’activité est forte

Approvisionnements en énergie primaire, ktep/USD, 2020 ou dernière année connue

Source : Agence internationale de l’énergie (AIE), World Energy Statistics and Balances (base de données).

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L’augmentation de la part des énergies renouvelables dans la production électrique réduira rapidement les coupures d’électricité et les émissions de CO₂. Le nombre d’heures de délestage du réseau ne fait que croître depuis 2018. Le coût de l’électricité est élevé et ne cesse d’augmenter. L’admission sur le marché de producteurs privés d’énergies de sources renouvelables aurait pour effet d’accroître rapidement l’offre d’électricité. Les modifications apportées à la réglementation, qui ont pour but d’autoriser les projets de production d’électricité d’origine renouvelable de 100 MW au maximum sans qu’il soit besoin de demander une autorisation, sont une bonne chose. Toutefois, il conviendrait de prendre des dispositions pour que les processus d’enregistrement et des procédures réglementaires superflues ne retardent pas leur mise en œuvre.

 

PRINCIPAUX RÉSULTATS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Préserver la crédibilité de la politique monétaire et améliorer la dépense publique
Les tensions inflationnistes et le risque de voir les anticipations se désancrer par rapport à l’objectif de la banque centrale se sont accrus. La banque centrale a amorcé le relèvement de son taux d’intérêt directeur.	Relever le taux d'intérêt directeur, si nécessaire, pour que les anticipations d’inflation restent bien ancrées au milieu de la fourchette cible.
La dette publique est élevée et les coûts de la dette augmentent rapidement. La viabilité à long terme de la trajectoire d’endettement n’est pas garantie alors même que la règle de plafonnement des dépenses a été suspendue après le début de la pandémie.	S’en tenir à une stratégie d’assainissement progressif pour replacer la dette sur une trajectoire durable, notamment en remettant en vigueur et en renforçant la règle de dépenses, par exemple en définissant des points d’ancrage budgétaire
L’exposition de l’État aux entreprises publiques est forte et constitue un risque non négligeable pour la viabilité de la dette et les finances publiques. Des erreurs de gestion, la corruption, des effectifs pléthoriques et le dérapage de la masse salariale expliquent la sous-performance généralisée des entreprises publiques.	Privatiser les entreprises publiques opérant sur des marchés ouverts à la concurrence dès que la situation économique se sera améliorée. Procéder à la scission d’Eskom en trois entités et faciliter l’accès des fournisseurs privés au réseau. Séparer clairement les prérogatives du conseil d’administration de celles des dirigeants des entreprises publiques en donnant mandat au conseil d’administration d’assurer la supervision stratégique, le contrôle et l’audit de la gestion de ces entreprises.
La corruption demeure une source de fuites de fonds publics. Les travaux de la Commission chargée d’enquêter sur des faits de captation de l’État ont mis au grand jour des affaires de corruption dans le secteur public, mais les poursuites sont lentes à venir.	Renforcer les procédures de poursuites et l’application des sanctions pour infractions de corruption d’agents nationaux et étrangers.
Une croissance inclusive plus solide, plus rapide et plus durable
Le niveau des émissions de CO2 par unité de PIB est élevé. Le charbon demeure la principale source d’énergie. Le manque d’électricité freine la production.	Réduire peu à peu les exonérations de taxe carbone et relever progressivement le montant de cette taxe. Augmenter et accélérer les achats d’électricité d’origine renouvelable auprès de producteurs indépendants.
Les négociations collectives restent conflictuelles. Les négociations salariales sont organisées à un niveau relativement élevé. L’extension automatique des conditions négociées entre les grandes entreprises et les syndicats aux petites et moyennes entreprises est un motif de préoccupation pour l’emploi dans les PME.	Rationaliser le système de négociation, y compris les règles régissant la constitution des conseils de négociation collective, leur représentativité et l’extension automatique des conventions adoptées.
Les chômeurs âgés de 19 à 64 ans sont exclus des transferts sociaux. L’incidence de la pauvreté est forte.	Renforcer le système des transferts sociaux afin de procurer une couverture aux chômeurs, par exemple en pérennisant l’allocation spéciale de secours au moyen d’une source de recettes durable.
Renforcer la fiscalité pour réduire les inégalités et augmenter les recettes publiques
La progressivité du barème de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) est entamée par de nombreux abattements, déductions et exonérations.	Réduire les déductions et abattements fiscaux et majorer l’imposition des avantages salariaux annexes au titre de l’IRPP.
Les inégalités de revenu et de patrimoine sont les plus élevées au monde.	Élargir sensiblement la base des droits de succession en réduisant les exonérations applicables à l’assurance vie, à l’épargne-retraite et aux placements dans les sociétés fiduciaires et clôturer les autres dispositifs permettant d’échapper à l’impôt.
Le taux d’imposition du revenu des sociétés est relativement élevé.	Réduire le taux d’imposition du revenu des sociétés tout en élargissant la base de cet impôt.
Le taux normal de TVA est relativement bas.	Lever des recettes supplémentaires en relevant légèrement le taux normal de TVA et compenser les effets de cette mesure sur les ménages modestes via les transferts sociaux.
Favoriser les gains de productivité
L’investissement public en infrastructure a reculé ces dernières années et tire la productivité vers le bas. Le réseau routier s’est détérioré.	Augmenter le financement de l’infrastructure routière par le budget des administrations publiques en se fondant sur des analyses coûts-avantages.
Les infrastructures de télécommunications brident la transformation numérique de l’économie. L’accès au haut débit est peu développé. Le déploiement de la fibre reste limité. La concurrence est faible dans de nombreux secteurs et la concentration est forte.	Attribuer de nouvelles fréquences selon des procédures équitables. Harmoniser la stratégie des autorités de tutelle sectorielles et de la Commission de la concurrence pour renforcer les politiques de la concurrence et les faire appliquer.
L’offre et la demande de qualifications sont en fort décalage. Le faible niveau de qualification moyenne de la main-d'œuvre bride l’activité économique. Le taux de fréquentation de l’enseignement supérieur est faible. L’accès limité à l’enseignement supérieur est la cause première de l’importante pénurie de qualifications.	Améliorer les compétences fondamentales en augmentant la qualité des établissements primaires et secondaires et en continuant de développer la formation professionnelle et la formation des adultes. Adopter un mode de calcul pour le financement des universités, qui prenne en compte le nombre d’étudiants, leur milieu socioéconomique d’origine et les résultats.