Une bonne gestion sanitaire et des mesures de soutien de l’activité ont permis à la Corée de sortir rapidement de la pandémie, la croissance économique ayant été stimulée par la vigueur des exportations de semi-conducteurs. La reprise devrait se poursuivre, sur fond de levée des restrictions relatives aux services nécessitant de nombreux contacts adoptées pendant la pandémie, et bien que la guerre entre la Russie et l’Ukraine entraîne une hausse de l’inflation et mette au jour la nécessité de résilience des chaînes d’approvisionnement. Il faudra réduire l’orientation expansionniste de la politique budgétaire pour financer les dépenses liées au vieillissement rapide de la population. Il faudrait que les dépenses soient moins destinées à aider les entreprises à survivre dans un secteur des petites et moyennes entreprises (PME) caractérisé par un déficit chronique de productivité, et davantage à aider les individus et à étayer la dynamique des entreprises. L’écart de productivité entre les petites entreprises et les grandes sociétés très productives se reflète dans le dualisme du marché du travail en termes de revenu, de qualité des emplois et de protection sociale. Cela se traduit par une concurrence féroce entre les jeunes hommes et femmes pour intégrer des universités prestigieuses et accéder à de bons emplois, et ralentit l’entrée des jeunes sur le marché du travail et la fondation des familles. La faiblesse record du taux de natalité illustre la difficulté de concilier maternité et progression de carrière, et le fait qu’il est coûteux et chronophage d’élever des enfants et d’investir dans leur éducation. La Corée est bien placée pour réussir sa transition écologique, compte tenu du bon fonctionnement de son système d’échange de quotas d’émissions et de l’adhésion de la population à ce processus. Des réformes destinées à réduire les écarts de productivité et à améliorer la dynamique des entreprises aideraient la Corée à atteindre ses objectifs ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tout en permettant un redéploiement structurel des ressources en capital et des emplois plus fluide et moins douloureux.
Études économiques de l’OCDE : Corée 2022 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La réaction judicieuse des autorités à la pandémie de COVID-19 a permis de réduire au minimum ses conséquences économiques négatives, si bien que la Corée a connu en 2020 une des contractions du PIB les plus faibles de la zone OCDE, suivie d’un rebond vigoureux en 2021 et au premier semestre de 2022. La croissance devrait se poursuivre, la population reprenant une consommation normale et les produits coréens restant très demandés à l’échelle mondiale. Néanmoins, l’invasion de l’Ukraine par la Russie dégrade les perspectives, même si la Corée est moins directement exposée que de nombreux pays comparables de l’OCDE. L’endettement élevé des ménages constitue un facteur de vulnérabilité grandissant en période de forte inflation et de resserrement de la politique monétaire. De nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) du secteur des services nécessitant de nombreux contacts, encore affaiblis par la pandémie et sensibles à l’érosion du pouvoir d’achat, sont toujours soutenues par les aides publiques, tandis que les tensions inflationnistes et le vieillissement démographique rapide requièrent une politique budgétaire restrictive.
Les écarts de productivité considérables et grandissants entre petites et grandes entreprises sont source d’inégalités de rémunération, de conditions de travail et de protection sociale. Les jeunes et leurs parents consacrent un temps, des sommes et des efforts considérables à l’obtention d’un emploi régulier dans une grande entreprise ou dans l’administration, allant de pair avec stabilité de l’emploi, revenu confortable et niveau élevé de bien-être. En conséquence, les jeunes Coréens repoussent leur entrée sur le marché du travail et la fondation d’une famille. Les couples sont dissuadés d’avoir des enfants par le dualisme du marché du travail, ainsi que par le coût de l’éducation et du logement. Certaines femmes doivent renoncer à un travail régulier pour prendre un emploi non régulier, moins bien rémunéré et assorti d’une protection sociale plus limitée, après avoir interrompu leur carrière pour s’occuper de leur enfant. Une partie des seniors finissent leur vie active dans des emplois à faible productivité au sein de petites entreprises et finissent avec de faibles revenus en raison de la brièveté de leur durée de cotisation au système de retraite et d’une préférence sociétale pour les indemnités forfaitaires de départ, par rapport aux pensions de retraite d’entreprise financées par capitalisation.
Les objectifs consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % (par rapport à leur niveau de 2018) d’ici à 2030 et à les ramener à zéro en termes nets d’ici à 2050 sont ambitieux mais réalisables. L’économie coréenne se caractérise par une forte intensité d’émissions et une forte proportion d’électricité produite à partir de charbon. Cela offre des possibilités considérables de réduire les émissions et avec d’amples co-avantages en termes de réduction de la pollution atmosphérique et d’amélioration de la sécurité énergétique, tout en soulevant des problèmes de taille dans des secteurs comme la production d’acier, qui auront besoin de nouvelles évolutions technologiques pour se décarboner pleinement. Le système coréen d’échange de quotas d’émission (K-ETS, Korean Emissions Trading Scheme) a été le premier mis en place en Asie de l’Est et peut constituer un outil important pour parvenir à la neutralité carbone. Il couvre trois quarts des émissions, mais devra être durci dans les temps à venir. Parallèlement, les règles qui empêchent la transmission des signaux-prix du carbone aux producteurs d’électricité doivent être assouplies.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Les autorités devraient continuer de rendre l’orientation de la politique monétaire moins accommodante afin de contenir les anticipations d’inflation. Les tensions inflationnistes et le vieillissement rapide de la population requièrent un assainissement budgétaire.
Renforcer la concurrence en simplifiant la réglementation et en réduisant et en reconfigurant les aides qui maintiennent en vie des PME peu productives est essentiel pour réduire les écarts de productivité et de niveau de vie. Il est également crucial de combler les écarts de sécurité de l’emploi et de protection sociale en assouplissant la législation sur la protection de l’emploi applicable aux travailleurs réguliers et en étoffant la protection sociale des travailleurs non réguliers. Remédier à ces problèmes permettrait aux jeunes de trouver plus facilement un emploi, réduirait les disparités entre hommes et femmes, améliorerait les revenus d’activité des seniors et renforcerait la croissance à long terme.
Pour tenir leurs engagements de réduire les émissions de gaz à effet de serre, et de parvenir à terme à la neutralité carbone, les autorités doivent prendre rapidement des mesures pour mettre en cohérence le K-ETS avec ces objectifs et faire en sorte que tout l’éventail des politiques et des règles industrielles et énergétiques favorise la transition écologique.
L’économie se redresse mais fait face à des vents contraires
La gestion judicieuse de la pandémie de COVID-19 par les autorités de la Corée a protégé sa population et son économie, et son PIB par habitant a dépassé la moyenne de l’OCDE pour la première fois en 2020. Le pays a pu endiguer la pandémie sans confinement national grâce à un système de traçage de pointe à l’échelle mondiale, mis en œuvre dès le printemps 2020. La Corée a entamé sa campagne de vaccination contre le COVID-19 relativement tard, mais a atteint un des taux de vaccination les plus élevés de la zone OCDE en un bref laps de temps (Graphique 1.1, partie A). Au début de 2022, le nombre de cas récemment confirmés par million d’habitants s’est envolé pour atteindre près de trois fois la moyenne de l’OCDE, en raison de la propagation du variant Omicron (partie B). Cela dit, le taux cumulé de décès liés au COVID-19 est resté relativement bas (partie C). Rassurées par la moindre gravité du nouveau variant, les autorités ont assoupli progressivement les mesures de distanciation appliquées à l’échelle nationale (partie D), et la prévention des infections a cédé la place au traitement des patients gravement malades en tant que priorité d’action. En mai, la quasi-totalité des mesures de distanciation sociale avait été démantelée, hormis l’obligation de port du masque dans les lieux publics clos et dans certains espaces ouverts. Le nombre quotidien de nouveaux cas de COVID-19 est reparti à la hausse à la fin juin et a atteint un pic en août (partie B). Face à cette nouvelle vague de contaminations, les autorités ont durci les recommandations relatives aux doses de rappel pour les personnes âgées et s’emploient à augmenter le nombre de centres de traitement du COVID-19, où il est possible de se faire dépister, de bénéficier de soins médicaux sur place et de recevoir des médicaments antiviraux.
Graphique 1.1. La gestion de la pandémie a été très efficace en Corée
Note : Dans la partie D du graphique, l’indice est une mesure composite fondée sur 9 indicateurs d’intervention, recouvrant notamment les fermetures d’établissements scolaires, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager, normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de 0 à 100 (allant du niveau de restriction le plus faible au plus élevé).
Dans les parties A, B et C, l’agrégat OCDE correspond à une moyenne simple.
Source : Outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker) ; OurWorldinData ; et calculs de l’OCDE.
Grâce à l’efficacité des mesures sanitaires et des dispositifs de soutien économique, les perturbations de la demande intérieure sont restées relativement limitées. Après avoir diminué de moins de 1 % en 2020, le PIB a augmenté de 4.1 % en 2021 (Graphique 1.2, partie A). La reprise s’est poursuivie en 2022, quoique à un rythme plus lent. Les exportateurs ont constitué un moteur essentiel de la reprise (partie B). L’accélération de la transformation numérique à l’échelle mondiale, conjuguée à une reprise économique vigoureuse des principaux marchés d’exportation de la Corée, a renforcé la demande de semi-conducteurs, qui constituent la principale composante des exportations coréennes (partie C). La consommation privée s’est redressée plus lentement, certaines restrictions étant imposées aux services nécessitant de nombreux contacts. Sur fond de levée des restrictions, certains services, notamment les activités d’hébergement et de restauration, renouent avec leur niveau d’avant la crise (partie D).
Graphique 1.2. Les exportations ont été le moteur de la reprise, tandis que la consommation reste à la traîne
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et Service coréen d’information statistique (KOSIS, Korean Statistical Information Service).
Le marché du travail se redresse, le chômage se normalisant progressivement et l’emploi ayant dépassé son niveau d’avant la crise à la fin 2021 (Graphique 1.3, partie A). Le taux de sous-utilisation de la main-d’œuvre, qui recouvre à la fois les chômeurs et les travailleurs à temps partiel subi, a également retrouvé son niveau d’avant la crise (partie B). Néanmoins, le redressement de l’emploi a été inégal. Les services nécessitant de nombreux contacts, tels que les activités d’hébergement et de restauration, n’ont pas encore renoué avec leur niveau d’emploi d’avant la crise (partie C). C’est dans les secteurs de la santé et des services publics que l’emploi a rebondi le plus vite, sous l’effet de programmes de création d’emplois pilotés par les pouvoirs publics et d’une demande accrue de professionnels de santé liée au COVID-19 (partie C). La construction et le secteur manufacturier se sont redressés peu à peu, compte tenu de l’amélioration de la conjoncture. Contrairement à celui des travailleurs réguliers, le taux d’emploi des travailleurs non réguliers a brutalement diminué pendant la pandémie. Cela tient en partie à la situation des travailleurs non réguliers, en particulier dans le secteur des prestations de services en face à face (KLI, 2022). Le nombre de travailleurs journaliers n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant la crise (partie D). Par ailleurs, le taux d’affiliation au régime d’assurance chômage est nettement plus faible parmi les travailleurs non réguliers et les travailleurs indépendants que parmi les travailleurs réguliers, ce qui signifie que, dans l’ensemble, ces catégories de travailleurs étaient moins bien protégées par le dispositif de maintien dans l’emploi mis en place par le gouvernement (chapitres 2 et 3).
Graphique 1.3. L’emploi s’est redressé dans la plupart des secteurs
Note : Dans la partie B du graphique, le taux de sous-utilisation de la main-d’œuvre est la somme du nombre de chômeurs et du nombre de personnes en situation de sous-emploi lié à la durée du travail exprimée en pourcentage de la population économiquement active.
Source : Banque de Corée ; et Office statistique de la Corée (Statistics Korea).
Les autorités ont pris rapidement des mesures budgétaires de grande ampleur pendant la pandémie. Grâce au niveau relativement bas auquel s’établissaient la dette publique et le déficit avant la crise, les pouvoirs publics ont pu mener une politique de forte relance budgétaire pour soutenir l’économie. Le soutien budgétaire discrétionnaire apporté à l’activité est estimé à 2.1 % du PIB en 2020 et a été maintenu en 2021, tandis que la forte croissance des recettes enregistrée en 2021 a compensé la détérioration du solde primaire sous-jacent (Graphique 1.4, partie A). Le nombre d’entreprises en situation d’insolvabilité est resté faible en raison des mesures de soutien aux liquidités adoptées par les autorités, telles que les reports de remboursement de prêt et les garanties de crédit. Les aides au maintien dans l’emploi et les transferts monétaires ont contribué à préserver des emplois et limité les pertes de revenu des ménages. Malgré la pandémie, les revenus du quintile inférieur de la distribution des revenus des ménages ont augmenté de 14 % en 2020 (partie B). On estime que le premier transfert monétaire d’urgence mis en place en avril 2020 a entraîné une diminution temporaire du taux de pauvreté de l’ordre de 12 points de pourcentage en 2020 (KIHASA, 2021). L’Assemblée nationale a adopté un collectif budgétaire représentant 62 000 milliards KRW (2.9 % du PIB), qui doit être principalement financé par des plus-values de recettes fiscales. Il s’agissait du huitième collectif budgétaire adopté depuis le début de la pandémie, et du plus important de toute l’histoire de la Corée. Le 8 juillet, le gouvernement a décidé de consacrer des fonds supplémentaires, estimés à 800 milliards KRW (0.04 % du PIB de 2021), à des mesures visant à aider les ménages à faire face à la hausse du coût de la vie. Celles-ci comprennent notamment des aides financières destinées aux ménages à faible revenu (480 milliards KRW) et des exonérations de droits de douane sur un plus grand nombre de produits alimentaires essentiels (330 milliards KRW). L’augmentation des dépenses et la diminution des recettes seront en partie compensées par des coupes budgétaires dans certains programmes publics. Le gouvernement prévoit de réduire les dépenses à partir de 2023 et a récemment présenté un budget de 639 milliards KRW pour l’année prochaine, soit un montant inférieur de 6 % aux dépenses totales de cette année.
Graphique 1.4. Les mesures de relance budgétaire ont soutenu le revenu disponible des ménages
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et Office statistique de la Corée (Statistics Korea).
La guerre en Ukraine pèse sur la reprise économique
Bien que son exposition directe à la guerre soit limitée, l’économie coréenne est affectée par le conflit via divers canaux. Elle y est indirectement exposée dans la mesure où la crise réduit la demande étrangère de produits qu’elle exporte. L’indice des commandes à l’exportation a reculé, en raison de la guerre en Ukraine et des mesures de confinement adoptées en Chine. Les termes de l’échange avaient diminué de 4 % par rapport à leur niveau moyen de 2021 au premier trimestre de 2022. Ils ont continué de reculer et sont tombés à un point bas record en juillet. L’effet de la guerre sur l’inflation se fait déjà sentir en Corée comme dans de nombreux autres pays. Avant même que le conflit n’éclate, l’inflation s’était accélérée en Corée, principalement en raison de l’envolée des prix de l’énergie, ainsi que des goulets d’étranglement de l’offre résultant de la pandémie. La guerre en Ukraine a encore fait monter les prix de l’énergie et l’inflation.
Comme leurs homologues étrangers, les producteurs coréens de semi-conducteurs s’approvisionnent en matières premières en Russie et en Ukraine, notamment en achetant des gaz rares qui jouent un rôle essentiel dans ce secteur. Ainsi, la moitié du krypton utilisé en Corée provenait d’Ukraine et de Russie avant la guerre. Le prix du néon avait déjà triplé en glissement annuel au début de 2022. L’effet de ces évolutions a été limité jusqu’à présent grâce à la constitution de stocks de matières premières, à la diversification des importations et à la mise en place de capacités locales de production de néon. Les autorités investissent aussi dans la recherche-développement (R-D) pour localiser sur le territoire coréen la production d’autres matières premières essentielles, comme le krypton et le xénon. Néanmoins, l’offre de matières premières est loin d’égaler la demande, si bien qu’une crise prolongée pourrait accroître le coût de la production coréenne de semi-producteurs.
Les conséquences économiques directes de la guerre en Ukraine et des sanctions prises contre la Russie sont relativement modestes pour la Corée, au moins à court terme, compte tenu de ses liens commerciaux et financiers directs limités avec ces deux pays. Seuls 2 % des exportations totales de la Corée étaient destinées à la Russie et à l’Ukraine en 2021, et la part de ces deux pays dans l’exposition internationale totale des établissements financiers coréens se limitait à 0.4 %. Par ailleurs, la Russie ne représentait que 0.02 % des investissements directs étrangers en Corée et 0.8 % des investissements directs coréens à l’étranger. La dépendance de la Corée à l’égard du pétrole et du gaz russes est également faible. La Corée a importé 6.4 % de son pétrole et 6.8 % de son gaz de Russie en 2021. En outre, la Corée conserve de longue date un niveau élevé de sécurité des approvisionnements en pétrole et en gaz (IEA, 2020), et peut satisfaire sa demande intérieure totale pendant 107 jours à partir des réserves nationales de pétrole. Par ailleurs, dans le cadre du programme de stock international commun, la Corée bénéficie d’un droit d’acquisition prioritaire des réserves de pétrole et de gaz stockées sur son territoire par des entreprises pétrolières étrangères en cas de perturbation des approvisionnements. Elle importe un dixième de son maïs et de son blé de Russie et d’Ukraine. Le gouvernement a importé des céréales d’autres pays du fait de la crise.
La reprise se poursuivra à un rythme plus lent et l’incertitude est forte
Le PIB réel devrait croître de 2.8 % en 2022 et de 2.2 % en 2023 (Tableau 1.1. ). La vague de contaminations par le variant Omicron et les perturbations des approvisionnements ont pesé sur l’activité économique au début de 2022, tandis que le taux d’immunité élevé et la levée de la quasi-totalité des restrictions ont ouvert la voie à un redémarrage de la consommation dans les services nécessitant de nombreux contacts à partir de la fin du printemps. Le redressement de la consommation devrait néanmoins être progressif, compte tenu de la répercussion sur les consommateurs des tensions inflationnistes découlant de la hausse des prix des produits de base et des perturbations des chaînes d’approvisionnement. L’inflation devrait rester forte, sur la base de l’hypothèse que les cours mondiaux du pétrole se maintiendront autour de leur niveau actuel tout au long de 2023.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, sauf indication contraire, en volume (prix de 2009/10)
1. Contribution aux variations du PIB réel.
2. Sur la base des comptes nationaux, hors engagements non capitalisés des régimes de retraite des fonctionnaires.
Note : Les prévisions reposent sur l’édition de juin 2022 des Perspectives économiques de l’OCDE et tiennent compte des estimations préliminaires des comptes nationaux pour le deuxième trimestre publiées en juillet, ainsi que des indicateurs à haute fréquence les plus récents.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, n 111 (base de données), prévisions révisées à la date du 12 septembre 2022.
La croissance se poursuivra en 2023, bien qu’à un rythme plus lent du fait de l’affaiblissement de la croissance mondiale. L’investissement des entreprises devrait augmenter, compte tenu de la demande soutenue de produits coréens et des investissements prévus par les entreprises dans des secteurs clés, tels que les semi-conducteurs et les batteries. Des dépenses de 6 300 milliards KRW (5.3 milliards USD) sont prévues pour soutenir les futures générations de véhicules, les microprocesseurs et la biosanté d’ici à 2024. Les exportations de biens resteront dynamiques compte tenu de la vigueur de la demande mondiale concernant des catégories essentielles. Néanmoins, divers risques à la baisse entourent les perspectives économiques de la Corée, en sus des risques géopolitiques susmentionnés liés à la guerre en Ukraine. De nouveaux variants dangereux du COVID-19 pourraient entraîner l’adoption en Chine de confinements plus stricts, qui auraient un effet négatif sur l’activité. En outre, le niveau élevé de la dette des ménages et des prix des logements constitue une source de risques à la baisse pour la demande intérieure, comme indiqué ci-après. À l’inverse, un arrêt plus rapide que prévu de la guerre ou une consommation privée plus dynamique qu’on ne s’y attend après la levée des restrictions liées à la pandémie représentent des risques à la hausse entourant les perspectives économiques de la Corée (Tableau 1.4).
Tableau 1.2. Événements peu probables qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
Les risques pesant sur la stabilité financière devraient être surveillés
Le système financier de la Corée est resté résilient pendant la pandémie, essentiellement grâce à la solidité financière des entreprises, qui a été étayée par la reprise économique et un certain nombre de mesures temporaires destinées à garantir des apports de liquidités suffisants sur les marchés de capitaux, à soutenir la croissance du crédit et à maintenir le taux de défaillances sur prêts à un bas niveau. Les pouvoirs publics ont accordé des crédits et des garanties au secteur financier afin de préserver l’accès aux financements des PME. Par ailleurs, pour alléger la charge des emprunteurs, il a été décidé d’accorder aux petites entreprises un report des remboursements de prêts. La proportion d’entreprises caractérisées par un ratio dette/fonds propres supérieur à 200 % a reculé de 15.3 % à la fin de 2020 à 12.3 % en juin 2021 (BOK, 2021). Les ratios de fonds propres des établissements financiers restent nettement supérieurs aux exigences réglementaires, mais aussi nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.5, partie A), le ratio de levier global est proche de la moyenne de l’OCDE (partie B) et le ratio de prêts non performants reste bas (partie C).
Parallèlement à la suppression des mesures temporaires de soutien, des vulnérabilités financières pourraient se faire jour. Les autorités devraient changer de priorité et s’attacher non plus à maintenir en vie autant de PME que possible, mais à favoriser les restructurations nécessaires, tout en surveillant leurs répercussions potentielles sur le système financier.
Comme dans de nombreux autres pays, les prix des logements se sont envolés pendant la pandémie, ce qui présente des risques macroéconomiques, étant donné que la hausse des taux d’intérêt ou une éventuelle correction des prix pourraient amener les ménages surendettés à freiner leur consommation non essentielle. L’offre de logements neufs n’a pas été suffisante pour satisfaire une demande en forte augmentation ces dernières années, alimentée en partie par la multiplication des ménages composés d’une seule personne (Graphique 1.6, partie A). Le niveau historiquement bas des taux d’intérêt hypothécaires et les anticipations de hausse des prix de l’immobilier d’habitation ont peut-être également favorisé des comportements spéculatifs. Alors qu’ils étaient stables depuis dix ans, les prix réels des logements ont augmenté de 11 % environ au quatrième trimestre de 2021 par rapport à la même période de 2019, atteignant leur plus haut niveau depuis le milieu des années 1990 (partie B). À Séoul, le ratio prix des logements/revenu est passé de 12.8 au troisième trimestre de 2019 à 17.8 au premier trimestre de 2022, mais il a diminué depuis. La forte croissance du crédit hypothécaire a accentué l’exposition des banques vis-à-vis du secteur immobilier, les prêts liés au logement représentant environ 80 % du portefeuille total de prêts à la fin de 2020 (KDIC, 2021). La dette des ménages a augmenté rapidement au cours de la dernière décennie et elle s’établit à un niveau élevé par rapport à celui observé dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.7). L’encours de crédits à taux variables s’est sensiblement accru pendant la pandémie (Graphique 1.8, partie A). Plus de 80 % de l’ensemble des nouveaux prêts étaient assortis de taux variables à la fin de 2021, ce qui signifie que la charge du service de la dette des ménages est vouée à augmenter dès lors que la politique monétaire sera durcie et que les taux d’intérêt augmenteront. Selon des estimations de la Banque de Corée, une hausse de 0.5 point de pourcentage des taux d’intérêt entraînerait un alourdissement de la charge annuelle totale du service de la dette des ménages de 6 600 milliards KRW (0.3 point de PIB). Les prêts non garantis (comme les « crédits purs ») ont également augmenté (partie B), en particulier ceux octroyés par le secteur non bancaire. Ces prêts sont dans une large mesure liés au logement, étant donné que des dispositions macroprudentielles strictes limitent l’offre de crédits hypothécaires (FSC, 2021a).
Graphique 1.5. Le système financier est resté résilient
1. Les données relatives à la Corée se rapportent à 2019.
2. Les données se rapportent à 2021 pour la Corée et à 2019 pour la Finlande.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière ; et Service de surveillance financière (FSS, Financial Supervisory Service) coréen.
Pour endiguer la croissance rapide de la dette des ménages et des prix des logements, le gouvernement a renforcé les dispositifs macroprudentiels relatifs aux emprunteurs, à savoir la quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien), le ratio dette/revenu appliqué aux prêts hypothécaires, et le ratio du service de la dette. Les hausses de taux d’intérêt de 2021 ont également été motivées en partie par l’envolée des prix des logements et de la dette des ménages. Pour l’heure, les quotités de financement vont de 0 % (pour les biens les plus chers dans les zones à forte pression immobilière) à 70 % selon la valeur du bien et la région, et jusqu’à 80 % pour les primo-accédants. Les ratios dette/revenu maximum varient de 40 % à 50 % en fonction de la région. En avril 2021, le gouvernement a renforcé les règles relatives au ratio du service de la dette, en les appliquant aux emprunteurs considérés individuellement et non plus aux établissements financiers, de sorte que les prêts aux ménages soient accordés en fonction de la capacité des emprunteurs d’assurer le service de leur dette totale. En vertu de ces nouvelles règles, l’amortissement des prêts bancaires d’un montant supérieur à 200 millions KRW (100 millions KRW à partir de juillet 2022) ne doit pas représenter plus de 40 % des revenus annuels de l’emprunteur. En janvier 2022, les autorités ont durci le plafond du ratio du service de la dette dans le secteur non bancaire, en l’abaissant de 50 % à 40 %. Conjuguées à la normalisation de la politique monétaire, ces mesures semblent avoir contribué à ralentir la croissance de la dette des ménages et des prix des logements depuis l’automne 2021. Pour stabiliser davantage le marché du logement, le nouveau gouvernement prévoit également d’accroître l’offre de biens immobiliers d’habitation.
Graphique 1.6. Les prix des logements sont montés en flèche, en partie sous l’effet de la vigueur de la demande
Note : Dans la partie B du graphique, le taux d’offre de logements se définit comme le ratio entre le nombre de logements et le nombre de ménages.
Source : OCDE, Indicateurs des prix des logements (base de données) ; et ministère du Territoire, des Infrastructures et des Transports.
Graphique 1.7. La dette des ménages est relativement élevée et elle a augmenté
Source : OCDE (2022), Dette des ménages (indicateur).
Graphique 1.8. Les encours de prêts non garantis et à taux variable ont augmenté pendant la pandémie
Source : Banque de Corée.
De nouvelles mesures macroprudentielles pourraient être nécessaires à l’avenir. Il pourrait prendre la forme de mesures applicables aux prêteurs, consistant par exemple à appliquer des coefficients de pondération des risques plus élevés aux prêts hypothécaires ou à plafonner la part des crédits non garantis à taux variable dans l’ensemble des prêts accordés par les banques. Les autorités devraient également envisager d’instaurer un volant de fonds propres contracyclique sectoriel pour les prêts aux ménages. En 2018, les autorités financières coréennes prévoyaient de mettre en place un volant de fonds propres contracyclique sectoriel, mais cette mesure a été reportée à plusieurs reprises en raison de la pandémie. L’expérience de la Suisse laisse à penser qu’un volant de fonds propres contracyclique applicable au secteur des ménages peut contribuer à réduire les risques liés aux emprunts hypothécaires et les risques financiers connexes qui pèsent sur les banques (Suh, 2021). En outre, les autorités devraient envisager d’abaisser encore le plafond du ratio du service de la dette applicable au secteur non bancaire, afin de réduire l’écart subsistant entre celui-ci et le plafond du ratio du service de la dette applicable aux banques. Cela contribuerait à empêcher des personnes contractant des emprunts auprès de plusieurs établissements de contourner les règles prudentielles relatives aux prêts hypothécaires (IMF, 2022).
Au cours des dernières années, le précédent gouvernement a progressivement rehaussé l’impôt global sur la propriété immobilière, un impôt progressif appliqué aux propriétaires de plusieurs logements, pour endiguer la demande de biens immobiliers d’habitation. Les autorités ont aussi revu à la hausse les taxes sur les plus-values réalisées en cas de cession de biens immobiliers pour empêcher la spéculation à court terme. Le relèvement de l’impôt global sur la propriété immobilière a alourdi le coût de détention pour les propriétaires de plusieurs logements, mais il est possible que la hausse de la taxe sur les plus-values ait dissuadé ces mêmes propriétaires de vendre leurs biens immobiliers, au moins à court terme (IMF, 2022). Le nouveau gouvernement prévoit de réformer la fiscalité, notamment de réduire l’impôt global sur la propriété immobilière et les taxes sur les plus-values, tout en construisant davantage de logements. Un allègement des taxes sur les plus-values contribuerait à faire entrer sur le marché des biens immobiliers d’habitation sous-utilisés (notamment dans la mesure où il est prévu que cette mesure prenne la forme d’une baisse d’impôt limitée dans le temps). Les impôts sur la propriété immobilière sont généralement considérés comme un moyen efficace d’accroître les recettes fiscales, car la base d’imposition est très immobile, ce qui limite les changements de comportement que cet impôt pourrait susciter, notamment l’offre de main-d’œuvre et l’investissement dans le capital humain (OECD, 2022a). L’impôt global sur la propriété immobilière présente toutefois certaines faiblesses, notamment sa faible acceptabilité, qui s’explique par les récentes fortes hausses de son taux et par le fait que la charge fiscale supplémentaire a été répercutée sur les locataires. Les statistiques sur les transactions immobilières font en outre apparaître une baisse des ventes de logements et une augmentation des dons de biens immobiliers, ce qui paraît logique dans la mesure où l’on a observé que les dons immobiliers à des proches ont tendance à faire l’objet d’une optimisation fiscale. L’impôt global sur la propriété immobilière devrait faire l’objet d’une révision pour contribuer à la stabilisation du marché du logement, ainsi qu’il était prévu initialement, et la charge fiscale devrait être supportée de manière plus viable. Plus généralement, il faudrait toutefois éviter de modifier souvent les dispositifs macroprudentiels et les impôts liés au logement. Les changements fréquents de politique accentuent la volatilité, et les nouvelles mesures adoptées peuvent ne pas avoir l’effet souhaité si les ménages s’attendent à ce que le prochain gouvernement revienne sur ces changements.
Les autorités monétaires devraient continuer à préserver l’ancrage des anticipations d’inflation
L’inflation globale mesurée par la hausse des prix à la consommation s’est modérée pour s’établir à 5.7 % en août 2022, après avoir atteint un pic de 6.3 % en juillet, sur fond de fléchissement des cours mondiaux du pétrole (Graphique 1.9). Ce chiffre reste toutefois près de trois fois supérieur à l’objectif de 2 % en raison des tensions sous-jacentes persistantes exercées notamment par les goulets d’étranglement au niveau de l’offre et le redressement de la consommation. L’inflation sous-jacente s’est hissée à 4 % en août 2022, compte tenu de la diffusion des tensions sur les prix à diverses catégories de biens et de services, notamment l’ameublement et la restauration. Réagissant à point nommé, la Banque de Corée a enclenché un cycle de normalisation en août 2021, relevant son principal taux directeur en sept étapes de 0.5 % à 2.5 %, sachant que ces hausses étaient initialement motivées en partie par la volonté de freiner la croissance du crédit aux ménages. Ces initiatives préventives ont contribué à préserver l’ancrage des anticipations d’inflation et à maintenir un rythme modéré de progression des salaires jusqu’ici. Néanmoins, les anticipations d’inflation à un an ont augmenté récemment, et les tensions à la hausse sur les salaires nominaux devraient s’accentuer à mesure que le marché du travail se tendra. La progression des salaires s’accélère, notamment dans les conglomérats. Le 30 juin, la Commission sur le salaire minimum a convenu de relever le salaire minimum de 5 % l’année prochaine. En amont, les prix à la production ont augmenté de 9.2 % en juillet 2022. L’ensemble des produits énergétiques et non énergétiques ont renchéri. Les prix des produits manufacturiers ont augmenté de 12.8 %, ceux des services d’utilité publique de 21.4 %, et ceux des produits alimentaires et des boissons de 9.3 %. L’inflation sous-jacente mesurée par les prix à la production (c’est-à-dire hors énergie et produits alimentaires) s’est établie à 6.6 %, sachant que les prix des services ont progressé de 3.5 %. La guerre en Ukraine va probablement exacerber ce phénomène. En termes pondérés par les échanges, la monnaie coréenne s’est affaiblie en 2021 et 2022. En juillet 2022, le taux de change effectif réel du won est tombé à son plus bas niveau depuis juin 2013 (Graphique 1.10), ce qui tenait en grande partie au renforcement relatif du dollar des États-Unis. Même si les fluctuations observées sont nettement moins prononcées que celles ayant eu lieu lors des périodes antérieures de forte variabilité du taux de change, ce fléchissement accentuera les tensions inflationnistes découlant de l’augmentation des prix des importations dans les temps à venir.
Graphique 1.9. La politique monétaire a été normalisée en réaction à la montée de l’inflation
Note : Les chiffres encadrés sont les objectifs de hausse des prix à la consommation visés à moyen terme.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Les autorités monétaires devraient continuer à préserver l’ancrage des anticipations d’inflation pour empêcher une spirale des prix et des salaires. Le calendrier du cycle de resserrement monétaire a été judicieux jusqu’ici, mais la Banque de Corée devrait surveiller de près le risque d’augmentation de la charge du service de la dette des ménages, qui les mettrait en difficulté financière, freinerait la consommation et provoquerait un atterrissage en catastrophe du marché du logement.
Graphique 1.10. Le won s’est affaibli
Taux de change effectif réel
Note : Le taux de change effectif réel est une moyenne pondérée des taux de change corrigés des prix relatifs à la consommation. Le panier utilisé pour le calcul de cette moyenne correspond aux monnaies de 60 économies et les coefficients de pondération retenus se fondent sur les courants d’échanges de la Corée, de sorte que les pondérations les plus élevées sont attribuées au yuan chinois, au dollar des États-Unis, à l’euro et au yen japonais. Une diminution du taux de change effectif réel correspond à une dépréciation du won.
Source : Banque des règlements internationaux (BRI).
Tableau 1.3. Recommandations antérieures concernant la politique budgétaire
Les mesures de soutien budgétaire devraient être mieux ciblées
Il conviendrait de réduire l’orientation expansionniste de la politique budgétaire afin d’étayer les changements structurels nécessaires. Il faudrait que les finances publiques soient progressivement assainies et que les aides budgétaires prenant la forme d’un soutien généralisé lié à une situation de crise cèdent la place à des mesures ciblées sur les ménages et les entreprises susceptibles d’être affectés par ce processus de restructuration et sur les personnes risquant de pâtir de l’augmentation du coût de la vie et de la charge du service de leur dette. Il est essentiel à cet égard de renforcer le système de protection sociale et d’améliorer les dispositifs de formation et d’activation destinés aux personnes ayant perdu leur emploi, comme cela est indiqué dans les chapitres 2 et 3.
Dans toute la mesure du possible, il faudrait que la mise en œuvre de ces mesures de soutien n’accentue pas les tensions actuelles sur les prix, afin d’aider la banque centrale à endiguer l’inflation. Cela exige d’apporter une aide maximale aux personnes les plus vulnérables à un coût réduit Les options concrètement envisageables pour renforcer et mieux cibler le système de protection sociale sont évoquées dans le chapitre 2 de la présente Étude. Pour alléger le fardeau que fait peser sur les ménages l’envolée des prix de l’énergie, le gouvernement a revu à la hausse la réduction temporaire des taxes sur l’essence, le gazole et le gaz de pétrole liquéfié (GPL), en la portant à 37 %, et l’a prolongée jusqu’à la fin de 2022. Même si de nombreux pays de l’OCDE ont mis en œuvre des mesures d’urgence comparables, les subventions énergétiques généralisées de ce type sont coûteuses et bénéficient de manière disproportionnée aux ménages à revenu élevé (OECD, 2022b). Si elles s’inscrivent dans la durée, elles déboucheront sur une surconsommation et iront à l’encontre des objectifs climatiques. La réduction de la taxe sur les carburants devrait être supprimée progressivement en temps voulu. D’après un indice des prix pondéré élaboré par l’Institut coréen de recherche économique (KERI, Korea Economic Research Institute), la hausse des prix à la consommation subie par le quintile inférieur de la distribution des revenus était 1.4 fois plus forte que celle subie par le quintile supérieur (KERI, 2022b). Cela tient au fait que les prix des produits alimentaires, du logement et des services d’utilité publique, qui constituent les principaux postes de dépenses des ménages à faible revenu, ont augmenté plus vite que d’autres postes de dépenses, comme l’éducation. Le gouvernement a élargi l’éventail de produits pouvant être importés en franchise de droits à certains produits alimentaires essentiels, dont la viande de bœuf et le poulet, afin de préserver les moyens de subsistance et de juguler l’inflation.
Des transferts octroyés aux personnes en ayant le plus besoin, qui permettraient aux prix intérieurs d’évoluer parallèlement aux prix internationaux, constitueraient une meilleure solution que le subventionnement des prix des combustibles fossiles. Ces transferts pourraient, par exemple, être versés dans le cadre du dispositif existant de chèque énergie mis en place en 2015, qui prévoit des versements forfaitaires visant à aider les ménages à faible revenu à acquitter leurs factures d’énergie. Le budget de ce dispositif a récemment été multiplié par près de deux, pour atteindre 230 milliards KRW, permettant à 0.3 million de ménages supplémentaires d’en bénéficier. Dans certains pays de l’OCDE, les pouvoirs publics versent un montant forfaitaire aux ménages vulnérables pour compenser l’effet de la crise provoquée par le renchérissement de l’énergie. Ainsi, au Danemark, un chèque exonéré d’impôt de 3 750 DKK (504 EUR) a été offert à environ 320 000 ménages qui gagnent moins de 550 000 DKK (73 909 EUR) et résident dans une zone où le chauffage urbain repose essentiellement sur des centrales électriques au gaz ou dont le logement est équipé d’un système de chauffage individuel au gaz. L’Allemagne a récemment approuvé le versement de subventions ponctuelles, représentant au total 130 millions EUR, aux ménages à faible revenu pendant l’été 2022, lorsqu’ils devront acquitter leurs factures d’énergie.
Dans les temps à venir, il faudra mettre en place un cadre budgétaire crédible pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme, compte tenu des tensions sur les dépenses qui se profilent à l’horizon. D’ici au début de 2023, le nouveau gouvernement prévoit d’élaborer un plan budgétaire à long terme intégrant des mesures concrètes, ce qui constitue une avancée dans la bonne direction. La pandémie s’est traduite par une forte dégradation du solde budgétaire, mais la dette publique brute reste relativement faible en termes de comparaison internationale (Graphique 1.11, parties A et B). La population est encore relativement jeune, mais son vieillissement rapide, conjugué aux problèmes persistants liés à la nécessité d’améliorer le système de protection sociale (chapitre 2), devrait exercer des tensions sur les dépenses plus fortes en Corée que dans la plupart des autres pays de l’OCDE à long terme. D’après le modèle à long terme de l’OCDE, les dépenses publiques liées au vieillissement démographique augmenteront plus vite en Corée que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, ce qui exigera des recettes supplémentaires (ou des réductions des dépenses) correspondant à 10 points de PIB d’ici à 2060 pour stabiliser la dette (Graphique 1.12, partie A). Réduire les écarts de taux d’emploi et de productivité qui caractérisent les jeunes, les femmes et les seniors, relever l’âge d’ouverture des droits à pension et freiner la croissance des dépenses de santé, comme indiqué ci-après dans ce chapitre, pourraient réduire les tensions sur les dépenses d’environ un tiers (partie B).
Graphique 1.11. La dette publique reste relativement faible
1. Prévisions de l’OCDE pour 2021 et 2022.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, n 111 (base de données), prévisions révisées à la date du 12 septembre 2022.
En 2020, le précédent gouvernement a proposé d’instaurer une règle budgétaire fondée sur un point d’ancrage consistant en un ratio dette/PIB de 60 %, comparable aux règles budgétaires initiales de l’Union européenne (UE), et sur un objectif flexible de déficit consolidé fixé à 3 % du PIB. Concrètement, la condition formulée ci-après devait être satisfaite : (dette publique rapportée au PIB/60 %) x (solde budgétaire consolidé/-3 %) ≤ 1.0. Un inconvénient de cette règle tenait au fait qu’elle autorisait à court terme d’amples déficits et une accumulation potentiellement rapide de la dette, alors que la situation démographique reste encore relativement favorable. Au début juillet 2022, le gouvernement a annoncé une révision de la règle budgétaire proposée, ce qui constitue un point positif. Auparavant, l’objectif de déficit (3 % du PIB) reposait sur un solde budgétaire consolidé, qui comprenait les administrations de sécurité sociale. Dans la pratique, la règle aurait donc autorisé un déficit de l’ordre de 4.5 % du PIB, le solde des administrations de sécurité sociale étant actuellement excédentaire (à hauteur de 1.5 % du PIB environ en 2021). L’objectif de déficit annoncé sera désormais fondé sur le solde budgétaire géré hors administrations de sécurité sociale, ce qui suppose un durcissement de la règle. La disposition prévue dans la proposition précédente autorisant un déficit supérieur à 3 % du PIB lorsque le ratio dette nationale/PIB est inférieur à 60 % a en outre été supprimée. Enfin et surtout, la règle budgétaire sera inscrite dans la loi plutôt qu’édictée sous la forme d’un décret, afin de la rendre plus contraignante. Le gouvernement prévoit de présenter un projet de loi à cet effet en septembre de cette année, et la règle budgétaire entrera en vigueur dès que l’Assemblée nationale aura adopté le projet de loi, avant la mise en œuvre de la règle initialement prévue en 2025.
Graphique 1.12. Le vieillissement rapide de la population va mettre à mal les finances publiques
Note : Dans la partie B du graphique, le scénario de référence repose sur l’hypothèse que les recettes publiques restent constantes en proportion du PIB à partir de 2022, tandis que l’évolution du PIB, des dépenses et des taux d’intérêt est simulée à l’aide du modèle à long terme de l’OCDE. Dans le scénario d’« Augmentation de l’emploi féminin », l’écart d’emploi entre hommes et femmes correspondant au scénario de référence est comblé aux 2/3. Dans le scénario d’« Augmentation de l’emploi des jeunes », l’écart d’emploi par rapport à la moyenne de l’OCDE est comblé pour les groupes d’âge des 15-19 ans, des 20-24 ans et des 25-29 ans. Le scénario d’« Augmentation de l’âge d’ouverture des droits à pension » dans le cadre du régime national de retraite repose sur l’hypothèse que l’âge légal de la retraite sera relevé plus rapidement que prévu et porté à 68 ans d’ici à 2034, puis relevé de deux tiers des gains d’espérance de vie. Enfin, dans le scénario d’« Amélioration de l’efficience des soins de santé », l’augmentation des dépenses de santé correspondant au scénario de référence est réduite de 20 % environ. Ces scénarios sont cumulatifs, de sorte que celui d’« Augmentation de l’emploi des jeunes », par exemple, intègre également les effets de la progression de l’emploi des femmes, et que le scénario d’« Amélioration de l’efficience des soins de santé » intègre aussi les effets des trois autres scénarios.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur son modèle à long terme.
De nombreux pays sont non seulement dotés de règles budgétaires mais aussi d’institutions budgétaires indépendantes qui améliorent la transparence et la crédibilité de la politique budgétaire, notamment en s’assurant du respect des règles budgétaires et en examinant les projets de loi relatifs aux finances publiques (IMF, 2021 ; Kopits, 2011 ; Shaw, 2017). Le Service budgétaire de l’Assemblée nationale (NABO, National Assembly Budget Office) joue ce rôle dans une certaine mesure. Il a été créé par le Parlement en 2003 pour établir des prévisions de croissance économique et de recettes fiscales, et pour analyser la gestion budgétaire nationale, notamment le budget annuel proposé par le Président. Il évalue également les programmes de dépenses publiques et estime le coût des projets de loi présentés à l’Assemblée nationale. Une autre tâche importante lui incombant consiste à estimer les besoins budgétaires à moyen et long termes correspondant aux programmes publics. Grâce à ses capacités d’analyse, le NABO est devenu une institution respectée et influente. Il serait bien placé pour assumer officiellement le rôle de conseil budgétaire indépendant, compte tenu de l’adoption attendue de la règle budgétaire. Cela renforcerait l’efficacité de cette règle et pourrait aller de pair avec l’application du principe selon lequel il faut « se conformer ou s’expliquer », tel qu’il est consacré par la législation de divers pays de l’Union européenne (UE) (Jankovics and Sherwood, 2017). En vertu de ce principe, les autorités budgétaires seraient tenues de réagir publiquement à l’évaluation du conseil budgétaire, dans un délai défini par la loi.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures concernant la politique budgétaire et mesures prises
Des mesures s’imposent pour renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement essentielles
La guerre en Ukraine a mis au jour les faiblesses structurelles de la Corée liées à son intégration poussée dans les chaînes de valeur mondiales (CVM), en particulier dans le domaine des produits électroniques (Graphique 1.13). La dépendance de la Corée à l’égard de la Russie et de l’Ukraine pour son approvisionnement en matières premières nécessaires à la fabrication de semi-conducteurs n’est qu’une des sources de vulnérabilité liées à la concentration de ses échanges, tant d’un point de vue géographique qu’en termes de produits. Environ 14.7 % des marchandises importées sont tributaires à plus de 80 % de l’approvisionnement en provenance de Chine, d’après l’Association coréenne pour le commerce international (KITA, Korea International Trade Association). Parmi ces marchandises figurent des biens essentiels. L’urée, une matière première clé pour l’industrie chimique et le secteur de la logistique en Corée, est intégralement importée de Chine. Les restrictions temporaires aux exportations d’urée instaurées en novembre 2021 ont donc provoqué une montée en flèche des prix intérieurs de l’urée, qui a perturbé la production de véhicules à moteur diesel, le secteur des transports et certaines industries comme celle des engrais. Les lingots de magnésium utilisés pour fabriquer des automobiles sont aussi intégralement importés de Chine. Celle-ci contrôle 85 % de l’offre mondiale de magnésium, sans lequel serait durement touchée la production de biens occupant une place essentielle dans les exportations de la Corée, tels que les automobiles, les smartphones et les batteries.
Des efforts sont déployés pour diversifier les relations commerciales de la Corée. En avril 2022, le gouvernement a proposé que la Corée adhère à l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), un accord de libre-échange conclu entre 11 nations de la région Asie-Pacifique. Celles-ci représentent environ 15 % du commerce mondial. En février 2022, la Corée a signé l’Accord de partenariat économique global régional (RCEP), un autre accord de libre-échange liant 15 nations de la région Asie-Pacifique. Le gouvernement a participé à des réunions du Cadre économique indo-pacifique (IPEF, Indo-Pacific Economic Framework) en vue d’approfondir sa coopération avec des pays partenaires de la région Asie-Pacifique concernant les chaînes d’approvisionnement et d’autres nouveaux enjeux commerciaux. Au-delà de la diversification des échanges, le gouvernement prévoit de faire adopter et modifier des lois sur la gestion des chaînes d’approvisionnement en vue de garantir la stabilité des chaînes d’approvisionnement de biens cruciaux sur le plan stratégique. Le gouvernement prévoit également de mieux sécuriser les approvisionnements en ressources étrangères, notamment en étoffant les prêts et autres aides financières accordés aux entreprises qui investissent dans des secteurs essentiels à haut risque sur des marchés extérieurs. Ces mesures sont bienvenues et devraient être mises en œuvre sans délai.
Parallèlement, il faudrait envisager d’élaborer des mécanismes cohérents et fondés sur des données probantes permettant d’identifier les goulets d’étranglement potentiels des chaînes d’approvisionnement et de clarifier le périmètre des produits essentiels (Encadré 1.1). Ces outils permettraient également de favoriser la collaboration avec le secteur privé ainsi que d’améliorer la transparence et la confiance (OECD, 2021a). Le secteur privé joue en effet un rôle important dans la gestion des risques liés aux chaînes d’approvisionnement. Dans le secteur des semi-conducteurs, par exemple, la constitution de stocks de matières premières par des grandes entreprises a contribué à réduire au minimum l’impact de la crise ukrainienne. Dans les temps à venir, le gouvernement peut donner au secteur privé des orientations pour la planification des interventions de crise et l’inviter à mettre en œuvre des plans d’urgence pour éviter ou atténuer les perturbations des chaînes d’approvisionnement.
Encadré 1.1. Mesures prises par les pouvoirs publics pour réduire les risques liés aux chaînes d’approvisionnement
Un certain nombre de mesures peuvent être envisagées pour garantir l’approvisionnement en biens essentiels :
Les pouvoirs publics peuvent atténuer les risques liés aux chaînes d’approvisionnement en facilitant l’élaboration de tests de résistance pour identifier les goulets d’étranglement potentiels des chaînes d’approvisionnement, réunir et diffuser des informations sur la concentration de la production et clarifier le périmètre des produits essentiels. Sur la base de ces tests de résistance, les pays peuvent imposer aux fournisseurs privés de biens essentiels de mettre en œuvre des plans d’urgence pour éviter ou atténuer les perturbations des chaînes d’approvisionnement.
Les pouvoirs publics peuvent faciliter la constitution de stocks de biens essentiels en se fondant sur une évaluation des risques et une analyse coûts-avantages de l’investissement dans la constitution de tels stocks. Il peut être envisagé de s’engager à acheter régulièrement une quantité minimale à un fournisseur à un prix déterminé, si celui-ci s’engage en contrepartie à se tenir prêt à accroître temporairement sa production en cas d’envolée de la demande liée à une situation d’urgence.
Les autorités peuvent aussi soutenir le développement des capacités de production intérieures en tenant dûment compte des arbitrages connexes en termes d’économie politique, notamment des coûts d’opportunité inhérents à l’utilisation des fonds publics, et des coûts éventuels découlant de la création d’autres effets de distorsion sur les marchés.
Source : (OECD, 2021a).
Graphique 1.13. Les exportations sont concentrées géographiquement et en termes de produits
2021
Source : Services douaniers coréens.
Un cadre utile pour des cibles ambitieuses en matière de réduction des émissions de GES
La Corée fait partie des plus gros pays émetteurs de gaz à effet de serre (GES) de l’OCDE. En progression rapide depuis 1990, ses émissions ont toutefois diminué après avoir atteint leur point culminant en 2018. Exprimées par habitant, elles ont également augmenté, pour l’essentiel au rythme du PIB et des revenus. Malgré un mieux, leur intensité par unité de PIB reste élevée par rapport aux autres pays de l’OCDE. En 2020, la Corée a pris la résolution d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 et, en 2021, le pays a durci son engagement international en matière de réduction d’émission pour 2030 (contribution déterminée au niveau national, CDN) en le faisant passer de 37 % à 49 % par rapport au scénario de statu quo (soit 40 % par rapport au niveau de 2018) (Graphique 1.14). Le nouveau gouvernement en place a maintenu ces engagements. La loi-cadre sur la neutralité carbone et la croissance verte face à la crise climatique ayant été adoptée en 2021, il a désormais jusqu’au 25 mars 2023 pour présenter un premier plan-cadre vicennal de neutralité carbone et de croissance verte. Pour que les coûts d’ajustement induits par la réalisation de ces ambitieux objectifs soient le plus faibles possible, il lui faudra élaborer en temps utile un train de mesures concrètes, efficaces et complètes.
Graphique 1.14. Une baisse brutale des émissions de GES est de rigueur
Note : UTCATF désigne « utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie ».
Source : OCDE, statistiques « Air et climat » (base de données).
D’aucuns craignent que le rythme imposé ne soit trop dur à suivre pour les entreprises de l’économie coréenne, qui reste à forte intensité d’émission puisqu’elle a finalement atteint son pic d’émissions plus tard que pratiquement tout le reste de la zone OCDE, et que des secteurs à forte intensité d’émission comme la sidérurgie, la cimenterie et la pétrochimie jouent un rôle prépondérant dans son tissu industriel. Au regard de sa CDN, la Corée devra réduire ses émissions au rythme annuel de 4.2 % entre 2018 et 2030. Il s’agit donc d’un rythme élevé par comparaison avec les 2.0 % annuels de l’Union européenne (qui vise une réduction de 55 % par rapport à 1990), les 2.9 % annuels du Royaume-Uni (qui vise une réduction de 68 % par rapport à 1991), les 3.1 % annuels des États-Unis (qui visent une réduction de 51 % par rapport à 2007) et les 3.6 % annuels du Japon (qui vise une réduction de 46 % par rapport à 2013). Les objectifs de réduction des émissions sont ambitieux, mais la survenue tardive du pic des émissions et le niveau élevé de l’intensité d’émission signifient qu’une immense partie des émissions proviennent de sources qui ont déjà fait l’objet de mesures de réduction dans un certain nombre de pays de l’OCDE.
De l’aveu même du nouveau gouvernement en place, il convient d’inciter les entreprises à investir dans les technologies propres pour faire baisser les niveaux d’émission (MOEFF, 2022). Un moyen d’y parvenir serait de tirer parti des potentialités offertes par le système d’échange de droits d’émission de façon à accélérer la réalisation des gains d’efficacité énergétique et à renoncer progressivement à produire de l’électricité à partir de charbon. Le Royaume-Uni, par exemple, y est largement parvenu en s’appuyant d’abord sur le prix déterminé par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) et sur un prix plancher du carbone fixé à 16 GBP en 2013, qu’il a remplacés, au moment du Brexit, par un prix de réserve des enchères, établi à 22 GBP dans le SEQE national. Ces signaux-prix ont été complétés, au Royaume-Uni, par les « contrats sur différence » (Contract for Difference), qui sont attribués par adjudication pour favoriser une production d’électricité d’origine renouvelable qui soit efficace en termes de coût (OECD, 2022b). En effet, les centrales à charbon (d’où proviennent 37 % de l’électricité fournie) sont responsables à elles seules d’environ 35 % du volume total des émissions coréennes. Il est possible de renoncer progressivement au charbon au profit de technologies disponibles et éprouvées, et ce pour un coût de réduction modéré, si l’on considère que les gains ne se résumeront probablement pas à une simple diminution de la surmortalité et des problèmes de santé dus à la pollution aux particules (Kim et al., 2020 ; Botta et al., 2022 ; Lanzi and Dellink, 2019). De même, il y a lieu de penser que le remplacement accéléré du charbon par les énergies renouvelables se traduirait par une importante création nette d’emplois, même dans les provinces actuellement tributaires du charbon (Climate Analytics, 2021). Selon les plans actuels, la part du charbon dans la production d’électricité restera très élevée, 22 % en 2030, et il est peut-être possible de la réduire davantage encore.
Le nouveau gouvernement ayant changé de cap pour soutenir la filière nucléaire outre la production d’origine renouvelable (MOEFF, 2022), les chances d’atteindre les cibles sont désormais plus grandes et les coûts supportés pourraient être plus faibles qu’initialement prévu dans les plans de sortie parallèle du nucléaire et du charbon. La Corée accorde une très grande importance à la sûreté nucléaire. Le schéma directeur de gestion des déchets radioactifs à haut niveau, exposé en décembre 2021, décrit la méthode et le calendrier retenus pour stocker en toute sécurité du combustible nucléaire usé dans des formations géologiques profondes. Mais jusqu’à présent, comme dans la plupart des pays, il est très difficile de convenir d’un lieu de stockage permanent, en raison de la résistance locale.
Le système coréen d’échange de quotas d’émission peut potentiellement permettre de réduire les émissions conformément aux objectifs définis
Pour faciliter la rentabilité des réductions, les mesures prises doivent systématiquement viser l’ensemble des sources et puits d’émission. Il convient de noter également que les politiques transsectorielles limitent la marge de manœuvre des groupes de pression et des exceptions sectorielles. Dès lors que les émissions sont tarifées, les individus et les entreprises adaptent leurs modes d’investissement, de production et de consommation en fonction de leurs possibilités techniques et selon le contexte. Les informations concernant ce phénomène relevant pour l’essentiel du domaine privé, il est difficile d’en faire l’objet de règles ou de subventions. Un autre élément à prendre en considération est que la tarification des émissions favorise fortement la recherche et le développement de solutions bas carbone (D’Archangelo et al., 2022).
La Corée est dotée d’un système d’échange de quotas d’émissions (SEQE) qui couvre autour de 74 % de ses émissions, contre seulement 40 % environ dans le cas du SEQE-UE. Pourtant, les prix des quotas coréens sont actuellement plus faibles et nombre de pays disposent en outre d’instruments de tarification explicite du carbone à l’échelle nationale (Graphique 1.15). Les sociétés et installations (environ 700 au total) qui émettent au-delà d’un certain seuil sont assujetties au SEQE coréen. L’industrie se plaint de la complexité des dispositions du droit et des principes directeurs qui en régissent le fonctionnement, insistant sur la nécessité d’en simplifier l’organisation ainsi que de réduire la marge d’interprétation des règles afin de rendre le système plus transparent et plus fiable. Le SEQE coréen pourrait faire chuter le niveau des émissions et, ce de manière rentable, mais son potentiel n’est pas exploité. Au titre de la troisième période (2021-25), l’affectation des quotas a été réalisée sur la base d’un plafond global qui cadre avec les cibles d’émission énoncées pour l’horizon 2030 dans la Feuille de route relative à la CDN de 2018. Ces cibles imposent de réduire les émissions de 26.3 % par rapport au niveau de 2018, soit bien en deçà de l’objectif de 40 % arrêté en 2021.
Au titre de la période 2021-25, 90 % des quotas sont délivrés à titre gratuit, sauf dans les secteurs à forte intensité d’émission et exposés à la concurrence internationale, où ils le sont à 100 %. C’est beaucoup plus que dans le SEQE-UE, où cette part avoisine 40 %. En outre, l’amélioration du cadre institutionnel du secteur de l’électricité permettrait la répercussion du coût marginal du carbone sur les producteurs d’électricité, ce qui renforcerait l’efficacité du SEQE dans l’un des secteurs émetteurs majeurs et d’importance systémique (Graphique 1.16, partie A) (IEA, 2021). Le nouveau gouvernement en place a l’intention de réduire la part des quotas gratuits et d’en allouer une proportion accrue à l’aide de référentiels (MOEFF, 2022). Cette mesure va dans le bon sens.
Les émissions n’ont aucunement diminué depuis la mise en place, en janvier 2022, d’un mécanisme qui additionne le prix du quota au coût de production estimé afin de déterminer quels producteurs d’électricité sont autorisés à produire à un moment donné (« mécanisme d’appel à visée environnementale »). Au lieu de multiplier le prix fixé sur le marché du SEQE par les quantités réelles d’émission, il tient compte des dépenses effectivement supportées par les entreprises de production d’électricité pour acquérir des quotas, dont la plupart sont alloués à titre gratuit. En théorie, la libéralisation des prix pourrait faciliter à l’avenir la répercussion totale du coût carbone (Kuneman et al., 2021).
Graphique 1.15. Le périmètre des émissions soumises à tarification est étendu, mais les prix ne cadrent pas avec les cibles fixées
Note : Dans la partie A du graphique, les données indiquées sur ce graphique concernent uniquement les émissions de CO2 dues à la consommation d’énergie. Le score de tarification du carbone (STC) mesure le degré auquel les pays ont atteint l’objectif de tarifer l’ensemble des émissions de carbone liées à l’énergie à certains niveaux de référence des coûts du carbone, incluant les prix explicites du carbone et les droits d’accise sur les produits énergétiques. Par exemple, un STC au niveau de référence de 60 EUR la tonne de CO2 est égal à 100 % lorsque toutes les émissions sont assujetties à un prix égal ou supérieur à ce niveau de référence. Dans la partie B, les estimations de l’AIE concernent le prix des émissions de CO2 dues à la production d’électricité, aux activités industrielles et à la production d’énergie dans les économies avancées qui ont pris des engagements de neutralité carbone. Il est tenu compte ici des effets de la tarification des émissions de CO2 conjuguée à d’autres mesures, telles que l’établissement d’un plan de sortie du charbon, de normes d’efficacité et d’objectifs en matière d’énergie renouvelable. Ces mesures influent sur la tarification du carbone et vice-versa, en conséquence de quoi la tarification des émissions de CO2 ne se résume pas à un coût marginal de réduction des émissions, comme cela est souvent le cas dans d’autres méthodes de modélisation. Les estimations reposent sur les prix de 2020. Pour en savoir plus, se reporter au tableau B.2 des Perspectives énergétiques mondiales (World Energy Outlook).
Source : OCDE (2021), Prix effectifs du carbone ; Partenariat international d’action sur le carbone (ICAP) ; et Agence internationale de l’énergie (2021), Perspectives énergétiques mondiales 2021 (World Energy Outlook 2021).
En Corée, le prix de l’électricité est fixé par la compagnie d’électricité publique, Korea Electric Power Corporation (KEPCO), sous réserve de l’approbation du gouvernement. Il a été relevé de 1.8 KRW (0.009 USD) par kWh en 2022, soit la première hausse importante depuis 2013, mais il figure toujours parmi les plus faibles de la zone OCDE, et ce malgré la taxe environnementale de lutte contre le changement climatique qui frappe la consommation d’électricité depuis 2021. La situation financière de la KEPCO, qui devra en outre investir massivement dans les infrastructures de transport ainsi que dans les filières du nucléaire et des renouvelables pour réussir la transition verte, a été considérablement affaiblie par la hausse des prix mondiaux de l’énergie en 2021 et 2022. Malgré la mise en place d’un mécanisme d’ajustement des prix en janvier 2021, leur correction annuelle est limitée à 5 KRW (0.004 USD) par kWh. En mars, le gouvernement précédent a passé outre l’avis de KEPCO, qui recommandait d’appliquer la hausse prévue par le mécanisme, mais le prix a été relevé de 5 KRW en juillet. Le barème tarifaire comprend six catégories de consommateurs, dont les ménages, les exploitants agricoles et les entreprises industrielles, ce qui se traduit par une péréquation tarifaire à l’origine de distorsions. Par exemple, l’électricité utilisée en agriculture coûte environ 40 % moins cher que celle consommée par les ménages. Une priorité urgente devrait être de réformer le secteur de l’électricité en y introduisant la concurrence dans la production et la vente de détail, de façon à garantir la répercussion intégrale des coûts, y compris celui de la mise en conformité avec les règles du SEQE, sous la supervision d’une autorité de tutelle indépendante, à l’instar de ce qui existe déjà dans la plupart des pays de l’OCDE (OECD, 2021d).
Le marché du SEQE coréen était auparavant peu liquide, du fait que les prix étaient très volatils et que les entreprises gardaient en réserve les quotas qui leur étaient alloués gratuitement. Pour y remédier, des mesures importantes ont été prises : les intermédiaires financiers peuvent négocier les quotas sur le marché secondaire depuis 2021 et trois établissements qui ont pris des engagements de cotation ont été désignés teneurs de marché (ICAP, 2022). Fondamentalement, la mise aux enchères d’une proportion accrue de quotas augmenterait le nombre de transactions et doperait ainsi la liquidité du marché.
Graphique 1.16. Les émissions se concentrent dans la production d’électricité et le secteur manufacturier
Source : Inventaire des gaz à effet de serre et Centre de recherche coréen ; et Service coréen d’information statistique.
En général, l’allocation de quotas à titre gratuit a pour but d’apaiser les inquiétudes entourant la compétitivité et d’éviter la délocalisation de ces activités émettrices vers des pays et territoires moins regardants. Pourtant, force est de constater que les pays qui durcissent leur politique environnementale ne perdent pas nécessairement en compétitivité. Le risque existe toutefois qu’un petit nombre de branches d’activité à forte intensité d’émission et exposées à la concurrence internationale, appartenant en particulier à l’industrie lourde et au secteur de la métallurgie (Graphique 1.16, partie B), déplacent leur production si, à terme, l’écart des prix du carbone augmentait trop fortement avec leurs partenaires commerciaux (HMT, 2021 ; OECD, 2021b). On parle de « fuites de carbone » dès lors qu’il en résulte une hausse des émissions mondiales. Le meilleur moyen d’y remédier passe par une collaboration mondiale, afin que les secteurs qui affichent la plus forte intensité d’émission et qui sont les plus exposés à la concurrence internationale soient soumis à un prix du carbone rationnel ou à des réglementations équivalentes dans les principaux pays producteurs. Fait encourageant, des accords sectoriels (acier, transport routier, aviation et transport maritime) ont été conclus à l’occasion de la COP26. Par ailleurs, l’idée selon laquelle il faudrait mieux mesurer et harmoniser les signaux-prix directs et indirects dans les secteurs exposés à un risque de fuite de carbone fait son chemin au sein des organisations et instances internationales comme l’OCDE, le FMI et le G20 (IMF and OECD, 2021 ; HMT, 2021). À défaut, les mécanismes nationaux peuvent aider à instaurer des conditions de concurrence équitables, au prix toutefois de difficultés et de compromis eu égard à leur mise en œuvre pratique, à leur efficacité, aux frais à supporter et aux règles de l’OMC. L’Union européenne propose d’instaurer un prélèvement sur les importations de produits à forte intensité de carbone, ce qui nuira aux exportations coréennes à destination de ce marché, en premier lieu celles d’acier. Mais il y a tout lieu de penser que le prix des quotas coréens sera déductible du montant dû par les importateurs européens d’exportations coréennes au titre de ce prélèvement.
Pour l’avenir, les pouvoirs publics coréens devraient avoir pour priorité d’aligner le plafond global d’émission du SEQE national sur les cibles annuelles établies à partir de la cible définie pour 2030, d’élargir la portée du système, de mettre aux enchères un plus grand volume de quotas d’émission et de réformer en profondeur le cadre institutionnel qui empêche la répercussion du prix du carbone et freine la réduction des émissions dans le secteur de l’électricité. Le Royaume-Uni, soucieux de mettre le plafond de son SEQE en adéquation avec l’objectif de neutralité GES en janvier 2024 au plus tard, prévoit pour sa part d’étendre le périmètre du SEQE à d’autres pans de son économie (OECD, 2022b). Appliquant depuis de nombreuses années un plafond compatible avec ses cibles, l’UE envisage elle aussi d’élargir le périmètre de son SEQE en s’inspirant du système de tarification en place en Allemagne depuis janvier 2021 dans les secteurs des transports et du chauffage (D’Archangelo et al., 2022). L’annonce d’un relèvement du plafond d’émission après 2025 (phase 4 du SEQE coréen), en cohérence avec la cible fixée pour 2030, ferait immédiatement grimper le prix du carbone à titre anticipatif et accélérerait l’exécution des mesures requises pour réduire les émissions. En agissant en amont sous l’effet du renchérissement et d’une libéralisation des prix de l’électricité, on obtiendrait une transition globalement plus graduelle et moins onéreuse.
Les mesures appliquées en complément du système d’échange de quotas d’émission devraient être sélectives et bien conçues
Il est également nécessaire d’élaborer des mesures cohérentes avec les objectifs à atteindre, qui s’inscrivent en dehors du SEQE. Il est vraisemblablement possible d’inclure dans le SEQE (ou de taxer) les carburants destinés au transport et les combustibles utilisés pour la construction et le chauffage en taxant les raffineries et les importateurs sur la base de la teneur en carbone des combustibles vendus dans le pays, comme cela se fait au Québec (Canada), en Californie (États-Unis) et en Allemagne. Pour éviter de taxer deux fois les mêmes émissions, il convient de disposer d’un mécanisme de remboursement de la consommation de combustible déjà couverte par le SEQE. Les émissions négatives dues aux absorptions de carbone d’origine naturelle ou artificielle devront, au fil du temps, compenser les émissions restantes. On pourrait aussi les inclure dans le SEQE en créditant chaque absorption vérifiée d’un quota éligible au SEQE. Coopérer à l’échelle internationale autour des compensations des émissions de carbone ou lier le SEQE coréen à d’autres systèmes d’échange de quotas d’émission devrait, en principe, se traduire par des gains de bien-être, mais cela nécessite que les marchés soient concurrentiels et que les pays partenaires appliquent des plans crédibles pour atteindre également la neutralité carbone à l’horizon 2050, sans quoi la contribution de la Corée à la neutralité carbone de la planète s’en trouverait amoindrie. Les règles, décisions d’investissement et activités du secteur public ont une incidence sur le niveau des émissions, mais elles ne seront pas toujours concernées par le SEQE. L’application systématique du prix des émissions de gaz à effet de serre dans les analyses coûts-avantages du secteur public permettrait de s’assurer que les politiques publiques sont conformes aux objectifs de réduction des émissions. Le système britannique d’analyses coûts-avantages, régi par le « Livre vert », constitue un exemple de bonne pratique, sachant que des « valeurs carbone » cohérentes avec les objectifs sont systématiquement appliquées.
Des règlements et des subventions devraient compléter le dispositif de tarification du carbone en remédiant à un certain nombre d’imperfections du marché, mais à condition d’être bien conçus, coordonnés et axés de manière sélective sur des cas bien identifiés de défaillance du marché. Les entreprises qui ne réagissent pas aux signaux-prix déclineront, sous réserve qu’elles opèrent sur des marchés concurrentiels. Les politiques destinées à simplifier la réglementation et à stimuler le dynamisme des entreprises, décrites ci-après, permettront donc aussi d’alléger le coût de la transition vers la neutralité carbone en permettant à la structure du secteur de s’adapter rapidement tout en faisant efficacement correspondre les personnes aux emplois et en faisant en sorte que les incitations atteignent tous les secteurs. Les subventions peuvent aider, notamment en encourageant les investissements dans la recherche à vocation écologique, le développement et le déploiement initial des technologies (OECD, 2022b ; D’Archangelo et al., 2022 ; Dechezleprêtre and Cervantes, 2022). Annoncée en novembre 2021, la Stratégie de la Corée en faveur de la neutralité carbone des entreprises et de la R-D dans le domaine de l’énergie soutient le développement de technologies fondamentales dans 17 secteurs clés, et le budget de la R-D liée à la neutralité carbone a plus que doublé pour atteindre 1 900 milliards KRW en 2022. De plus, le nouveau gouvernement prévoit de resserrer le lien entre soutien financier et performances de réduction des émissions de carbone.
L’effet disciplinant des marchés se fait beaucoup moins sentir sur les ménages dont les habitudes de consommation à l’origine d’émissions de GES pourraient reprendre, même si des solutions moins polluantes sont disponibles et peu coûteuses. Les subventions peuvent remédier aux contraintes de trésorerie qui empêchent les ménages d’investir dans l’efficacité énergétique et des systèmes de chauffage propres. La réglementation peut aider à surmonter les problèmes de coordination et de rationalité limitée, par exemple en rendant obligatoires, dans le code de la construction, l’efficacité énergétique et le déploiement de bornes de recharge de véhicules électriques, et en définissant des filets de sécurité réglementaires pour éliminer progressivement les voitures et les systèmes de chauffage à combustibles fossiles ainsi que les centrales à charbon (OECD, 2022b ; D’Archangelo et al., 2022 ; Dechezleprêtre and Cervantes, 2022). Le code de la construction de la Corée a durci ses exigences en matière d’efficacité énergétique depuis 2009, et devrait élargir la norme obligatoire de construction de bâtiments à consommation d’énergie nulle, qui s’applique actuellement aux bâtiments publics de plus de 1 000 mètres carrés, à tous les bâtiments publics de plus de 500 mètres carrés et aux nouveaux immeubles d’habitation publics de plus de 30 logements à compter de 2023. À compter de 2024, cette norme sera encore élargie pour s’appliquer à de nouvelles catégories de bâtiments publics et privés. Des subventions à l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments existants, telles que les « aides à la rénovation écoresponsable », ont été mises en place en 2013 et considérablement renforcées depuis. Les administrations locales soutiennent également les économies d’énergie dans les bâtiments existants ; par exemple, la municipalité de Séoul propose des prêts à taux zéro en faveur de l’efficacité énergétique, que ce soit pour le remplacement de l’isolation, des systèmes d’éclairage ou des appareils de chauffage. Entrées en vigueur en 2008, les normes d’émissions applicables aux véhicules sont aujourd’hui renforcées conformément à un calendrier préétabli.
Le SEQE coréen s’accompagne d’une série d’instruments de politique énergétique visant la décarbonation du mix électrique de la Corée : paiements de capacité, normes en matière de portefeuille d’énergies renouvelables, normes de performance s’agissant des émissions, taxes sur les carburants, trajectoires de mise à l’arrêt d’installations et objectifs technologiques (Kuneman et al., 2021). Le nouveau gouvernement a déclaré son intention d’adapter le plan coréen de mise en œuvre de la neutralité carbone sur la base des avis scientifiques recueillis et en conformité avec les objectifs de réduction des émissions à l’horizon 2030. Cette évaluation devrait veiller à ce que les nouvelles mesures complètent et améliorent les répercussions du SEQE sur les prix, plutôt que de compliquer le suivi des performances, brouiller les signaux-prix et limiter les incitations à l’échelle de l’économie (D’Archangelo et al., 2022).
Des dispositifs institutionnels peuvent aider à soutenir la transition vers la neutralité carbone. Un certain nombre de pays, dont le Royaume-Uni, la Suède, la France et la Nouvelle-Zélande, ont par exemple constitué des conseils indépendants chargés de la politique climatique, dont la mission consiste à conseiller le gouvernement quant aux objectifs climatiques à fixer, suivre les progrès réalisés et évaluer l’action publique (OECD, 2022b). La Commission pour la croissance verte et la neutralité carbone à l’horizon 2050, un organe permanent établi par la Corée aux termes de sa loi cadre de 2022 sur la neutralité carbone, s’est vu confier une mission analogue. Elle est chargée d’examiner les mesures en faveur de la neutralité carbone, de faire le bilan de leur mise en œuvre et de recueillir les avis des différentes parties prenantes. Sa composition est diversifiée puisque ses membres sont des représentants des pouvoirs publics, des experts et des membres de la société civile. Elle est coprésidée par le Premier ministre et un représentant du secteur privé. Doter cette Commission d’un Secrétariat disposant des fonds suffisants et de solides capacités d’analyse serait un moyen d’assurer la haute qualité et la pertinence des résultats qu’elle sera amenée à produire et des avis qu’elle sera amenée à formuler.
Les banques centrales et les autorités de surveillance financière assument de plus en plus la responsabilité de verdir le système financier. Cependant, le secteur financier ne travaille pas en autarcie. Il ne peut être qu’un facilitateur, qui finance des investissements climatofavorables en réponse à des politiques efficaces. Les autorités de réglementation financière ont un rôle important à jouer dans l’amélioration de la résilience financière : elles peuvent imposer de meilleures évaluations et une meilleure divulgation des risques liés au changement climatique et des risques de transition liés à l’évolution du cadre d’action et d’investissement, et intégrer ces risques au cadre de surveillance. D’un autre côté, l’augmentation de la demande de portefeuilles d’investissement plus respectueux de l’environnement, conjuguée aux évaluations et à la divulgation des risques climatiques, peut créer un vide et conduire à une dynamique de marché contre-productive, avec des entreprises ou des secteurs exclus d’office des portefeuilles sur la base de critères simples tels que leur intensité d’émissions actuelle. La divulgation d’informations et une taxonomie permettant de classer les activités et les investissements selon qu’ils sont dommageables ou bénéfiques pour le climat peuvent aider à atténuer ces préoccupations. L’Union européenne a déjà mis en œuvre des parties importantes de sa taxonomie, tandis que le Royaume-Uni élabore actuellement la sienne (OECD, 2022b).
La Banque de Corée et la Commission des services financiers sont toutes deux membres du Réseau des banques centrales et des superviseurs pour le verdissement du système financier (NGFS), un groupe d’autorités de réglementation financière qui favorise le partage des pratiques optimales et contribue au développement de la gestion des risques environnementaux et climatiques dans le secteur financier. Une telle coopération aide la Corée à rapidement rattraper son retard par rapport aux meilleures pratiques internationales établies par des pays pionniers comme Royaume-Uni. Le Service de surveillance financière (FSS) a adopté une ligne directrice de gestion des risques climatiques dans le secteur financier, qui fournit des informations détaillées sur des domaines tels que l’environnement et la stratégie des entreprises, la structure de gouvernance, la gestion et la divulgation des risques ; en mai 2021, il a également lancé un Forum sur les risques climatiques afin de coordonner l’action des différentes instances gouvernementales et institutions financières concernées. Les cinq principaux groupes commerciaux du secteur financier ont préparé un manuel de la finance verte dans lequel figurent des exemples de pratiques exemplaires et des informations de référence sur les stratégies des institutions financières en matière de finance verte. En étroite coopération avec les sociétés financières, les autorités prévoient d’élaborer un scénario climatique et de mener un test de résistance pilote dans le secteur financier en 2022 (FSC, 2021b).
La population coréenne soutient les mesures de réduction des émissions
La mise en œuvre de mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre dépend également du soutien de la population. L’effet de premier ordre des politiques ciblant les émissions des ménages serait probablement régressif en Corée (Alonso and Kilpatrick, 2022). Ce serait davantage le cas pour les taxes sur les combustibles de chauffage et l’électricité que pour celle sur les carburants, étant donné que les ménages à faible revenu tendent à consacrer une part plus importante de leur revenu au chauffage que les ménages à revenu élevé. Ces effets sur la distribution peuvent être compensés par des programmes et des transferts ciblés destinés à améliorer l’efficacité énergétique des logements et à favoriser la transition vers des solutions de chauffage à émissions nulles, notamment les pompes à chaleur (OECD, 2022b ; D’Archangelo et al., 2022).
Cependant, prévoir des compensations pour les ménages impactés négativement pourrait ne pas suffire à obtenir le soutien de la population vis-à-vis des mesures d’efficacité énergétique, même si, comme en Corée, l’objectif de l’atténuation du changement climatique est très largement accepté. Une nouvelle enquête de l’OCDE à laquelle ont répondu plus de 1 500 représentants en Corée et dans plusieurs autres pays analyse dans quelle mesure le public est prêt à accepter la tarification du carbone et les autres mesures de lutte contre le changement climatique. En Corée comme dans d’autres pays de l’OCDE, une très large majorité de la population était d’accord, au début de 2022, pour affirmer que le changement climatique est un problème important (94 %) et qu’il aura des effets négatifs sur leur vie personnelle (86 %). Pourtant, le soutien exprimé vis-à-vis des divers instruments d’action concrets est modéré, sauf en ce qui concerne le subventionnement des technologies bas carbone, que 71 % des personnes répondantes approuvent. Seuls 46 % soutiennent une taxe sur les combustibles fossiles, un pourcentage beaucoup plus élevé qu’en Allemagne, en France et aux États-Unis, et sensiblement égal à celui obtenu au Royaume-Uni et au Danemark (Graphique 1.17, partie A). Ce soutien atteint environ 80 % si les recettes sont utilisées pour subventionner des technologies bas carbone et financer des infrastructures environnementales (partie B) (Dechezleprêtre et al., 2022). Cela indique que l’expansion et l’amélioration de la répercussion du signal-prix du SEQE coréen sont politiquement réalisables si on les associe à des aides en faveur des technologies et des infrastructures. Le fait que plusieurs administrations successives n’aient pas réussi à augmenter les prix de l’électricité au cours des neuf dernières années témoigne du coût politique des décisions d’augmenter les prix de l’énergie. Pour que la politique climatique soit largement acceptée, il faudrait aussi des échanges actifs avec les milieux d’affaires, et il faudrait créer ou renforcer des institutions et des mécanismes à même d’offrir et de favoriser des occasions de dialogue intergénérationnel (OECD, 2020a).
Graphique 1.17. Les mesures concrètes de lutte contre le changement climatique sont diversement soutenues par la population
1. La question posée dans l’enquête était la suivante : « Les pouvoirs publics peuvent utiliser les recettes de la fiscalité du carbone de différentes manières. Seriez-vous pour ou contre l’introduction d’une taxe sur le carbone qui augmenterait les prix de l’essence de 40 centimes par gallon si l’État utilisait ces recettes pour financer... »
Source : Dechezleprêtre et al. (2022).
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de réduction des émissions et mesures prises
Les fractures sociétales brident la productivité, le bien-être et la fertilité
La Corée a connu un parcours exceptionnel. Ce pays, qui comptait parmi les pays les plus pauvres du monde dans les années 1950 et s’est hissé à la dixième place des plus grandes économies mondiales en 2020, a réussi, au cours de cette période, à porter son PIB par habitant de 1 % de la moyenne OCDE à un niveau supérieur à cette moyenne en 2020. Grâce à la croissance de son PIB et l’accès aux soins de santé, l’espérance de vie y dépasse désormais largement la moyenne de la zone OCDE ; cette évolution est allée de pair avec la transition d’un régime autoritaire vers la démocratie. Le développement rapide du pays a reposé sur une stratégie de croissance tournée vers l’exportation, des politiques macroéconomiques saines, conjuguées à un climat propice à l’investissement et à de lourds investissements dans l’éducation. Les grands conglomérats familiaux (chaebols), présents principalement dans l’industrie manufacturière, ont été les moteurs de la croissance, aidés par des subventions, un accès favorable au crédit, des incitations fiscales et une protection commerciale, notamment dans les années 1960 et 70, période après laquelle ces mesures de soutien ont été allégées (Jones, 2021).
Les écarts de productivité entre petites et grandes entreprises se creusent en dépit de l’action des pouvoirs publics.
Cela étant, les facteurs mêmes du miracle économique coréen ont fini par déboucher sur de fortes disparités entre les entreprises et au sein de la société. Les grands conglomérats d’entreprises dominent toujours aujourd’hui en termes de chiffre d’affaires réalisé sur le marché intérieur, et plus encore s’agissant des marchés extérieurs. Ces entreprises offrent généralement aux travailleurs ayant un niveau d’éducation élevé des emplois bien rémunérés, de bonnes conditions de travail, la stabilité de l’emploi et une couverture de protection sociale. Les PME peu productives, souvent orientées vers le secteur des services coréen, embauchent une large proportion de travailleurs non réguliers, qui sont moins bien payés et dont l’emploi est moins protégé. Ces entreprises ne parviennent pas à attirer à elles les compétences dont elles ont besoin pour stimuler leur productivité, en adoptant les technologies numériques, par exemple. En effet, les entreprises ayant des effectifs d’au moins 300 salariés paient aux jeunes travailleurs des salaires 50 % plus élevés que celles comptant moins de dix salariés, et n’emploient que 14 % de leur main-d’œuvre en contrat non régulier, contre près de la moitié de ce pourcentage pour les entreprises employant cinq salariés ou moins (chapitre 3) (OECD, 2020b ; OECD, 2018).
Selon l’Étude économique de l’OCDE sur la Corée de 2018, les écarts de productivité entre petites et grandes entreprises sont favorisés par la concentration du pouvoir économique par les grandes entreprises. S’il est vrai que ces entreprises doivent conserver une forte productivité pour rester concurrentielles au niveau international, elles n’en exercent pas moins souvent une position dominante sur le marché intérieur, d’où la plainte exprimée par les PME qui leur fournissent des produits d’être prises à la gorge de manière inéquitable. À elles seules, leur taille et leur importance dans l’économie coréenne constituent un risque macroéconomique, encore aggravé par la complexité de leur structure actionnariale.
Les actionnaires familiaux exercent un pouvoir de vote démesuré, d’où il peut s’ensuivre une prééminence de leurs intérêts particuliers sur ceux des autres actionnaires (OECD, 2018). Une évolution législative ayant pour objet l’abandon de ces structures actionnariales circulaires opaques a largement contribué à accroître la transparence au sujet de ces conflits d’intérêts, même s’il subsiste encore des disparités considérables entre le pouvoir de vote et les droits sur les flux de trésorerie (Chattopadhyay et al., 2021). Un texte de loi a été adopté pour empêcher les actionnaires de contrôle de faire un usage abusif de leurs droits de vote, par exemple en autorisant les actionnaires à poursuivre en justice les administrateurs portant préjudice aux filiales dont ils ont la charge et en prévoyant des mesures destinées à protéger l’indépendance des membres des comités d’audit de l’influence des actionnaires de contrôle. Le gouvernement prévoit de mettre en œuvre des mesures supplémentaires visant à pénaliser les pratiques commerciales inéquitables et à promouvoir la concurrence équitable (MOEF, 2022).
L’étroitesse des liens entre des entreprises et les élites politiques s’est traduite par plusieurs scandales de corruption à haut niveau dans le passé. Même si elle s’est hissée de la 52e place en 2016 de l’indice de perception de la corruption à la 32e en 2021 (Graphique 1.18, partie A), reflétant un recul de la corruption d’agents publics subalternes, les résultats de la Corée sont médiocres à cet égard par rapport à ceux de la plupart des autres pays de l’OCDE. Ses résultats sont également relativement faibles pour ce qui est de l’indice de « Maîtrise de la corruption » de la Banque mondiale, même s’ils se sont améliorés au fil des ans (partie C). En termes de répartition sectorielle, la Corée obtient des résultats légèrement moins bons que la moyenne OCDE en matière de corruption du pouvoir législatif (partie D). Elle a considérablement durci ses politiques de lutte contre la corruption, qu’elle fait encore évoluer (Graphique 1.19).
Graphique 1.18. La corruption est mieux maîtrisée
Note : on trouve à la partie B l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem (Varieties of Democracy) v12.
Encadré 1.2. Politiques de lutte contre la corruption en Corée : évolutions récentes
La Commission coréenne de lutte contre la corruption et pour les droits civiques (Anti-Corruption and Civil Rights Commission ou ACRC) s’emploie sans relâche à améliorer l’éducation des élus à l’intégrité. En 2021, elle a ajouté des dispositions relatives à la sélection des élèves et étudiants boursiers à la liste des obligations publiques, qui est soumise à la Loi sur la sollicitation indue et la corruption, le vaste texte de loi du pays sur la lutte contre la corruption. De plus, l’ACRC a pris des mesures pour renforcer la protection des lanceurs d’alerte et prévoit de mieux rémunérer les personnes ayant signalé des anomalies. Ainsi, quand la dénonciation de pratiques répréhensibles a permis une augmentation des recettes fiscales ou le recouvrement de fonds, le lanceur d’alerte peut en être récompensé à concurrence de 3 milliards KRW (2.2 millions EUR). Le nombre de lanceurs d’alerte ayant dénoncé des actes de corruption ou des atteintes à l’intérêt général qui ont été pécuniairement récompensés n’a cessé de croître, passant de 12 en 2011, année de l’adoption de la Loi sur la protection des lanceurs d’alerte agissant dans l’intérêt général, à 408 en 2019. L’ACRC a redoublé d’efforts pour accroître la transparence des entreprises, en diffusant en juin 2022, auprès des organismes publics, des lignes directrices sur la manière de se conformer au Programme de conformité en matière d’intégrité et de déontologie. Elle prévoit d’élaborer et de mettre en œuvre dans le courant de l’année un programme analogue destiné aux entreprises, en tenant pleinement compte des normes internationales reflétées dans le droit coréen, telles que la Convention des Nations Unies contre la corruption.
Il ressort de l’évaluation annuelle de l’initiative de lutte contre la corruption réalisée par l’ACRC elle-même que dans l’ensemble, les institutions publiques ont intensifié leurs efforts dans ce domaine en 2021. L’ACRC a toutefois noté que les universités et les institutions de santés publiques pourraient faire plus pour minimiser le risque de corruption. Elle mène également à bien une « évaluation de l’intégrité » prenant la forme d’une enquête auprès des agents publics et des citoyens sur le niveau de corruption perçue. Depuis 2022, ces deux évaluations sont regroupées en une seule.
Pour combattre la corruption dans la haute fonction publique, un organisme anticorruption indépendant, le Bureau d’enquête sur la corruption, a été mis sur pied en janvier 2021. Il peut enquêter dans les affaires d’abus de pouvoir, comme la corruption et le détournement de fonds par de hauts fonctionnaires, comme le président et les procureurs du Parquet suprême, et leurs familles.
La Loi sur la prévention des conflits d’intérêts liés aux obligations des agents de la fonction publique, qui a pris effet en mai 2022, vise à interdire aux agents publics de solliciter tout gain personnel et à garantir un exercice équitable de leurs fonctions publiques. Ce texte, qui concernera directement 2 millions d’agents de la fonction publique, dont des fonctionnaires, des législateurs et des dirigeants d’entreprises publiques, dispose en outre que les agents publics prenant part à des projets de promotion immobilière doivent le déclarer dans un délai de deux semaines, si eux-mêmes ou des membres de leur famille possèdent un ou plusieurs biens immobiliers situés dans les endroits visés par de tels projets.
En juin 2021, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption a noté que la Corée a encore beaucoup à faire, même si elle a déjà mis en œuvre pleinement ou partiellement 22 des 36 recommandations qui lui avaient été adressées lors de son évaluation de Phase 4. Plus précisément, la Corée devait intensifier les efforts qu’elle déploie pour former les agents publics coopérant à des enquêtes portant sur des faits de corruption transnationale et pour leur dispenser les conseils dont ils ont besoin afin d’améliorer la détection et l’action répressive. La Corée avait par ailleurs été instamment invitée à amplifier promptement et significativement son action de répression de la corruption transnationale et à donner suite aux principales recommandations encore en suspens concernant, entre autres, l’infraction de fraude comptable et son dispositif de signalement des actes de blanchiment de capitaux (Graphique 1.19).
Graphique 1.19. Transparence fiscale et mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux
Note : La partie A résume l’évaluation globale de la pratique de l’échange de renseignements telle qu’elle ressort des examens mutuels de phase 2 menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Les examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des pays membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales conformément à la norme internationalement convenue. Le graphique illustre les résultats du premier cycle ; un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer le degré de mise en œuvre des Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre dans quelle mesure les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquête et poursuites1 » se réfère au blanchiment des capitaux et « Enquête et poursuites2 » au financement du terrorisme.
Source : calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
Les grands conglomérats d’entreprises ne sont plus, comme ils le furent, les moteurs d’une plus vaste prospérité coréenne. Leur contribution à l’emploi a reflué, alors même que leur production s’est de plus en plus internationalisée, tout en se caractérisant par une intensité capitalistique et technologique accrue. En 2016, les PME coréennes – à savoir les entreprises employant moins de 300 salariés – représentaient 80 % de l’emploi du secteur des entreprises, soit la deuxième proportion la plus élevée des pays de l’OCDE. Parallèlement, leur productivité a régressé de plus en plus et représente désormais environ un tiers de celle des grandes entreprises. Comme on l’a vu dans l’Étude économique de l’OCDE consacrée à la Corée parue en 2020, si la productivité des PME était portée au niveau de la moyenne OCDE, soit environ la moitié de la productivité des grandes entreprises coréennes, cette progression pourrait se traduire par une hausse du PIB par habitant de plus de 40 % d’ici 2060. Une augmentation de la productivité du secteur des services de 45 % actuellement à 85 %, soit la moyenne OCDE, entraînerait une croissance de près de 60 % du PIB par habitant (OECD, 2020b).
Depuis la fin des années 1970, les gouvernements successifs ont pris de plus en plus conscience du déséquilibre entre grandes et petites entreprises. Un grand nombre de politiques publiques ont été mises en place pour soutenir les PME, notamment des subventions, un accès favorable aux marchés publics, une différenciation des réglementations en fonction de la taille des entreprises et le fait de réserver aux PME des segments entiers du marché. Même si, prises isolément, certaines d’entre elles sont justifiées, toutes ces politiques confondues ont abouti à un système favorisant la survie d’entreprises peu productives à la faveur de la complexité des réglementations (OECD, 2018).
Comme cela a été reconnu dans les « Orientations de politique économique » du gouvernement (MOEF, 2022), l’action publique devrait plutôt principalement viser à garantir une concurrence équitable et à simplifier et assouplir les réglementations inutiles applicables à tous les secteurs et entreprises confondus. Les politiques ciblées sur les grandes entreprises devraient être centrées sur une plus grande indépendance des conseils d’administration, la protection des droits des actionnaires minoritaires, la garantie que les droits de vote correspondent aux actions détenues et le renoncement à des pratiques commerciales inéquitables rendues possibles par leur position dominante, comme celles qu’elles imposent à leurs fournisseurs. Il faudrait supprimer progressivement les politiques qui finissent par soutenir indûment les PME peu productives en réévaluant systématiquement les nombreuses règles applicables aux PME et au secteur des services, ainsi que les nombreux mécanismes qui avaient été mis en place pour les protéger de la concurrence des entreprises de plus grande taille. Il faudrait réorienter ces subventions principalement vers les jeunes entreprises en plein essor et les activités favorisant des gains de productivité, comme la recherche-développement, l’adoption du numérique et la formation au numérique en cours d’emploi. Il conviendrait en outre de combler les déficits de financement des actifs incorporels difficiles à garantir. Ces aides devraient être limitées dans le temps, car l’octroi d’un soutien prolongé à des entreprises incapables de survivre par leurs propres moyens ne fait qu’entraîner un gaspillage des ressources budgétaires, doublé d’une baisse de la productivité (OECD, 2018; OECD, 2020b). En 2018, le gouvernement a mis en place des dispositifs progressifs de garanties de crédit aux entreprises technologiques et de prêts administrés en faveur des PME, afin d’empêcher les PME peu performantes de recevoir des aides de manière inappropriée ou répétitive. Ces dispositifs sont appuyés par le système de gestion intégrée des PME. Le nouveau gouvernement prévoit de réformer le système d’évaluation des politiques publiques concernant les PME afin d’accorder une plus grande attention à stimuler l’innovation et le potentiel de croissance des PME (MOEF, 2022).
Tableau 1.6. Recommandations antérieures concernant la réduction des émissions et mesures prises
Les inégalités peuvent engendrer une course infructueuse à la réussite
L’ampleur des différences de productivité entre les petites et les grandes entreprises coréennes est un facteur essentiel à l’origine des fortes inégalités de revenu en Corée. Les inégalités de revenu du travail sont le reflet des différences de productivité entre entreprises (Graphique 1.20., partie A). Ces inégalités sont aggravées par la forte incidence des travailleurs non réguliers dans les petites entreprises par rapport aux grandes. Les travailleurs réguliers perçoivent des salaires plus élevés, bénéficient d’une couverture de sécurité sociale et d’une forte protection de leur emploi, tandis que les salaires des travailleurs non réguliers sont inférieurs, que ces derniers sont moins susceptibles de bénéficier d’un régime d’assurance sociale et occupent des emplois précaires (chapitre 3).
Graphique 1.20. Les inégalités de revenu reflètent les différences de productivité entre entreprises
Note : Partie A du graphique : l’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des pays pour lesquels on dispose de données. Les observations spécifiques à chaque pays correspondent à la moyenne simple des inégalités intrasectorielles de revenu du travail et à la dispersion de la productivité entre les entreprises. Les entreprises couvertes par la série de données varient d’un pays à l’autre et seules les entreprises employant au moins 20 salariés sont prises en compte. Le ratio interdécile D9/D5 correspond au revenu moyen du travail ou à la productivité du travail de l’entreprise du 90e centile, divisé par la valeur de cet indicateur pour l’entreprise située au niveau médian.
Source : OCDE (2018), Études économiques de l’OCDE : Corée 2018 ; et OCDE, base de données sur la distribution des revenus.
Une partie des différences de protection sociale entre grandes et petites entreprises est imputable aux différences de couverture obligatoire de l’assurance chômage pour les salariés atypiques, aux droits à pension limités acquis en période de chômage et aux interruptions de carrière liées à l’éducation des enfants. Les lacunes dans la mise en œuvre des droits à la protection sociale, notamment à l’assurance chômage et au régime national de retraite, constituent une autre explication non négligeable des disparités observées, ce qui s’explique par le fait que la productivité des PME est trop faible pour supporter des coûts de main-d’œuvre supplémentaires (chapitre 2). Ce phénomène, ajouté à la pratique de la retraite « volontaire » vers l’âge de 50 ans dans un pays où l’espérance de vie est de plus de 83 ans, aboutit à ce que le taux de pauvreté des personnes âgées en Corée soit élevé (partie B). Empêcher ces départs en « retraite volontaire » nécessiterait de dynamiser la formation continue pour corriger l’écart de compétences notable entre les jeunes et les seniors et de ne plus déterminer les salaires comme les indemnités de licenciement en fonction de l’ancienneté, ce qui génère des engagements importants qui ne cessent d’augmenter pour les employeurs avec l’âge de leurs salariés.
Le niveau de conformité aux normes du travail dans les PME pourrait également être amélioré. Le salaire minimum équivalait à environ 63 % du salaire médian en 2019, après avoir augmenté de près de 30 % entre 2017 et 2019. Ce niveau est relativement élevé par rapport aux pays de l’OCDE dotés d’un régime de salaire minimum, et sa hausse rapide a probablement pesé sur l’emploi dans les PME. Des aides ont été proposées pour les aider à s’adapter, et le salaire minimum a été relevé de 2.9 % en 2020 et de 1.5 % en 2021 (OECD, 2020b). Malgré ces initiatives, il ressort d’une enquête que 4.4 % des salariés gagnaient moins que le salaire minimum en 2021, avec une proportion de pas moins de 11 % de salariés sous-payés dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche et de 12.5 % dans celui de l’hébergement et la restauration (Minimum Wage Commission, 2022). En principe, des revalorisations du salaire minimum peuvent doper les gains de productivité en rendant les coûts de main-d’œuvre inabordables pour les entreprises peu productives, mais auraient plus de chances d’atteindre leurs objectifs si la concurrence fonctionnait mieux et si les réglementations des marchés de produits et du travail étaient moins restrictives. Le crédit d’impôt sur les revenus d’activité peut être un complément utile au salaire minimum en subventionnant le rapprochement entre l’offre et la demande de main-d’œuvre peu productive tout en réduisant le nombre de travailleurs pauvres (OECD, 2020b).
La situation en début de carrière peut avoir des conséquences toute la vie durant en termes de revenu, de retraite et de sécurité. L’intérêt potentiel à décrocher un emploi dans une grande entreprise productive ou dans le secteur public est tel et les alternatives sont si peu attractives que les individus consacrent une énorme part de leur temps, de leurs ressources et de leurs efforts personnels à maximiser leurs chances de se retrouver dans le camp des gagnants. Le syndrome coréen de la réussite se caractérise par l’importance excessive donnée à l’éducation et aux examens d’admission, par l’argent et le temps consacrés à du tutorat périscolaire (dans les fameux hagwon) et par le nombre de jeunes n’étant ni scolarisés, ni en emploi ni en formation (NEET) tout en se préparant, par exemple, à passer ou repasser des examens. Le tribut de ce phénomène est considérable : un faible niveau de bien-être chez les jeunes, des taux d’emploi médiocres du fait de leur entrée tardive sur le marché du travail, le report à plus tard du moment de fonder une famille, un prix accru à payer en temps et en argent pour avoir des enfants et enfin, une mobilité sociale intergénérationnelle réduite, comme on le verra au chapitre 3.
Les priorités d’action pour réduire les inégalités sont notamment de mettre fin au dualisme du marché du travail et d’étendre le taux d’affiliation au régime de protection sociale. L’assouplissement de la protection de l’emploi des travailleurs réguliers et la levée des incertitudes en matière de licenciement feraient qu’il serait moins risqué pour les employeurs de recruter dans le cadre de contrats réguliers, tandis que l’extension du taux d’affiliation au régime de protection sociale et la formation des travailleurs non réguliers permettraient de lutter contre la précarité, de faire mieux coïncider l’offre et la demande de main-d’œuvre et d’atténuer les déficits de compétences (OECD, 2018 ; OECD, 2020b). Ces mesures relâcheraient quelque peu les pressions exercées sur les jeunes et devraient s’accompagner d’une réforme du système éducatif. Cette réforme devrait avoir pour objet de réduire l’importance donnée à l’admission dans des universités prestigieuses en proposant d’autres voies vers la réussite, notamment en améliorant la formation professionnelle et la formation à l’entrepreneuriat, dans le cadre d’un dialogue avec les entreprises et les syndicats. Pour améliorer la qualité des universités, il conviendrait de supprimer progressivement les plafonds d’inscription et de prendre d’autres mesures visant à encourager les universités à réorienter leurs ressources en fonction de la demande sociale. En particulier, des investissements accrus dans les universités situées en dehors de la zone métropolitaine de Séoul permettraient de réduire la position dominante des universités de Séoul dans le classement des établissements universitaires coréens (chapitre 3).
Tableau 1.7. Recommandations antérieures concernant la lutte contre les inégalités et mesures prises
Le choix difficile des femmes entre travail et famille bride l’emploi et la natalité
Le coût considérable que fait payer la course à la réussite aux jeunes, aux parents et à la société tout entière, ne semble pas être porteur de bénéfices du même ordre en termes de bon fonctionnement du marché du travail, d’adaptation de la main-d’œuvre aux besoins des entreprises et des tâches qu’elle est le mieux à même d’accomplir. Les compétences en littératie et les diplômes de l’enseignement supérieur, qui sont des indicateurs objectifs de compétences fortement corrélées aux taux d’emploi et à la productivité dans la plupart des pays de l’OCDE, ne jouent pas de manière significative sur la probabilité d’emploi en Corée (Graphique 1.21. ). La faiblesse de cette corrélation entre des compétences objectivement mesurables et la situation au regard de l’emploi soulève des questions quant à l’équité et à la valeur intrinsèque de l’égalité des chances et constitue une mauvaise affectation du capital humain et sans doute, une perte substantielle de productivité.
La situation sur le marché du travail, au regard de l’emploi en particulier, reflète plutôt et de manière généralisée des caractéristiques démographiques individuelles, notamment l’âge, le sexe et le statut parental. La faiblesse des taux d’emploi des jeunes des deux sexes laisse toute latitude à la progression de l’emploi masculin jusqu’à l’âge d’environ 50 ans, âge à partir duquel nombre de salariés quittent l’emploi dans lequel ils ont fait leur carrière (chapitres 2 et 3). Un fossé salarial considérable se creuse entre les hommes et les femmes en âge normal de procréer. Ainsi, les pères de famille sont nettement plus susceptibles d’occuper un emploi que les hommes sans enfant, tandis que les mères de famille ont nettement moins de chances d’occuper un emploi que les femmes sans enfant (Graphique 1.22, partie A). L’écart d’emploi combiné en fonction du sexe et de la parentalité en Corée est l’un des plus marqués de l’OCDE pour l’ensemble de la population adulte, sauf pour les plus jeunes (Graphique 1.21, partie B). Cet écart qui se creuse entre les sexes autour de l’âge de la parentalité reflète deux aspects du modèle du soutien famille masculin, qui touchent différemment les hommes et les femmes. En effet, le mariage et la maternité sont généralement repoussés jusqu’à ce que le père ait un emploi stable. Les femmes occupant un emploi stable, notamment dans le secteur public, sont également plus susceptibles d’avoir des enfants. Cela étant, les Coréennes sont généralement très nombreuses, comparativement à la moyenne de l’OCDE, à sortir du marché du travail après la naissance d’un enfant, et celles qui ont interrompu leur carrière après la naissance de leur premier enfant ont cessé de travailler pendant trois ans en moyenne entre 2006 et 2015 (OECD, 2019).
Graphique 1.21. Les compétences en littératie et les diplômes de l’enseignement supérieur ne jouent guère sur l’emploi en Corée
Note : La probabilité logarithmique d’occuper un emploi est estimée par une régression logistique prenant en compte une cohorte âge-sexe de 10 ans, le statut parental (en fonction du sexe), le niveau d’études, les compétences en littératie et l’expérience professionnelle (par rapport à l’âge). Les compétences en littératie sont mesurées par le score en points (sur une échelle variant de 0 à 100) à l’enquête du PIAAC (Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes). Le niveau d’études est mesuré en fonction de la Classification internationale type de l’éducation (CITE). Les niveaux 5A et 6 de la CITE correspondent à l’enseignement supérieur de cycle court et au niveau de la licence (Bachelor). Les données PIAAC sont de 2014-15 pour le Chili, la Grèce, Israël, la Slovénie et la Türkiye, et de 2011-12 pour les autres pays ou juridictions. La catégorie de référence est celle des hommes âgés entre 35 et 44 ans, sans jeunes enfants et titulaires d’un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire.
Source : Pareliussen (2022), « How labour market outcomes reflect age, gender and skills in Korea, evidence from PIAAC », Document de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Graphique 1.22. L’emploi reflète de manière excessive le sexe et le statut parental
Note : La probabilité logarithmique d’occuper un emploi est estimée par une régression logistique prenant en compte une cohorte âge-sexe de 10 ans, le statut parental (en fonction du sexe), le niveau d’études, les compétences en littératie et l’expérience professionnelle (par rapport à l’âge). Les compétences en littératie sont mesurées par le score en points (sur une échelle variant de 0 à 100) à l’enquête du PIAAC (Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes), tandis que le niveau d’études est mesuré en fonction de la Classification internationale type de l’éducation (CITE). Les niveaux 5A et 6 de la CITE correspondent à l’enseignement supérieur de cycle court et au niveau de la licence (Bachelor). La zone ombrée dans la partie B du graphique correspond à l’ensemble des valeurs pour l’OCDE. La catégorie de référence est celle des hommes âgés entre 35 et 44 ans, sans jeunes enfants et titulaires d’un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire.
Source : Pareliussen (2022), « How labour market outcomes reflect age, gender and skills in Korea, evidence from PIAAC », Document de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Les écarts entre les sexes sont également notables parmi les personnes occupant un emploi. La Corée affiche ainsi un écart salarial brut entre hommes et femmes qui est le plus élevé de l’OCDE, et se situe à l’avant-dernier rang du classement, avant le Japon, pour ce qui est de la proportion de femmes à des postes d’encadrement (OECD, 2021c). Les hommes, qui jouent traditionnellement le rôle de soutien de famille, voient leur carrière dopée par la parentalité, avec des durées du travail et des rémunérations horaires qui augmentent au fil du temps avant qu’ils ne deviennent parents. Quant aux femmes, elles tendent à accuser un retard par rapport aux hommes pour ce qui est de leurs rémunérations horaires, de leur durée hebdomadaire de travail et de la probabilité d’être recrutée sous contrat de travail (régulier) à durée indéterminée ou de travailler dans une grande entreprise (Graphique 1.23.).
En résumé, si les femmes ont gagné en possibilités de réussite au travail, l’accès à l’éducation et à l’emploi allant de plus en plus vers l’égalité entre les sexes, la vie professionnelle et les normes sociales n’ont pas progressé au même rythme. Le prix à payer pour la maternité, c’est-à-dire devoir passer de la voie royale d’un marché du travail à deux vitesses, avec ses remplois réguliers et gratifiants, à une voie de seconde zone, avec ses emplois peu payés et atypiques dans une PME peu productive, contraint les femmes à choisir entre leur carrière ou leur famille. Pouvoir combiner emploi et enfants n’est souvent pas une option possible, car les exigences de la vie professionnelle sont rudes, marquées culturellement par de longues heures de travail et une flexibilité relativement réduite, et par une répartition inégalitaire des tâches familiales et domestiques non rémunérées, qui s’enracine dans une conception traditionnelle de la répartition des rôles entre hommes et femmes. Assurer le suivi de l’éducation des enfants pour les aider à mettre toutes les chances de réussite de leur côté coûte du temps et de l’argent. Le coût du logement et des exigences plus fortes pour satisfaire à certaines normes matérielles ne font qu’ajouter à la facture. Les femmes qui sont sorties de la vie active pendant quelques années pour s’occuper de leurs jeunes enfants tendent à penser que leur retour au travail présente peu d’intérêt. En effet, les mères de famille qui reprennent une activité ont du mal à trouver des emplois réguliers et ne se voient proposer généralement que des emplois non réguliers et peu rémunérés. En conséquence, elles ont trois fois plus de chances que les pères de famille de se retrouver dans des emplois non réguliers (OECD, 2021c ; OECD, 2019). Ces différents facteurs conduisent les jeunes femmes à différer le moment de fonder une famille et à avoir moins d’enfants au cours de leur vie. L’âge moyen du premier enfant est ainsi passé de 26.2 ans à 32.3 ans en moins de trente ans (Graphique 1.24., partie A). Se situant à six enfants par femme en moyenne en 1960, le taux de fécondité total est tombé à un peu moins d’un enfant par femme en 2019 (OECD, 2019).
Graphique 1.23. Les femmes font face à des différences considérables entre les sexes
Situation au regard de l’emploi occupé
Note : Le logarithme de rémunération horaire, en USD ajustés des PPA, ainsi que la durée hebdomadaire du travail sont estimés par régression selon la méthode des moindres carrés ordinaires à écart-type robuste. La probabilité logarithmique d’être en emploi régulier ou de travailler dans une grande entreprise (d’au moins 250 salariés) est estimée par régression logistique. Chaque régression prend en compte une cohorte âge-sexe de 10 ans, le statut parental (par sexe), le niveau d’études, les compétences en littératie et l’expérience professionnelle (par rapport à l’âge). Les compétences en littératie sont mesurées par le score en points (sur une échelle variant de 0 à 100) à l’enquête du PIAAC (Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes), tandis que le niveau d’études est mesuré en fonction de la Classification internationale type de l’éducation (CITE). Les niveaux 5A et 6 de la CITE correspondent à l’enseignement supérieur de cycle court et au niveau de la licence (Bachelor). La catégorie de référence est celle des hommes âgés entre 35 et 44 ans, sans jeunes enfants et titulaires d’un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire.
Source : Pareliussen (2022), « How labour market outcomes reflect age, gender and skills in Korea, evidence from PIAAC », Document de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Les pouvoirs publics ont réagi de multiples façons face à ces enjeux. La Corée a ainsi mis en place un vaste système de garderies et de jardins d’enfants publics et privés agréés, portant les dépenses publiques en la matière à 1 % du PIB, et a atteint des taux de fréquentation équivalents à ceux des pays nordiques. L’État prend en charge les frais de scolarité de tous les enfants, y compris ceux qui fréquentent des structures d’accueil privées. Afin d’apaiser toute inquiétude quant à la qualité de ces structures, les pouvoirs publics leur ont imposé de se soumettre à une procédure d’agrément depuis 2019 et mettent en place des mesures pour transformer les structures privées en structures publiques, celles-ci étant encore largement privilégiées par les parents. La Corée déploie par ailleurs un réseau de services de garde d’enfants de proximité, qui assurera ces services en utilisant les établissements scolaires et les équipements locaux, et reliera entre eux en les développant les services périscolaires actuels, dont l’offre demeure insuffisante.
Graphique 1.24. La naissance du premier enfant intervient plus tard dans la vie en Corée
Source : Centres for Disease Control and Prevention (CDC) ; Office des statistiques nationales (ONS, Office for National Statistics) du Royaume-Uni ; Bureau des statistiques du Japon ; Office statistique de la Corée (Statistics Korea) ; Bureau central des statistiques (SSB, Statistisk sentralbyrå) de la Norvège ; et base de données de l’OCDE sur la famille.
Les droits à congés payés liés à la naissance d’un enfant ont également été étendus, mais des lacunes subsistent. Le congé de maternité est payé à hauteur de 100 % de la rémunération habituelle pendant 90 jours aux mères qui relèvent du régime de l’assurance chômage. Les premiers 60 jours sont en général pris en charge par l’employeur (moyennant des exceptions pour les PME). Les pères et mères de famille ont droit à un congé parental d’un an, qui est rémunéré à hauteur de 80 % du « salaire ordinaire » mensuel. Le gouvernement envisage de prolonger la durée de ce congé parental pour la porter à un an et demi. La couverture limitée de l’assurance chômage limite le nombre de bénéficiaires potentiels, comme indiqué plus haut et au chapitre 2. Une somme forfaitaire de 500 KRW (375 EUR) par mois est versée pendant trois mois aux parents non affiliés à l’assurance chômage. Du fait du nombre limité de personnes y ayant droit, des normes de genre, des lacunes dans la mise en œuvre des droits à congé parental et du coût à la charge des employeurs, le dispositif est sous-utilisé (OECD, 2019). Sur l’ensemble des parents ayant donné naissance en 2020, 13.4 % seulement ont pris un congé parental (soit 24.3 % des mères et 2.5 % des pères). Parmi l’ensemble des parents éligibles à ce congé, 24.2 % ont fait valoir leur droit. Si une part assez importante de mères (63.9 %) y ont eu recours, les pères ont été très peu nombreux (3.4 %) à le faire.
Au vu des investissements considérables consentis dans les structures de garde d’enfants et dans le congé parental, les difficultés à concilier vie professionnelle et vie familiale s’expliquent de plus en plus par les normes de genre et par une culture implacable du travail (Doepke et al, 2022 ; Myong et.al, 2020). La longueur des horaires de travail et le peu de flexibilité offerte aux parents leur compliquent la tâche pour concilier les deux. Le temps de travail maximum admissible a été ramené de 68 heures à 52 heures par semaine à compter de juillet 2018 dans les entreprises d’au moins 300 salariés, et est désormais applicable à toutes les entreprises à partir de cinq salariés depuis juillet 2021. Pour gagner en flexibilité, un accord tripartite a été signé en vue de prolonger, de trois à six mois, la période au cours de laquelle peut être calculée la moyenne du nombre d’heures de travail normales. La première phase de la réforme, ciblant les entreprises d’au moins 300 salariés, a permis de réduire le pourcentage de personnes effectuant de très longs horaires de travail. Si ce changement est utile, il reste qu’une semaine de 52 heures ouvrées est incompatible avec une participation active à l’éducation des enfants et aux autres tâches domestiques. La culture du travail devra évoluer en faisant évoluer les normes et en réduisant la part actuellement importante des heures supplémentaires rémunérées dans le montant global de la rémunération. Les normes doivent évoluer elles aussi pour soulager les femmes des pressions qui pèsent sur elles quant à ce que signifient être une bonne mère et une bonne épouse et partager plus équitablement les tâches domestiques et le travail rémunéré entre les mères et les pères de famille. En tant qu’employeur, le secteur public est d’ores et déjà considéré comme plus compatible avec la vie de famille que le secteur privé et peut continuer de montrer l’exemple et nouer un dialogue constructif avec les syndicats et les employeurs.
À l’avenir, toute mesure visant à réduire le dualisme du marché du travail et la concurrence rude à laquelle se heurtent les jeunes devrait permettre d’alléger le coût de la maternité en termes de renoncement à des rémunérations et à des possibilités de carrière. L’accroissement des revenus réels des jeunes et des familles, grâce à une meilleure adéquation entre l’offre et la demande sur le marché du travail et à des aides publiques, pourrait aider à constituer un socle plus solide pour fonder une famille et subvenir à ses besoins (chapitre 2, OECD, 2019). Le financement intégral du congé maternel, paternel et parental par les cotisations de sécurité sociale ou par le budget général, à l’image de ce que font de nombreux pays de l’OCDE, y compris l’ensemble des pays nordiques, pourrait aider à s’assurer l’adhésion des employeurs et la mise en œuvre des droits des salariés.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures concernant la levée des obstacles à la carrière professionnelle des femmes et mesures prises
La réduction des écarts permettrait de stimuler la croissance
Les simulations réalisées à partir du modèle à long terme de l’OCDE (Tableau 1.3) montrent que la croissance annuelle du PIB potentiel par habitant de la Corée refluera pour passer de quelque 3 % sur la période 2005-22 à environ 1 % sur la période 2023-60. La moitié environ de ce recul est attribuable à la diminution de la population d’âge actif. Le reste traduit un ralentissement de la croissance du taux d’emploi, un moindre accroissement de l’intensité capitalistique et un fléchissement de la productivité multifactorielle, malgré l’hypothèse de convergence vers les pays de l’OCDE les plus performants (Guillemette and Turner, 2021). Cela dit, ce recul marqué de la croissance du PIB potentiel n’est pas inéluctable. Les recommandations formulées dans la présente Étude pourraient contribuer à combler les écarts observés entre les sexes et les groupes d’âge en matière d’emploi et de productivité, et les simulations réalisées à partir du modèle à long terme montrent comment de telles mesures sont susceptibles d’améliorer la croissance, l’emploi et les finances publiques.
Encadré 1.3. Le modèle à long terme de l’OCDE
Le modèle à long terme de l’OCDE comprend 48 pays. Il repose sur un ensemble de projections à long terme de la production potentielle, qui constituent le prolongement des estimations à court terme de la production potentielle établies en vue de la publication semestrielle des Perspectives économiques de l’OCDE. La production potentielle est calculée au moyen d’une fonction de production dite « Cobb-Douglas » à rendements d’échelle constants dans laquelle les facteurs de production sont le capital physique et le taux d’emploi tendanciel, à quoi s’ajoute la croissance de l’efficience du travail.
La croissance de l’efficience du travail converge vers un état stationnaire, en fonction du contexte institutionnel et du cadre d’action publique propres à chaque pays, notamment du stock de capital humain, de la gouvernance, de la réglementation des marchés de produits, de l’ouverture commerciale, de la recherche-développement et des inégalités de revenu. À l’état stationnaire, l’efficience du travail croît au rythme du progrès technologique mondial (qui constitue un facteur exogène), pour lequel on retient l’hypothèse de 1 % par an.
Le taux d’emploi tendanciel est principalement fonction de trois facteurs : l’évolution de la taille de la population d’âge actif ; la composition de cette dernière, par âge ; et l’évolution tendancielle des taux d’emploi des hommes et des femmes ainsi que des différents groupes d’âge en fonction de l’évolution tendancielle antérieure du taux d’emploi et des niveaux d’instruction.
Le stock de capital productif se compose théoriquement du stock de capital du secteur privé et de celui du secteur public. On suppose que le ratio stock de capital du secteur public/production demeure constant dans le scénario de référence, tandis que le stock de capital du secteur des entreprises, à l’état stationnaire, assure la stabilité du ratio capital/production. Le logement est exclu de la définition du stock de capital productif.
Source : Guillemette et Turner (2021), « The long game: fiscal outlooks to 2060 underline need for structural reform », Documents d’orientation du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 29.
Les mesures énoncées plus haut visant à accroître les possibilités offertes aux femmes de concilier vie professionnelle et vie familiale, à accélérer l’entrée des jeunes sur le marché du travail et à réduire les pressions exercées par la « course aux diplômes » sur les jeunes et leurs parents sont toutes susceptibles d’accroître la fécondité. Cela dit, une hausse même sensible et immédiate de la fécondité n’influera sur la production qu’avec un décalage important. La projection de croissance du PIB dans le modèle à long terme est fondée sur les projections démographiques établies par la Division de la population des Nations Unies à partir d’un taux de fécondité « normal ». Même si elle suit la trajectoire normale, la fécondité passera de 0.8 enfant par femme aujourd’hui à environ 1.5 enfant par femme en 2060. Le taux de fécondité de la trajectoire haute est égal à celui de la trajectoire normale augmenté de 0.5. Un accroissement des taux de fécondité aurait pour effet d’accélérer sensiblement la croissance du PIB en volume à partir de 2040 environ. La hausse du taux de dépendance se traduirait toutefois par un fléchissement de la croissance du PIB par habitant jusqu’en 2048 (Graphique 1.25).
Le scénario de référence du modèle à long terme de l’OCDE repose déjà sur l’hypothèse que l’écart de taux d’emploi entre les femmes et les hommes va se réduire et passer de 18 points de pourcentage en 2020 à 6 points en 2060, compte tenu des tendances liées à l’éducation et à la société. Si les pouvoirs publics parviennent à instaurer une répartition encore plus équitable du travail rémunéré et non rémunéré au sein des familles via les réformes présentées dans cette Étude, ramenant l’écart de taux d’emploi entre hommes et femmes à 2 %, le taux d’emploi potentiel augmenterait alors de 1.7 % et le PIB par habitant de 1.6 %. Les gains seraient encore plus importants, de 2.9 % pour l’emploi et de 2.7 % pour le PIB, si le taux d’emploi des jeunes était porté au niveau de la moyenne de l’OCDE grâce à la mise en œuvre des mesures proposées au chapitre 3. Les gains les plus importants proviendraient d’un relèvement plus rapide que prévu de l’âge d’ouverture des droits à pension, à 68 ans d’ici à 2034 et, par la suite, à raison de deux tiers des gains d’espérance de vie, ainsi qu’il est proposé dans le chapitre 2 (Tableau 1.9).
Graphique 1.25. La croissance du PIB potentiel devrait continuer de fléchir
Note : Les trajectoires de fécondité sont celles établies par la Division de la population des Nations Unies. Même la trajectoire de fécondité normale laisse supposer une hausse du taux de fécondité, qui atteindrait environ 1.5 enfant par femme en 2060. Le taux de fécondité de la trajectoire haute est égal à celui de la trajectoire normale augmenté de 0.5.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur le modèle à long terme de l’Organisation.
Les écarts de rémunération observés en Corée traduisent les écarts de productivité évoqués plus haut, mais pas parfaitement. Dans l’hypothèse d’une diminution des écarts de productivité correspondant à une réduction de deux tiers de l’écart de rémunération entre hommes et femmes, le PIB par habitant augmenterait de 10 %. Une réduction de deux tiers de l’écart de rémunération entre les jeunes et les 30-34 ans se traduirait par une hausse du PIB par habitant de 1.6 % en 2060, tandis qu’un accroissement de la productivité des travailleurs seniors correspondant à une réduction de deux tiers de l’écart de rémunération entre les 50-74 ans et les 45-49 ans entraînerait une hausse du PIB par habitant de 8 %. En supposant qu’une vaste réforme des marchés de produits et du marché du travail réduise du même coup l’ensemble des écarts de rémunération et de productivité évoqués ici, en conformité avec ce qui précède, l’emploi potentiel augmenterait de 9 % et le PIB par habitant de 29 % par rapport au scénario de référence (Tableau 1.9).
Dans les projections du scénario de référence du modèle à long terme, les tensions sur les dépenses devraient s’accentuer, d’environ 10 points de PIB d’ici à 2060. Cette hausse est due au vieillissement de la population, et notamment aux dépenses de retraite et de santé (Tableau 1.10). Une vaste réforme réduisant les écarts d’emploi et de productivité qui caractérisent les jeunes, les femmes et les seniors, relevant l’âge de la retraite et freinant la croissance des dépenses de santé réduirait les tensions sur les dépenses d’environ un tiers, de 9.8 à 6.6 points de PIB. Accélérer l’entrée des jeunes sur le marché du travail permettrait de réduire les tensions sur les dépenses de 0.9 point de PIB par rapport au scénario de référence, tandis qu’une réduction de l’écart d’emploi entre hommes et femmes réduirait les tensions de 0.5 point de PIB. Un relèvement de la productivité de ces catégories et des seniors accentuerait légèrement les tensions sur les dépenses, notamment celles de santé. Un freinage de la croissance des dépenses de santé réduirait les tensions sur les dépenses de 0.6 point de PIB, tandis qu’un relèvement de l’âge de la retraite plus rapidement que prévu constituerait la grande source d’économies, permettant d’atténuer les tensions sur les dépenses de 2 points de PIB d’ici à 2060 (Tableau 1.10).
Tableau 1.9. PIB et emploi : scénarios à long terme
Note : Les écarts entre les jeunes et la moyenne de l’OCDE (en matière d’emploi) et entre les jeunes et les 30-34 ans (en matière de rémunération) sont définis et réduits pour chacune des tranches d’âge 15-19 ans, 20-24 ans et 25-29 ans. Les écarts entre les 50-74 ans et les 45-49 ans sont également définis pour chaque tranche d’âge de cinq ans. Le relèvement plus rapide de l’âge d’ouverture des droits à pension présuppose que l’âge d’ouverture des droits à pension dans le cadre du régime national de retraite sera porté à 68 ans d’ici à 2034, puis relevé de deux tiers des gains d’espérance de vie.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur son modèle à long terme.
Tableau 1.10. Finances publiques : scénarios à long terme
Note : Les écarts entre les jeunes et la moyenne de l’OCDE (en matière d’emploi) et entre les jeunes et les 30-34 ans (en matière de rémunération) sont définis et réduits pour chacune des tranches d’âge 15-19 ans, 20-24 ans et 25-29 ans. Les écarts entre les 50-74 ans et les 45-49 ans sont également définis pour chaque tranche d’âge de cinq ans. Le relèvement plus rapide de l’âge d’ouverture des droits à pension présuppose que l’âge d’ouverture des droits à pension dans le cadre du régime national de retraite sera porté à 68 ans d’ici à 2034, puis relevé de deux tiers des gains d’espérance de vie.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur le modèle à long terme de l’Organisation.
Recommandations figurant dans les Principaux éclairages sur l’action publique
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Annexe 1.A. Coopération économique avec la Corée du Nord
Riposte à la pandémie de COVID-19
En riposte à la pandémie de COVID-19 au début de 2020, et dans un contexte d’exacerbation progressive des tensions géopolitiques entre les deux Corées, la Corée du Nord a mis en œuvre des mesures drastiques, bloquant la circulation des personnes et des marchandises entre les deux pays et restreignant les déplacements intérieurs. Ces mesures semblent avoir permis d’endiguer la propagation du virus pendant un certain temps, mais au prix d’un coût considérable pour l’économie et les citoyens du pays.
La Corée du Nord a peu dépisté sa population (Kim Jeongmin, 2022) et s’est montrée hésitante à l’idée de se procurer des vaccins contre le COVID-19 à l’échelle internationale ; elle est ainsi, avec l’Érythrée, l’un des deux seuls pays du monde à ne pas avoir lancé de campagne de vaccination contre le COVID-19. Elle a rejeté plusieurs offres de vaccins, notamment des doses des vaccins élaborés par Sinovac et AstraZeneca, en raison, semble-t-il, de préoccupations concernant leur efficacité et leur innocuité (Reuters, 2021 ; Cha, 2021). La capacité du système médical nord-coréen à distribuer efficacement les vaccins dans le pays est une autre question qui a été soulevée (Byrne, 2021). À la fin de 2021, la Corée du Nord s’est vu accorder 8.1 millions de doses des premiers vaccins contre le COVID-19 dans le cadre du Mécanisme COVAX pour un accès mondial aux vaccins contre le COVID-19, ce qui lui aurait permis d’inoculer plus de 15 % de sa population. Toutefois, le pays n’ayant pris aucune mesure pour organiser des expéditions, le Mécanisme COVAX a annulé l’attribution de ces doses au début du printemps 2022. La Corée du Nord a néanmoins commencé à recevoir des fournitures et des équipements médicaux liés au COVID-19 qui lui ont été envoyés par l’Organisation mondiale de la santé en octobre 2021 (Cumming-Bruce et al., 2021). Au printemps 2022, le nouveau Président sud-coréen a affirmé que son pays se tenait prêt à fournir des vaccins.
En mai 2022, les autorités nord-coréennes ont commencé à signaler des cas de COVID-19 et des décès imputables à cette maladie, alors même que des confinements stricts étaient imposés dans tout le pays. À la fin juillet, quelque 4.8 millions de cas de « fièvre » (soit près de 19 % de la population totale) et seulement 74 décès – un nombre invraisemblablement faible – avaient été recensés (38 North, 2022). Ceci dit, les contaminations ont probablement eu lieu bien plus tôt (Jang, 2021). Dans la mesure où la population n’est pas vaccinée et une grande majorité souffre de malnutrition, les risques de contamination sont élevés. Du côté de la frontière avec la Chine, les autorités municipales de Dandong ont mis en place, à la fin du printemps, des mesures visant à limiter la contrebande du fait des risques de contamination (Bremer, 2022). En août, les autorités nord-coréennes ont déclaré victoire face à la pandémie de COVID-19 et levé l’obligation de port du masque et les autres règles de distanciation physique, sauf dans les régions frontalières, tout en recommandant toujours aux personnes présentant des symptômes respiratoires de continuer à porter un masque (Choi, 2022).
Évolutions économiques
Avant la pandémie de COVID-19, l’économie nord-coréenne s’était fortement contractée en 2017 et 2018, sur fond de durcissement des sanctions internationales, puis à peine redressée en 2019 (Graphique d’annexe 1.A.1.). En 2020, le PIB a chuté d’environ 4.5 %, soit la plus forte baisse enregistrée depuis 1997, dans un contexte de fermetures de frontières liées à la pandémie, de maintien des sanctions internationales et de catastrophes naturelles, telles que des inondations et des fortes pluies. Dans les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche, la production a considérablement diminué du fait des mauvaises conditions météorologiques et des restrictions de pêche liées au virus. Le secteur minier et l’industrie légère ont aussi vu leur production chuter. Le secteur des services a également connu une récession, en raison de l’interruption du tourisme étranger et du repli du commerce de détail. En 2021, le PIB a encore reculé, mais de seulement 0.1 % selon les estimations, le rebond de l’agriculture ayant été contrebalancé par une baisse continue de la production industrielle et par un léger ralentissement des services. Avant la pandémie, le tourisme, qui n’était pas visé par les sanctions de l’ONU, représentait une source importante de revenus en devises. Mais les touristes chinois ont cessé de se rendre en Corée du Nord en raison de la fermeture complète des frontières, et les ambitieux projets de développement du tourisme lancés ces dernières années sont, rapporte-t-on, au point mort. Par ailleurs, les travailleurs migrants nord-coréens restant à l’étranger malgré les sanctions de l’ONU demeurent une importante source de devises pour la Corée du Nord, au même titre que la contrebande de charbon et de minerais, le cyberpiratage et la vente de droits de pêche (rapports périodiques du Groupe d’experts du Comité des sanctions de l’Organisation des Nations Unies ; Chainalysis, 2022). La banque centrale de Corée du Nord a en outre émis des coupons monétaires (tonpyo), qui s’échangent avec une décote. Cette intervention est peut-être due à des pénuries de papier et d’encre importés (Ishimaru, 2021), mais elle peut aussi être considérée comme une mesure de financement par le déficit (Lim and Cho, 2022).
Graphique d’annexe 1.A.1. Estimation du niveau du PIB et du taux de croissance
Note : Estimations à prix constants de 2015 (à partir des prix relatifs sud-coréens). Les estimations se heurtent à des limites considérables (voir Koen et Beom, 2020).
Source : Banque de Corée.
En conséquence, l’écart économique entre la Corée du Nord et la Corée du Sud s’est encore creusé ces dernières années. En 2021, les échanges internationaux étaient, d’après les données connues, 1 766 fois inférieurs à ceux de la Corée du Sud, tandis que le revenu national brut par habitant était plus de 28 fois inférieur, contre 22 fois en 2016 (Tableau d’annexe 1.A.1. ).
Tableau d’annexe 1.A.1. Comparaison entre la Corée du Nord et la Corée du Sud, 2021
Source : Banque de Corée.
Lors du huitième congrès du Parti, tenu en janvier 2021, les autorités ont officiellement reconnu l’échec du plan quinquennal de développement économique national pour la période 2016-20. Les dépenses inscrites au budget de l’État, dont la progression annuelle s’élevait à 6 % depuis l’arrivée au pouvoir de Kim Jong-un en 2012, n’ont augmenté que de 1.1 % en 2021, soit la plus faible hausse depuis 1966 (abstraction faite de la période de famine des années 1990, appelée la « Marche ardue »). Les autorités ont dévoilé un plan de développement économique national pour la période 2021-25, qui met surtout l’accent sur l’autonomie du pays et sur son développement militaire et économique. Contrairement au plan pour 2016-20, qui visait à faire de la science et de la technologie le moteur du développement économique du pays, le plan pour 2021-25 se concentre essentiellement sur la métallurgie et la chimie, malgré les défis que les sanctions internationales peuvent présenter (Cho, 2021). Les difficultés économiques devraient perdurer aussi longtemps que les frontières resteront pour l’essentiel fermées, que ce soit en raison du COVID-19 ou des sanctions internationales, qui ont perturbé les marchés privés, principal moteur de la croissance économique. Ces perturbations ont été aggravées par un durcissement du contrôle exercé par l’État sur les marchés privés. En raison du rôle moins important joué par le commerce international et les marchés privés, mais aussi des mesures visant à décourager la demande de devises, le taux de change KPW/USD affiche une volatilité accrue depuis la fin de 2020.
Les pénuries d’engrais et de matières premières agricoles, conjuguées à des catastrophes naturelles fréquentes, nuisent à la production alimentaire. D’après des estimations réalisées par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (2021), la Corée du Nord faisait face à une pénurie de céréales de 1.06 million de tonnes en 2020-21. Le prix du riz négocié sur le marché, qui est resté stable jusqu’en 2019, est devenu plus volatil depuis la pandémie, malgré les efforts déployés par les autorités pour le stabiliser en libérant des réserves. La récente sécheresse hivernale laissait présager une mauvaise récolte de blé et d’orge cette année.
D’après les données connues, les échanges internationaux ont chuté de 73 % en 2020 pour s’établir à 0.86 milliard USD, soit le plus bas niveau observé depuis 1990, et ont encore reculé de 17 % en 2021 (Graphique d’annexe 1.A.2). Dans l’ensemble, les exportations auraient diminué de 70 % en termes cumulés au cours de ces deux années, les exportations de produits minéraux et textiles n’atteignant plus que 20 millions USD. Selon l’Agence coréenne de promotion des échanges et de l’investissement (KOTRA, Korea Trade-Investment Promotion Agency) (2022), les importations d’engrais destinés à la production agricole ont diminué de 44 % (en volume) au cours de ces deux années, ce qui a nui à la production alimentaire. Les importations ayant fléchi davantage que les exportations, le déficit commercial enregistré s’est réduit, passant de 2.7 milliards USD en 2019 à quelque 0.5 milliard USD en 2021. Bien que les échanges avec la Chine aient diminué de quasiment 90 % au cours de ces deux années, ils représentaient près de 96 % du commerce extérieur total de la Corée du Nord en 2021, suivis des échanges avec le Viet Nam (1.7 %) et avec l’Inde (0.4 %). Les échanges avec la Chine ont commencé à se redresser à la fin de 2021 et le trafic ferroviaire a repris à travers la frontière chinoise, mais les flux commerciaux représentaient encore au début de 2022 une fraction seulement de leur niveau d’avant la pandémie, selon les données douanières chinoises. Qui plus est, le trafic ferroviaire avec la Chine a été interrompu en avril 2022, après l’apparition de nouveaux cas de COVID-19 dans la ville chinoise de Dandong.
Graphique d’annexe 1.A.2. Commerce extérieur de la Corée du Nord, données connues
Source : Agence coréenne de promotion des échanges et de l’investissement (KOTRA, Korea Trade-Investment Promotion Agency) ; et Office statistique de la Corée (Statistics Korea). Les données présentées ici sont fondées sur des statistiques miroir établies par les partenaires commerciaux de la Corée du Nord et ne rendent pas compte des activités de contrebande et de transbordement illicite de charbon, de pétrole et d’autres matières qui contournent les sanctions des Nations Unies.
Depuis la fermeture du complexe industriel de Gaeseong en 2016, les échanges de biens entre les deux Corées se sont quasiment taris, ne s’élevant qu’à 1.1 million USD en 2021 (Bank of Korea, 2022). Au début de 2022, le ministère de l’Unification a annoncé que les entreprises sud-coréennes touchées par les projets mis en suspens en Corée du Nord bénéficieraient d’un soutien financier sous la forme de subventions directes et de prêts spéciaux, pour un montant total de 57.4 milliards KRW (environ 48 millions USD).
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