L'économie s’est rapidement redressée après la pandémie de COVID-19 et fait preuve de résilience face aux répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. L’inflation a dépassé la limite supérieure de la fourchette cible de la banque centrale, sur fond de demande vigoureuse et de tensions sur le marché du travail. Cette situation a conduit à un resserrement de la politique monétaire. Les autorités budgétaires sont engagées sur la voie de l’assainissement, mais leur politique devrait rester neutre pour ne pas ajouter aux tensions inflationnistes. À la lumière des défis démographiques qui attendent le pays et des investissements dont celui-ci a grandement besoin pour améliorer la productivité et réduire les disparités socioéconomiques, asseoir la viabilité budgétaire passera nécessairement par la mise en œuvre d’une stratégie à moyen terme et par un renforcement du cadre budgétaire. Pour pérenniser les bons résultats obtenus dans le domaine de la santé, il faudra remédier à la pénurie de médecins qui commence à se faire jour et revoir les interactions entre les secteurs public et privé des soins de santé. Réduire les fractures numériques entre les ménages et entre les entreprises en améliorant les infrastructures numériques, les compétences et la concurrence et en allégeant les contraintes financières serait un moyen de stimuler la croissance de la productivité et d’aplanir le différentiel de productivité entre le secteur des hautes technologies et le reste de l’économie. En exploitant pleinement son potentiel solaire, Israël pourrait accélérer sa transition écologique.
Études économiques de l’OCDE : Israël 2023 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La reprise après la pandémie de COVID-19 est bien amorcée et s'avère résiliente face aux répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Les pouvoirs publics ont promptement déployé une ample panoplie de mesures budgétaires et monétaires en soutien au système de santé, aux ménages et aux entreprises durant la pandémie. La campagne vaccinale – l’une des plus rapides au monde – a contribué à atténuer l’impact sanitaire de la pandémie et permis de rouvrir l’économie plus vite que cela n’a été le cas dans d'autres pays de l’OCDE. La reprise vigoureuse de l’économie israélienne doit beaucoup au dynamisme du secteur des hautes technologies. Le PIB a rapidement rebondi après le choc du COVID-19, au point de dépasser sa trajectoire tendancielle d’avant la crise en 2021 (Graphique 1.1). La croissance est restée forte en 2022. Le marché du travail s’est redressé et il est maintenant tendu, malgré la détente récemment enregistrée. L’impact de la guerre en Ukraine sur l’économie israélienne se manifeste principalement par un recul de la demande émanant des partenaires commerciaux et accentue les tensions inflationnistes, même si l’autosuffisance d’Israël en gaz naturel exerce un effet modérateur. Les incertitudes, au niveau mondial comme au plan intérieur, sont importantes.
Graphique 1.1. L’économie fait preuve de résilience
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; base de données des statistiques sur le marché du travail de l’OCDE ; et calculs de l’OCDE.
Israël doit impérativement s’attaquer à ses problèmes structurels pour continuer d’améliorer les niveaux de vie. Le pays reste caractérisé par une économie à deux vitesses, avec, d’une part, le secteur très productif des hautes technologies, et d’autre part, les secteurs traditionnels à faible productivité, qui emploient la majeure partie de la main-d’œuvre (Graphique 1.2). Cette fracture freine la convergence de la productivité globale (Graphique 1.3). Pour stimuler la productivité globale, il conviendrait de lever les obstacles qui freinent l’expansion des secteurs des hautes technologies et de rendre les secteurs peu performants plus productifs. Il faudra pour cela s’attaquer aux faiblesses de longue date observées dans les résultats scolaires, au faible niveau des investissements privés dans les secteurs traditionnels, notamment en matière de technologies numériques, au retard pris dans les investissements en infrastructures et aux obstacles à la concurrence.
D’importantes disparités socioéconomiques subsistent. La dualité du secteur des entreprises contribue à l’existence d’inégalités importantes sur le marché du travail. Certains groupes, en particulier les haredim (juifs ultra-orthodoxes) et les Arabes israéliens, sont sous-représentés dans le secteur florissant des hautes technologies et se caractérisent par des taux d’emploi, un nombre d’heures travaillées et des salaires faibles. Dans le cas des hommes haredim, cette situation reflète également le choix assumé de privilégier les avantages non matériels et de se consacrer aux études religieuses à temps plein. En conséquence, les inégalités de revenu sont élevées et la pauvreté demeure une préoccupation majeure (Graphique 1.4). Qui plus est, vu que la part des haredim et des Arabes israéliens dans la population devrait passer d’environ 30 % actuellement à 50 % en 2060 d’après les prévisions, leur intégration sur le marché du travail sera cruciale pour la croissance et la viabilité des finances publiques. Même si les résultats en matière de santé sont globalement bons, ils le sont beaucoup moins parmi les Arabes israéliens, et la pandémie a mis à rude épreuve les ressources du secteur des soins de santé. Le niveau élevé de la pollution atmosphérique est un autre motif de préoccupation sanitaire, et les émissions de carbone restent très éloignées des objectifs.
Graphique 1.2. L’économie israélienne est à deux vitesses
Valeur ajoutée par travailleur dans le secteur des entreprises, milliers USD à PPA, 2018
Note : La productivité correspond à la valeur ajoutée par salarié, pondérée par les parts d’emploi de chaque secteur. Les données portent sur 2018 et se limitent aux secteurs suivants : agriculture, sylviculture, pêche, mines, carrières, fabrication, électricité, gaz, eau, déchets, construction et services marchands (c’est-à-dire les catégories A à N de la classification CITI Rév. 4).
Source : Banque d’Israël ; Bureau central des statistiques d’Israël ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.3. La convergence de la productivité globale se fait lentement
Écart de productivité par rapport à la moitié supérieure des pays de l’OCDE, %
Note : La productivité est mesurée par le PIB par heure travaillée.
Source : Base de données de l’OCDE sur la productivité ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.4. La pauvreté est élevée et d’importantes disparités socioéconomiques subsistent
Pauvreté relative, %, 2019 ou dernière année connue
Note : Pourcentage de personnes vivant avec moins de 50 % du revenu disponible équivalent médian. Données de 2019 pour Israël.
Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus ; National Insurance Institute (2021), Poverty and Social Gaps Report, 2022, tableau 4.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Il conviendrait de maintenir des conditions monétaires restrictives et de privilégier une orientation neutre de la politique budgétaire pour ne pas aggraver les tensions inflationnistes, tout en conservant une marge de souplesse pour pouvoir réagir face aux risques et incertitudes en prenant si besoin des mesures de soutien temporaires et ciblées. Afin de garantir la viabilité des finances publiques, d’un côté et de permettre des investissements porteurs de gains de productivité, de l’autre, les autorités devront redoubler d’efforts pour accroître l’efficience des dépenses, augmenter les recettes fiscales et renforcer le cadre budgétaire.
Pour stimuler la productivité et faire émerger une croissance plus durable et à large assise, il faudra envisager des mesures supplémentaires à même d’accélérer les transitions écologique et numérique et de réduire la large fracture numérique ; il s’agira notamment de stimuler la concurrence sur les marchés de produits, d’intensifier les incitations à l’investissement privé et d’améliorer la tarification des impacts environnementaux de l’activité économique.
Des réformes visant à accroître le taux d’activité, à améliorer les compétences, à encourager la mobilité de la main-d’œuvre et à corriger les pénuries de main-d’œuvre dans les secteurs des hautes technologies et des soins de santé s'imposent pour faire face aux enjeux démographiques, et pourraient contribuer à faire progresser l’égalité et les chances, à réduire les disparités socioéconomiques, à soutenir la croissance et à garantir la viabilité des finances publiques.
La croissance économique est vigoureuse, mais les risques sont élevés
Après une baisse relativement modérée du PIB en 2020 (1.9 %), l’économie s’est fortement redressée en 2021 (8.6 %). Le secteur des hautes technologies, très dynamique, qui représente plus de 15 % du PIB, a fait preuve d'une résistance particulière, grâce à sa capacité à passer plus facilement au télétravail et aux mesures prises par les pouvoirs publics pour faciliter l'activité des secteurs à forte valeur ajoutée pendant les confinements. Ce secteur a également bénéficié d’une demande accrue, en particulier de produits logiciels. Pendant toute la crise, les exportations du secteur des hautes technologies ont continué à progresser fortement, puisque plus de la moitié des exportations totales leur était imputable. L’emploi y a fortement augmenté et représente environ 12 % de l’emploi total. Toutefois, en 2022, le secteur s’est heurté à des vents contraires dus à la baisse prononcée des marchés boursiers, en particulier des valeurs technologiques, en Israël et aux États-Unis, où sont cotées de nombreuses entreprises israéliennes de haute technologie.
L’activité économique reste solide et la situation sur le marché du travail est tendue, bien que des données récentes fassent apparaître une certaine détente. S’établissant à 6.4 %, la croissance a été vigoureuse dans l’ensemble en 2022. La confiance dans le secteur des entreprises est restée solide au début de 2023. Le marché du travail s’est redressé et il est maintenant tendu, les taux d’emploi dans la plupart des secteurs étant proches de leurs niveaux antérieurs à la pandémie, voire supérieurs à ces niveaux (Graphique 1.5). Le taux élevé de postes à pourvoir, quoiqu’en léger repli ces derniers mois, indique que la demande de travail demeure importante. Quant au taux de chômage, il a quelque peu augmenté au deuxième semestre de 2022. Les tensions sur le marché du travail conduisent à une forte progression des salaires nominaux. Cependant, les salaires réels moyens ont connu une légère baisse au cours des derniers mois.
Graphique 1.5. Le marché du travail est en tension
Note : Dans la partie A : (1) la série inclut les personnes inactives depuis mars 2020, qui ont dû arrêter de travailler à la suite d’un licenciement ou de la fermeture de leur entreprise. (2) Cette série inclut les salariés en congé sans solde et les salariés absents au cours de la semaine considérée en raison d’une réduction de la charge de travail, d’une suspension d’activité ou pour tout autre motif lié à la pandémie ; les personnes en quarantaine n’ont pas été prises en compte. Partie D : la série des salaires nominaux a été corrigée des effets de composition pendant la pandémie.
Source : Bureau central de statistiques d’Israël ; Banque d'Israël ; et calculs de l’OCDE.
La guerre en Ukraine génère des tensions sur les prix mondiaux de l’énergie et des produits alimentaires, bien que les effets des prix de l’énergie soient plus limités en Israël étant donné son autosuffisance en gaz naturel. Les prix réglementés de l’électricité ont été majorés de 8.6 % en août 2022 puis de 6.5 % supplémentaires au début de 2023 en raison de la hausse des coûts du charbon importé utilisé pour produire de l’électricité. À moyen terme, l’expansion des exportations de gaz naturel, en particulier vers l’Europe, pourrait soutenir la croissance. Israël a découvert plusieurs vastes réserves de gaz naturel en mer au cours des dix dernières années. Le gaz naturel représente environ 40 % des approvisionnements totaux en énergie. En 2021, le pays a produit environ 20 Mdrs m3 et a exporté environ 7 Mdrs m3 vers l’Égypte et la Jordanie. La production et les exportations de gaz ont augmenté en 2022. Les exportations et la réduction des importations de gaz ont stimulé la croissance du PIB d’environ 0.2 à 0.3 point de pourcentage au cours des dernières années (OECD, 2020[1]). Israël, l’Égypte et l’UE ont signé un accord en juin 2022 pour renforcer les exportations de gaz vers l’Europe, probablement via des terminaux GNL en Égypte, ce qui nécessitera un investissement supplémentaire dans les infrastructures de transport de gaz et de GNL. Avant la guerre, les volumes d’échanges directs avec la Russie et l’Ukraine ne représentaient qu’environ 1 % du total des échanges. La guerre menée par la Russie contre l’Ukraine pourrait également pousser à la hausse les exportations de défense à moyen terme.
La guerre a entraîné une hausse importante de l’immigration. En 2022, environ 58 000 nouveaux immigrants (0.6 % de la population) originaires d’Ukraine (environ 16 000) et de Russie (42 000) sont arrivés en Israël, soit une hausse sensible par rapport aux années précédentes. La plupart de ces immigrants sont juifs, ce qui leur permet, en vertu de la loi israélienne du retour, d’obtenir immédiatement la citoyenneté israélienne. De plus, la vigueur du marché du travail et l’expérience acquise par Israël à la suite des fortes vagues d’immigration que le pays a connues par le passé, devraient faciliter l’intégration de ces immigrants.
Selon les projections, le PIB devrait croître à un rythme soutenu, bien que plus modéré, en 2023 et en 2024 (Tableau 1.1). Le ralentissement mondial entraînera un repli de la demande des partenaires commerciaux d’Israël. La hausse de l’inflation pèse sur le revenu disponible réel et sur la croissance de la consommation des ménages. L’augmentation des taux d’intérêt réels et le niveau d’incertitude élevé devraient ralentir les investissements. Le marché du travail se détendra légèrement à mesure que la croissance ralentira. L’inflation devrait progressivement ralentir pour atteindre le point médian de l’objectif de la banque centrale, soutenant ainsi une reprise de la demande intérieure en 2024.
Les risques sont orientés à la baisse. Un conflit prolongé en Ukraine pourrait avoir un impact négatif sur l’économie en raison d’un repli de la demande émanant des partenaires commerciaux d’Israël et d’un regain de tensions sur les marchés mondiaux de l’énergie provoquant une montée de l’inflation. La hausse des taux d’intérêt, tant au niveau national qu’à l’échelle mondiale, pourrait accroître la volatilité des marchés financiers. Une accentuation de l’incertitude ou une augmentation des incidents de sécurité pourraient peser sur la confiance et l’investissement des entreprises. Les conséquences de ces chocs supplémentaires sont brièvement exposées dans le Tableau 1.2
Tableau 1.1. Indicateurs macroéconomiques et projections
1. Projections de l’OCDE.
2. Contributions aux variations du PIB réel.
3. Indice des prix à la consommation, hors alimentation et énergie
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; et Comptes nationaux annuels (base de données)
Tableau 1.2. Événements susceptibles d’entraîner des changements majeurs dans les perspectives
La politique monétaire a été resserrée
L’inflation s’est hissée au-dessus de la fourchette de 1-3 % retenue comme objectif par la banque centrale, mais elle reste plus faible que dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.6). En février 2023, l’inflation globale mesurée par les prix à la consommation a atteint 5.2 % et l’inflation sous-jacente (hors énergie et produits alimentaires), 5.0 %. Dans un premier temps, cette hausse s’a été provoquée par des facteurs mondiaux comme les goulets d’étranglement au niveau de l’offre et l’envolée des prix de l’énergie. Cependant, l’inflation s'est généralisée tandis que l’économie se redressait rapidement après la pandémie et que le marché du travail se tendait. L’appréciation tendancielle de la monnaie a atténué les tensions inflationnistes en 2021, mais le taux de change est devenu plus volatil en 2022 et au début de 2023. Les anticipations d’inflation à court terme sont proches de la limite supérieure de la fourchette cible d’inflation. Les anticipations d’inflation à moyen et long terme ont grimpé autour de 2.5 %, soit au-dessus du point médian de la fourchette.
Il conviendrait de maintenir l’orientation restrictive de la politique monétaire afin de ramener l’inflation dans la fourchette cible. L’inflation et les anticipations d’inflation ayant fortement augmenté en 2021, les taux d’intérêt réels à court terme sont devenus nettement négatifs. En réponse, la Banque d’Israël a d’abord mis un terme à toutes les mesures d’assouplissement quantitatif à la fin de 2021. Les mesures quantitatives comprenaient l’achat d’obligations émises par l’État et par des sociétés et la prolongation de prêts à long terme aux PME consentis par l’intermédiaire du secteur bancaire. Ces mesures ont permis de gonfler le bilan de la banque centrale d’environ 8 % du PIB. De plus, la banque centrale a cessé d'intervenir sur le marché des changes et a relevé le taux directeur à huit reprises entre avril 2022 et février 2023, le portant de 0.1 % à 4.25 %. Face à une inflation supérieure à la cible et à une demande intérieure vigoureuse, il apparaît justifié de conserver une orientation restrictive de la politique monétaire. La banque centrale a indiqué que le rythme des nouvelles hausses d’intérêt serait déterminé par l’évolution de l’inflation et de l’activité. Si les tensions inflationnistes sous-jacentes s’accentuaient, la banque centrale pourrait également réduire activement son bilan tout en augmentant encore les taux directeurs.
La force des arguments en faveur des interventions de change pour contrer les tensions à l’appréciation s’est affaiblie. La banque centrale a parfois opéré sur le marché des changes, principalement pour contrer les tensions à l’appréciation, lorsque celles-ci étaient jugées excessives. Les achats de devises ont été sensiblement accrus en 2020 et 2021 (pour un total d’environ 56 milliards USD). Les interventions visaient à atténuer les pressions déflationnistes dues à la forte appréciation de la monnaie, à un moment où l’inflation était inférieure à la cible, et à lisser les ajustement dans les secteurs exportateurs. Les interventions sur le marché des changes peuvent être un outil de politique monétaire approprié lorsque le taux directeur se situe à leur plancher effectif et que les tensions déflationnistes liées à l’appréciation de la monnaie menacent de provoquer un désancrage des anticipations d’inflation. Étant donné que le taux directeur n’est plus au niveau plancher, que l’inflation est supérieure à la cible, que la balance courante est nettement excédentaire et que les réserves en devises sont abondantes (37.5 % du PIB), les arguments en faveur d’une intervention sur le marché des changes sont limités et il faudrait laisser les forces du marché déterminer le taux de change du shekel, pour autant que le marché fonctionne correctement. De fait, la banque centrale a cessé ses achats sur les marchés des changes avant le relèvement accéléré du taux directeur, et n'a plus acheté de devises depuis janvier 2022. De plus, le fonds souverain, devenu opérationnel en 2022, investira à l’étranger le produit d’un prélèvement spécial sur les bénéfices des industries gazière et minières. Cela devrait réduire les tensions d’appréciation tendancielle, mais de façon limitée, étant donné les faibles entrées prévues dans le fonds au cours des prochaines années.
Graphique 1.6. L'inflation a dépassé la fourchette cible
Note : Dans la partie C, les valeurs les plus élevées (basses) du taux de change effectif nominal indiquent une appréciation (dépréciation) de la monnaie nationale.
Source : Base de données des statistiques sur les prix de l’OCDE ; Banque d’Israël ; et Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Les risques pesant sur le marché financier devraient être surveillés
Les autorités financières ont annulé la plupart des mesures d’assouplissement liées à la pandémie, la croissance du crédit ayant repris à un rythme soutenu en 2021. Les mesures de réduction des quotités de financement et d'abaissement des exigences de fonds propres des banques ont expiré à la fin de 2021. Le programme de report du remboursement du service des prêts a pris fin en mars 2021, les prêts reportés ne représentant qu’environ 1 % du total des prêts à la fin de 2021. La croissance du crédit, en particulier des prêts hypothécaires, a commencé à légèrement ralentir au deuxième semestre de 2022 en raison du durcissement des conditions monétaires et financières. La dette du secteur privé a augmenté au cours de la dernière décennie, notamment en raison des prêts hypothécaires aux ménages et des prêts accordés aux secteurs de la construction et de l’immobilier (voir ci-dessous). Néanmoins, avec une dette du secteur des entreprises non financières d’environ 69 % du PIB et une dette des ménages d’environ 43 % du PIB en juin 2022, la dette du secteur privé reste relativement faible par comparaison avec les autres pays.
Le secteur bancaire paraît sain. La rentabilité a augmenté et les ratios de prêts non performants restent faibles (Graphique 1.7). Les ratios de fonds propres sont légèrement inférieurs à leurs niveaux d’avant la crise, mais continuent de dépasser largement les exigences réglementaires. Les tests de résistance indiquent que même dans un scénario extrême avec fort ralentissement de l’activité économique, baisse des marchés d’actifs et hausse des taux d’intérêt et de l’inflation, les ratios de fonds propres de toutes les banques resteraient supérieurs aux minima réglementaires (BOI, 2022[2]).
Graphique 1.7. Le système bancaire paraît sain
Note : La moyenne de l’OCDE au troisième trimestre 2022 a été calculée à partir des derniers trimestres connus dans les pays de l’OCDE, compris entre le deuxième trimestre 2021 et le troisième trimestre 2022.
Source : FMI, base de données des indicateurs de solidité financière.
Les risques liés au marché du logement devraient continuer à faire l’objet d’une surveillance étroite. Les prix des logements ont renoué avec une forte croissance a à partir du second semestre de 2020, dépassant nettement la croissance des loyers (Graphique 1.8). Les banques sont très exposées au marché de l’immobilier, plus de la moitié du total de leurs concours étant destinée à ce secteur (Graphique 1.8). Une approche macroprudentielle relativement prudente, comprenant un plafonnement des quotités de prêts hypothécaires (75 %), des ratios service de la dette/revenu (50 %) et de l’exposition des banques aux secteurs de la construction et de l’immobilier, ajoutée à une augmentation des coefficients de pondération des risques applicables aux prêts présentant un niveau de risque élevé et à des exigences de fonds propres supplémentaires pour les prêts au logement, réduit les risques que le marché immobilier pourrait faire peser sur la stabilité financière. Toutefois, la part des prêts hypothécaires présentant les risques les plus élevés a légèrement augmenté, les prêts assortis d'un ratio service de la dette/revenu de 30 % correspondant à environ 45 % des nouveaux prêts au milieu de 2022. De plus, environ trois quarts de la valeur de tous les prêts hypothécaires seront affectés par la hausse des taux d’intérêt et/ou de l’inflation en raison de taux d’intérêt variables et/ou d’indexation sur l’inflation. Les autorités doivent donc rester vigilantes et ajuster les mesures macroprudentielles si nécessaire.
La surveillance des marchés financiers est assurée par la Banque d’Israël, l’Autorité des marchés financiers, des assurances et des pensions et l’Autorité des valeurs mobilières. Fin 2018, ces trois institutions, ainsi que le ministère des Finances, ont créé un Comité de stabilité financière afin de renforcer la coordination de la supervision. Le secteur bancaire israélien a longtemps été dominé par cinq banques, les deux plus grandes détenant plus de 50 % de la totalité de ses actifs. Les mesures réglementaires visant à réduire les coûts de transfert et à faciliter l’entrée sur le marché de nouvelles institutions financières, y compris les entreprises de Fintech, ont contribué en partie à réduire la concentration du marché. Par exemple, une nouvelle banque en ligne a démarré en 2021, et la part des établissements non bancaires dans le crédit à la consommation est passée de 12 % en 2013 à 29 % en 2021. Cependant, la concurrence sur les autres segments du marché du crédit est encore faible, le crédit aux petites entreprises étant presque exclusivement fourni par les banques (BOI and MOF, 2021[3]). Plusieurs réformes et évolutions récentes sont susceptibles de faciliter l’entrée de nouveaux établissements financiers sur le marché, y compris celles des entreprises de Fintech, et de favoriser une plus grande concurrence. En 2022, une nouvelle loi entrée en vigueur dans le cadre de la réforme du système bancaire ouvert oblige les banques à partager les informations sur les clients (notamment, les frais de compte courant et de carte de crédit) avec leurs concurrents, avec le consentement du client. En outre, la banque centrale prévoit d’étendre le registre des données sur le crédit pour y inclure les données sur le crédit aux entreprises, et des mesures ont déjà été prises pour améliorer la transparence du marché du crédit hypothécaire. À la suite d'une décision du gouvernement, un comité chargé d’examiner la structure de surveillance financière et de favoriser la concurrence et l’innovation a été constitué, mais dissous ensuite faute d'entente sur ses conclusions. À l’avenir, il sera important de trouver un bon équilibre et faciliter l’innovation financière et la concurrence, par exemple par le biais de bacs à sable réglementaires pour les entreprises de Fintech, mais en veillant à ce qu'il n'y ait aucune faille dans la supervision financière et en garantissant le maintien de la sécurité du système financier.
Graphique 1.8. Le marché de l’immobilier présente des risques
Source : OCDE, Base de données des statistiques sur les prix ; Banque d’Israël, Information on the Banking Corporations – Credit, Tableau IV-4.1.
Relever les défis de politique budgétaire à court et à long terme
Le solde budgétaire des administrations publiques s'est considérablement amélioré en 2021 et en 2022, grâce à la suppression progressive du soutien accordé dans le contexte de la pandémie ainsi que de la forte croissance des recettes publiques (Tableau 1.1). D’après des estimations, la dette publique a redescendu à environ 61 % du PIB à la fin de 2022, un niveau légèrement supérieur à celui d'avant la pandémie. Les aides budgétaires directes liées à la pandémie, qui avoisinaient 5.7 % du PIB en 2020, ne représentaient plus que 3.7 % du PIB en 2021 et à moins de 1 % du PIB en 2022. La plupart des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises ont été progressivement supprimées à la mi-2021, tandis que les aides encore en place se concentrent principalement sur le secteur de la santé. Dans le même temps, les recettes fiscales ont de leur côté fortement progressé (de plus de 2 points de pourcentage du PIB entre 2020 et 2021) sous l’effet du fort rebond économique qu’a connu le pays ainsi que de certains facteurs exceptionnels. liés à des valorisations financières et immobilières élevées, à une forte croissance des importations et à une hausse des bénéfices dans le secteur des hautes technologies, qui ont compté pour la moitié environ de cette augmentation des recettes (BOI, 2022[4]). La croissance des recettes est restée forte pendant la plus grande partie de 2022, mais elle a commencé à ralentir à la fin de l’année. À l'avenir, elle devrait baisser un peu plus du fait du tassement de la reprise et de la dissipation de certains facteurs transitoires, liés à la forte valorisation de l'immobilier et à l'envolée des bénéfices des entreprises.
La politique budgétaire devrait être neutre pour ne pas accroître les pressions inflationnistes tout en conservant une certaine souplesse compte tenu des incertitudes qui entourent les perspectives. Les autorités ont pris un certain nombre de mesures temporaires en 2022 pour atténuer l'augmentation du coût de la vie, en décidant notamment d'étendre le crédit d’impôt sur les revenus d’activité et les abattements fiscaux pour enfant à charge, de réduire les droits d'accise sur le charbon et les carburants de transport et d’alléger les tarifs douaniers et obstacles non tarifaires à l'importation (voir ci-dessous) sur un certain nombre de biens, y compris les denrées alimentaires. Le coût budgétaire estimé de ces mesures s’est établi à environ 0.7 % du PIB en 2022. Un soutien supplémentaire aux ménages les plus vulnérables pourrait être nécessaire si l'inflation vient à persister, mais il conviendra qu’il soit bien ciblé et temporaire afin de ne pas ajouter aux pressions inflationnistes. L’extension des abattements fiscaux pour enfant à charge et l’abaissement des droits d’accise sur le charbon ont été prolongés jusqu’à la fin de 2023 et la réduction des droits d’accise sur l’essence, jusqu’à la fin de 2024. Les mesures de soutien axées sur les prix portant sur le charbon et sur l’essence ne sont pas correctement ciblées et doivent rester temporaires, comme prévu. En outre, celles concernant l’énergie doivent être conçues avec le plus grand soin de sorte qu’elles ne viennent pas affaiblir les incitations à réduire la consommation d'énergie. Les réformes visant à abaisser les obstacles tarifaires et non tarifaires à l'importation sont les bienvenues et doivent être poursuivies étant donné qu’elles sont propres à réduire le coût de la vie et à stimuler la concurrence et la productivité.
Le budget 2022 et le programme de réformes qui l'accompagne prévoient une hausse des dépenses publiques visant à doper la productivité et réduire les écarts socio-économiques. Par rapport au budget 2019 (antérieur à la pandémie), le budget 2022 visait une baisse des dépenses dans la défense en pourcentage du PIB, et une hausse marquée des investissements dans les infrastructures, bien que la mise en œuvre ait pris du retard par rapport aux objectifs. Le programme de réformes comprenait notamment de nouvelles mesures à moyen et long terme destinées à renforcer les investissements dans les infrastructures (environ 150 milliards NIS, soit 9 % du PIB) et les investissements dans les communautés israélo-arabes (30 milliards NIS, soit 1.8 % du PIB, sur la période 2022-26). Ces investissements sont les bienvenus, étant donné les fortes lacunes en matière d'infrastructures (Graphique 1.9) et les importantes fractures socio-économiques en Israël. Des investissements supplémentaires sont également nécessaires pour développer le capital humain, comme souligné au chapitre 2 et dans les précédentes Études. Dans tous ces domaines, les investissements devraient être basés sur de solides analyses coûts-avantages. Avec l’assèchement des recettes fiscales extraordinaires, stabiliser la dette publique tout en réalisant ces investissements va nécessiter des efforts supplémentaires pour améliorer l'efficacité des dépenses et augmenter les rentrées fiscales. Le plan de réformes économiques du nouveau gouvernement repose notamment sur une loi sur les infrastructures nationales qui simplifierait les procédures bureaucratiques et réglementaires de façon à faciliter la mise en œuvre de projets d’infrastructures. En outre, il prévoit d’autres mesures destinées à intensifier la concurrence dans un certain nombre de secteurs, dont celui de l’alimentation, en allégeant les lourdeurs réglementaires et en levant les obstacles à l’importation.
Des réformes visant à accroître le taux d’activité et les niveaux de productivité peuvent contribuer à garantir la viabilité de la dette à long terme. Dans un scénario de référence reposant sur l'hypothèse d'une certaine poursuite des tendances d'avant la crise en matière d’insertion dans l’emploi, s’agissant en particulier des Haredim et des Arabes israéliens, la dette devrait continuer de décroître pour atteindre environ 55 % du PIB en 2030. Par la suite, l'augmentation progressive des coûts liés au vieillissement (retraite, santé) entraînerait une croissance de la dette, sauf compensation par des économies dans d'autres domaines de dépenses ou par une augmentation des recettes (Graphique 1.10). Un coup d’arrêt dans la progression de l’insertion des Haredim et des Arabes israéliens sur le marché du travail, dont la part cumulée dans la population devrait atteindre le seuil des 50 % en 2060, aurait d’importants effets négatifs sur la croissance et les recettes fiscales et gonflerait les dépenses sociales, et la dette augmenterait alors à la fois plus rapidement et beaucoup plus fortement (Graphique 1.10, scénario défavorable). A contrario, la mise en œuvre d'un programme de réformes tel que suggéré dans la présente Étude (Encadré 1.1) permettrait de dynamiser la croissance, d’accélérer l’insertion dans l’emploi et concourrait à stabiliser la dette sous la barre des 60 % du PIB jusqu'en 2055 (Graphique 1.10, scénario de réformes).
Graphique 1.9. Israël affiche un retard important de son stock d’infrastructures de base par rapport aux autres pays
Stock total d’infrastructures de base, % du PIB, 2015
Note : Le stock d'infrastructures de base comprend les infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et aéroportuaires.
Source : Bureau du Comptable général ; ministère des Finances ; FIT ; GWI ; IHS Global Insight ; analyse McKinsey Global Institute ; Chemins de fer israéliens ; et Autorité aéroportuaire d’Israël.
Graphique 1.10. Scénarios indicatifs d’évolution de la dette publique
Dette des administrations publiques, en pourcentage du PIB
Note : Le scénario de référence se fonde sur les éléments de la base de données des Perspectives économiques de l'OCDE jusqu'en 2024 et sur le modèle de développement économique à long terme de l’OCDE par la suite. Les hausses de dépenses liées au vieillissement sont prises en compte.
Dans le « scénario défavorable », les taux d’activité des Haredim, des Arabes israéliens et des femmes non haredim sont supposés se maintenir à leur niveau actuel. Selon Argov et Tsur (2019) et MoF (2019), ce scénario implique un taux d'emploi inférieur d'environ 4 points de pourcentage par rapport à celui du scénario de référence en 2060, une croissance potentielle inférieure de 0.2 point par an et un déficit primaire supérieur de 0.9 points en moyenne. Le « scénario de réformes » se fonde sur le modèle de croissance à long terme de l’OCDE et les éléments de réforme évoqués dans l'encadré 1.1.
Source : Modèle de développement économique à long terme de l’OCDE.
Si la politique budgétaire a été globalement prudente pendant les deux dernières décennies, le cadre budgétaire tirerait néanmoins bénéfice d'une révision régulière des règles en place propre à renforcer leur crédibilité en tant que points d'ancrage budgétaires. Le cadre budgétaire fixe des plafonds de dépenses et des objectifs de déficit pluriannuels, et depuis 2017, une règle limite tout nouvel engagement budgétaire permanent qui enfreindrait les règles de dépenses et de déficit en l’absence d’une source de financement appropriée (règle dite du « numérateur »). Ces règles ont permis de contenir les dépenses, de réduire la dette et d'améliorer la planification budgétaire. Toutefois, à l'usage, elles ont également montré certaines insuffisances. La règle de dépenses a d'une manière générale permis une diminution à moyen terme du ratio dépenses publiques/PIB. Elle s’est révélée efficace pour imposer la prudence budgétaire dans les années 2000, lorsque les ratios dépenses et dette publique/PIB étaient nettement supérieurs à la moyenne de la zone OCDE. La baisse des dépenses publiques depuis 2008 a été en grande partie provoquée par la diminution des dépenses militaires et des charges d’intérêts, tandis que les autres dépenses, dont les investissements publics et les services sociaux, restaient globalement stables en proportion du PIB après avoir connu un recul entre 2003 et 2008. Toutefois, le respect de la règle s’est avéré plus délicat au cours de la dernière décennie, les dépenses civiles primaires étant faibles (voir ci-dessous) et les besoins d'investissement dans les infrastructures et le capital humain importants. Les plafonds de dépenses (et les objectifs de déficit) ont souvent été revus à la hausse par modification ad hoc des paramètres de la règle lors de la préparation des budgets (Brender, 2021[5]) (BOI, 2022[4]). En outre, les révisions à la hausse des plafonds tendent à favoriser les dépenses courantes par rapport aux dépenses d'investissement, étant donné qu'il faut du temps pour préparer des réserves de projets d'investissement et que celles-ci sont fondées sur des plans budgétaires à moyen terme (plus restrictifs) (BOI, 2022[4]).
Par ailleurs, l'objectif de déficit n'a pas empêché la mise en place d'une politique budgétaire procyclique, en particulier lors des phases de reprise conjoncturelle (Brender, 2021[5]) (Rawdanowicz et al., 2021[6]). Étant donné que les objectifs de déficit ne sont pas corrigés des variations conjoncturelles, ils n'ont pas limité la capacité de l’État à réduire les impôts de manière procyclique lors des phases de reprise. D'une manière générale, davantage de marges de sécurité pourraient être constituées en période d'embellie budgétaire. Un examen régulier des règles budgétaires devrait tenir compte du juste équilibre à trouver entre simplicité, crédibilité et flexibilité des règles. Cet exercice pourrait également être l'occasion de déterminer des niveaux prudents de dette publique, en tenant compte de facteurs spécifiques à Israël, risques géopolitiques par exemple. Le réexamen régulier de la règle de dépenses devrait pouvoir s’appuyer sur un plan stratégique d'investissement public à long terme, lequel fait actuellement défaut, qui prenne en compte les besoins d'investissement du pays, notamment en matière d'infrastructures ainsi que d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de ses effets.
À l’avenir, la création d'un Conseil budgétaire indépendant, comme recommandé dans l'Étude précédente, contribuerait à renforcer le cadre budgétaire. La recherche montre que les Conseils budgétaires sont associés à un meilleur respect des règles budgétaires, des prévisions plus précises et une politique budgétaire moins procyclique (Rawdanowicz et al., 2021[6]). Trois pays de l'OCDE sur quatre sont aujourd’hui dotés d’un tel Conseil budgétaire. Leurs mandats peuvent différer, mais recouvrent le plus souvent le contrôle du respect des règles budgétaires, l'évaluation de la viabilité des finances publiques à long terme, l'analyse des budgets et des plans budgétaires à moyen terme, l'approbation ou la production de prévisions économiques et budgétaires, et l'estimation du coût des politiques publiques. Durant la pandémie, certains Conseils ont également été amenés à évaluer la nécessité d'un déclenchement de la clause dérogatoire. La Banque d'Israël fournit des projections macrobudgétaires, des analyses budgétaires et des recommandations budgétaires indépendantes au gouvernement, et l’Autorité nationale de contrôle des comptes procède à des évaluations ex post des politiques budgétaires. La transparence et la surveillance budgétaires pourraient être par exemple renforcées par la production d’une analyse systématique de la viabilité des finances publiques à long terme (plus de 20 ans), compte tenu de l'importance croissante des tensions liées au vieillissement. En outre, si la révision des règles budgétaires devait aboutir à l'adoption de règles plus complexes, avec par exemple des objectifs budgétaires structurels ou corrigés des variations conjoncturelles, la définition d'une méthodologie convenue et le contrôle de la conformité ex ante et ex post bénéficieraient d’une expertise indépendante. En principe, le mandat de la banque centrale pourrait être élargi dans ces directions. Néanmoins, avec un rôle consultatif élargi en matière budgétaire, la banque centrale risquerait de se trouver confrontée à des contraintes de capacité et possiblement en situation de conflit d'intérêts. Un Conseil budgétaire indépendant est par conséquent la solution à privilégier.
Ce Conseil budgétaire devrait être constitué dans le respect des meilleures pratiques internationales établies, telles que les Principes de l’OCDE relatifs aux institutions budgétaires indépendantes (IBI) (OECD, 2014[7]). La création d'une nouvelle institution indépendante est un défi. À cet égard, les Principes de l'OCDE recommandent notamment que le mandat de la direction de l’IBI soit indépendant du cycle électoral, ce qui peut par exemple s’obtenir en définissant sa durée de sorte qu’il survive à ce cycle ; aucune responsabilité normative en matière d'élaboration de politiques ne devrait incomber à l'IBI ; et les dirigeants doivent être choisis uniquement selon des critères de mérite et de compétence technique. En cas de difficultés à trouver localement tous les experts requis, il y aurait lieu d’envisager de se tourner vers l'étranger. Dans plusieurs pays de l'OCDE, l’IBI a des liens avec la banque centrale, ce qui lui assure une meilleure protection contre les ingérences politiques potentielles, mais fonctionne en toute indépendance et autonomie par rapport à celle-ci. Par exemple, en Autriche, en Estonie et en République slovaque, les IBI sont financées par la banque centrale. En Autriche et en Estonie, la banque centrale assure également le secrétariat de l'IBI. Les mandats des IBI évoluent dans les pays de l'OCDE. En Israël, la mise en place d'un Conseil budgétaire pourrait également prévoir une évaluation de son mandat au terme de quelques années.
Des réformes fiscales pour plus d’équité et d’efficience
Comme largement évoqué dans l'Étude précédente, la structure de la fiscalité israélienne est raisonnablement favorable à la croissance et à l’emploi. La charge fiscale sur le travail est relativement modeste comparée à son niveau moyen dans la zone OCDE, notamment pour les ménages à faible et moyen revenu. Les impôts sur la consommation (principalement la TVA), dont les effets de distorsion sont d'une manière générale moindres, occupent une place plus importante que dans d'autres pays de l'OCDE, de même que les impôts sur le patrimoine (Graphique 1.11). Cela étant, la fiscalité du patrimoine en Israël présente un certain nombre de défaillances qui sont à l'origine de distorsions. De plus, il est possible de supprimer les exonérations fiscales inefficientes et d'élargir les bases d'imposition. Ces mesures aideraient également à générer des recettes fiscales supplémentaires pour financer les besoins d'investissement. La charge fiscale globale, à 30.2 % du PIB en 2019, est d’un niveau inférieur à la moyenne de l’OCDE (33.4 %).
Les prestations liées à l’exercice d’un emploi devraient être relevées de façon pérenne afin de renforcer les incitations au travail et de réduire la proportion de travailleurs pauvres. Le barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques est progressif (OECD, 2020[1]). De plus, un crédit d'impôt de base et plusieurs crédits d'impôt spécifiques (non remboursables), par exemple pour les familles avec enfants, les familles monoparentales et les femmes qui travaillent, contribuent encore à la progressivité de cet impôt. L'emploi dans les catégories de la population ayant traditionnellement un lien ténu avec le marché du travail a progressé, mais les emplois sont souvent mal rémunérés, notamment chez les Arabes israéliens et les Haredim. Le crédit d’impôt sur les revenus d’activité (EITC) en place en Israël constitue une mesure de redistribution efficace, qui a des effets significativement positifs sur l’emploi de la main-d’œuvre peu qualifiée (Brender et Strawczynski, 2020[8]). Comme évoqué en détail au chapitre 2, il y a néanmoins lieu d’ajuster l'EITC de manière à améliorer l’équilibre femmes-hommes et à renforcer les incitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu. En outre, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour réduire les délais de versement et assurer le versement automatique de l'EITC aux personnes éligibles (chapitre 2).
Encadré 1.1. Quantification de l'impact des principales mesures recommandées
Le tableau 1.3 présente des estimations de l'impact budgétaire des principales mesures recommandées. Les résultats sont indicatifs et ne tiennent pas compte des réponses comportementales.
Tableau 1.3. Illustration de l’impact budgétaire du programme de réforme recommandé
Économie budgétaire (+) et coûts (-) après 10 ans
1) Le taux d'emploi progresse d'environ 1.5 point de pourcentage à l’horizon 2032 par rapport au scénario de référence.
Source : OCDE, ministère des Finances, (IMF, 2022[9]).
Le Tableau 1.4 quantifie l'impact sur le PIB des principales mesures recommandées sur la base du Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Tableau 1.4. Estimation indicative de l’impact des réformes recommandées sur le PIB par habitant
Par rapport au scénario de référence
Note : L'impact total des réformes n'est pas égal à la somme de leurs impacts considérés individuellement du fait des interactions entre les réformes.
Source : Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Graphique 1.11. Les impôts sur la consommation et la propriété immobilière occupent une place importante dans la structure fiscale
Part dans les recettes fiscales totales, en % de l’ensemble des prélèvements, 2020
Note : Les données relatives aux taxes environnementales pour Israël se rapportent à 2018. Note : L’agrégat OCDE correspond au pourcentage moyen non pondéré pour les pays du groupe.
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques ; base de données des statistiques sur l’environnement ; et base de données des impôts sur les salaires.
Réduire les dépenses fiscales inefficientes permettrait de diminuer les distorsions. Les différences de taux d'imposition entre les divers instruments d’épargne sont sensibles et faussent les décisions des épargnants. Par exemple, les avantages fiscaux dont bénéficient l’épargne-retraite privée, les comptes d'épargne à moyen terme et les crédits d'impôt sur le revenu fondés sur la résidence sont inefficaces et devraient être réduits (OECD, 2020[1]). La réduction de ces allégements devrait tenir compte de la progressivité globale du barème de l'impôt sur le revenu ainsi que des effets sur les décisions professionnelles des personnes à hauts revenus, qui sont les principaux bénéficiaires de ces exonérations fiscales.. Le gouvernement devrait également s’employer à supprimer les exonérations de TVA, qui sont inefficaces pour résoudre les problèmes d'équité, créent des distorsions et offrent des possibilités de fraude fiscale, certains bien étant recatégorisés pour pouvoir bénéficier des exonérations. Il s’agit notamment de revoir le seuil d’exonération de TVA sur les achats en ligne et les exonérations appliquées aux services touristiques (y compris à Eilat) ainsi qu'aux fruits et légumes. Pour contrebalancer les effets potentiellement régressifs de ces mesures, on pourrait envisager de revoir à la hausse des transferts sociaux existants.
Une réforme de la fiscalité du logement est nécessaire pour supprimer les distorsions et améliorer l'équité. L'impôt périodique sur la propriété immobilière (Arnona) est basé sur la superficie du bien (ainsi que sur d'autres paramètres tels que la localisation et le type de logement). La plupart des autres pays de l'OCDE basent cet impôt sur la valeur du bien, même si, le plus souvent, il n’y a pas d’actualisation régulière de la valeur retenue au vu de l’évolution des prix du marché (OECD, 2022[10]) (Thomas, 2021[11]). La généralisation du numérique permet de réduire le coût des évaluations régulières. Des évaluations de masse assistées par ordinateur (CAMA), qui permettent d'estimer les valeur d'un groupe de biens immobiliers à l'aide d'une modélisation mathématique ou à partir de données issues de plateformes numériques proposant des biens à la vente peuvent réduire les coûts qu'entraînent des réévaluations fréquentes (OECD, 2022[10]). Ces approches nécessitant des capacités techniques, il serait sans doute préférable de les réserver aux échelons supérieurs de l’administration. De plus, les taux d’imposition de l’immobilier non résidentiel sont nettement plus élevés que ceux appliqués au secteur résidentiel, ce qui incite les municipalités à favoriser les projets d'immobilier commercial plutôt que les projets résidentiels et contribue ainsi à la pénurie de logements. Comme le soulignait déjà la précédente Étude, il importe de passer à un système basé sur la valeur, garantissant une actualisation régulière de la valeur des biens, et de réduire l’écart important qui existe entre les taux d’imposition de l’immobilier résidentiel et non résidentiel d'Arnona, par exemple en relevant les premiers et en abaissant les seconds. Une telle réforme devrait être précédée d'un examen des conséquences potentielles, en termes de redistribution, sur les ménages et les municipalités.
Par ailleurs, les autorités devraient envisager de réformer les régimes d’imposition des revenus locatifs. À l’heure actuelle, on compte trois régimes différents d'imposition des revenus locatifs, qui créent de la complexité et laissent des possibilités d'arbitrage fiscal et d'abus (Thomas, 2021[11]). Le passage à un régime d'imposition unique, comme c'est le cas dans la plupart des pays de l'OCDE, imposant le revenu locatif net (revenu locatif brut retranché des déductions autorisées) aux taux marginaux d'imposition des revenus passifs et exigeant une déclaration de l’ensemble des revenus et dépenses, améliorerait la conformité, servirait l'équité et augmenterait les recettes fiscales. En contrepartie, les taxes à l’achat de biens résidentiels pourraient être supprimées, tant pour les habitations individuelles que pour les collectifs. Les taxes sur les transactions ont tendance à entraver la mobilité résidentielle, même si cet effet est un peu moins sensible en Israël dans la mesure où, dans le cas d’un premier achat, la taxe n’est due qu'au-delà d'un seuil relativement élevé de valeur du bien. En 2017 par exemple, ce sont ainsi quelque 65 % des primo-accédants à la propriété qui en ont été exonérés.
Comme recommandé lors de la précédente Étude, une évaluation en profondeur des régimes d’allégements fiscaux en place pour les entreprises tournées vers l'exportation et les entreprises de haute technologie est indispensable. Les entreprises concernées bénéficient de taux d’imposition de leurs revenus extrêmement réduits (les taux effectifs étant compris dans une fourchette de 5 à 16 %, alors que le taux légal de l’impôt sur les sociétés s’élève à 23 %). Si ces régimes ont pu contribuer à attirer de l’IDE, leur coût est important (0.4 % du PIB par an) et leurs avantages restent à évaluer de manière circonstanciée. En outre, ces régimes sont susceptibles d’entraver l’allocation optimale des facteurs de production entre les secteurs et d’altérer la capacité des secteurs tournés vers le marché intérieur à attirer les investissements et les compétences (OECD, 2020[1]) (BOI, 2019[12]). Il convient par conséquent de procéder à un examen exhaustif de leurs avantages et de leurs coûts sociaux. Par exemple, du côté des avantages, les effets positifs sur les investissements doivent être corrigés des investissements qui seraient intervenus en l’absence d’incitation. Les effets positifs sur la productivité des autres entreprises par le jeu des externalités de connaissances et technologiques doivent également être pris en compte. En ce qui concerne le coût social, il convient que l'évaluation tienne compte des pertes nettes de recettes fiscales, des charges administratives et coûts de conformité, ainsi que des coûts liés aux distorsions dans l'allocation des ressources. Un examen se justifie également à la lumière des évolutions à venir de l'environnement fiscal international, telles que l’adoption prévue d’un taux minimum mondial d'impôt sur les sociétés. Un élargissement de la base d’imposition pourrait permettre de réduire davantage le taux légal de l’impôt sur les sociétés ou d’alléger la taxe foncière des entreprises, avec à la clé des retombées positives sur l’ensemble de l’économie.
Les taxes environnementales doivent être mieux alignées sur les externalités. Les recettes des taxes environnementales ressortent relativement élevées par rapport à leur niveau moyen dans la zone OCDE (Graphique 1.11), principalement en raison des importants droits d'accises pratiqués sur l'essence et le diesel et d'une taxe à l'achat de véhicules également forte. De fait, le taux d’imposition effectif du carbone dans le secteur des transports est supérieur à la moyenne non pondérée de la zone OCDE (316 euros contre 174 par tonne de CO2 en 2021). Cependant, les taxes sur les carburants à base de carbone non destinés au transport sont très faibles et ne sont pas alignées sur les coûts environnementaux. Par exemple, la taxe carbone effective dans le secteur de l'électricité s’élève à environ 4 euros par tonne de CO2 (contre une moyenne non pondérée pour la zone OCDE de 39 euros par tonne de CO2 en 2021), et à environ 7 euros par tonne de CO2 dans l'industrie (contre une moyenne OCDE non pondérée de 36 euros par tonne de CO2 en 2021), des niveaux très en deçà des 60 euros de l’estimation médiane du coût du carbone en 2020 (voir ci-dessous). Une décision du gouvernement en 2021 visait à augmenter les droits d'accise sur les carburants en dehors du secteur des transports, mais le plan n'a à ce jour toujours pas été approuvé par le parlement. L'introduction prévue de péages urbains dans la région de Tel-Aviv ainsi que la suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles pour le diesel dans certaines utilisations sont des mesures qui vont dans le bon sens. Une partie des recettes supplémentaires liées au relèvement de la fiscalité environnementale pourrait être utilisée pour éviter les pertes de revenu réel, en particulier pour les ménages modestes, améliorer les transports publics et renforcer les mesures d'efficacité énergétique. Bien que le fléchage explicite des recettes ne doive pas être encouragé d'une manière générale du fait des rigidités que cela crée dans les priorités de dépenses, combiner la fiscalité environnementale avec une redistribution en faveur des ménages vulnérables et des mesures permettant d'offrir des solutions de rechange vertes peut contribuer à renforcer la confiance et l'acceptabilité.
Amélioration de l’efficience des dépenses
Les dépenses civiles primaires sont parmi les plus faibles de l’OCDE (Graphique 1.12). Les dépenses de défense et les charges d’intérêts sont élevées en comparaison internationale, mais ont diminué ces dernières années. Les examens des dépenses peuvent contribuer à repérer les domaines dans lesquels il des gains d'efficience sont possibles. Israël procède à des examens annuels des dépenses. Toutefois, la portée des examens des dépenses a été étroite (moins de 5 % des dépenses publiques totales), axée sur des programmes très spécifiques, et les résultats ne sont généralement pas intégrés dans le processus budgétaire ou le cadre budgétaire à moyen terme. L’élargissement de la portée de ces examens permettrait de mettre en évidence les interactions entre plusieurs programmes de dépenses dans un domaine de politique donné (comme la protection sociale ou la défense). Des examens plus complets peuvent être plus difficiles à réaliser, voire nécessiter plus de ressources humaines, mais la possibilité de repérer des gains d’efficience est également plus importante. Exploiter pleinement le potentiel des technologies numériques pour les services administratifs pourrait également apporter des gains d’efficience.
Reculer l’âge de la retraite pour les femmes permettra de réaliser des économies budgétaires. Au début de 2022, l'âge légal de la retraite pour les femmes a commencé à être repoussé progressivement pour passer de 62 à 65 ans. Selon les estimations, les économies annuelles devraient être modestes, représentant environ 1.5 milliard NIS (0.1 % du PIB) à moyen terme (BOI, 2021[13]), étant donné que le système public ne finance qu’une retraite de base. Cette réforme est la bienvenue, car elle incite également les femmes à rester plus longtemps dans la vie active et donne un coup de pouce à leur pension de retraite. Les pouvoirs publics devraient chercher à aligner l’âge de la retraite des hommes et des femmes en reportant encore l’âge légal de la retraite des femmes à moyen terme, afin qu’il coïncide avec celui des hommes (67 ans). Presque tous les pays de l’OCDE ont éliminé ou sont en train de supprimer la différence entre les hommes et les femmes concernant l’âge du départ à la retraite (OECD, 2021[14]). Lorsque l’âge de la retraite sera le même pour les hommes et les femmes, l’État devrait envisager de lier l'âge futur de la retraite aux gains d’espérance de vie.
Le nouveau mécanisme visant à garantir les rendements des fonds de pension va probablement réduire les charges d’intérêts de l’État, mais risque de générer des passifs éventuels. Par le passé, l’État émettait des obligations affectées aux fonds de pension avec un rendement réel fixe de 4.86 %. À partir de 2022, ces obligations affectées ne seront plus émises. L’État garantira à la place un rendement annuel moyen réel de 5.15 %, pour le montant que les fonds de pension ont traditionnellement investi dans des obligations affectées (30 % du portefeuille). Tant que les rendements sur le marché des capitaux sont supérieurs au taux d’intérêt sur la dette publique, ce qui a toujours été le cas, ce nouveau mécanisme entraînera des économies budgétaires. Cependant, en cas de ralentissement exceptionnel du marché des capitaux, le nouveau mécanisme risque de déclencher des versements substantiels de l’État aux fonds de pension (BOI, 2021[13]). Ces nouveaux passifs éventuels doivent être soumis à une obligation de transparence et des réserves appropriées doivent être constituées comme prévu.
Graphique 1.12. Les dépenses civiles primaires sont faibles
Dépenses civiles primaires, en % du PIB, moyenne 2019-2021
Note : Moyenne 2019-20 pour l’Autriche, l’Allemagne, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque, la Slovénie, la Suisse et le Royaume-Uni.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Une transparence de la part de l’État et un faible niveau de corruption sont essentiels pour accroître l’efficience du secteur public. La corruption peut détourner les ressources publiques des dépenses productives et va de pair avec des dépenses moindres dans les services sociaux, notamment la santé et l’éducation (OECD, 2015[15]). En Israël, les niveaux de corruption perçue sont supérieurs à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 1.13). En outre, l’indépendance du pouvoir judiciaire et l’existence de contrepoids dans ce domaine sont essentielles à la solidité d’un régime de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité publique, à la confiance dans les pouvoirs et les institutions publiques et à la constitution d’un environnement économique à même d’attirer l’investissement et de favoriser de bons résultats économiques (OECD, 2022[16]) (Palumbo et al., 2013[17]), (European Commission, 2022[18]), (World Bank, 2017[19]), (IMF, 2017[20]).
Les mesures visant à atténuer les risques d’influence injustifiée sur l’élaboration des politiques peuvent être renforcées afin de préserver la confiance dans les institutions publiques et dans un environnement commercial équitable. Israël a consacré des efforts considérables à l’amélioration de la responsabilité dans l’élaboration des politiques publiques dans les domaines du lobbying, des conflits d’intérêts et du financement politique. Toutefois, l’accès à l’information publique devrait être amélioré, par exemple en ne dépendant pas de la citoyenneté. Israël pourrait également envisager de se conformer aux normes internationales telles que la Convention de Tromso, qui établit un ensemble de normes minimales pour le traitement rapide et équitable des demandes d’accès aux documents officiels. En outre, Israël devrait veiller à ce que tous les ministres, les membres du parlement et les plus hautes instances du pouvoir judiciaire soumettent des déclarations complètes sur d’éventuels conflits d’intérêts. Enfin, le Contrôleur de l’État pourrait améliorer la collecte de données sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
Des progrès supplémentaires peuvent également être réalisés pour renforcer le cadre relatif à la corruption transnationale. De nombreuses recommandations formulées par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption, relatives à la détection, aux enquêtes et aux poursuites dans le cas d’affaires de corruption transnationale et à l’élargissement du champ d’application de ses cadres fiscaux et de lutte contre le blanchiment d’argent, ont été intégralement mises en œuvre par Israël (OECD, 2017[21]). Cela étant, Israël n’a pas encore mis en œuvre les recommandations visant à modifier son droit pénal en ce qui concerne les crimes commis à l’étranger. En particulier, la loi devrait être modifiée de manière ce que la compétence et les sanctions pénales pour infractions de corruption transnationale soient indépendantes du traitement de l’infraction par le pays étranger concerné (OECD, 2017[21]).
Graphique 1.13. La corruption perçue est supérieure à la moyenne de l’OCDE
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes
par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy. La partie E synthétise l’évaluation globale qui est faite de l’échange de renseignements, telle qu’elle ressort des examens mutuels de phase 2 menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des juridictions membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales, conformément aux normes internationales. Le graphique montre les résultats du deuxième cycle en cours lorsqu’ils sont disponibles, et dans le cas contraire, les résultats du premier cycle. La partie F fait apparaître les notations issues des évaluations mutuelles de chaque membre du GAFI pour évaluer le degré d’application des Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par le pays considéré au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » fait référence au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Partie A - Transparency International; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance mondiaux ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12 ; Partie E : calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir des informations provenant du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; Partie F : OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques budgétaires et fiscales et les mesures prises
Préparer le secteur des soins de santé aux défis à venir
La pandémie de COVID-19 a mis en lumière les forces du secteur de la santé mais a également révélé certains enjeux
L'impact sanitaire de la crise, mesuré par la surmortalité, se situait autour de la moyenne des pays de l'OCDE (Graphique 1.14). Plusieurs facteurs ont limité les incidences négatives sur la santé en Israël : sa population plus jeune que dans la moyenne des pays de l’OCDE (12 % de la population âgée de 65 ans et plus contre environ 18 %), la couverture universelle de l'assurance maladie et des soins de santé de grande qualité (Encadré 1.2). En outre, les autorités ont alloué d'importantes ressources supplémentaires à la réponse sanitaire, soit environ 30 milliards NIS (1.9 % du PIB) de mars 2020 à mars 2022. Plus important encore, Israël a mis en place l'une des campagnes de vaccination les plus rapides au monde (Graphique 1.1, Encadré 1.3) et a été l'un des premiers pays à introduire un passe sanitaire (« badge vert ») début 2021, permettant aux personnes vaccinées, guéries ou présentant un test négatif d'accéder aux activités d'accueil, culturelles et de loisirs (BOI, 2022[4]). La campagne de vaccination et l'introduction du passe sanitaire ont permis aux autorités d'éviter un confinement généralisé lors des vagues suivantes de la pandémie, limitant ainsi les dommages économiques. Si la proportion de la population totale vaccinée est plus faible que dans de nombreux pays de l'OCDE (Graphique 1.15), cela s'explique en grande partie par le pourcentage nettement plus important de jeunes en Israël. Chez les personnes âgées de 20 ans et plus, le taux de vaccination (2 doses) atteint 85 %.
L'état avancé de la télémédecine en Israël a contribué à préserver les services médicaux pendant la pandémie. L'infrastructure de télémédecine existante a été en mesure d'absorber la baisse des visites en présentiel (OECD, 2021[22]). Un programme national de santé numérique lancé par les pouvoirs publics en 2015 comportait diverses initiatives liées au suivi des patients à distance et à la prestation de services à distance. Les quatre caisses d'assurance maladie obligatoire proposent des services de téléconsultation en s’appuyant sur de nombreux prestataires (OECD, 2019[23]). Pendant la pandémie, les téléconsultations ont représenté un tiers de l'ensemble des consultations médicales en soins primaires. Cependant, la méconnaissance des services est l'une des principales raisons expliquant le faible recours à la télémédecine au sein de la population arabe israélienne (Penn, Goldwag et Laron, 2021[24]).
Graphique 1.14. L'impact de la pandémie sur la mortalité a été similaire à celui de nombreux pays de l'OCDE
Surmortalité 2020-21, %
La surmortalité est calculée en divisant le nombre réel de décès par le nombre moyen de décès sur la période 2015-19.
Source : OCDE, base de données des statistiques sur le marché du travail.
Graphique 1.15. La campagne de vaccination s’est déroulée très rapidement
Personnes complètement vaccinées contre le COVID-19, pourcentage de la population totale
Note : Moyenne non pondérée pour l'agrégat OCDE.
Source : OurWorldinData ; base de données de l’OCDE sur la démographie ; et calculs de l’OCDE.
Cependant, les conséquences sanitaires de la pandémie ont été sensiblement différentes selon les groupes de population, reflétant les divisions socio-économiques préexistantes en matière d'état de santé. Les données jusqu'en septembre 2021 montrent que les taux d'infection étaient 2.5 fois plus élevés dans les localités haredim que dans les localités non haredim, ce qui s’explique par un surpeuplement plus important mais aussi par des taux plus élevés de non-respect des restrictions COVID-19. Les cas d'infections graves ayant entraîné des hospitalisations ont été particulièrement fréquents dans les localités arabes (Weinreb, 2021[25]). En dépit du succès des campagnes ciblées destinées à renforcer la confiance et à lutter contre la désinformation (voir encadré 1.3), les taux de vaccination sont restés plus faibles chez les groupes de population les plus pauvres, notamment les Arabes israéliens et les Haredim (Davidovitch, Levi et Arazi, 2021[26]). Cela découle d’une plus grande hésitation à se faire vacciner parmi ces groupes et par certaines difficultés d'accès aux sites de vaccination, notamment dans les petits villages et les villages bédouins (Rosen et al., 2021[27]). En outre, les répercussions plus importantes du COVID chez la population arabe israélienne s’expliquent également par des conditions sanitaires généralement plus dégradées, reflétant en partie des facteurs comportementaux et culturels (Weinreb, 2021[25]). Les hommes arabes israéliens fument beaucoup plus que le reste de la population et l'incidence du cancer du poumon est 50 % plus élevée chez la population arabe israélienne masculine que chez la population juive masculine. De plus, l'obésité, le diabète et les maladies cardiaques sont beaucoup plus répandus dans la population arabe que dans la population juive (Weinreb et Seela, 2021[28]). Globalement, l'espérance de vie des hommes arabes israéliens a diminué de plus d'un an pendant la pandémie et est inférieure d'environ cinq ans à celle des hommes juifs (Graphique 1.16). Les taux de mortalité générale sont nettement plus élevés dans les localités arabes (Davidovitch, Levi et Arazi, 2021[26]). La pandémie a donc rappelé brutalement l'importance des programmes de promotion de la santé, d'éducation et de prévention afin de réduire les écarts socio-économiques en matière de santé. En 2021, Israël a mis en place une taxe sur les boissons sucrées, comme l'ont fait plusieurs autres pays de l'OCDE au cours de la dernière décennie. Une telle taxe peut permettre utilement de diminuer la consommation de ces boissons (OECD, 2019[29]), faisant ainsi baisser les risques de diabète et d'autres maladies chroniques liées au surpoids.
Encadré 1.2. Présentation du secteur israélien de la santé
Le ministère de la Santé est responsable de la gouvernance du système de santé et supervise les performances des hôpitaux, des caisses d'assurance maladie et des professionnels de la santé. Il lui revient de fournir un large éventail de services de santé publique. Les soins de santé sont régis par la loi sur le régime national d’assurance maladie, qui garantit un accès universel aux services de santé à tous les résidents. Chaque résident est libre de choisir parmi quatre caisses d'assurance maladie à but non lucratif concurrentes. Ces caisses de santé sont financées par le gouvernement dans le cadre du régime national d’assurance maladie. Elles sont tenues de fournir à leurs membres un large ensemble de prestations déterminées par le gouvernement, dont les soins hospitaliers, les soins de proximité et divers services de prévention. Certaines de ces prestations fournies directement par les caisses de santé, tandis que d'autres sont achetées par les caisses de santé auprès d'autres prestataires.
Source : (Rosen et al., 2021[27])
Graphique 1.16. Les résultats globaux en matière de santé sont bons, mais le sont nettement moins pour les Arabes israéliens
Sources : Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données) ; et Bureau central des statistiques (BCS) d’Israël.
Encadré 1.3. Les moteurs de la campagne de vaccination rapide d'Israël
Israël a lancé sa campagne de vaccination en décembre 2020. En avril 2021, environ 70 % de la population adulte était déjà entièrement vaccinée (deux doses), soit plusieurs mois avant que d'autres pays n'atteignent un tel taux (BOI, 2022[4]). Israël a également été l'un des premiers pays à proposer à ses citoyens une troisième vaccination à partir de juillet 2021, et une quatrième vaccination aux personnes âgées et aux groupes à haut risque en décembre 2021. Plusieurs facteurs ont contribué à la rapidité remarquable de la campagne de vaccination (Waitzberg et Davidovitch, 2021[30]):
Achat précoce et suffisant de vaccins : les pouvoirs publics se sont approvisionnés en vaccins auprès de Pfizer/BioNTech en échange de données visant à évaluer l'efficacité des vaccins. Israël a fourni à Pfizer/BioNTech des mises à jour hebdomadaires sur l'avancement de son programme d'immunisation, partageant diverses données épidémiologiques agrégées anonymisées, comme le nombre de cas confirmés de COVID-19, d'hospitalisations, de patients sous assistance respiratoire et de décès, ainsi que l'âge et d'autres données démographiques concernant les patients (OECD, 2021[31]).
Système de santé hautement informatisé et basé sur les caisses de santé : la quasi-totalité de la population israélienne est enregistrée dans l'un des quatre systèmes de dossiers médicaux électroniques (DME) développés par les caisses de santé (OECD, 2019[23]). Les DME contiennent des informations détaillées sur les patients, notamment des données démographiques, des informations sur les diagnostics et les dépistages, ainsi que des données sur la consommation de médicaments, et permettent le partage de renseignements entre les médecins, les laboratoires, les centres de diagnostic, les hôpitaux et les patients (OECD, 2020[32]). Cette infrastructure informatique bien développée a permis de fournir rapidement des données de recherche. Le fait que les caisses de santé aient eu accès à des données sanitaires actualisées et facilement accessibles a permis de diversifier les efforts de vaccination en fonction de l'âge et d'autres facteurs de risque, et de contacter activement la population afin de prendre des rendez-vous de vaccination.
Un réseau de soins primaires de grande qualité : les vaccinations ont été principalement menées via le réseau de soins primaires, notamment dans les zones reculées. Les infirmières étaient autorisées à vacciner sans la présence de médecins. La plupart des infirmières exerçant en ambulatoire étant employées par les caisses de santé, elles ont pu être rapidement mobilisées pour la campagne de vaccination.
Mesures visant à améliorer la conformité : le ministère de la Santé et l'Association médicale israélienne ont lancé des campagnes de sensibilisation. Les caisses de santé et les groupes de la société civile ont conjointement communiqué au quotidien, de manière informelle, sur les doses restantes dans les sites de vaccination à disposition des personnes non prioritaires (les jeunes). Des actions de sensibilisation adaptées aux minorités culturelles (Haredim et Arabes israéliens), mettant à contribution des personnalités locales de confiance, ont permis de renforcer la confiance et de lutter contre les fausses informations (OECD, 2021[33]).
Incitations financières et non financières : les pouvoirs publics ont financé la campagne de vaccination et ont accordé des primes aux caisses de santé lorsqu’elles atteignaient des taux cibles de vaccination définis parmi leurs adhérents. En outre, la politique du passe sanitaire (« badge vert »), la facturation des tests aux personnes ayant fait le choix de ne pas se faire vacciner et la réduction des périodes d'isolement pour les personnes vaccinées ont contribué à favoriser la vaccination (BOI, 2022[4]).
La crise a mis en évidence certaines contraintes de capacité dans le secteur de la santé. Les capacités des systèmes de soins de santé avant la crise étaient relativement faibles en termes de comparaison internationale. Le nombre de lits de soins aigus était relativement peu élevé, alors que le fort taux d'occupation est une préoccupation de longue date (Graphique 1.17, (OECD, 2013[34])). En outre, 29 % des personnes interrogées ont indiqué en 2018 avoir renoncé à certains soins médicaux en raison des longs délais d'attente (Brammli-Greenberg, Yaari et Avni, 2020[35]). De plus, il existe d’importantes disparités régionales, le nombre de lits étant particulièrement faible dans les districts du nord et du sud. Les lits en soins intensifs ne représentent que 3 % de l’ensemble des lits d'hôpitaux de soins aigus, contre environ 5 % en Europe et environ 10 % aux États-Unis (State Comptroller, 2021[36]). De même, le nombre de médecins et d'infirmiers par habitant est inférieur à la moyenne de l'OCDE (Graphique 1.17). La population relativement jeune d'Israël et l'accent accordé aux soins primaires (qui nécessitent moins de personnel que les soins hospitaliers) laissent penser que les niveaux optimaux de lits d’hôpitaux et de personnel hospitalier peuvent être inférieurs à ceux des autres pays de l'OCDE. Cependant, selon un rapport spécial de l’autorité nationale de contrôle des comptes (State Comptroller, 2021[36]), le système hospitalier a souffert d'un manque de personnel et de lits de soins intensifs et aigus pendant la pandémie de COVID-19. Le secteur privé des soins de santé a partiellement compensé la réduction des chirurgies électives dans le secteur public. En outre, les autorités ont soutenu le recrutement de 600 médecins, 2 000 infirmières et 700 auxiliaires pendant la crise, et ces postes ont été pérennisés par la suite. Cette évolution est bienvenue, mais pour renforcer durablement la résilience du secteur de la santé, il convient de répondre à des enjeux structurels (voir sections suivantes).
Garantir un nombre suffisant de professionnels de santé
Le vieillissement de la main-d'œuvre et l'insuffisance de la formation au niveau national aggraveront les carences en personnel dans le secteur des soins de santé à l'avenir. Une grande partie des médecins sont susceptibles de prendre leur retraite dans les années qui viennent (Graphique 1.18). En outre, le nombre de diplômés nationaux en médecine est très faible, malgré un doublement de ce nombre au cours de la dernière décennie (Graphique 1.18, Graphique 1.19). Par conséquent, le secteur des soins de santé israélien est tributaire dans une large mesure de médecins formés à l'étranger. En 2020, près de 60 % des médecins en Israël avaient obtenu leur premier diplôme de médecine en dehors du pays, soit le taux le plus élevé de l'OCDE (OECD, 2021[22]). Si cette situation est en grande partie le reflet des forts flux d'immigration des années 1990, près de la moitié des médecins ayant obtenu leur premier diplôme de médecine à l'étranger sont nés en Israël. Le grand nombre d'étudiants israéliens qui étudient à l'étranger peut réduire les coûts de formation pour le pays, mais il soulève au moins deux préoccupations : i) il complique la planification à long terme du nombre de médecins qui accèderont à la profession ; et ii) il expose le secteur de la santé à l'hétérogénéité de la qualité de l'enseignement médical à l'étranger.
Graphique 1.17. Les ressources dans le domaine de la santé sont inférieures à celles de la plupart des pays de l’OCDE
Note : Dans la partie A, les données relatives aux États-Unis se rapportent à 2019. Dans la partie C, les données concernant FRA portent sur le personnel infirmier professionnellement actif ; les données pour ISR correspondent à 2020.
Source : OCDE, statistiques sur la santé (base de données) ; et statistiques régionales (base de données).
Graphique 1.18. De nombreux médecins partent à la retraite quand trop peu de nouveaux médecins sont formés
Note : Partie B : données de 2020 pour Israël.
Source : OCDE, statistiques sur le marché du travail (base de données).
Une récente réforme visant à garantir la qualité de l'enseignement médical reçu à l'étranger aggravera la pénurie de médecins, en particulier dans les districts du nord et du sud (ci-après « région périphérique »). En 2018, le ministère de la Santé a durci les critères d'obtention d'une autorisation d’exercice de la médecine et réduit la liste des facultés de médecine étrangères reconnues en Israël (« réforme Yatziv »). En conséquence, la plupart des écoles de médecine de pays tels que la Moldavie, l'Arménie, la Géorgie et la Roumanie ont été exclues. Or, ces écoles comptaient pour environ un tiers de tous les nouveaux médecins en 2021 (Graphique 1.19). À partir de 2026, les étudiants de ces écoles ne pourront plus participer aux examens d’autorisation à exercer. Cette réforme va donc accélérer le déclin futur du nombre de médecins par habitant (Graphique 1.19). En outre, elle affectera plus particulièrement les hôpitaux de la région périphérique. De fait, environ 60 % des médecins nouvellement formés dans les districts du nord et du sud sont issus d'établissements étrangers qui seront exclus de la liste agréée, ce qui aggravera encore la pénurie de médecins dans ces districts (Graphique 1.17).
Plusieurs stratégies complémentaires s’imposent pour accroître l'offre de médecins à l'avenir. Premièrement, le nombre d'étudiants israéliens admis dans les écoles de médecine en Israël doit continuer d’augmenter le plus rapidement possible. Cet objectif peut être atteint en acceptant davantage d'étudiants dans les écoles de médecine existantes. De plus, les étudiants étrangers en médecine qui ne s'engagent pas à exercer en Israël à l’issue de leurs études devraient se voir imposer des frais de scolarité qui reflètent les coûts de leur formation. Deuxièmement, compte tenu des contraintes de capacité des facultés de médecine israéliennes, une aide financière (sous forme de prêts et de bourses) peut être accordée à des étudiants israéliens de manière à ce qu'ils obtiennent leur premier diplôme de médecine dans des écoles accréditées à l'étranger, comme le prévoient les autorités via le programme Ofakim et comme cela se pratique en Norvège, par exemple. Troisièmement, pour augmenter le nombre de postes d'internat et de résidanat permettant aux étudiants formés dans le pays ou à l'étranger d'achever leur formation en Israël, il convient d'élargir l'éventail des milieux où la formation postuniversitaire peut avoir lieu (par exemple, dans des établissements de soins primaires et, dans une moindre mesure, dans des établissements privés).
Les incitations proposées aux médecins nouvellement formés peuvent être renforcées afin de réduire la pénurie de médecins dans la région périphérique. Un programme de subventions destiné à inciter les médecins à s'installer dans ces districts a été annulé, car des évaluations ont révélé que le programme subventionnait de nombreuses personnes qui auraient de toute façon déménagé en région périphérique. Plus récemment, les autorités ont lancé un programme (appelé « Ilanot ») visant à subventionner les frais de scolarité dans des écoles de médecine de la région périphérique pour des étudiants qualifiés issus de cette région,, sur la base d'études de l'OCDE (Ono, Schoenstein et Buchan, 2014[37]) montrant que ces étudiants sont le plus susceptibles de demeurer dans la région périphérique après leurs études. En outre, tout nouveau programme d'aide financière aux étudiants se rendant à l'étranger pour étudier dans des écoles accréditées pourrait être conçu de manière à ce qu’il soit plus avantageux pour les étudiants de poursuivre leur formation postuniversitaire et de travailler dans région périphérique, par exemple en convertissant une partie de leur prêt en une bourse non remboursable. Autre solution : les exigences en matière d’emploi pour les étudiants subventionnés formés à l'étranger pourraient être différenciées selon le lieu de travail. Par exemple, le programme Becas Chile, qui propose des bourses aux Chiliens en vue de l'obtention d'un doctorat à l'étranger, réduit de moitié le nombre d'années nécessaires au retour au Chili pour ceux qui acceptent de résider et de travailler dans les régions périphériques.
Israël devrait envisager de réformer la gouvernance de la planification du personnel de santé. Le ministère de la Santé (Direction de la planification stratégique et économique), en coopération avec le Bureau central des statistiques, a récemment amélioré ses capacités de prévision de l'offre et de la demande futures de médecins. Contrairement à la situation en vigueur dans de nombreux autres pays de l'OCDE, en Israël, les autorisations d’exercice de la médecine sont décernées à vie sans qu'il soit nécessaire de les renouveler. Cela complique le processus de planification, car il n’existe pas de données indiquant si les médecins agréés sont toujours en activité. Par conséquent, il faut prendre des mesures plus importantes pour améliorer les modalités de planification. Par exemple, un organisme indépendant, sur le modèle de l'Advisory Council on Medical Manpower Planning (ACMMP ou Capaciteitsorgaan, Conseil consultatif pour la planification de la main-d'œuvre médicale) aux Pays-Bas, pourrait être créé pour réunir toutes les principales parties prenantes. L'ACMMP est composé de trois groupes de parties prenantes (associations médicales, établissements de formation et compagnies d'assurance‑maladie), chaque groupe ayant un poids égal dans le processus global de gestion et de décision. Un tel organisme pourrait être chargé de fournir des évaluations régulières et indépendantes sur les projections en matière de main-d'œuvre, et de dispenser des conseils sur l'admission d’étudiants afin de répondre aux besoins prévus, tout en reflétant les points de vue des principales parties prenantes.
À court terme, le potentiel de transfert de tâches entre des professions, par exemple entre médecins et infirmières, devrait être davantage exploité. Ces dernières années, des progrès significatifs ont été réalisés en ce sens avec le développement du profil d'infirmière de pratique avancée (IPA). Il s’agit d’une infirmière ayant reçu une formation spéciale qui est autorisée, sous certaines restrictions, à diagnostiquer des pathologies, à rédiger des ordonnances et à effectuer certaines procédures médicales. De plus, les assistants médicaux, qui sont certifiés pour exercer la médecine sous la supervision d'un médecin, sont de plus en plus nombreux en Israël, principalement en médecine d'urgence. Le renforcement de ces nouveaux profils pourrait permettre de pallier les pénuries de personnel de santé, en particulier dans les régions périphériques (Davidovitch, Levi et Arazi, 2021[26]).
Graphique 1.19. L'offre de médecins a augmenté, mais reste insuffisante pour faire face à la croissance et au vieillissement démographiques
Note : À partir de 2026, les diplômés des facultés de médecine étrangères non accréditées ne pourront pas participer aux examens nationaux permettant d'obtenir une autorisation d’exercer.
Source : Ministère de la Santé, Direction de la planification stratégique et économique.
Garantir l'égalité d'accès et l'efficacité dans le secteur de la santé
Israël obtient de bons résultats en matière de santé en dépit de ressources financières relativement limitées. Les dépenses totales de santé en pourcentage du PIB sont inférieures à la moyenne de l'OCDE et sont demeurées relativement stables au cours des deux dernières décennies, contrairement à la forte augmentation observée dans la plupart des autres pays de l'OCDE (Graphique 1.20). Même en tentant compte de la jeunesse relative de la population d'Israël, des recherches récentes de l'OCDE indiquent que les dépenses de santé par habitant y sont encore inférieures de 15 % à 20 % à la moyenne des autres pays de l'OCDE (OECD, 2021[38]). Le faible niveau de dépenses s'explique en partie par la priorité accordée à l'efficacité de la prestation des soins primaires, notamment par l'agrandissement des dispensaires et l'organisation en équipes des médecins locaux, ce qui leur permet d'assurer un suivi, des actions préventives et un contrôle régulier (OECD, 2016[39]). Les dépenses de santé vont augmenter, selon les estimations de l'OCDE, en raison du vieillissement de la population, des tensions sur les coûts résultant des nouvelles technologies, des effets de revenu et de la productivité supposée plus faible du secteur des soins de santé par rapport au reste de l'économie (effet Baumol). Cependant, les dépenses devraient rester inférieures à la moyenne de l'OCDE en 2040 (Graphique 1.20).
Graphique 1.20. Les dépenses totales de santé sont faibles
Source : OCDE, Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données) ; OCDE (2021), Examens de l'OCDE des systèmes de santé : Brésil 2021, Examens de l'OCDE des systèmes de santé, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/146d0dea-en; et calculs de l'OCDE.
La faible part des dépenses publiques dans les dépenses totales de santé soulève des problèmes d'équité. La part des dépenses publiques qui finance le système universel de soins de santé a fortement diminué entre 1995 et 2005 à la suite d’une réforme majeure du secteur de la santé. Cette part a de nouveau légèrement augmenté depuis, mais reste bien en deçà de la moyenne de l'OCDE (Graphique 1.21). Le reste à charge des ménages a diminué depuis le milieu des années 1990 et se rapproche désormais de la moyenne de l'OCDE. Le ticket modérateur est généralement peu élevé et il existe des exemptions et des réductions, notamment pour les malades chroniques et les personnes âgées. En revanche, le marché de l'assurance maladie volontaire (AMV) s'est fortement développé. L’AMV est fournie à la fois par les caisses de santé et par des compagnies d'assurance privées et couvre des services qui ne sont pas inclus dans le panier de soins universel (par exemple, les soins dentaires pour adultes) ou qui ne le sont que partiellement (par exemple, la kinésithérapie) . L’AMV propose également un meilleur choix de prestataires ou un accès plus rapide aux soins dans le secteur privé de la santé. Plus de 80 % de la population est couverte par une AMV, mais le taux de couverture est plus faible parmi les groupes à faibles revenus (Chernichovsky, 2019[40]). En outre, les données d'enquête indiquent qu’en 2018, 10 % de personnes ont renoncé à un traitement médical en raison des coûts ; la part atteint 20 % dans le quintile inférieur des revenus (Brammli-Greenberg, Yaari et Avni, 2020[35]).
Le panier de soins universel doit rester au cœur du système, nécessitant un financement public adéquat. Le financement du panier de soins universel doit permettre un équilibre entre le maintien d'un panier suffisamment étendu et actualisé pour garantir un accès abordable et égal à des soins de santé de qualité élevée, d'une part, et la maîtrise des coûts de la santé, d'autre part. Les déficits fréquents des caisses de santé et des hôpitaux par le passé indiquent que l'enveloppe budgétaire du régime national d’assurance-maladie n'a pas toujours été suffisante pour couvrir les coûts, bien qu'elle reflète également une volonté de stimuler les gains d'efficience. Il faut donc saluer le fait que la composante démographique de la formule de financement du régime national d’assurance-maladie ait été récemment ajustée afin de mieux tenir compte du vieillissement de la population. L'approche visant à actualiser les traitements et les technologies inclus dans le panier de soins universel est formelle et transparente, basée sur les recommandations d'un comité rassemblant l’ensemble des parties prenantes concernées. Pourtant, une importance plus grande pourrait être accordée à l'ajout de technologies préventives par rapport aux technologies thérapeutiques (Angel, Niv-Yagoda et Gamzu, 2021[41]).
Graphique 1.21. Les dépenses publiques de santé sont faibles et les assurances privées volontaires sont légion
Note : dans la partie D, la couverture de l’assurance maladie privée primaire est exclue pour l'Allemagne, l'Espagne et les États-Unis.
Source : OCDE, Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données) ; et calculs de l'OCDE.
La maîtrise des tensions salariales dans le secteur des soins de santé permettrait d'accroître le volume des soins. La prise en compte de l'évolution des prix dans la formule de financement du régime national d’assurance-maladie a souvent été controversée. En Israël, les prix des biens et services de santé sont environ un tiers plus élevé que la moyenne des pays de l'OCDE (OECD, 2021[22])en raison de la forte augmentation des salaires des professionnels de santé et des salaires élevés au niveau international, notamment pour les médecins spécialistes et les infirmières (Graphique 1.22). Cette situation résulte des pénuries de main-d'œuvre et de la concurrence féroce pour attirer les professionnels de santé que se livrent les quatre caisses de santé, ainsi que les secteurs public et privé de la santé (Angel, Niv-Yagoda et Gamzu, 2021[41]). La maîtrise des tensions salariales implique donc avant tout d’augmenter l'offre en professionnels de santé, comme indiqué plus haut. En outre, il existe une grande variété de types de contrats entre les médecins et les caisses de santé, ce qui nuit au contrôle de l'évolution des salaires. Favoriser la standardisation volontaire des contrats liant les médecins aux caisses de santé, selon la spécialité et la région géographique, pourrait améliorer la transparence et contribuer à réduire les tensions salariales (Angel, Niv-Yagoda et Gamzu, 2021[41]).
Graphique 1.22. Les salaires du secteur de la santé sont élevés et augmentent rapidement
Note : En Partie A, les données se rapportent à la moyenne des rémunérations des salariés et des indépendants, lorsqu'elles sont disponibles.
Source : Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données) ; statistiques de l’OCDE sur les salaires (base de données) ; ministère des Finances ; et calculs de l’OCDE.
Améliorer les systèmes de remboursement dans le secteur de la santé.
Le mécanisme de paiement des fonds de santé devrait être régulièrement actualisé et affiné afin de restreindre les formes de concurrence néfastes. Le budget de l'assurance maladie universelle est alloué aux quatre fonds de santé principalement sur la base de paiements prospectifs selon une formule de capitation. La formule de capitation a été mise à jour pour la dernière fois en 2010 et ne tient compte que de l'âge, du sexe, du lieu de résidence (périphérie ou centre) et d'un petit nombre de maladies chroniques de la patientèle. Les caisses de santé sont tenues par la loi d'accepter tous les clients. Cependant, si les paiements aux caisses de santé ne reflètent pas de manière adéquate les coûts prévus, cela incite les caisses à pratiquer un « écrémage » discret, entraînant une distorsion des services. Par exemple, il semble que les caisses de santé déploient des efforts commerciaux plus importants pour attirer les jeunes clients les plus rentables et offrent moins de services dans les régions où les résultats en matière de santé sont moins bons (Brammli-Greenberg, Glazer et Shmueli, 2018[42]). En vue de réduire ces incitations, la formule de capitation pourrait être affinée de manière à inclure des variables socio-économiques et des variables reflétant des conditions génétiques susceptibles d'avoir un coût élevé. Par ailleurs, des compensions au titre des patients pour lesquels les dépenses sont exceptionnellement élevées pourraient être garanties rétrospectivement afin d'améliorer le partage des risques entre les pouvoirs publics et les caisses (Brammli-Greenberg, Glazer et Waitzberg, 2019[43]). Toutefois, ce partage des risques devrait être modéré afin de ne pas accentuer l'aléa moral. Il faudrait recourir davantage aux paiements à la performance rétrospectifs pour les efforts de prévention, par exemple en matière de lutte contre le diabète ou l'hypertension artérielle.
D'autres améliorations peuvent être apportées au système de remboursement des hôpitaux en vue de renforcer les signaux de prix. Les hôpitaux sont principalement remboursés sur la base d'une combinaison de mécanismes de forfait journalier et de paiement fondé sur des groupes homogènes de malades (GHM) (plus précisément, Israël utilise des groupes rattachés à un diagnostic). Les paiements GHM ont gagné en importance au fil du temps, représentant environ un tiers des revenus des hôpitaux en 2019. Cependant, divers facteurs remettent en question la réflectivité des coûts des GHM, ce qui limite leur efficacité en tant qu'outils de pilotage de la prestation des soins hospitaliers et contribue à une fourniture excessive, ou au contraire insuffisante, de certaines procédures (Waitzberg et al., 2020[44]). Premièrement, les GHM sont rarement mis à jour ; ils ne reflètent pas la complexité des cas et donc ne reflètent pas correctement les coûts réels de chaque service. Deuxièmement, les caisses de santé peuvent négocier des remises sur les GHM avec les hôpitaux et peuvent prétendre à des remises automatiques si les plafonds de remboursement des hôpitaux sont atteints. Troisièmement, les hôpitaux déficitaires ont souvent reçu des subventions rétroactives. Une réforme récente vise à éliminer le fait de subventionner rétroactivement les hôpitaux déficitaires pour allouer à la place un budget mensuel fixe aux hôpitaux sur la base de critères transparents (comme la taille ou la localisation).
Une réforme de la gouvernance des hôpitaux publics contribuerait à renforcer les incitations à dispenser des soins de manière efficace. Le ministère de la Santé possède et gère 11 des 27 centres hospitaliers, ce qui représente environ la moitié des lits d'hôpitaux de soins aigus. Le fait que des hôpitaux soient détenus par l'État présente des avantages potentiels, comme un plus grand engagement de ces établissements envers les objectifs nationaux. Cependant, cette structure de gouvernance fait depuis longtemps craindre un conflit d'intérêt potentiel, le ministère de la Santé étant à la fois le principal régulateur du système de santé et un fournisseur majeur. Par exemple, il peut exister des réticences à mettre à jour les GHM concernant les procédures qui sont rentables pour les hôpitaux publics, et les hôpitaux publics ont bénéficié plus largement de subventions rétrospectives pour couvrir leurs pertes. Au fil des ans, plusieurs comités ont recommandé de confier la gestion des hôpitaux publics à une entité distincte (State Comptroller, 2020[45]). Cependant, les progrès se sont révélés difficiles. En 2015, la gestion des hôpitaux a été confiée à une entité distincte au sein du ministère de la Santé, dans le but d'établir une meilleure distinction entre les fonctions de réglementation et les fonctions de gestion du ministère. Cependant, cette mesure n'a pas permis à ce jour de dissiper les préoccupations (State Comptroller, 2020[45]).
L'amélioration du système de remboursement du système de santé dépend de manière cruciale de la poursuite des efforts de collecte, de traitement et de diffusion des données afférentes aux coûts et à la qualité. Par exemple, une base de données servant à évaluer les différents paramètres relatifs aux patients qui influencent les dépenses de santé pourrait être élaborée afin d'améliorer en continu la formule de capitation (Angel, Niv-Yagoda et Gamzu, 2021[41]). L'insuffisance des données sur les coûts hospitaliers a également représenté un obstacle important à l'affinement, à l'actualisation et à la représentation de la complexité des cas dans les systèmes GHM. La mise en œuvre progressive d'un nouveau système automatisé de calcul des coûts (Tesher) dans les hôpitaux va dans le bon sens. Les carences en données sur la qualité des soins entravent également l'évaluation des réformes des systèmes de paiement. Par exemple, il n'existe pas de base de données fiable et pertinente concernant les temps d'attente dans le système de santé (Barnea, Niv-Yagoda et Weiss, 2021[46]). Aux Pays-Bas, parmi d'autres pays de l'OCDE, les autorités ont lancé la publication obligatoire des temps d'attente dans les hôpitaux. Des mesures dans ce sens sont prévues et les temps d'attente moyens de cinq services spécialisés (soins primaires) sont publiés.
Atténuer les tensions entre les secteurs public et privé des soins de santé
Les interactions entre les systèmes public et privé ont créé des tensions et des inefficacités. Les prix des services de soins de santé dispensés par le secteur privé sont généralement plus élevés et les coûts plus bas, car les prestataires privés peuvent « écrémer » les procédures rentables pour les patients peu complexes et recevoir des subventions indirectes du secteur public (par exemple, la formation du personnel médical, les dispositifs d'urgence). Cet avantage concurrentiel du secteur privé génère une migration des rares ressources humaines vers le système privé, en partie sous la forme de médecins exerçant dans les deux secteurs qui accordent plus de temps à leur activité dans le privé. Cette situation a occasionné un cercle vicieux de tensions salariales, de sous-utilisation des infrastructures (par exemple, les salles d'opération) et d'allongement des temps d'attente dans le système public (Chernichovsky, 2019[40]), ce qui, par voie de conséquence, a entraîné une augmentation de la demande de services dans le secteur privé, financés par l'assurance maladie volontaire. Les autorités ont pris certaines mesures pour endiguer ce problème, notamment en limitant la possibilité pour les médecins d'orienter les patients du secteur public vers leur propre cabinet privé. En outre, les médecins qui ont bénéficié d'une formation médicale subventionnée pourraient être soumis à l’obligation de passer un certain temps dans le secteur public.
Il est possible d'améliorer encore la réglementation du marché de l'assurance maladie commerciale. Pour établir des règles du jeu équitables entre le secteur public et le secteur privé, la réglementation pourrait fixer des prix maximum dans le secteur privé pour les services médicaux également dispensés par le secteur public. En outre, les autorités pourraient envisager d'imposer au secteur privé de la santé une redevance qui rembourserait le secteur public pour certaines activités qu'il exerce pour le secteur privé (par exemple, les dispositifs d'urgence, la formation).
Les efforts visant à accroître la transparence et une culture financière sur le marché de l'assurance doivent être poursuivis. Environ 80 % des ménages bénéficient de l'assurance maladie volontaire des caisses de santé et 44 % d'une assurance commerciale. De nombreux ménages ont souscrit les deux types d'assurance, ce qui entraîne des redondances et des chevauchements dans les couvertures d'assurance et constitue une source d'inefficiences (State Comptroller, 2020[47]). C’est également ce que suggère le fait que les prestataires d'assurance commerciale ont des ratios de pertes significativement plus bas que ceux qui concernent l’AMV proposée par les caisses de santé et les assurances dans d'autres secteurs, à l'exception des assurances maladie de groupe. On voit ainsi qu'il est important que les autorités poursuivent leurs efforts pour promouvoir la normalisation des produits et renforcer la transparence, par exemple en imposant une amélioration et une meilleure accessibilité de l'information, et pour sensibiliser la population aux questions financières. Une réforme récente portant notamment sur les assurances santé commerciales interdit le chevauchement des assurances commerciales dans certains cas, et l'élaboration récente d'outils numériques permettant aux assurés d'évaluer la portée de leur couverture et de détecter les doublons est donc bienvenue. Il convient en outre de continuer à encourager une séparation claire entre les contrats d'AMV proposés par les caisses de santé et les offres commerciales, de façon à ce que ces différentes polices offrent des garanties complémentaires et non redondantes.
Accélérer la transformation numérique pour stimuler la productivité
Une accélération de la transformation numérique a le potentiel de stimuler la croissance de la productivité et de réduire la fracture de productivité en Israël. Les travaux de l’OCDE ont montré que l’adoption et la diffusion de technologies numériques constituent un levier majeur de productivité (Gal et al., 2019[48]) (Sorbe et al., 2019[49]). En Israël, comme dans les autres pays de l’OCDE, la pandémie a fortement accéléré le recours aux technologies et services en ligne, avec l’essor du télétravail, du téléenseignement et des soins de santé à distance, ainsi que des services administratifs en ligne (BOI, 2022[4]). Si la transformation numérique peut renforcer la productivité, les risques sont également importants qu’elle conduise à un creusement des écarts socio-économiques existants si l’adoption des technologies numériques n’est pas homogène chez les entreprises et les ménages.
La fracture numérique est importante en Israël. De forts écarts ressortent dans l’usage de l’internet selon le niveau d’instruction (Graphique 1.23). Cette situation reflète dans une large mesure les différences qui existent dans l’adoption de l’internet entre les divers groupes de population, les connexions internet à domicile étant beaucoup moins fréquentes chez les Arabes israéliens et les Haredim (Graphique 1.23). Pour des raisons religieuses, les ménages haredim ne disposent souvent pas d’accès à l’internet, et pas non plus de smartphones. De même, la proportion d’étudiants ayant un accès adéquat à l’apprentissage à distance (avec un endroit calme et un ordinateur connecté à l’internet) est beaucoup plus faible chez les Arabes israéliens et les Haredim (Bahar, 2020[50]). L’analyse des tendances du télétravail durant la pandémie a également révélé un taux de pratique plus faible chez les Arabes israéliens et dans les districts périphériques, même après neutralisation de facteurs tels que la branche d’emploi et l’instruction (BOI, 2022[4]). La suppression des obstacles au télétravail pour les résidents des districts périphériques, tels que les lacunes existantes en matière d’infrastructures et de compétences numériques, pourrait ouvrir de nouvelles opportunités d’emploi dans le centre du pays, par exemple dans le secteur des hautes technologies (Chapitre 2).
Les entreprises sont en retard en ce qui concerne l’adoption de nombreux outils et technologies numériques. L’investissement dans les TIC est légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE, mais il reste néanmoins très en retrait par rapport au niveau observé dans les pays les plus performants, tels que la Suisse et la Suède (OECD, 2023[51]). Il demeure également très concentré, les secteurs des services de TIC représentant environ un tiers de l’investissement total dans les TIC. Plus important encore, l’adoption d’outils et de technologies numériques avancés par les entreprises est inférieure à celle des pays les plus performants (Graphique 1.24). Ce retard est particulièrement prononcé en dehors du secteur des hautes technologies, comme dans les industries manufacturières traditionnelles, le commerce de gros et de détail, et le secteur de la restauration et de l’hébergement, ainsi que dans les petites entreprises (Graphique 1.24, (Be’ery et Esperanza, 2021[52])). L’écart dans l’adoption des technologies numériques vient ainsi creuser la fracture de productivité dans l’économie. Un récent comité national (Committee for Economic Advancement of the Commerce and Service Sectors, 2021) soulignait l’importance d’investir dans l’adoption de technologies ad hoc pour stimuler la productivité dans les secteurs traditionnels des services en Israël, et pour développer la concurrence et les compétences.
Plusieurs leviers existent pour stimuler l’adoption du numérique dans le pays, et des efforts sont notamment nécessaires pour développer l’accès au très haut débit, améliorer l’accès aux services publics, renforcer les compétences numériques, générer des investissements complémentaires dans les actifs incorporels (comme la R-D, l’organisation, la gestion, etc.) et lever les obstacles réglementaires à la concurrence pour stimuler le dynamisme des entreprises (Pisu et al., 2021[53]). Des travaux récents montrent également que la pénurie de compétences, l’accès au financement et les investissements complémentaires sont les principaux obstacles à l’adoption du numérique par les entreprises en Israël (Golstein-Galperin et al., 2022[54]). Les analyses sur la transformation numérique nécessitent que des données fiables et actualisées soient rendues disponibles. La collecte de données sur l’adoption du numérique par les entreprises, réalisée par l’office statistique pour la première et unique fois jusqu’à présent en 2020, devrait désormais être reconduite de manière systématique tous les ans.
Graphique 1.23. La fracture numérique est importante
Note : Dans la partie A, les données pour Israël se rapportent à 2021.
Source : OCDE, Accessibilité et utilisation des TIC par les ménages et les individus (base de données) ; et Bureau central des statistiques (BCS) d’Israël.
Graphique 1.24. Les entreprises des secteurs traditionnels sont à la traîne dans l’adoption des technologies numériques
Note : En Partie A, l’agrégat OCDE correspond au pourcentage moyen non pondéré obtenu pour l’ensemble des pays de la zone pour lesquels des données sont disponibles, en prenant la dernière année connue (comprise entre 2014 et 2020 selon le pays et la technologie). Pour Israël, les données se rapportent à 2020. En Partie B, l’indice d’intensité numérique (DII) est un indicateur composite qui mesure l’utilisation par les entreprises de 12 technologies numériques sélectionnées. Le DII distingue quatre niveaux d’intensité numérique pour chaque entreprise : de 0 à 3 points, niveau très faible d’intensité numérique ; de 4 à 6 points, niveau faible ; de 7 à 9 points, niveau élevé ; et de 10 à 12 points, niveau très élevé.
Source : OCDE, Accessibilité et utilisation des TIC par les entreprises (base de données) ; G. Be’ery and I. Esperanza (2021), « “The digital gap of the business sector in Israel », ministère de l’Économie et de l’Industrie.
Améliorer les infrastructures de communication et les services publics numériques pour tous
L’accès à des connexions fixes et mobiles à la fois fiables et rapides constitue la pierre angulaire de toute économie numérique. Des travaux récents menés par l’OCDE suggèrent que l’amélioration de l’accès au très haut débit peut entraîner d’importants gains de productivité (Sorbe et al., 2019[49]). Si la pénétration du haut débit mobile est élevée en Israël, la part des ménages disposant d’une connexion haut débit fixe est plus faible que dans les autres pays de l’OCDE et d’importantes différences ressortent d’une région à l’autre (Graphique 1.25, (OECD, 2023[55])). Les connexions sont particulièrement peu performantes à Jérusalem, situation probablement liée à la part plus importante de ménages haredim que l’on y compte. Cependant, les connexions sont également médiocres dans les districts du nord et du sud, où vivent de nombreux Arabes israéliens.
Graphique 1.25. L’accès au haut débit varie considérablement d’une région à l’autre
% d’entreprises disposant d’une connexion haut débit à l’internet, 2020 ou dernière année connue
Note : Les données se rapportent au niveau territorial 2 ou TL2 (grandes régions, telles que définies par l’OCDE). Données de 2018 pour Israël.
Source : Statistiques régionales de l’OCDE (base de données).
De nombreux ménages et entreprises sont équipés de connexions relativement peu performantes, mais le déploiement de la fibre optique progresse et celui de la 5G est en cours. La part des entreprises disposant d’un accès très haut débit à l’internet (vitesse supérieure à 100 Mbit/s) est faible (Graphique 1.26). Cette situation est en partie due à la faible part des abonnements à la fibre dans le total des abonnements au haut débit. Après un démarrage lent, le déploiement des réseaux ultra-haut débit progresse désormais rapidement (Graphique 1.26). Selon les autorités, la part des abonnements à la fibre a continué d'augmenter, atteignant 40 % en 2022. Une « Feuille de route pour la fibre » a été adoptée par le gouvernement en 2020, qui l’a récemment revue en arrêtant à 2026 la nouvelle échéance à tenir pour la couverture universelle du territoire en fibre optique. Les réseaux de fibre optique peuvent faciliter le déploiement des réseaux mobiles de cinquième génération (5G), qui délestent le trafic de données mobiles sur les réseaux fixes. Le déploiement des réseaux 5G, assuré par les trois entreprises qui ont remporté les enchères en 2020, suit son cours. Une mise aux enchères de fréquences supplémentaires est par ailleurs prévue pour augmenter la bande passante.
Graphique 1.26. Le très haut débit est en retard par rapport à son déploiement dans les autres pays de l’OCDE
Note : Dans la partie A, les données pour Israël se rapportent à 2020. Dans la partie B, les données sur les abonnements à la fibre comprennent les abonnements FTTH, FTTP et FTTB, et excluent les abonnements FTTC et FTTN.
Source : OCDE, Accessibilité et utilisation des TIC par les entreprises (base de données) ; et Portail de l’OCDE sur le haut débit.
Il convient que les autorités suivent de près le déploiement de l’ultra-haut débit dans les zones mal desservies. Celles-ci avaient estimé que les raccordements d’environ 18 % des ménages ne seraient pas commercialement viables, en particulier dans les localités haredim, arabes et rurales. Pour atteindre ces ménages, le gouvernement a créé un Fonds auxquels les opérateurs de télécommunications sont tenus de contribuer par le paiement d’une taxe annuelle égale à 0.5 % de leurs chiffre d'affaires. Via un processus d’appels d’offres, les opérateurs peuvent percevoir des subventions financées par ce Fonds pour déployer des réseaux de fibre optique dans les zones mal desservies. À l’issue du premier appel d’offres, début 2022, dix entreprises se sont vu attribuer des licences pour le raccordement d’environ 10 % des ménages, avec par conséquent un total de quelque 5 % des foyers encore à couvrir. Si les futurs appels d’offres s’avèrent moins fructueux, les subventions reçues par les opérateurs pourraient devoir être ajustées pour refléter les coûts réels de déploiement.
Favoriser la concurrence dans le déploiement du très haut débit peut également aider à atteindre les régions mal desservies. Les marchés des télécommunications sont considérés comme très concurrentiels en Israël et les prix des connexions mobiles et fixes sont bas. Toutefois, les indicateurs de l’OCDE suggèrent qu’il reste possible d’améliorer la réglementation pour favoriser la concurrence (voir ci-dessous). Par exemple, les obstacles à l’entrée d’opérateurs étrangers sur le marché des télécommunications restent importants et certaines règles en place, telles que l’interdiction de tout marché secondaire du spectre radioélectrique, restreignent la concurrence.
L’amélioration de l’offre de services administratifs et de leur utilisation peut renforcer l'efficacité des administrations, accroître la transparence et favoriser l'adoption des technologies numériques par les entreprises (Sorbe et al., 2019[49]). Israël est bien classé au regard de l’indice de l’administration numérique de l’OCDE (Graphique 1.27), qui évalue la mise en œuvre des Recommandations de l'OCDE sur les stratégies numériques publiques. Toutefois, l'indice indique montre que des améliorations restent possibles pour développer des services davantage axés sur l'utilisateur, en renforçant la participation des parties prenantes, et en améliorant la collecte et l’utilisation des données sur la satisfaction des utilisateurs à l'égard des services. Israël a progressé dans l'indice OURdata 2019 de l'OCDE, qui évalue la conception et la mise en œuvre des politiques d’ouverture des données publiques à l’échelon central. Cependant, le pays reste à la traîne en ce qui concerne la promotion de la réutilisation des données publiques au sein et à l'extérieur des administrations, ainsi que la mesure de l'impact des politiques d’ouverture des données.
Graphique 1.27. La transformation numérique des pouvoirs publics est bien engagée1.33
Indice de l’administration numérique de l’OCDE, résultats composites, de 0 à 1 (meilleures pratiques), 2019
Note : L'indice de l’administration numérique de l'OCDE va de 0 à 1 (meilleures pratiques).
Source : Indice de l’administration numérique de l’OCDE, 2019.
La pandémie a entraîné une forte augmentation du recours aux services publics numériques. Alors que la proportion des personnes utilisant internet pour interagir avec l’administration publique était relativement faible avant la pandémie (OECD, 2023[55]), la tendance a considérablement augmenté pendant la crise du COVID-19. Le site web des pouvoirs publics (gov.il) a servi de canal central pour la fourniture par les autorités d'informations et de services au public sur diverses questions liées au COVID-19, notamment les prestations de chômage, les subventions aux travailleurs indépendants et aux employeurs, et les prêts garantis par l'État. Le nombre de personnes enregistrées dans le système national d'identification, qui permet d'accéder aux services publics avec un niveau de sécurité élevé, est passé d'environ 500 000 en 2019 à plus de 2 millions fin 2021 (BOI, 2022[4]). Des efforts sont en cours pour appliquer le principe « une fois pour toutes », selon lequel les usagers qui ont communiqué des informations à un organisme public ne devraient pas avoir à fournir à nouveau les mêmes données à un autre organisme. Pour que ces efforts aboutissent, les obstacles au partage des données entre les administrations publiques doivent être réduits davantage, par exemple via la standardisation afin d’accroître l'interopérabilité entre les bases de données. Comme indiqué par ailleurs dans l'Étude, il existe également un potentiel important d'amélioration de l'efficacité des services publics dans les domaines des politiques du marché du travail et des soins de santé en favorisant la collecte et la diffusion des données.
Les modifications apportées au système de rémunération des fonctionnaires peuvent contribuer à attirer des compétences numériques dans le secteur public. Le système de rémunération du secteur public est rigide en Israël et récompense principalement les diplômes et l'ancienneté plutôt que les compétences (OECD, 2021[56]). En outre, des augmentations de salaire dans une classification d'emploi déclenchent souvent des augmentations de salaire dans d'autres classifications. Une approche plus flexible des rémunérations dans la fonction publique permettrait d’augmenter les salaires pour les professions qui connaissent des problèmes de recrutement, notamment dans les secteurs de l’informatique. Au Royaume-Uni, par exemple, les ministères peuvent fixer des salaires plus élevés pour les professions qui connaissent des problèmes de recrutement et de maintien dans l’emploi, tandis que les négociations salariales globales restent soumises aux plafonds de dépenses des ministères fixés par le Trésor.
Favoriser les compétences numériques, la concurrence et l'investissement immatériel
Le bon usage des technologies numériques repose sur un ensemble complet de compétences (Pisu et al., 2021[53]). Les compétences numériques sont également essentielles pour exploiter des possibilités offertes par le télétravail et pour rechercher et postuler à des emplois, car de nombreuses offres sont désormais principalement diffusées en ligne. Comme il est expliqué en détail dans la précédente Étude (OECD, 2020[1]) (OECD, 2018[57]), on observe d’importantes disparités : certains Israéliens disposent en effet de compétences exceptionnelles, tandis que de nombreux autres sont comparativement peu qualifiés. En outre, les compétences en matière de résolution de problèmes dans des environnements à forte composante technologique sont inférieures à celles de la plupart des pays de l'OCDE, selon les données d’une étude sur les compétences des adultes (PIAAC) (Graphique 1.28). L'écart est particulièrement prononcé pour la jeune génération, puisque seulement 35 % environ des 25-35 ans obtiennent des scores élevés dans ces compétences, contre 45 % environ dans la moyenne de l'OCDE.
La mise en place de systèmes solides d'apprentissage tout au long de la vie, comprenant à la fois un enseignement initial et une formation de qualité pour adultes, est essentielle pour doter les entreprises et les travailleurs des compétences adéquates dans un monde numérique. Comme vu en détail au Chapitre 2 et dans les précédentes Études, le renforcement des compétences en Israël passe avant tout par un investissement accru dans l'enseignement préscolaire, une amélioration de l'éducation au numérique dans les établissements élémentaires, la création de passerelles entre les différentes composantes d'un système scolaire fragmenté, l'amélioration des compétences des enseignants, le renforcement de l'enseignement professionnel en alternance et l'amélioration de la réactivité du système éducatif aux besoins du marché du travail.
Il convient d'encourager l'inscription à des formations aux TIC. La part des entreprises dispensant une formation aux TIC est une des plus faibles de la zone OCDE (Graphique 1.28). De nombreux pays de l'OCDE encouragent la formation en alternance via des subventions ou des allègements fiscaux accordés aux employeurs pour qu'ils proposent des formations. En outre, comme expliqué au Chapitre 2, il convient de renforcer les mesures d'incitation à suivre des formations, notamment celles destinées aux personnes les moins susceptibles de bénéficier d’une formation en entreprise. Par exemple, les mécanismes de comptes personnels permettant aux salariés d'économiser du temps à des fins de formation peuvent aider à surmonter les contraintes de temps, qui sont l'un des obstacles que rencontrent les personnes souhaitant s'engager dans une formation. Ainsi, la France utilise de tels comptes, permettant aux salariés d'utiliser des heures de formation pour acquérir des qualifications reconnues ou des compétences de base. Il est important d’accompagner ce dispositif d’orientations fermes pour axer la formation sur les secteurs du marché du travail qui en ont besoin, d’une solide garantie de qualité des prestataires de formation et d’une évaluation régulière des programmes.
Graphique 1.28. Les compétences numériques moyennes sont limitées et la formation aux TIC est peu développée
Note : Dans la partie A, l'évaluation de la résolution de problèmes dans des environnements à forte composante technologique permet de mesurer les capacités des adultes à résoudre les types de problèmes auxquels ils sont couramment confrontés en tant qu'utilisateurs de TIC dans les sociétés modernes. Les données sont basées sur des études de l’OCDE sur les compétences des adultes (Survey of Adult Skills) de 2012 et 2015.
Source : OCDE (2019), How's Life in the Digital Age? : Opportunities and Risks of the Digital Transformation for People's Well-being, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264311800-en ; et OCDE, Accessibilité et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).
La réduction des obstacles qui protègent les marchés et la promotion des meilleures pratiques en matière de réglementation est essentiel pour stimuler l'adoption des technologies numériques, car la concurrence incite les entreprises à investir et à innover (Sorbe et al., 2019[49]). Les réglementations en vigueur dans plusieurs domaines sont plus restrictives que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.29). Selon les derniers indicateurs de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits (RMP), les obstacles aux échanges et à l'investissement et l’intervention de l'État dans les activités des entreprises, principalement due à un encadrement des prix encore répandu et à des insuffisances dans la passation des marchés publics, restent à des niveaux élevés. Par exemple, des préférences sont accordées aux fournisseurs locaux dans le cadre des marchés publics, notamment via le recours à des compensations. Les autorités devraient également prévoir d’adapter le délai de soumission des offres en fonction de la taille et de la complexité de l’appel d’offres. Ce point est particulièrement important dans le cas de projets techniquement complexes, où l’élaboration de devis plus précis peut prendre du temps. Davantage de concurrence dans les appels d’offres publics favoriserait l’efficacité et contribuerait à faire baisser les prix. On dénombre par ailleurs au moins une grande entreprise publique dans la radiodiffusion, les services de messagerie, le transport ferroviaire de marchandises, la logistique et la manutention de fret. Israël est également plus fermé au commerce numérique, principalement en raison des obstacles aux interconnexions entre les opérateurs de réseau ainsi que de certaines restrictions aux flux transfrontières de données (Graphique 1.29, (OECD, 2021[58])).
En phase avec des recommandations formulées précédemment par l’OCDE, plusieurs réformes majeures ont été adoptées récemment, qui ont le potentiel d'améliorer sensiblement l'environnement réglementaire et de stimuler la concurrence étrangère. Un nouvel organisme de surveillance réglementaire doit être créé pour renforcer les analyses d'impact de la réglementation (AIR) ex ante et ex post. Toutes les instances de réglementation sont tenues de consulter ce nouvel organisme à propos de leurs AIR. De plus, le gouvernement a donné son aval à une réforme visant à regrouper les autorisations environnementales en un dispositif unique, mais cette réforme doit encore être approuvée par le parlement. Par ailleurs, les règles de consentement tacites sont de plus en plus appliquées pour l'octroi de licences aux entreprises. Plus important encore, les obstacles non tarifaires à l'importation seront considérablement réduits. Pour un nombre important de biens, notamment les produits de consommation et les aliments, l'approbation réglementaire nationale sera accordée automatiquement si ces produits sont conformes aux normes internationales (américaines et européennes) approuvées. De ce fait, de nombreux produits ne nécessiteront qu'une autodéclaration au lieu de processus de vérification et/ou d'essai en laboratoire coûteux et chronophages. Enfin, les autorités ont continué à réduire les droits de douane sur la plupart des produits alimentaires et non alimentaires. Cependant, les droits de douane et réglementations continuent d’entraîner des distorsions dans le secteur agricole. Israël applique toujours des droits de douane élevés sur des produits tels que la viande de volaille ou d'ovin et sur certains fruits et légumes. Ces droits devraient être progressivement supprimés et remplacés si besoin de manière temporaire par des paiements directs aux agriculteurs. Le système de droits sur les produits agricoles devrait également être simplifié en évitant les droits non ad valorem (OECD, 2022[59]).
Le coût des réglementations devrait être mieux mesuré. Un comité récemment créé (Committee for Economic Advancement of the Commerce and Service Sectors, 2021) a recommandé de mesurer les coûts des réglementations sur la base du modèle des coûts standard (MCS), comme c'est la pratique dans de nombreux pays de l'OCDE. Cela permettrait de suivre les performances en matière de réduction des charges administratives et d'identifier les réglementations les plus coûteuses. Par exemple, en Slovaquie le gouvernement a récemment approuvé une législation fondée sur le principe « une adoptée, deux supprimées », selon lequel les pouvoirs publics sont tenus de chiffrer toute nouvelle réglementation induisant des coûts pour les entreprises et les citoyens et d’en supprimer pour permettre à ces derniers de réaliser une économie de deux fois le montant de ces coûts.
Les imperfections des marchés financiers peuvent entraver l’investissement dans les actifs incorporels (R-D, bases de données, logiciels), en particulier pour les petites et jeunes entreprises, car il est plus difficile de nantir le capital incorporel que le capital physique. Le développement des marchés de capital-risque et le soutien des pouvoirs publics à la R-D peuvent contribuer à surmonter ces défaillances du marché et stimuler l'investissement des entreprises dans le capital immatériel ainsi que dynamiser l'adoption du numérique (Berlingieri et al., 2020[60]). Proportionnellement à sa taille, Israël possède l'un des plus grands marchés de capital-risque au monde. En outre, les autorités encouragent activement la R-D et l'innovation par un traitement fiscal favorable des dépenses et des revenus de la propriété intellectuelle, ainsi que par des mesures de soutien direct (par exemple, en R-D, sous forme de subventions et de marchés publics). Bien que les données sur la valeur des incitations fiscales à la R-D fondées sur le revenu et les dépenses fassent défaut, l'aide publique directe est élevée, se situant à environ 0.1 % du PIB (Graphique 1.30).
Graphique 1.29. La réglementation des marchés de produits peut être améliorée dans plusieurs domaines
Note : Dans la partie A, l’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) est un indice composite englobant une série d’indicateurs qui évaluent dans quelle mesure les politiques publiques encouragent ou freinent la concurrence dans les secteurs des marchés de produits où elle est viable. Les scores vont de 0 à 6, du moins au plus restrictif (les données se rapportent à 2018).
Dans les parties B et C, les indices IRES prennent la valeur de 0 à 1. Une ouverture totale au commerce et à l'investissement donne un score de zéro, tandis qu'une fermeture totale aux prestataires de services étrangers donne un score de un.
Source : OCDE, réglementation des marchés de produits (base de données) ; et OCDE, indice de restrictivité des échanges de services (base de données).
Des efforts pourraient être déployés pour rééquilibrer le soutien à l’innovation. Le soutien public direct à la R-D profite principalement à quelques secteurs, ceux de haute technologie représentant 80 % du total de la R-D des entreprises financées par l'État (Graphique 1.28). Les pouvoirs publics devraient continuer d’étendre les programmes de subventions ciblés, destinés à soutenir les entreprises dans des secteurs à la traîne ou à favoriser l’adoption des technologies. Comme il est expliqué en détail dans la précédente Étude, les pouvoirs publics devraient également évaluer le régime actuel axé sur un taux préférentiel d'imposition des revenus de la propriété intellectuelle et envisager de le remplacer par un système plus large de crédits d'impôt pour les dépenses de R-D. Les avantages des régimes préférentiels et autres instruments comparables applicables aux revenus de la propriété intellectuelle tendent à échoir avant tout aux grandes entreprises multinationales, qui détiennent la majeure partie de la propriété intellectuelle (Appelt et al., 2016[61]). Les mesures axées sur les dépenses ne dépendent pas du succès de l'investissement et soutiennent directement le financement de la R-D. Elles peuvent, par conséquent, contribuer à surmonter les difficultés liées à l’obtention de financements externes, un aspect particulièrement important pour les entreprises jeunes et de taille modeste. Pour éviter de favoriser démesurément les acteurs historiques, les avantages fiscaux devraient inclure des dispositions de report en avant ou de remboursement en espèces. Enfin, les incitations fiscales pourraient également dépasser le cadre de la R-D pour cibler plus largement les activités d’innovation, et élargir les dépenses éligibles aux activités de formation, aux investissements dans les TIC ou à l’acquisition de propriété intellectuelle, par exemple. Par exemple, en France, le crédit d’impôt à l’innovation intègre les droits sur les brevets dans les dépenses admissibles pour les PME, ce qui peut aider de petites entreprises à adopter de nouvelles technologies.
Graphique 1.30. L'aide publique directe à la R-D est importante mais concentrée dans quelques secteurs
Source : Base de données de l’OCDE sur les dépenses en R-D.
Le soutien ciblé à l'adoption de technologies, largement axé sur le secteur manufacturier, devrait être étendu et élargi. Outre le soutien à la R-D, les autorités ont plus récemment mis en place plusieurs programmes de subventions pour les entreprises relevant des industries manufacturières traditionnelles (comme l'industrie du plastique, la métallurgie, le textiles et l'alimentation). En particulier, les programmes visant à améliorer la productivité dans l’industrie (« Increasing Productivity in Industry ») et à mettre en œuvre des technologies de fabrication avancées (« Implementing Advanced Manufacturing Technologies »), instaurés respectivement en 2017 et 2018, soutiennent l’investissement destiné à renforcer la productivité et l'adoption de technologies avancées de fabrication/liées à l'industrie 4.0. Plusieurs programmes visent également l'adoption des technologies numériques dans les PME, sous la forme de formations et de conseils subventionnés, ainsi que de subventions pour promouvoir le commerce électronique. De plus, les subventions existantes pour l'adoption des technologies numériques par les PME du secteur manufacturier ont été étendues aux secteurs traditionnels des services. Cependant, l’envergure de ces programmes reste modeste. Israël pourrait s'inspirer de l’exemple d'autres pays de l'OCDE pour élargir l'éventail des politiques destinées à aider les PME à passer au numérique (Encadré 1.4).
Encadré 1.4. Les pays de l'OCDE utilisent une large palette de politiques pour aider les PME à passer au numérique
Les pays de l'OCDE proposent une large palette de politiques pour aider les PME à passer au numérique, depuis des aides à l’investissement dans les technologies numériques jusqu’à la formation pour permettre aux entreprises d’engager les investissements sur leurs fonds propres.
Le projet australien Small Business Digital Champions soutient les petites entreprises. Il est doté d'un budget total de 8.9 millions AUD et fournit des aides à hauteur maximale de 18 500 AUD (environ 13 000 EUR), avec un soutien supplémentaire des entreprises partenaires. Parmi ces petites entreprises, 15 ont été désignées « Champions du numérique » et ont bénéficié d’un mentorat assuré par des hommes d'affaires de renom pour les guider dans leur transformation numérique. Ce processus est ensuite documenté et présenté en ligne. Le projet est complété par le programme « Solutions numériques » du service de conseil aux petites entreprises (Small Business Advisory Service), qui met l’accent sur les entreprises implantées dans les régions. Les PME s’acquittent d’une redevance (subventionnée) pour bénéficier de conseils sur la mise en œuvre de technologies numériques (sites web, commerce électronique, médias sociaux et logiciels pour PME, par exemple). Le programme propose également des conseils sur la sécurité en ligne et la confidentialité des données.
Au Danemark, l’Autorité danoise pour l’entreprise distribue des subventions (d'une valeur d'environ 1 300 EUR) à 2 000 PME dans le cadre du programme SMV:Digital. Ces subventions servent à financer des services de conseil privés afin d'aider les PME à identifier les possibilités offertes par le numériques, en particulier en matière de commerce électronique, à élaborer des analyses de rentabilité pour la transformation numérique et à mettre en œuvre des solutions numériques.
Le Portugal dispose également d'un système de subventions pour aider les PME à utiliser les technologies numériques dans des domaines tels que le commerce électronique, le marketing en ligne, le développement de sites web et les données massives. La subvention couvre 75 % des dépenses éligibles jusqu'à 7 500 EUR pour des projets dont la mise en œuvre peut prendre jusqu'à un an.
L'Autriche ne propose pas de subventions, mais facilite la transition numérique des PME grâce au programme KMU Digital. Ce programme comprend : 1) un outil en ligne pour permettre aux entreprises d'évaluer leur niveau de maturité numérique ; 2) une consultation individuelle pour examiner ce qui peut être amélioré et de quelle façon ; 3) une consultation axée sur les besoins spécifiques de l'entreprise (dans des domaines tels que le commerce électronique, la sécurité informatique, la protection des données et la numérisation des processus internes) ; et 4) des sessions de formation aux compétences numériques dispensées aux entrepreneurs et aux employés.
Enfin, l'agence chilienne pour l'innovation a récemment lancé un programme de transition numérique des PME (Digitaliza tu Pyme) qui propose des cours de commerce électronique (78 heures de cours en présentiel), où les propriétaires de petites entreprises peuvent s'initier au marketing numérique, à l'utilisation des réseaux sociaux et au commerce électronique. À l’issue du programme, les participants ont acquis les processus associés au commerce électronique, tels que l'utilisation de plateformes en ligne.
Source : OCDE, Plateforme sur les politiques de l’économie numérique (PPEN), édition 12/12/2021, https://depp.oecd.org/
Tableau 1.6. Recommandations antérieures de l’OCDE sur les politiques relatives aux marchés de produits et à l’innovation, et mesures prises
Réussir la transition vers la neutralité carbone
L'intensité des émissions polluantes de l'économie a baissé, mais la pollution de l'air reste une préoccupation. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont été découplées du PIB (Graphique 1.31, partie A) et sont tombées à environ 10 % par habitant au cours de la dernière décennie (Graphique 1.32, partie A). La découverte d’importants gisements de gaz au large des côtes a débouché sur la transition actuelle de sortie du charbon au profit du gaz naturel dans la production d'électricité, et a amélioré la sécurité énergétique. Cette transition a permis de stabiliser les émissions totales de GES du pays ces dernières années, en dépit d’une forte croissance économique et démographique (Graphique 1.31, partie B). Néanmoins, les émissions liées au transport, aux procédés industriels et aux déchets ont continué d'augmenter fortement. De plus, la plupart des Israéliens restent exposés à une forte pollution aux particules fines, qui dépasse largement la limite recommandée par l’OMS de 10 microgrammes par m3 (Graphique 1.31). En 2020, le transport était responsable de 34 % des émissions de PM10, la part de l'industrie et celle de la combustion de déchets étant chacune égale à 20 %.
Les autorités se sont fixé des objectifs climatiques plus ambitieux. Ceux que le gouvernement a approuvés en 2021 visent à réduire les émissions nettes du pays de 27 % d’ici à 2030 et de 85 % d’ici à 2050, en partant de leur niveau de 2015. Israël a aussi affiché son ambition globale d'atteindre la neutralité carbone d'ici à 2050. Les précédents objectifs, établis en 2015, étaient définis par habitant et auraient impliqué une nouvelle hausse des émissions totales. Atteindre les objectifs plus ambitieux qui ont été fixés nécessite d'intensifier le rythme des réductions d’émissions par rapport au passé (Graphique 1.32). Pour atteindre l’objectif de 2030, les cibles sectorielles sont axées sur de nouvelles réductions dans le secteur de l’électricité, et dans une moindre mesure, dans l'industrie et les déchets. Pour y parvenir, les autorités se sont engagées à mettre fin à la production d'électricité fondée sur le charbon d’ici à 2026 et à porter l’objectif d'énergie renouvelable (essentiellement solaire), qui ne dépasse pas 10 % à l’heure actuelle, à 30 % de la production totale d'électricité. Un plan d’action national sur le changement climatique pour 2022-26 définit plus d'une centaine de mesures permettant de réduire les émissions issues de l’électricité, du transport, de l’industrie, du bâtiment et des déchets. Néanmoins, la contribution de ces mesures aux objectifs de réduction des émissions polluantes n’a pas encore été quantifiée. Le projet de loi, qui n'a pas encore été adopté par le Parlement, renforcerait la redevabilité du gouvernement.
La tarification des émissions polluantes doit être mieux alignée sur les coûts et les objectifs environnementaux, et sa portée doit être élargie. Israël n’applique pas de taxe carbone explicite mais perçoit des droits d'accise sur les carburants, à des taux qui varient en fonction du type de combustible et de son utilisation. Par exemple, la taxe carbone effective sur l’essence est supérieure à 300 EUR par tonne de CO2, alors qu’elle est inférieure à 2 EUR par tonne de CO2 pour la plupart des utilisations de gaz naturel. De façon générale, seules près de 20 % des émissions de carbone issues de l’utilisation d'énergie sont taxées à 60 EUR ou au-delà (Graphique 1.33), niveau qui correspond à l’estimation médiane des coûts du carbone en 2020, et à leur estimation basse en 2030 (OECD, 2021[62]). Les émissions d’un prix égal à ce niveau émanaient exclusivement du secteur des transports routiers. En revanche, seules 1 % des émissions de carbone israéliennes en rapport avec l’électricité sont tarifées au-dessus de 5 EUR, ce qui représente l’une des parts les plus faibles de tous les pays de l’OCDE (OECD, 2020[63]). Les écarts importants de taux de taxation entre les secteurs et les activités signifient que les coûts marginaux de réduction ne sont pas équivalents, ce qui augmente celui des réductions d'émissions. En outre, les autres polluants atmosphériques ne sont pas assujettis à des taxes.
Graphique 1.31. L’intensité des émissions de gaz à effet de serre a diminué, mais la pollution de l'air reste une préoccupation
Source : Base de données de l’OCDE sur l’environnement ; base de données de l’OCDE sur une croissance verte ; et base de données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE).
Une décision gouvernementale prise en 2021 visait à relever progressivement les droits d'accise sur les carburants, mais le plan n'a pas encore été approuvé par le Parlement. Ce programme envisageait d'augmenter tous les droits d'accise perçus sur les carburants durant la période 2023-28, sauf sur l’essence et le diesel nécessaires au transport, ces derniers se situant déjà à des niveaux internationaux élevés et respectant les estimations des coûts externes d’autres pays en matière d’usage routier, notamment les émissions de GES, la congestion, le bruit, les accidents et l’air au niveau local (OECD, 2020[63]). Les augmentations prévues pour le charbon et le fioul lourd sont relativement importantes, tandis que celles qui concernent le gaz naturel sont plus modestes. Par exemple, les droits d'accise perçus sur le gaz naturel impliqueraient seulement un tarif effectif du carbone inférieur à 20 EUR en 2028, soit un niveau nettement en-dessous des coûts induits par le carbone et d’autres polluants. Par ailleurs, il est peu probable que ces augmentations de taxes soient suffisamment élevées pour réduire les émissions à un niveau conforme aux objectifs du gouvernement (IMF, 2022[9]). À moyen terme, les autorités doivent redoubler d’efforts pour mettre en place des mesures d'atténuation des émissions de carbone indépendantes de la combustion d'énergie, comme celles qui sont issues des procédés industriels et des déchets, qui ont augmenté et représentent près de 20 % du total des émissions de GES. Cela pourrait passer par un élargissement du cadre de tarification du carbone dans ces secteurs, ou bien (en second choix) par l’adoption de mesures réglementaires.
Graphique 1.32. Pour atteindre les objectifs environnementaux, les autorités doivent accélérer la prise de mesures
Note : Dans la partie A, les émissions de gaz à effet de serre comprennent celles du secteur de l’utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF). Dans la partie C, les émissions de l’UTCATF ne sont pas prises en compte. Dans la Partie B, l’objectif fixé par l’UE à l’horizon 2030 découle des stratégies nationales actuelles ayant été rendues publiques entre 2020 et 2022.
Source : Base de données de l’OCDE sur l’environnement ; base de données de l’OCDE sur les populations ; base de données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) ; contributions déterminées d’Israël au niveau national (CDN), 2021 ; Ember et CREA (2022) ; et calculs de l’OCDE.
La décarbonation du secteur de l'électricité, qui, avec près de 40 % des émissions totales, est le deuxième plus gros émetteur de GES, exigera de dynamiser les énergies renouvelables. Israël n'a pas investi dans la production d'énergie nucléaire et ne prévoit pas pour l’instant d’y recourir. Prévue d’ici à 2026, l'élimination progressive du charbon dans la production d'électricité réduira les émissions de GES ainsi que d'autres polluants atmosphériques (SOx et PM, par exemple), ce qui induira des bénéfices en matière de santé publique. Toutefois, en l'absence d'un déploiement massif des technologies de captation et de stockage du carbone, s'appuyer principalement sur le gaz naturel va mettre en péril la profonde décarbonation qu’il est nécessaire d’entamer. Relever les droits d'accise qui pèsent sur les carburants pour le gaz naturel rendrait la production d’énergie renouvelable plus compétitive. Les centrales électriques alimentées au gaz seraient intéressantes en tant qu’infrastructures complémentaires pour produire une électricité dispatchable afin de pallier le caractère intermittent des énergies renouvelables. Israël pourrait également exporter davantage de gaz naturel vers des pays dans lesquels il pourrait contribuer à réduire la consommation de charbon. Les exportations de gaz à destination de la Jordanie et de l’Égypte ont commencé en 2020. Un accord d’exportation vers l’UE via des terminaux de GNL situés en Égypte a récemment été signé.
L’essor des énergies renouvelables est confronté à un certain nombre d’obstacles( (OECD, 2020[1]), (OECD, 2020[63])). Israël bénéficie d’excellentes ressources solaires, mais, elles sont plus limitées en ce qui concerne d’autres sources d'énergies renouvelables. À grande échelle, le solaire photovoltaïque est déjà moins cher que le gaz naturel, mais le déployer davantage nécessitera d'investir substantiellement pour élargir et moderniser le réseau et les capacités de stockage, de mettre à disposition plus de foncier public pour les appels d'offres et de rationaliser les procédures de délivrance des permis d’installation, par exemple en instaurant des délais légaux à cet égard. Si le solaire photovoltaïque décentralisé (par exemple sur les toits) résout les problèmes de la disponibilité des terres et du goulet d'étranglement du réseau de transport, il n’en exige pas moins des politiques d'accompagnement, tant que la taxation des combustibles fossiles ne sera pas alignée sur les coûts externes. Israël a mis au point des solutions innovantes fondées sur une utilisation mixte des terres, comme le fait de recouvrir des réservoirs d’eau et des terres agricoles avec des panneaux solaires. D'après les estimations du ministère de la Protection de l'environnement, les installations solaires décentralisées pourraient générer 40 % de la production totale d'électricité du pays d’ici à 2030. Israël propose toute une palette de mesures de soutien comprenant par exemple des exonérations fiscales, des appels d’offres avec contrats d'achat d'électricité à long terme pour des installations commerciales, et des tarifs de rachat pour les installations résidentielles. Le plan d'action envisage de rendre obligatoires les installations de solaire photovoltaïque sur les toits des nouveaux immeubles et de soutenir les innovations technologiques (comme le stockage, l’hydrogène ou encore la captation du carbone). Continuer de développer la compétitivité du marché de gros de l’électricité en élaborant une tarification de l’électricité finement différenciée dans le temps et dans l’espace peut aider le système électrique à s'adapter à la fourniture intermittente des énergies renouvelables, par exemple en renforçant les incitations à investir dans le stockage ou dans les appareils intelligents. L’importation d'énergie renouvelable auprès des pays voisins d’Israël pourrait compléter sa production intérieure. La déclaration d'intention signée récemment avec la Jordanie et les Émirats Arabes Unis, aux termes de laquelle Israël fournirait de l’eau de mer dessalée à la Jordanie en échange d'électricité solaire, constitue un pas dans cette direction.
Des projets majeurs sont en cours dans les transports publics et sont susceptibles de réduire les émissions à long terme du secteur des transports, second plus gros contributeur en matière de GES, dont les émissions augmentent du fait de la croissance de la population et de la hausse du taux de motorisation. L’inadéquation des infrastructures de transport public est un sujet de préoccupation depuis longtemps. Plusieurs projets dans ce domaine ont progressé ces dernières années, notamment la mise en service d'un train reliant Jérusalem à Tel Aviv et d’un tramway à Tel Aviv. L’exploitation d'un métro dans la zone métropolitaine de Tel Aviv devrait commencer en 2032. Pour ne pas retarder sa construction, un financement stable doit être assuré, car il repose actuellement sur de nouvelles sources de revenus qui, pour l’essentiel, ne seront perçus que lorsque le métro sera en fonctionnement (BOI, 2021[13]). En outre, comme cela avait été recommandé dans la précédente Étude, la création d’une autorité des transports métropolitains peut contribuer à améliorer la coordination entre les administrations centrales et locales, et à promouvoir des transports et des solutions tarifaires intégrés. À plus court terme, l’amélioration prévue de la qualité des services d'autobus peut servir d’alternative à l'usage de la voiture. Ouvrir davantage le marché des autobus à la concurrence dans des domaines encore contrôlés par les deux opérateurs dominants peut faire baisser les prix et améliorer la qualité de service (OECD, 2020[1]).
Graphique 1.33. Il faudrait élargir la taxation du carbone
Note : Dans la partie A, l’agrégat OCDE est une moyenne simple. La Partie B montre les prix effectifs nets du carbone (c'est-à-dire nets de subventions aux énergies fossiles) appliqués aux différents niveaux d’émissions de CO₂ issus de l’utilisation d'énergie. L’EU23 comprend les pays de l’UE qui sont membres de l’OCDE, plus Chypre.
Source : Base de données fiscales de l’OCDE et base de données de l’OCDE sur le climat ; et OCDE (2022), Tarification des émissions de gaz à effet de serre : Passer des objectifs climatiques à l’action en faveur du climat, Série de l’OCDE sur la tarification du carbone et la taxation de l'énergie, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/fr/taxation/tarification-des-emissions-de-gaz-a-effet-de-serre_16ae322c-fr.
La taxation de l’usage des véhicules individuels peut être encore améliorée. Les autorités prévoient d’introduire des redevances de congestion dans la zone de la métropole de Tel Aviv en 2025. Cette initiative est conforme aux précédentes recommandations de l’OCDE, même si l’instauration d’une taxe au kilomètre proportionnelle à la distance parcourue en lieu et place des redevances prévues lors de l’entrée sur trois périphériques concentriques aurait présenté l'avantage de faire payer tous les trajets (OECD, 2019[64]). La mise en place de redevances de congestion devrait s'accompagner d’améliorations notables de la qualité des services de transport public, d’une majoration des tarifs de stationnement municipaux et de la suppression des avantages fiscaux en matière d'impôt sur le revenu pour les avantages en nature liés à l’utilisation d’une automobile (par exemple, stationnement gratuit fourni par l’employeur). De plus, le gouvernement prévoit de supprimer progressivement la réduction des taux de taxe à l'achat de véhicules hybrides et de les taxer conformément à la méthodologie standard, à savoir un taux de taxe à l’achat de 83 % moins un allègement prenant en compte la performance environnementale du véhicule. La taxe à l'achat sur les véhicules électriques passera de 10 % à 35 % d’ici à 2024. L'augmentation de la part des véhicules électriques dans le parc automobile passe par une accélération de l’investissement public et privé dans les bornes de recharge. Avec le passage aux véhicules électriques et la perte de revenus issus des droits d'accise sur les carburants qu'il va entraîner, il devient de plus en plus urgent de trouver un moyen de mieux refléter les coûts externes de l'utilisation des véhicules, comme les coûts liés aux embouteillages, accidents, nuisances sonores et infrastructures ; des mécanismes de tarification à la distance pourraient constituer une solution. Les allègements de taxe sur le diesel utilisé par les autobus, les taxis et les camions – qui coûtent environ 2 milliards NIS (0.1 % du PIB) par an – ont été réduits depuis 2018. Cette initiative est bienvenue, sachant qu’il faudrait supprimer complètement les allègements comme prévu.
Le relèvement des taxes environnementales aurait des conséquences sur le plan de la répartition qu’il conviendra de traiter. En Israël, les ménages à faible revenu allouent une plus grande part de leurs dépenses totales à l'énergie (Stekel et Missbach, 2021[65]). C'est pourquoi de nombreux pays de l’OCDE recyclent les recettes tirées des taxes environnementales pour répondre aux questions de répartition (D’Arcangelo et al., 2022[66]). Des transferts d'allègements forfaitaires (comme en Suisse) sont efficaces et simples à gérer, mais comme ils ne sont pas bien ciblés, ils coûtent cher. Des transferts ciblés à destination des ménages à faible revenu (comme en Colombie-Britannique) sont donc préférables. Plusieurs pays ont aussi utilisé les recettes issues des taxes environnementales pour baisser d'autres taxes, comme l’impôt sur le revenu (par exemple en Autriche et en Colombie-Britannique). En outre, ces recettes peuvent servir à amortir les effets du renchérissement des coûts de l’énergie en investissant dans des mesures d’efficience énergétique comme des subventions en faveur du rétrofit (par exemple en Suisse) ou du logement social écologique (comme aux États-Unis et en Irlande), ou dans le transport public.
Les entreprises énergivores (notamment les producteurs de ciment) peuvent aussi être touchés de manière disproportionnée, ce qui soulève des inquiétudes sur leur compétitivité à l’international et les fuites de carbone. Toutefois, les données concrètes existantes donnent à penser que les effets de la réforme fiscale environnementale sur l’emploi et la compétitivité au niveau industriel sont limités (OECD/IEA, 2021[67]). Le meilleur moyen de remédier aux fuites de carbone passe par une collaboration mondiale, afin que les secteurs qui affichent la plus forte intensité d’émission et qui sont les plus exposés à la concurrence internationale soient soumis à un prix du carbone rationnel ou à des réglementations équivalentes dans les principaux pays producteurs. À défaut de coopération mondiale, les mécanismes nationaux peuvent aider à instaurer des conditions de concurrence équitables, au prix toutefois de difficultés et de compromis eu égard à leur mise en œuvre pratique, à leur efficacité, aux frais à supporter et aux règles de l’OMC. Toute mesure de compensation ou tout allègement au niveau national doit continuer à inciter les entreprises à progresser dans leurs efforts de réduction d’émissions. En Suisse, par exemple, les entreprises exonérées de taxe sur le CO2 sur le combustible utilisé pour les activités de transformation doivent respecter des objectifs de réduction de leurs émissions. Les entreprises qui dépassent leurs objectifs peuvent recevoir des subventions sous forme d'abattements (Hintermann et Žarković, 2020[68]).
Tableau 1.7. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques de l’environnement et les mesures prises
Tableau 1.8. Recommandations concernant les politiques macroéconomiques et structurelles
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