Études économiques de l’OCDE : Portugal 2023 (version abrégée)

Résumé

La reprise, jusque-là vigoureuse, a ralenti

L’inflation élevée et la faiblesse de la conjoncture économique mondiale ont fait ralentir la croissance. Malgré de nouvelles mesures de soutien budgétaire destinées à amortir l’impact de la crise, le revenu disponible des ménages et les marges bénéficiaires des entreprises ne se sont pas encore pleinement redressés. Il est indispensable de mettre en œuvre l’ambitieux Plan pour la reprise et la résilience et d’assurer la viabilité des finances publiques pour asseoir une reprise durable.

Les prix élevés des produits alimentaires et de l’énergie, les perturbations des approvisionnements et le regain d’incertitude, surtout depuis la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, vont peser sur la croissance (Tableau 1). La guerre affecte les coûts de l'énergie et accroît l'incertitude, ce qui freine les dépenses de consommation et retarde les décisions d’investissement et d’embauche des entreprises. Le décaissement du Plan pour la reprise et la résilience du Portugal, y compris de subventions de l’UE d’un montant de 14 milliards EUR, ajouté aux mesures de soutien budgétaire, permettent d'amortir ces chocs et soutiendront la croissance une fois les prix de l’énergie stabilisés.

Tableau 1. La reprise a ralenti

Variation en % sauf indication contraire	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	6.7	2.5	1.5
Consommation privée	5.8	0.6	1.0
Formation brute de capital fixe	3.1	3.1	4.2
Exportations de biens et de services	16.6	8.0	2.6
Solde de la balance courante (% du PIB)	-1.3	2.9	3.4
Emploi	2.0	0.5	0.4
Indice des prix à la consommation harmonisé	8.1	5.7	3.3
IPCH sous-jacent	5.0	4.7	3.4
Solde budgétaire (% du PIB)	-0.4	-0.1	-0.1
Dette publique (définition de Maastricht, % du PIB)	113.9	106.2	102.9

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données).

Le soutien budgétaire temporaire déployé pour amortir le choc inflationniste devrait être de plus en plus ciblées sur les ménages et les entreprises les plus vulnérables. Les subventions aux prix de l’électricité, du gaz et des combustibles ont été relevées, de même que les transferts sociaux et les baisses temporaires des taxes sur l’énergie, certaines de ces mesures étant ciblées sur les ménages à faible revenu. Les importantes recettes attribuables au rebond de l’activité et de la flambée des prix ont permis d'améliorer le solde budgétaire. Le ratio de la dette publique au PIB a diminué, et la structure relativement longue de la dette du Portugal ainsi que le refinancement d’obligations à taux d’intérêt élevé permettent de contenir les coûts de financement à court terme.

L’inflation a atteint des sommets historiques en 2022 avec la généralisation des tensions sur l’offre. Les fortes augmentations des prix de l’énergie et de l’alimentation ont poussé l'inflation aux niveaux les plus élevés observés depuis plus d’un quart de siècle (Graphique 1). L’utilisation des capacités et les coûts des intrants restent élevés. Cela étant, l’inflation globale comme l’inflation sous-jacente ont commencé à fléchir fin 2022.

Graphique 1. L'inflation globale a diminué par rapport à ses niveaux historiques

Contributions à l’inflation globale¹, Avril 2023

Source: OCDE, Indices des prix à la consommation (base de données).

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La croissance des salaires s'est redressée, mais reste très inférieure à l’inflation. Les travailleurs dont les compétences sont très demandées, par exemple dans les secteurs des TIC et du bâtiment, voient leurs salaires progresser fortement. Les autorités prévoient de relever le salaire minimum de 7.8 % en 2023 et de 6.5 % en 2024. Une telle mesure soutiendra la croissance des salaires et les revenus réels de nombreux ménages, pour autant que le niveau élevé de l’emploi observé ces dernières années perdure.

Les prêts bancaires aux ménages et aux entreprises ont ralenti, et il faudrait continuer de surveiller de près la qualité des portefeuilles d’encours. La dette brute des ménages, essentiellement les prêts au logement, représente 94 % de leur revenu brut disponible. Les ménages sont vulnérables à la hausse des taux d’intérêt, 90 % des taux des prêts hypothécaires étant fixés pour uniquement un an au plus. Les risques liés aux portefeuilles de prêts aux entreprises sont aussi susceptibles d’augmenter avec la hausse des taux. Les procédures de restructuration ou d’insolvabilité, qui étaient peu nombreuses, ont augmenté, et la mise en œuvre prévue d’un nouveau cadre d’insolvabilité a un fort potentiel de soutien de la croissance à moyen terme, surtout si elle s’accompagne d’efforts visant à accélérer les procédures judiciaires.

L’efficacité des dépenses publiques est indispensable à la viabilité des finances publiques et à la croissance

Le rapport de la dette publique au PIB, bien qu’ayant diminué par rapport à son niveau de 2019, reste élevé. Des dépenses plus efficaces seront essentielles pour faire face à la montée des tensions budgétaires provoquée par le vieillissement démographique et les importants besoins d'investissement, notamment pour appuyer la double transition écologique et numérique.

Le Plan pour la reprise et la résilience prévoit des réformes et des investissements tout à fait susceptibles de promouvoir à la fois la croissance et une gestion plus efficace du secteur public. Sa mise en œuvre a commencé, mais les perturbations du côté de l’offre, l’ampleur des investissements prévus et un calendrier ambitieux soulèvent certaines difficultés. Les décaissements devraient s’accélérer pour stimuler l’investissement public.

À l'avenir, le Portugal va devoir élaborer et mettre en œuvre une stratégie crédible et transparente d’assainissement budgétaire à moyen terme. Au cours de la dernière décennie, l’insuffisance des investissements dans l’éducation, la santé et les infrastructure a pesé sur la croissance potentielle (Graphique 2). L’augmentation des droits à pension a été plus rapide que celle des autres dépenses sociales, notamment des prestations de revenu minimum dont les montants peu élevés et le faible taux de couverture ralentissent les progrès en matière de réduction de la pauvreté. Les dépenses fiscales, qui comprennent de nombreux taux de TVA réduits et subventions aux combustibles fossiles et qui représentent 6.2 % du PIB, ne permettent souvent pas de soutenir la croissance à long terme.

Graphique 2. Les coûts des retraites et de la dette laissent peu de marge pour engager des dépenses propres à soutenir la croissance et l’inclusivité

Dépenses publiques en % du PIB, 2015-2020

Source: OCDE (2023), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données).

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Des améliorations de la gouvernance budgétaire permettraient de mieux hiérarchiser les dépenses publiques et seraient un gage d’investissements économiquement rationnels. La modernisation du cadre budgétaire, notamment la mise en œuvre d’une budgétisation axée sur les résultats, est cruciale pour garantir une utilisation efficiente des fonds publics. La mise en œuvre intégrale de la loi-cadre budgétaire de 2015, qui est l’un des objectifs du plan pour la reprise et la résilience, doit s’accélérer, et des évaluations des politiques publiques devraient améliorer la réaffectation des dépenses à des usages plus productifs. Un suivi renforcé des activités de lobbying par l’Autorité pour la transparence qui doit entrer en fonction peut limiter les risques de corruption.

Pour assurer une reprise durable, il faudra s’attaquer à des défis existant de longue date

La croissance et la productivité potentielles ont diminué. Des pénuries de compétences sont apparues, et la population d’âge actif devrait diminuer. La faiblesse de l’investissement pèse sur la productivité et sur la capacité des entreprises à exploiter les possibilités ouvertes par la double transition écologique et numérique.

La croissance de la productivité sera essentielle à l’amélioration des niveaux de vie dans le futur (Graphique 3). Les micro-entreprises représentent près de 40 % de l’emploi des entreprises, et leurs compétences de gestion limitées ainsi que la faiblesse de leurs investissements freinent la productivité, alors que parallèlement, le relèvement des aides à la R‑D n'a pas entraîné le développement attendu de l’innovation. Une rationalisation des procédures administratives complexes en lien avec les efforts de transformation numérique du secteur public peut contribuer à améliorer l’environnement des affaires. Revoir la réglementation des services professionnels permettra de réduire les coûts et d'améliorer la productivité des entreprises. Renforcer les politiques actives du marché du travail axées sur les petites entreprises, comme la présélection des candidats à des postes vacants, améliorerait l’adéquation entre l’offre et la demande d’emplois.

Les investissements dans la transition écologique devraient se poursuivre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et renforcer la résilience face au changement climatique, conformément à l’objectif de neutralité carbone du Portugal. En renforçant la tarification du carbone, notamment en supprimant les avantages fiscaux ayant des effets de distorsion, tout en protégeant les groupes vulnérables et en durcissant progressivement la réglementation relative à l’utilisation des combustibles fossiles et à l’efficacité énergétique, il est possible de rendre l'action publique plus stable et prévisible. Une telle évolution sera essentielle pour orienter les investissements et les capacités productives pendant cette longue période de transition. Rendre les bâtiments plus économes en énergie permet également d’envisager d'importantes économies d’énergie, mais nécessite un nouveau dosage de réglementations, de subventions et de prêts, ainsi que des investissements initiaux considérables.

Graphique 3. Renforcer la productivité est indispensable à la croissance à long terme

Croissance annuelle moyenne du PIB par heure travaillée

Source: OCDE, indicateurs de la productivité (base de données).

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Les hausses récentes de l’emploi doivent se poursuivre pour que le Portugal parvienne à une croissance plus inclusive. Malgré les progrès récents, 17 % des travailleurs et 59 % des 15‑24 ans étaient sous contrat temporaire en 2021. Mieux équilibrer la protection entre les différents types de contrats en poursuivant les efforts de limitation du recours aux contrats temporaires et en réduisant le coût des licenciements abusifs permettrait à davantage de travailleurs de passer à des contrats permanents. Les autorités devraient aussi surveiller de près les conséquences des hausses prévues du salaire minimum et, si besoin, envisager de réduire les cotisations patronales pour les travailleurs faiblement rémunérés afin d’atténuer l’impact de la hausse des coûts de main-d’œuvre.

Améliorer l’efficience des soins de santé

Dans le domaine de la santé, les progrès accomplis ces dernières décennies sont impressionnants, et l’espérance de vie est aujourd’hui parmi les plus élevées de l’OCDE. Le déploiement rapide des vaccins a permis de réduire le nombre de contaminations au COVID‑19. Néanmoins, la pandémie a aggravé les problèmes structurels que sont les pénuries de personnel, la faiblesse de l’investissement, le vieillissement de la population et le niveau élevé des dépenses restant à la charge des patients. Améliorer l’efficacité des dépenses et renforcer les soins primaires et la prévention sont autant de mesures qui permettraient de s'attaquer à ces problèmes.

Le gouvernement a engagé des réformes essentielles dans le secteur de la santé. Le Plan pour la reprise et la résilience et la loi-cadre de 2022 pour la réforme du Service national de santé, qui est un système universel, visent à passer d’un système essentiellement hospitalier à un système proposant une meilleure intégration des soins primaires, des soins de proximité et des soins de longue durée. Leur mise en œuvre efficace sera indispensable pour gérer l’impact croissant du vieillissement de la population (Graphique 4). La réforme de la gouvernance des soins de santé, également prévue dans le Plan pour la reprise et la résilience, de même que les méthodes de diffusion d'informations financières et de gestion, devraient reposer sur des normes comptables solides ainsi que sur des budgets pluriannuels réalistes, coïncidant avec les priorités stratégiques à moyen terme en matière de santé.

Dans le secteur de la santé, il va falloir augmenter les dépenses d’investissement et les rémunérations. Les coupes dans les dépenses effectuées dans le passé ont créé un certain nombre de difficultés. Les délais d’attente sont longs, et les assurances privées complémentaires facilitent l'accès des ménages ayant des revenus élevés à des prestataires privés. L’insuffisance passée des investissements dans les bâtiments et les équipements n’est que lentement corrigée, et il faudra du temps pour y remédier complètement. Dans le secteur public, du fait de la longueur des horaires de travail et le faible niveau des salaires, il est difficile d'attirer et de retenir du personnel de santé.

Graphique 4. Le vieillissement démographique va peser sur le système de santé

Variation prévue des dépenses publiques de santé, % du PIB

Source : Commission européenne (2022), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070).

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Favoriser la prévention et des comportements économiquement efficients via le recours à des prestataires de soins primaires va s'affirmer de plus en plus comme une priorité. Les dépenses consacrées à la prévention représentent moins de 2 % des dépenses de santé. Par ailleurs, environ 12.8 % de la population n'a pas de médecin traitant, et le recours excessif aux services d’urgence fait monter les coûts, mais les résultats obtenus en matière de santé n’en sont pas meilleurs. De plus, l’organisation des soins primaires est fragmentée, avec un grand nombre de centres de soins publics et différents mécanismes de paiement qui ne permettent pas de favoriser un suivi systématique des patients issus de catégories défavorisées. Augmenter le nombre de médecins généralistes et rationaliser les différents mécanismes de paiement dans les centres de soins primaires seraient des sources d'amélioration, en termes d'accès comme de qualité.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Améliorer la politique macroéconomique et les politiques budgétaires
On estime que l’orientation de la politique budgétaire a été globalement neutre en 2022, le démantèlement des mesures liées au COVID-19 ayant été compensé par le soutien apporté aux ménages et aux entreprises pour faire face à l’inflation élevée. Bien que certaines mesures de soutien budgétaire aient été prolongées en 2023 pour amortir l'impact des prix élevés de l’énergie sur les ménages et les entreprises, la politique budgétaire est appelée à se durcir.	Durcir l’orientation de la politique budgétaire, notamment en ciblant mieux les aides budgétaires sur les ménages et les entreprises les plus vulnérables.
La dette publique est orientée à la baisse depuis plusieurs années. Après une interruption temporaire liée à la pandémie, cette tendance a repris et la dette rapportée au PIB est maintenant proche de son niveau de 2011. Cependant, compte tenu de l’augmentation des coûts liés au vieillissement, le niveau d’endettement actuel reste élevé, tandis que les investissements dans la santé, la santé, l’éducation et les infrastructures sont modestes.	Continuer de réduire la dette publique en élaborant une stratégie à moyen terme visant à améliorer la structure et l’efficience des dépenses publiques. Déployer de nouvelles normes comptables et élaborer une budgétisation axée sur les performances.
Les dépenses de retraite sont élevées, et bien que l’âge standard de départ à la retraite soit lié à l’espérance de vie , le vieillissement démographique va exercer des tensions supplémentaires sur le système de retraite dans les décennies qui viennent.	Établir un lien automatique entre l’âge minimum de départ à la retraite et l’augmentation de l’espérance de vie, semblable à celui qui permet actuellement d'indexer l’âge standard de départ à la retraite.
Les dépenses fiscales, nombreuses, réduisent les recettes publiques et, dans certains cas, n'ont pas suffisamment apporté la preuve de leur efficacité.	Réduire les dépenses fiscales, en particulier celles qui ne bénéficient pas aux ménages modestes et celles qui ont pour effet d'accroître sensiblement le coût de la discipline fiscale.
Une fraction importante de l’encours de crédit est assortie de taux d’intérêt variables, et la hausse des taux réduit la capacité des ménages et des entreprises à assurer le service de leur dette. Les autorités ont assoupli les conditions de restructuration des prêts hypothécaires et mis en place des bonifications d’intérêt pour les ménages à faible revenu.	Suivre de près la qualité du crédit bancaire et l'impact des mesures visant à réduire le coût du service de la dette pour les ménages à faible revenu.
Le système de protection sociale est fragmenté, et certains programmes sont peu utilisés. Les autorités prévoient de rationaliser les prestations sociales.	Regrouper les différents programmes de soutien destinés aux ménages à faible revenu et simplifier les conditions d'accès, tout en envisageant une augmentation globale du niveau et de la couverture des prestations de revenu minimum. Élargir de façon permanente la protection sociale aux travailleurs atypiques.
Renforcer l’emploi et la productivité
Le recours aux contrats de travail temporaires reste élevé, et ils sont souvent utilisés pendant des périodes relativement longues, alors que des procédures juridiques coûteuses alourdissent le coût de l’embauche en contrat permanent.	Mieux équilibrer la protection entre les différents types de contrats en poursuivant les efforts visant à promouvoir le recours aux contrats permanents et à réduire le coût des licenciements.
Le salaire minimum exprimé en pourcentage du salaire médian est l’un des plus élevés de l’OCDE, et les hausses annoncées alourdiront encore le coût du travail.	Suivre de près les effets de la hausse du salaire minimum sur l’emploi. Réduire les cotisations patronales de sécurité sociale pour les bas salaires de façon à atténuer l'impact des hausses du coût du travail.
Une fraction importante des petites entreprises possède des ressources humaines et managériales insuffisantes.	Renforcer les politiques actives du marché du travail axées sur les petites entreprises, comme la présélection des candidats à des postes vacants par les agences publiques pour l’emploi.
Le Plan pour la reprise et la résilience prévoit un réexamen des réglementations qui restent strictes dans certaines professions clés, comme les services juridiques.	Abaisser les obstacles à l’entrée en rationalisant la réglementation, en commençant en priorité par les services professionnels.
La mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la corruption pour 2020-24 a bien avancé, mais les activités des lobbyistes et les conflits d’intérêts potentiels parmi les parlementaires ne font pas l’objet d’un suivi systématique.	Mettre en place un registre permanent des lobbyistes et des codes de conduite régissant les relations avec eux, et veiller à son application effective par l’Autorité pour la transparence qui doit entrer en fonction.
Améliorer les résultats en matière de santé
Le budget du Service national de santé a été fixé à plusieurs reprises à un niveau inférieur au coût de la prestation des services, ce qui entrave les incitations à des gains d’efficience et à la redevabilité.	Doter le Service national de santé de budgets pluriannuels réalistes qui soient alignés sur les priorités stratégiques à moyen terme en matière de santé.
Les urgences sont sur‑utilisées en raison des difficultés d’accès aux médecins généralistes, ce qui fait monter les coûts sans améliorer les résultats.	Veiller à ce que chaque patient soit inscrit chez un médecin traitant.
Certaines incitations financières destinées aux centres de soins primaires et médecins généralistes ne coïncident pas avec des améliorations d’efficience et, alors qu’il existe un large éventail d’indicateurs de qualité et d’accès, le nombre de ceux qui concernent les incitations financières est limité.	Ajuster le système de paiement des centres de soins primaires de façon à mieux récompenser l'accès et la qualité.
Soutenir la transition vers une économie verte et durable
Les détails relatifs aux politiques supplémentaires requises pour atteindre les objectifs climatiques ambitieux sont limités. La loi-cadre sur le climat de 2021 n’a pas encore été appliquée.	Mettre en œuvre la loi-cadre sur le climat. Clarifier les mesures envisagées pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050, quantifier leur impact en termes d’atténuation et en préciser le mode de financement.
Le stock de logements est dans un état médiocre. Les politiques actuelles visant à améliorer l’efficacité énergétique sont complexes et inadaptées.	Accélérer la modernisation et la rénovation des bâtiments.