Études économiques de l’OCDE : Suède 2023 (version abrégée)

Résumé

La croissance est mise à mal par l’agression russe

Alors qu’au sortir de la pandémie, l’économie de la Suède était relativement vigoureuse, elle est de nouveau sous pression depuis la guerre d’agression illégale menée par la Russie contre l’Ukraine, dans un contexte où l’énergie est utilisée comme une arme.

La croissance a ralenti, parallèlement au recul de la consommation privée et de l’investissement en logements. La confiance des consommateurs et des entreprises a chuté (Graphique 1). Les liens commerciaux et financiers directs de la Suède avec l’Ukraine et avec la Russie sont limités, mais les prix élevés de l’énergie ont entraîné une hausse de l’inflation et des taux d’intérêt ainsi qu’une correction des prix des logements. Ces dernières années, les sociétés d’immobilier commercial ont accru leurs emprunts sur le marché obligataire, mais elles ont du mal à refinancer leurs dettes.

Graphique 1. La croissance s’essouffle

Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois ; et Institut national de recherche économique (Konjunkturinstitutet).

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Le marché du travail a été vigoureux après la pandémie. Le chômage a diminué. L’emploi a dépassé son niveau d’avant la crise en 2021 et a vigoureusement progressé pendant tout le long de l’année 2022 et au début de 2023. Des signes de ralentissement se font jour, dans la mesure où les avis de licenciement augmentent et les entreprises se préparent à réduire leurs effectifs.

À court terme, l’économie devrait se contracter. Après avoir progressé de 2.9 % en 2022, la production devrait reculer de 0.3 % en 2023, avant d’augmenter de 1.4 % en 2024. L’investissement devrait fléchir, sur fond de hausse des coûts des intrants et des coûts de financement. Le chômage devrait augmenter. L’inflation ne refluera que progressivement et restera élevée en 2023 (Tableau 1).

Tableau 1. Le PIB va se contracter à court terme

(Taux annuels de croissance, %, sauf indication contraire)

	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	5.9	2.9	-0.3	1.4
Consommation privée	6.2	2.0	-2.7	2.0
Consommation publique	2.9	0.1	1.2	1.2
Formation brute de capital fixe	6.8	6.2	-1.6	0.1
Exportations	10.8	7.1	4.0	3.3
Importations	11.3	9.4	1.6	3.2
Taux de chômage (% de la population active)	8.8	7.5	7.9	8.0
Indice des prix à la consommation (IPC)	2.2	8.4	7.9	2.4
Solde des paiements courants¹	6.5	4.2	5.6	5.6
Solde budgétaire des administrations publiques¹	0.0	0.7	-0.4	-0.6

1. En pourcentage du PIB

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n°113.

La politique monétaire est en voie de normalisation, sur fond de hausse des tensions inflationnistes. L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation à taux d’intérêt hypothécaire constant (IPCC) s’est établie à 7.6 % en avril 2023, après avoir atteint un pic de 10.2 % en décembre 2022. L’inflation mesurée par l’IPCC hors énergie a reflué à 8.4 %, ce qui laisse à penser que les tensions inflationnistes restent généralisées (Graphique 2). Les hausses de salaires devraient rester modestes, même si les salaires réels diminuent. La Banque de Suède (Sveriges Riksbank) a relevé son taux directeur de 0 % en mai 2022 à 3.5 % en avril 2023, et elle a engagé un resserrement quantitatif pour ramener l’inflation vers son objectif de 2 %.

Graphique 2. L’inflation est au plus haut depuis 30 ans

1. Indice des prix à la consommation (IPC) à taux d’intérêt hypothécaire constant.

Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois.

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En 2023, l’orientation de la politique budgétaire devrait être globalement neutre. La politique budgétaire est restée expansionniste en 2022, après des années de montée en flèche des dépenses publiques pendant la pandémie. Des aides considérables ont été apportées aux ménages touchés par l’envolée de leurs factures d’énergie en 2022, et un soutien supplémentaire est prévu pour 2023. Ces aides comprennent un allègement de la taxe sur les carburants, des mesures de soutien liées aux prix et des mécanismes de compensation a posteriori concernant la consommation d’électricité. Ces aides non ciblées, qui alourdissent les coûts budgétaires, risquent aussi d’alimenter l’inflation et de fausser les incitations à économiser l’énergie. Les dépenses de défense sont également en hausse, compte tenu de l’augmentation des menaces pour la sécurité et dans la perspective de l’adhésion à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN).

L’adéquation entre l’offre et la demande pourrait être améliorée sur le marché du travail

La Suède se caractérise par des taux d’activité et d’emploi très élevés. Les taux d’emploi des femmes et des seniors s’établissent également à un haut niveau par comparaison avec les autres pays de l’OCDE. Cela étant, la compression de la structure des salaires accroît les exigences de productivité des travailleurs et il est de ce fait plus difficile aux personnes peu qualifiées de trouver un emploi, tandis que l’ampleur du coin fiscal sur le travail et les modifications récemment apportées au régime de retraite réduisent les incitations à travailler.

Le chômage de longue durée, conséquent après la pandémie, a coïncidé avec un nombre important d’emplois vacants. La plupart des chômeurs de longue durée sont des personnes peu qualifiées, nées à l’étranger ou handicapées, mais une part croissante d’entre eux sont des hommes âgés nés en Suède. L’encadrement des loyers pèse sur la mobilité de la main-d’œuvre.

Graphique 3. L’écart d’emploi entre les femmes nées en Suède et celles qui sont nées à l’étranger est important

2019, 15-64 ans

Source : OCDE, Statistiques sur les migrations (base de données).

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Les femmes nées à l’étranger représentent un tiers des chômeurs de longue durée, et leur taux d’emploi est beaucoup moins élevé que celui des femmes nées en Suède (Graphique 3). Elles sont souvent peu instruites et peuvent être confrontées à des normes rigoureuses concernant le genre et la famille. Les incitations au travail sont faibles pour les deuxièmes apporteurs de revenu bénéficiant d’une aide sociale, ce qui peut contribuer à les maintenir en dehors du marché du travail. La réforme récente du service public de l’emploi, qui prévoit l’externalisation des politiques d’activation selon des dispositifs de paiement en fonction des résultats, pourra être utile si elle est mise en œuvre de manière appropriée.

En Suède, le coin fiscal sur le travail est élevé. Le taux supérieur de l’impôt sur le revenu des personnes physiques figure parmi les plus élevés de la zone OCDE et son seuil d’application est bas, tandis que l’écart important de taux d’imposition entre les revenus du travail et ceux du capital incite certains contribuables à requalifier certains revenus. Dans le même temps, les recettes d’impôts sur le patrimoine figurent parmi les plus faibles de la zone OCDE.

Les retraités suédois sont aisés, la pauvreté relative, déjà faible, continuant de reculer, et les conditions matérielles sont bonnes (Graphique 4). Cette situation s’explique en grande partie par le système de retraite de la Suède, qui conjugue pensions décentes, viabilité budgétaire et incitations à l’allongement de la vie active. L’augmentation récente de la pension de base financée par l’impôt et la mise en place d’un nouveau complément de retraite également financé par l’impôt ont tendance à affaiblir les incitations à prolonger la vie active et la viabilité des finances publiques.

Graphique 4. En Suède, les personnes âgées sont relativement aisées

Taux de privation matérielle par âge, 2021

Note : Pour les pays nordiques, les chiffres correspondent à la moyenne des valeurs relatives au Danemark, à la Finlande et à la Norvège. Les données se rapportent à 2020 dans le cas de la Norvège.

Source : Eurostat, base de données sur le revenu et les conditions de vie.

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Il faut durcir la politique climatique pour atteindre les objectifs visés

La Suède a réduit de plus de moitié ses émissions de gaz à effet de serre depuis les années 1970 et a mis en œuvre un ensemble complet de mesures relativement efficace, comprenant tarification du carbone, subventions, règlementation et outils de coopération et de dialogue. Néanmoins, compte tenu des nouvelles dispositions récemment adoptées, l’objectif fixé pour 2030 ne pourra probablement pas être atteint, sauf à mettre en place de nouvelles politiques ambitieuses.

L’obligation d’incorporation de biocarburants constituait une composante importante du plan que la Suède a adopté pour atteindre son objectif de réduction des émissions non couvertes par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) à l’horizon 2030 (Graphique 5). Cette politique a un coût très élevé, alors que d’autres sources d’émissions, notamment l’agriculture, ne font l’objet d’aucune politique climatique efficace. Le nouveau gouvernement a proposé d’alléger fortement l’obligation d’incorporation de biocarburants et de supprimer d’autres mesures climatiques. Par conséquent, le pays ne va probablement pas pouvoir atteindre son objectif de réduction à l’horizon 2030.

Les incitations à la réduction des émissions provenant de sources existantes sont plus fortes que celles qui visent les émissions négatives, peu utilisées pour atteindre les objectifs climatiques. Les enchères inversées prévues pour le captage, le transport et le stockage du CO₂ d’origine biologique constituent un pas dans la bonne direction, mais les puits naturels ne sont toujours pas suffisamment valorisés.

Graphique 5. L’obligation d’incorporation de biocarburants dans le secteur des transports constituait une composante importante du plan adopté pour atteindre l’objectif de 2030

1. Les secteurs RRE correspondent aux émissions visées par l’objectif de la Suède pour 2030 et le règlement de l’UE sur la répartition de l’effort. Les calculs reposent sur l’hypothèse que l’objectif concernant les transports est atteint et qu’un maximum de mesures supplémentaires seront prises.

Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois ; et Agence pour la protection de l’environnement (Naturvårdsverket) suédoise.

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L’électricité propre suscite un début de révolution industrielle verte

Les secteurs fortement émetteurs, notamment l’acier, le ciment et les produits chimiques, investissent massivement dans la décarbonation, tandis que les mines suédoises se développent pour fournir les matériaux nécessaires à la transition écologique. Les régions septentrionales de la Suède sont à la pointe de cette révolution naissante, alimentée par l’abondance d’énergies propres. Pour entretenir cette dynamique, la Suède devra presque doubler sa production d’électricité (Graphique 6) au moyen des énergies renouvelables et du nucléaire, et investir dans des capacités de production d’électricité prévisible, de stockage et de transport.

Graphique 6. La demande d’électricité pourrait environ doubler d’ici à 2045

Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois ; et Gode, J. et al. (2021), Efterfrågan på fossilfri el - Analys av högnivåscenario, Energiforsk and Profu.

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Dans l’industrie, les mines, la production et le transport d’électricité, les projets pâtissent de la longueur des délais de réalisation. Les procédures de planification et d’autorisation prévues par le Code de l’environnement sont longues et complexes, et la coordination informelle des parties prenantes dans le Norrbotten et les projets pilotes en cours dans le domaine du transport d’électricité montrent que des améliorations sont possibles. Une proportion importante des projets d’énergie éolienne sont invalidés par les communes, qui disposent d’un droit de veto dans les décisions d’aménagement local.

La révolution industrielle verte doit pouvoir compter sur les compétences nécessaires, dans l’industrie comme dans les services publics complémentaires. Cela pose un problème aux régions et aux communes du nord du pays, qui connaissent déjà des pénuries de main-d’œuvre après plusieurs décennies de déclin démographique. Des investissements sont également nécessaires dans les infrastructures et dans le logement.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Stabiliser l’inflation pour asseoir la croissance future
L’inflation a augmenté et les tensions sur les prix se sont généralisées. Les anticipations d’inflation à cinq ans sont proches de l’objectif, et les hausses salariales devraient être modestes.	Se tenir prêt à resserrer la politique monétaire en tant que de besoin pour réduire l’inflation et garantir l’ancrage des anticipations d’inflation.
La politique budgétaire devrait être globalement neutre en 2023, compte tenu des aides liées au prix de l’énergie de vaste portée qui ont été adoptées pour faire face à la crise énergétique. Les prix de l’énergie ont considérablement diminué par rapport à leur point haut.	Supprimer progressivement les mesures d’aide liées à la crise énergétique.
Plusieurs décisions budgétaires ont été prises en dehors de la procédure budgétaire normale, même si toutes n’étaient pas urgentes et ne se justifiaient pas pour faire face à la crise.	Revenir à la pratique normale selon laquelle les décisions en matière de dépenses sont prises dans le cadre de la procédure budgétaire normale.
Des réformes structurelles à l’appui d’un marché du travail plus dynamique et plus inclusif
Le coin fiscal sur le travail est élevé. La grande différence qui existe entre l’imposition marginale des revenus du travail et celle des revenus du capital incite à requalifier certains revenus pour les transférer d’une base d’imposition à une autre.	Réduire les incitations à la requalification des revenus en taxant plus lourdement les dividendes et en réduisant le taux marginal supérieur d’imposition des revenus du travail.
Alors que taux d’emploi des femmes nées en Suède est très élevé, celui des femmes nées à l’étranger est très bas et bon nombre d’entre elles ne sont ni en emploi, ni scolarisées, ni en formation.	Procéder à un examen approfondi des prestations d’aide sociale et autres généralement versées aux femmes sans activité nées à l’étranger, afin de renforcer les incitations à travailler sans aggraver les inégalités.
La déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire et le faible niveau ainsi que le caractère régressif des impôts périodiques sur la propriété immobilière créent des distorsions en faveur des propriétaires-occupants.	Une fois que le cycle du marché du logement se sera clairement retourné, envisager de réformer les impôts périodiques sur la propriété immobilière, afin que les prélèvements réalisés correspondent mieux à la valeur de marché des biens, et supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire.
Les recettes d’impôts sur le patrimoine sont faibles, et les communes n’en perçoivent qu’une fraction minime.	Envisager de déléguer aux communes le pouvoir de collecter des impôts immobiliers et d’en fixer le taux.
En Suède, les retraités disposent de revenus et de conditions de vie matérielles décents, en comparaison internationale et par rapport aux générations plus jeunes. La forte augmentation de la pension de base et la mise en place d’un nouveau complément de retraite en 2022 pèsent sur la viabilité du système de retraite et affaiblissent les incitations au travail.	Accroître le poids relatif des pensions liées à la rémunération antérieure, par exemple en réduisant l’indexation de la pension de base et le nouveau complément de retraite.
Le strict encadrement des loyers ne favorise pas la mobilité, notamment celle des ménages à faible revenu, et, conjugué à la complexité des réglementations et au monopole des communes en matière d’aménagement local du territoire, il contribue à la faiblesse de la concurrence dans le secteur de la construction.	Assouplir l’encadrement des loyers et rationaliser les réglementations du secteur du bâtiment, de l’aménagement du territoire et des marchés de produits affectant les activités de construction.
Revoir les politiques et objectifs climatiques
L’allègement de l’obligation d’incorporation de biocarburants va probablement rendre impossible à atteindre l’objectif de réduction des émissions fixé à l’horizon 2030, à moins que de nouvelles mesures ambitieuses ne soient mises en œuvre. L’objectif ambitieux de réduction des émissions dans le secteur des transports fait double emploi avec l’objectif global pour 2030 et risque de réduire les efforts déployés dans d’autres secteurs.	Renforcer le train de mesures global afin de garantir la réalisation de l’objectif visé pour l’ensemble des secteurs non couverts par le SEQE à l’horizon 2030, tout en autorisant des écarts par rapport à l’objectif fixé pour 2030 dans le secteur des transports. Déployer un réseau de bornes de recharge couvrant l’ensemble du pays afin d’accélérer l’adoption des véhicules électriques.
Les incitations à réduire les émissions dans l’agriculture sont peu développées. Des quantités comme le nombre de têtes de bétail ou la consommation d’engrais peuvent être mesurées et taxées de manière relativement directe, sachant que les émissions associées peuvent varier fortement.	Améliorer le suivi et la notification des émissions agricoles dans le but de mettre en place un mécanisme de tarification, et parallèlement, récompenser les pratiques vertueuses du point de vue climatique, la fourniture de services fondés sur la nature et la recherche-développement (R‑D) verte.
Les objectifs et les politiques climatiques de la Suède mettent l’accent sur la réduction des émissions intérieures sous leur forme actuelle, mais s’agissant de favoriser les émissions négatives, on observe des limites strictes et des mesures plus modestes.	Appliquer le même traitement aux émissions négatives supplémentaires et à la réduction des émissions du point de vue des objectifs visés. Mettre en place une subvention générale ou un crédit d’impôt au titre de la taxe carbone pour les émissions négatives qui ne sont actuellement pas visées par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne (UE) ou la taxe carbone.
Favoriser la montée en puissance de l’économie verte
Le développement de l’industrie verte et des véhicules électriques devrait faire quasiment doubler la demande d’électricité d’ici à 2045, mais les procédures d’autorisation ralentissent les investissements dans l’industrie, les énergies renouvelables et le transport.	Rationaliser et améliorer la coordination du processus de délivrance des permis environnementaux.
Les communes utilisent leur droit de veto en matière d’aménagement local pour faire obstacle à une forte proportion des projets de production d’énergie éolienne terrestre.	Envisager de limiter le droit de veto des communes et affecter une partie des bénéfices générés par les projets de production d’énergie éolienne aux communes d’accueil, par exemple au moyen d’un impôt immobilier local.
L’apparition de nouveaux secteurs d’activité accroît les besoins de reconversion professionnelle et d’amélioration des compétences, de même que la nécessité d’attirer des talents d’autres régions de Suède ou d’autres pays.	Veiller à ce que la réforme du service public de l’emploi contribue à l’adoption d’une approche globale de l’offre de main-d’œuvre et de compétences, fondée sur une coopération entre les communes, les universités et les entreprises.
Les communes qui accueillent de nouveaux projets industriels ont besoin d’attirer des personnes en âge de travailler afin de pourvoir les postes créés dans les services publics et dans l’industrie.	Investir dans les infrastructures communales, les services et les logements afin de faciliter l’augmentation de la population dans les zones névralgiques pour la transition écologique.