Alberto González Pandiella
OCDE
Alessandro Maravalle
OCDE
Études économiques de l’OCDE : Mexique 2024 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : Mexique
2. Évolutions macroéconomiques et enjeux de l’action publique
Abstract
La croissance a bien résisté grâce à une demande intérieure résiliente, qui est soutenue par le dynamisme du marché du travail. L’inflation diminue, mais jusqu’à ce qu’elle revienne durablement vers l’objectif visé, la politique monétaire devra conserver une orientation restrictive. Le secteur financier dispose d’amples réserves et les progrès notables accomplis en matière de renforcement de la surveillance financière devraient se poursuivre. La crédibilité de la politique budgétaire est forte, les autorités ayant un solide bilan en termes de réalisation d’objectifs budgétaires prudents. Un accroissement des recettes permettrait de satisfaire les besoins de dépenses de nature à renforcer la productivité, tout en maintenant le cap de la prudence budgétaire. Réformer le cadre budgétaire améliorerait sa capacité de lisser les fluctuations du cycle économique et de soutenir la croissance en phase descendante du cycle.
2.1. L’économie fait preuve de résilience
La croissance du PIB a bien résisté, la demande intérieure ayant conservé sa vigueur malgré les tensions inflationnistes. La consommation est solide, soutenue par le dynamisme du marché du travail et le renforcement de la confiance (Graphique 2.1). Les envois de fonds des travailleurs émigrés sont volumineux et le crédit à la consommation se redresse peu à peu, même s’il reste inférieur à son niveau d’avant la pandémie de COVID-19. L’investissement est orienté à la hausse (Graphique 2.2), en raison des projets d’infrastructures publiques dans le sud du pays. En conséquence, des États fédérés méridionaux, comme l’Oaxaca et le Tabasco, ont récemment connu une expansion économique particulièrement forte (INEGI, 2023[1]). L’investissement privé en machines s’est également redressé, en partie du fait des délocalisations de proximité. Les exportations et l’activité manufacturière sont restées robustes (Graphique 2.3), grâce à la résilience économique des États‑Unis, auxquels sont destinés 84 % des exportations mexicaines de biens (Graphique 2.4), soit une proportion similaire à celle des exportations canadiennes. À l’inverse, l’investissement dans la construction de logements est resté plus faible. L’inflation globale a diminué, pour s’établir à 4.9 % (en glissement annuel) en janvier, tandis que l’inflation sous-jacente, initialement plus persistante, est maintenant de 4.8 %. Les tensions inflationnistes restent particulièrement fortes dans le secteur des services.
Graphique 2.1. Les revenus réels et la confiance des consommateurs soutiennent la consommation
Note : La masse salariale correspond à la fois aux travailleurs formels et informels.
Source : Banque du Mexique.
Graphique 2.2. L’investissement se redresse
Investissement total, indice (janvier 2020 = 100), c.v.s.
Source : Institut national de statistique et de géographie (INEGI, Instituto Nacional de Estadística y Geografía).
Graphique 2.3. Les exportations restent résistantes
Source : Banque du Mexique.
Graphique 2.4. Les exportations du Mexique sont majoritairement destinées aux États‑Unis, tandis que ses importations sont plus diversifiées
Note : ALC désigne la moyenne pondérée des données relatives à 33 pays de la région Amérique latine et Caraïbes.
Source : Nations unies, base de données statistiques sur le commerce des marchandises (COMTRADE).
Le marché du travail est dynamique, comme en attestent le taux de chômage, qui s’établissait à 2.8 % seulement en décembre, et les mesures élargies du chômage confirment cette vigueur (Graphique 2.5). Le taux d’activité des femmes augmente, même s’il reste nettement plus faible que dans les pays comparables de la région et dans d’autres pays de l’OCDE (voir le chapitre 4). On ne dispose d’aucune information sur les offres d’emploi au Mexique, mais des analyses récentes laissent à penser que le marché du travail est tendu (Banxico, 2023[2]), et les entreprises indiquent qu’elles ont du mal à trouver des travailleurs dotés des compétences adéquates, ainsi qu’à les conserver. Sachant que la mesure la plus large du chômage est proche de 20 %, les ressources disponibles sur le marché du travail semblent suffisantes pour absorber l’augmentation de la demande de main-d’œuvre résultant des délocalisations de proximité qui sont en cours sur le territoire mexicain, notamment si les politiques de formation et d’enseignement s’adaptent à l’accroissement attendu de la demande de compétences spécialisées (voir également le chapitre 4).
Graphique 2.5. Le marché du travail reste dynamique
Note : Partie A : la catégorie des « personnes disponibles pour travailler » englobe les personnes économiquement inactives (c’est-à-dire qui ne recherchent pas d’emploi) mais qui seraient disponibles pour travailler ; la catégorie des « personnes sous-employées » recouvre les personnes économiquement actives âgées de 15 ans ou plus qui peuvent et souhaitent travailler davantage que ne le permet leur emploi actuel.
Source : Institut national de statistique et de géographie (INEGI, Instituto Nacional de Estadística y Geografía).
Le salaire minimum a sensiblement augmenté depuis 2019, puisqu’il est passé de 42 % du salaire médian dans le secteur formel en 2018 à 59 % en 2023. Il faudrait que toute nouvelle hausse du salaire minimum soit progressive et en phase avec la croissance de la productivité du travail, afin que son impact négatif potentiel sur l’emploi formel soit limité, en particulier parmi les jeunes et les travailleurs peu qualifiés. D’après les conclusions de la dernière évaluation en date, réalisée en 2018, les revalorisations antérieures n’avaient pas eu d’effet préjudiciable sur l’emploi. Néanmoins, compte tenu des récentes hausses sensibles du salaire minimum, il serait justifié d’actualiser cette évaluation, notamment en estimant leur impact sur la probabilité pour les jeunes et les travailleurs peu qualifiés d’accéder à un emploi formel. Accorder à la Commission nationale des salaires minimums (CONASAMI, Comisión Nacional de los Salarios Mínimos), qui joue un rôle consultatif, une autonomie et une indépendance fonctionnelles et nommer au sein de cet organisme des experts du marché du travail issus du monde universitaire, dotés de compétences techniques, favoriserait la réalisation d’analyses et la formulation de recommandations fondées sur des données probantes, comme dans certains pays de l’OCDE, tels que le Royaume‑Uni.
Sur le plan extérieur, le déficit des paiements courants est financé dans une large mesure par un flux stable d’investissements directs étrangers (Graphique 2.6). La dette extérieure s’est nettement allégée (Graphique 2.7), la proportion de la dette publique détenue par des non-résidents ayant diminué, ce qui a réduit la vulnérabilité du Mexique au regard des conditions financières mondiales. La flexibilité du taux de change aide l’économie à absorber les chocs extérieurs, sachant que le pays peut aussi compter sur les filets de sécurité offerts par ses amples réserves de change et la ligne de crédit modulable du Fonds monétaire international (FMI). Les mesures du risque souverain auquel est exposé le Mexique ont récemment diminué (Graphique 2.8).
Graphique 2.6. Le déficit des paiements courants est financé par un flux stable d’investissements directs étrangers
Source : Banque du Mexique.
Graphique 2.7. La dette extérieure a diminué et le niveau des réserves de change est confortable
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2023.
Graphique 2.8. Les primes de risque souverain ont évolué à la baisse
Note : L’écart de rendement des obligations souveraines d’un pays est égal à l’écart de rendement entre ses obligations d’État à 10 ans libellées en USD et les obligations à long terme du Trésor des États-Unis, mesuré à partir de l’indice obligataire des marchés émergents (EMBI, Emerging Market Bond Index) de J.P. Morgan.
Source : LSEG.
La croissance économique devrait s’établir à 2.5 % en 2024, après avoir été de 3.1 % en 2023 (Tableau 2.1). Soutenue par la faiblesse du chômage, la consommation privée sera un moteur essentiel de la croissance. L’investissement privé sera renforcé par la relocalisation d’activités manufacturières au Mexique. L’investissement public sera également orienté à la hausse en 2024, tandis que les projets d’infrastructure en cours dans le sud du pays entreront dans leur phase finale. Les exportations pâtiront du ralentissement de la croissance des principaux partenaires commerciaux du Mexique, mais elles continueront de bénéficier de son intégration en profondeur dans les chaînes de valeur manufacturières. L’inflation globale et l’inflation sous-jacente reflueront peu à peu et devraient revenir vers l’objectif de 3 % au premier semestre de 2025, tandis que se feront sentir les effets de la hausse des taux d’intérêt et que diminueront les tensions d’origine externe.
Des incertitudes et des risques importants entourent les perspectives de l’économie mexicaine. Les perspectives d’évolution de l’inflation demeurent particulièrement incertaines. L’inflation pourrait être plus persistante qu’on ne s’y attend, si bien que les taux d’intérêt devraient rester élevés plus longtemps que prévu. Des épisodes de turbulences financières à l’échelle mondiale pourraient renforcer l’aversion pour le risque, et entraîner un alourdissement des coûts de financement et une accentuation de la volatilité sur les marchés des changes. Un ralentissement plus marqué de l’économie aux États‑Unis pourrait aussi affaiblir les exportations et les envois de fonds des travailleurs émigrés. Parmi les autres événements susceptibles de modifier sensiblement les perspectives figurent des phénomènes météorologiques extrêmes (Tableau 2.2), qui pourraient être particulièrement lourds de conséquences pour le secteur agricole. À l’inverse, la reconfiguration en cours des chaînes de valeur mondiales pourrait stimuler l’investissement dans des proportions plus importantes que prévu.
Tableau 2.1. La croissance va ralentir
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne. 2. Indice des prix à la consommation hors composantes volatiles (à savoir les prix des produits agricoles et de l’énergie ainsi que les tarifs approuvés par divers niveaux d’administration). 3. Établi à partir des données de l’Enquête nationale sur les professions et l’emploi (ENOE, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo). 4. Le solde budgétaire est celui de l’administration fédérale. La dette publique correspond aux besoins d’emprunt nets du secteur public.
Source : Base de données des Perspectives économiques intermédiaires de l’OCDE.
Tableau 2.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
2.2. Les autorités monétaires ont réagi avec détermination à la forte inflation
La banque centrale a réagi avec détermination aux tensions inflationnistes, dès le début du cycle de hausses des taux d’intérêt qui s’est enclenché au niveau mondial. Commençant par des augmentations de 25 points de base, dont l’ampleur a ensuite augmenté progressivement à mesure que l’inflation se généralisait, la Banque du Mexique a relevé son taux directeur de 725 points de base entre juin 2021 et mars 2023 (Graphique 2.9, partie A et Tableau 2.3). Ce taux est resté inchangé, à 11.25 %, lors des dernières réunions du Conseil des gouverneurs, si bien que les taux d’intérêt réels ont augmenté (Graphique 2.9, partie B). Le gouvernement a également adopté un train de mesures pour atténuer la hausse des prix des produits alimentaires, notamment en instaurant des prix garantis pour les produits alimentaires de base et en réduisant les droits de douane sur les importations de ce type de produits. L’inflation globale a nettement baissé, passant d’un pic de 8.7 % en août 2022 à 4.9 % en janvier 2024 (Graphique 2.10). L’inflation sous-jacente a également reculé, sachant que l’inflation des services s’avère plus persistante (Graphique 2.11). Les anticipations d’inflation à un an restent supérieures à l’objectif visé mais diminuent, tandis que les anticipations d’inflation à deux ans sont bien ancrées. Les risques qui entourent l’inflation sont élevés et résident dans l’éventualité d’un rebond des cours du pétrole, d’un renchérissement des produits alimentaires résultant d’effets d’entraînement induits par les prix internationaux, et de sécheresses graves dans certains États mexicains. La politique monétaire devrait conserver une orientation restrictive pour que l’inflation revienne durablement vers l’objectif visé. Cela supposerait de maintenir le taux directeur à son niveau actuel, et de commencer à le réduire en fonction des nouvelles données recueillies.
Graphique 2.9. L’orientation de la politique monétaire reste restrictive
Banque du Mexique ; CEIC ; Banque de la République de Colombie (BRC) ; et Banque centrale du Costa Rica (BCCR).
Tableau 2.3. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’amélioration des politiques macroéconomiques
Graphique 2.10. L’inflation a reflué
Note : Dans la partie A, la zone ombrée représente la fourchette retenue comme objectif d’inflation par la banque centrale, et les anticipations d’inflation sont celles du secteur privé pour les 12 mois à venir. Dans la partie B, la somme des taux de croissance des composantes de l’indice des prix à la consommation (IPC) n’est pas égale au taux de croissance de cet indice.
Source : Banque du Mexique.
Graphique 2.11. Les tensions inflationnistes restent particulièrement fortes pour les produits alimentaires transformés et certains services
Note : La catégorie « Autres services » recouvre notamment les restaurants et établissements similaires, les services de téléphonie mobile, l’entretien des automobiles et les services de consultation médicale.
Source : Institut national de statistique et de géographie (INEGI, Instituto Nacional de Estadística y Geografía).
L’appréciation du peso tout au long de l’année 2023 (Graphique 2.12) a aussi contribué à juguler et réduire les tensions inflationnistes. Cette appréciation, plus forte que celle des monnaies de pays comparables, peut s’expliquer par la solidité des paramètres fondamentaux de l’économie, un différentiel de taux d’intérêt attrayant avec les États-Unis, ainsi que des envois de fonds massifs des travailleurs émigrés, de bonnes perspectives de délocalisation de proximité débouchant sur des entrées d’investissement direct étranger (IDE), et le récent rebond du tourisme. S’agissant de la sphère réelle de l’économie, les activités manufacturières, qui tendent à être plus fortement tributaires des intrants importés au Mexique et ont donc bénéficié des baisses de coûts résultant de l’appréciation de la monnaie, sont bien placées pour tirer parti d’un peso fort, contrairement aux secteurs de l’agriculture et des services, qui tendent à utiliser des intrants nationaux.
Graphique 2.12. Le peso s’est apprécié
Note : Une diminution du taux de change correspond à une dépréciation du peso mexicain et va de pair avec un gain de compétitivité. Le taux de change effectif réel (partie B) est calculé par rapport à un panier de monnaies (celles de 111 pays), au moyen de coefficients de pondération constants en fonction des échanges.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données) ; et Banque du Mexique.
La communication est un pilier essentiel de la politique monétaire et la Banque du Mexique a réalisé des progrès sensibles dans ce domaine au fil des ans (OECD, 2022[3]). Compte tenu du reflux de l’inflation et du fait que les anticipations d’inflation restent nettement supérieures à l’objectif, il serait judicieux que la banque centrale déploie des efforts pour améliorer encore sa communication et contribuer à la formation des anticipations. Une possibilité envisageable à cet égard consisterait à élargir la portée des indications prospectives fournies dans les déclarations de politique monétaire. La Banque du Mexique fournit peu à peu davantage d’informations sur les anticipations du Conseil des gouverneurs concernant l’évolution du taux au-delà de l’échéance de sa prochaine réunion Continuer d’évaluer la stratégie de communication de la Banque du Mexique, et la renforcer si nécessaire, contribuerait améliorer la formation des anticipations.
2.3. Le secteur financier dispose d’amples réserves
Les efforts accomplis pour renforcer la surveillance financière après la crise mexicaine de 1994 et la crise financière mondiale de 2008 continuent de porter leurs fruits, et le secteur financier a semblé solide pendant la pandémie et les récents épisodes de tensions financières. Les banques mexicaines ont des niveaux de liquidité et de fonds propres supérieurs aux exigences réglementaires (Graphique 2.13), et le ratio de prêts non performants est faible et n’a que modestement augmenté à la suite de la pandémie. À l’heure actuelle, 99.9 % des comptes bancaires et 93.2 % des dépôts sont intégralement garantis par le mécanisme mexicain d’assurance des dépôts. La croissance du crédit a continué de se redresser malgré des conditions financières restrictives, en particulier pour les sociétés non financières et les ménages, tandis que le crédit hypothécaire reste atone (Graphique 2.14). La faiblesse de ce dernier est en partie liée à une contraction du portefeuille de prêts de l’Institut du Fonds national pour le logement des travailleurs (INFONAVIT, Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores) (voir le chapitre 5).
D’après la banque centrale (Banxico, 2023[4]), les risques les plus importants auxquels est exposé le secteur financier sont de nature externe, notamment l’éventualité d’une récession aux États-Unis, qui pourrait également provoquer un ralentissement économique au Mexique. Les risques associés au resserrement des conditions financières à l’échelle mondiale sont atténués par les amples réserves de change du pays, par sa gestion active de la dette publique et par le faible niveau d’endettement du secteur privé (Graphique 2.15). Les entreprises mexicaines détiennent des réserves de liquidités relativement importantes, ce qui les aide à faire face au niveau élevé des taux d’intérêt. La dette des ménages prend essentiellement la forme de crédits hypothécaires, concentrés dans une large mesure dans la partie supérieure de la distribution des revenus, où la capacité de paiement des ménages est moins érodée par la forte inflation.
Graphique 2.13. Les ratios de fonds propres et de liquidité des banques sont élevés
Note : La capitalisation bancaire est mesurée par le ratio entre les fonds propres réglementaires de base et les actifs pondérés en fonction des risques. ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données des indicateurs de solidité financière.
Graphique 2.14. La croissance du crédit s’est progressivement redressée
Source : Banque du Mexique.
Graphique 2.15. La dette privée est faible
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière ; et FMI, base de données sur la dette mondiale.
Le Mexique prend peu à peu des mesures décisives pour renforcer la stabilité du système financier. Des éléments essentiels des normes de Bâle III, tels que les exigences relatives à la capacité totale d’absorption des pertes, ont été mis en place (IMF, 2022[5]). Pour renforcer encore la surveillance bancaire, il va falloir s’atteler à une tâche difficile : adopter un cadre législatif de surveillance des établissements financiers sur une base consolidée, afin que l’on surveille les entités financières affiliées comme une seule et même entité, en prenant en compte leur interdépendance et les risques potentiels qu’elles représentent pour le système financier dans son ensemble. Afin de renforcer les capacités de suivi des risques financiers et d’alerte précoce des autorités de surveillance, on pourrait donner accès à davantage d’informations financières sur les entreprises et les particuliers, par exemple en créant une centrale de bilans, comme il en existe dans plusieurs pays, comme l’Allemagne, le Canada, l’Espagne ou les États-Unis. Malgré les progrès accomplis récemment en matière d’inclusion financière, il convient de poursuivre les efforts déployés pour améliorer l’accès aux financements. Renforcer l’éducation financière, stimuler la concurrence sur le marché des cartes de paiement et continuer de promouvoir les technologies financières (FinTech) permettrait d’améliorer l’inclusion financière, ainsi que cela avait été indiqué dans l’Étude économique de l’OCDE de 2022.
Les phénomènes météorologiques extrêmes, comme les ouragans, les sécheresses ou les vagues de chaleur, sont relativement fréquents au Mexique et peuvent faire peser des risques sur la stabilité financière. Des efforts d’évaluation de ces risques sont en cours, et les établissements financiers commencent à intégrer les questions climatiques dans leurs cadres. De récents travaux empiriques de la Banque du Mexique ont révélé qu’en raison de l’exposition grandissante des communes mexicaines aux ouragans, l’encours de prêts exposés aux risques d’ouragan dans l’ensemble du portefeuille de crédits avait augmenté de 14 % (Banxico, 2023[4]). L’instauration progressive d’une obligation de divulgation des risques liés au climat applicable aux établissements financiers et aux sociétés cotées en bourse, telle qu’elle avait été recommandée dans l’Étude économique de l’OCDE de 2022 sur le Mexique, favoriserait une gestion plus transparente de ces risques.
Le Mexique a continué de progresser dans la mise en œuvre de sa stratégie innovante d’élaboration d’instruments de finance durable. Depuis 2020, il a accru ses émissions d’obligations souveraines durables, tant sur les marchés internationaux qu’intérieur, et les émissions obligataires des banques nationales de développement et des entreprises ont également augmenté, si bien que le Mexique est aujourd’hui un des principaux marchés de la région. Le Mexique a récemment lancé la première taxonomie du monde recouvrant à la fois des objectifs environnementaux et sociaux. Elle fournit aux acteurs financiers et aux entreprises des définitions transparentes et cohérentes des activités considérées comme durables. Cette taxonomie (Encadré 2.1) est de nature à faciliter l’intégration par une plus forte proportion d’investisseurs de facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance dans leur processus d’investissement, et à renforcer les incitations à affecter les ressources à des activités moins polluantes. Intégrer peu à peu cette taxonomie dans la réglementation, en veillant à ce que les normes en résultant restent comparables aux normes internationales, constituerait une prochaine étape importante, et améliorerait la capacité des établissements publics et privés mexicains d’exploiter la proportion croissante de possibilités de financement offertes à l’échelle mondiale qui sont liées à des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance. Le Mexique a également lancé en septembre 2023 une stratégie pour lever des financements durables, établissant une feuille de route et des objectifs indicatifs tant pour le secteur public que pour le secteur privé, qui peuvent être réalisés à partir d’instruments existant déjà.
Encadré 2.1. La taxonomie mexicaine de la durabilité
En mars 2023, le Mexique a lancé sa taxonomie de la durabilité, qui recouvre à la fois des objectifs environnementaux et sociaux (SHCP, 2023[6]). Une taxonomie de la durabilité est un système de classification qui permet de définir et d’identifier les activités, les actifs et les projets d’investissement ayant des répercussions environnementales et sociales positives, à partir d’objectifs et de critères préétablis. Dans sa première phase, cette taxonomie est axée sur trois principaux objectifs : l’atténuation du changement climatique, l’adaptation au changement climatique et l’égalité entre les genres. Le but de la taxonomie est de fournir des informations certaines et transparentes aux marchés de capitaux, et de favoriser les investissements publics et privés dans des activités propices à la réalisation de ces objectifs. En permettant un suivi des flux financiers axés sur la durabilité, elle apporte davantage de clarté, de certitude et de sécurité aux marchés. En facilitant l’accès à des informations actuelles et fiables, la taxonomie favorise la mobilisation de capitaux et réduit le risque d’écoblanchiment. Alors que d’autres taxonomies existantes sont uniquement axées sur des objectifs climatiques et environnementaux, celle du Mexique intègre également des objectifs sociaux, compte tenu de la nécessité cruciale de remédier aux disparités et aux vulnérabilités sociales dans les économies en développement et émergentes. Une taxonomie est un instrument au moyen duquel tant le secteur public que le secteur privé peuvent définir leur stratégie d’investissement et concevoir des produits ou des services financiers propices à la durabilité. De même, elle peut être utilisée par les autorités financières pour élaborer des règles concernant la divulgation d’informations sur les catégories d’actifs, et servir de cadre pour l’émission d’instruments d’emprunt durables. On peut citer à titre d’exemples la récente émission de la première obligation verte de résilience par le Fonds fiduciaire pour l’agriculture (FIRA, Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura), destinée à aider le secteur agricole à s’adapter au changement climatique, et le lancement par deux établissements financiers privés de prêts hypothécaires verts, destinés à faciliter l’accès à des solutions de logement durables (voir également le chapitre 5).
2.4. Le gouvernement est déterminé à mener une politique budgétaire prudente
La politique budgétaire du Mexique a parcouru un long chemin depuis les périodes difficiles des années 1980 et 1990 (Encadré 2.2) et a acquis une forte crédibilité au fil des ans grâce aux bons résultats obtenus au regard de l’atteinte d’objectifs budgétaires prudents et du maintien de la dette publique à un niveau relativement bas (Graphique 2.16), malgré le fait que le pays affiche le ratio impôts/PIB le plus bas de la zone OCDE. Pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages et réduire les tensions sur les coûts pendant la hausse des prix de l’énergie en 2022, comme dans plusieurs autres pays de l’OCDE, le gouvernement a mis en place des subventions aux combustibles non ciblées, réduisant principalement la taxe sur les combustibles. Cette mesure a contribué à réduire l’inflation à court terme, mais elle a eu un coût budgétaire important, de 1.3 % du PIB en 2022, et a bénéficié de manière disproportionnée aux ménages aux revenus élevés. Cette subvention est progressivement supprimée et devrait l’être complètement en 2024, d’après les prévisions des prix du pétrole établies par le gouvernement. L’augmentation des recettes pétrolières a largement couvert le coût des subventions non ciblées en 2022, mais, si les prix du pétrole devaient de nouveau augmenter sensiblement, une réorientation vers des aides plus ciblées et de meilleures incitations aux économies d’énergie augmenteraient la marge de manœuvre budgétaire et favoriseraient une plus grande efficacité énergétique.
Encadré 2.2. Tirer les enseignements du passé : politique budgétaire prudente et gestion de la dette au Mexique
Dans les années 1980 et au début des années 1990, le Mexique a été aux prises avec des déficits budgétaires et une dette publique élevés résultant de deux crises économiques majeures, la crise de la dette de 1982 et la crise dite de la tequila de 1995 (OECD, 2009[7]). Ces deux crises ont eu un impact profond sur l’économie mexicaine et ont eu un effet de contagion dans le reste de l’Amérique latine. En réponse à ces crises, le gouvernement a engagé un assainissement budgétaire vigoureux et a depuis conduit une politique budgétaire prudente. En 2006, le Mexique a adopté sa loi sur la responsabilité budgétaire, qui institutionnalise l’engagement en matière de discipline budgétaire en introduisant des règles et des lignes directrices pour une gestion budgétaire responsable, notamment des limites en matière de dépenses publiques, de déficits et de niveau de dette publique. Depuis lors, le Mexique a également constamment donné la priorité à une gestion responsable de la dette, en diversifiant ses sources de financement, en ayant recours aux marchés de capitaux internationaux, en réduisant les risques de refinancement et en améliorant les mécanismes d’information pour renforcer la confiance des investisseurs.
Graphique 2.16. Le niveau du déficit public et celui de la dette publique sont faibles en comparaison internationale
% du PIB, 2022
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, et le Pérou. La partie B fait apparaître la dette publique brute.
Source : FMI, Moniteur des finances publiques, édition d’octobre 2023.
Le déficit du secteur public devrait atteindre 3.3 % du PIB en 2023 (Graphique 2.17), en légère hausse par rapport aux 3.2 % du PIB en 2022, et le ratio dette publique/PIB devrait atteindre 46.5 % à la fin de 2023. Le gouvernement fédéral vise un déficit budgétaire de 4.9 % en 2024, compte tenu de la forte hausse des crédits budgétaires affectés aux dépenses sociales, en particulier aux pensions universelles non contributives, et aux projets d’infrastructure phares dans le sud du pays, ainsi que de la hausse des coûts d’emprunt. Le ratio dette publique nette/PIB devrait se maintenir à 49 % du PIB à la fin de 2024 (Tableau 2.4). Par la suite, le déficit public devrait reculer à 2.1 %, en raison d’une réduction de l’investissement public, liée en partie à l’arrêt de certains projets d’infrastructure dans le sud du pays. Le ratio de la dette publique devrait rester globalement stable, aux alentours de 50 % du PIB, au cours des décennies à venir (Graphique 2.18). L’orientation expansionniste de la politique budgétaire en 2024 pourrait permettre de continuer à réduire les disparités sociales (voir chapitre 4) et d’améliorer les perspectives de croissance à moyen terme, en particulier dans les États fédérés méridionaux, mais elle accroît aussi le risque de forte inflation. Rendre la politique budgétaire moins expansionniste, en ciblant l’augmentation des dépenses sociales et les mesures de soutien liées à l’énergie exclusivement sur les ménages à faible revenu et en fondant les projets d’investissement public sur de solides analyses coûts-avantages, contribuerait à atténuer ce risque. À l’avenir, préserver la reprise de l’investissement public amorcée en 2020 (Graphique 2.19) soutiendrait les perspectives de croissance à moyen terme. Les déficits d’infrastructures restent importants (voir chapitre 3) et l’investissement public en pourcentage du PIB est inférieur à celui d’autres économies émergentes et à la moyenne des pays de l’OCDE.
Graphique 2.17. Les politiques budgétaires sont restées prudentes
Secteur public non financier, en % du PIB
Note : Les données pour l’année 2024 sont des estimations. Dans la partie B, les données illustrées correspondent à la définition la plus large des recettes publiques qui comprend les cotisations de sécurité sociale et les recettes provenant d’entreprises publiques.
Source : Ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) ; et Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Tableau 2.4. Évolution des principaux agrégats budgétaires
En % du PIB
Note : Les astérisques indiquent que les données présentées sont des prévisions. En raison des arrondis, les totaux de certaines colonnes ne correspondent pas nécessairement à la somme des éléments indiqués.
Source : Ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público).
Graphique 2.18. Le ratio dette publique/PIB devrait rester globalement stable
En % du PIB
Note : Dans le scénario de référence, la croissance du PIB réel et l’inflation suivent les prévisions de l’OCDE pour 2024‑25, puis convergent progressivement vers la croissance potentielle de la production et l’objectif d’inflation de 3 %, respectivement ; il est supposé que le taux de change entre le peso mexicain et le dollar américain est constant pendant la période de simulation. Le solde primaire des administrations publiques est supposé être conforme à ce qui est indiqué dans le tableau 2.4 et rester constant à partir de 2025. Dans le scénario « train complet de réformes », la croissance du PIB est supposée être plus forte au cours de la période 2025-50, les réformes structurelles mises en œuvre devant stimuler la croissance, comme indiqué dans le Tableau 2.5. Le scénario « taux d’intérêt plus élevés » repose sur l’hypothèse de taux d'intérêt supérieurs de 200 points de base par rapport au scénario de référence. Tous les scénarios, y compris le scénario de référence, prennent en compte les coûts associés au vieillissement.
Source : Calculs de l’OCDE.
Tableau 2.5. Les gains attendus de réformes ambitieuses sont non négligeables
Estimation de l’impact de certaines réformes sur le PIB potentiel par habitant à un horizon de10 ans
Note : Simulations fondées sur le modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Château, 2023[1]). Ces scénarios reposent sur l’hypothèse que le taux d’emploi des femmes (scénario A), les résultats en matière d’éducation (scénario C) ou l’investissement public (scénario D) atteindront la moyenne de l’OCDE d’ici à 2040, et que l’état de droit (scénario B) convergera vers le premier quartile des pays de l’OCDE d’ici à 2060 en atteignant le niveau du Chili. La somme des effets des différentes réformes n’est pas égale à l’effet du scénario de réformes ambitieuses en raison d’effets non linéaires dans le modèle.
Source : Simulations fondées sur le modèle à long terme de l’OCDE.
Graphique 2.19. L’investissement public a augmenté récemment mais demeure faible
En % du PIB
Note : Les moyennes des groupes de pays sont non pondérées. La moyenne des marchés émergents est calculée sur la période 1990-2021 et prend en compte les pays suivants : ARG, BRA, CHL, CHN, COL, EGY, HUN, IND, IDN, MYS, MEX, PER, PHL, POL, ROU, RUS, ZAF, THA, TUN, TUR. L’agrégat ALC couvre la période 1993-2021 et prend en compte les données des pays suivants: ARG, BRA, CHL, COL, CRI et PER. La moyenne de l’OCDE porte sur la période 1990-2020.
Source : Ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) ; Fonds monétaire international (FMI), Perspectives de l’économie mondiale ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
2.4.1. Maintenir une politique budgétaire prudente tout en augmentant les dépenses pour promouvoir une croissance plus forte et durable
La maîtrise des dépenses publiques a été au cœur de la stratégie du Mexique pour atteindre ses objectifs budgétaires. En conséquence, les dépenses publiques sont faibles en comparaison internationale (Graphique 2.20). Compte tenu de la tendance à la hausse des dépenses de retraite, le maintien de la maîtrise des dépenses implique une baisse des dépenses dans d’autres domaines clés, comme l’éducation (Graphique 2.21), malgré des besoins importants (voir le chapitre 4). Les augmentations récentes des pensions non contributives impliquent que les dépenses de retraite devraient continuer de croître, et les tensions sur les dépenses de santé s’accentueront également étant donné que la proportion de personnes n’ayant pas accès aux services de santé a récemment augmenté (CONEVAL, 2023[8]). La population mexicaine commence également à vieillir. Les coûts budgétaires du vieillissement démographique auront un poids limité au cours de la prochaine décennie, mais augmenteront progressivement par la suite. En outre, des déficits de financement existent dans les domaines de l’éducation, des infrastructures matérielles et numériques et de la lutte contre le changement climatique et la corruption, qu’il faudra combler pour renforcer la croissance et la rendre plus inclusive et durable. La lutte contre la criminalité pourrait être particulièrement bénéfique, car une grande partie des entreprises considèrent que l’absence de sécurité est un obstacle à leurs activités (voir le chapitre 3).
Des efforts accrus visant à améliorer l’efficience des dépenses peuvent contribuer à dégager les marges de manœuvre budgétaires nécessaires pour financer une hausse des dépenses. Cela pourrait passer par un recours plus systématique aux examens des dépenses, aux analyses coûts-avantages, à l’application de conditions de ressources et aux procédures de passation des marchés publics. Les projets d’infrastructures bénéficieront d’une analyse coûts-avantages plus rigoureuse et plus transparente, ce qui aidera à sélectionner les projets de manière plus rationnelle et à résorber les déficits d’infrastructures de manière économiquement efficiente. Des évaluations plus systématiques des politiques sociales pourraient également contribuer à renforcer l’efficience. Le Mexique dispose d’un institut chargé de l’évaluation des programmes sociaux, le Conseil national d’évaluation de la politique de développement social (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL), qui procède à des évaluations ex ante et ex post rigoureuses, mais sa mission est entravée par la qualité insuffisante des registres des bénéficiaires. Il serait essentiel de progresser vers la création d’un registre unique des bénéficiaires des politiques sociales afin de réduire la fragmentation des programmes sociaux, d’éviter les chevauchements entre programmes et d’améliorer le ciblage, comme indiqué et recommandé dans l’Étude économique de 2022 (OECD, 2022[3]).
Graphique 2.20. Les dépenses publiques sont faibles par rapport à celles d’autres pays de l’OCDE
Dépenses des administrations publiques, en % du PIB, 2022
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou. La valeur pour l’OCDE est une moyenne non pondérée.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2023.
Il sera également nécessaire de mobiliser davantage de recettes fiscales pour répondre aux besoins de dépenses dans des domaines clés, tout en conservant le précieux principe de prudence budgétaire que le Mexique s’est engagé à respecter. Les efforts déployés récemment pour améliorer le recouvrement de l’impôt, au moyen de mesures administratives visant à réduire la fraude et l’évasion fiscales, comme indiqué dans l’Étude économique de l’OCDE de 2022, montrent que les réformes fiscales peuvent porter leurs fruits, le ratio impôts/PIB étant passé de 16.1 % en 2018 à 16.7 % en 2021. Si ces efforts sont les bienvenus, le Mexique affiche toujours le ratio impôts/PIB le plus faible de la zone OCDE (Graphique 2.22), inférieur de 5.5 points de pourcentage à celui du Chili et de 7.5 points de pourcentage à celui du Costa Rica (OECD et al., 2023[9] ; OCDE, 2022[10]). Redoubler d’efforts pour faciliter le respect des obligations fiscales se justifie. Par exemple, la poursuite des efforts visant à accélérer les rendez-vous avec l’administration fiscale et à développer les portails et les applications mobiles destinés aux contribuables peut améliorer les taux de respect des délais de déclaration, lesquels, à 32 % pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques et 39 % pour l’impôt sur les sociétés (OECD, 2022[11]), sont relativement faibles au Mexique. Compléter ces efforts visant à renforcer le recouvrement de l’impôt en augmentant la capacité de certains impôts à accroître les recettes contribuerait à financer l’augmentation des dépenses propices aux gains de productivité. Une comparaison avec la structure fiscale des pays comparables de l’OCDE et de la région ALC montre que la taxe sur la valeur ajoutée et l’impôt sur les sociétés sont les plus grandes sources de recettes fiscales pour le Mexique (Graphique 2.23), et qu’il est possible de tirer un meilleur parti des impôts périodiques sur la propriété immobilière et des taxes liées à l’environnement (Graphique 2.24).
Graphique 2.21. Les dépenses de retraite sont orientées à la hausse, tandis que les dépenses d’éducation ont diminué
Dépenses publiques, en % du PIB
Source : Centre de recherche économique et budgétaire (CIEP, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C.) d’après les données du ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público).
Graphique 2.22. Le coefficient de pression fiscale (ratio impôts/PIB) du Mexique est le plus bas de la zone OCDE
En % du PIB
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l'OCDE.
Les impôts périodiques sur la propriété immobilière ont un pouvoir redistributif important, sont efficients et peuvent générer d’importantes augmentations de recettes. Au Mexique, les impôts périodiques sur la propriété immobilière (predial en espagnol) relèvent de la responsabilité des municipalités, qui disposent généralement de faibles capacités techniques et ne sont guère incitées à les recouvrer. Seules 36 % des communes gèrent et recouvrent les impôts sur la propriété immobilière. Le recouvrement de l’impôt sur les biens immobiliers dépend dans une large mesure de la cohérence et de l’uniformité de l’évaluation foncière, ainsi que de la mise à jour et de la gestion correctes des cadastres municipaux. L’expérience de certains pays de l’OCDE donne à penser que la conclusion d’accords entre différents niveaux d’administration peut faciliter l’actualisation du cadastre et le recouvrement des impôts périodiques sur la propriété immobilière (Encadré 2.3). Certaines communes mexicaines gagneraient à conclure des accords avec l’administration de l’État fédéré dans lequel elles se situent en vue du recouvrement de ces impôts, et avec l’administration fédérale pour compléter et actualiser le cadastre, en particulier celles dont le cadastre est incomplet ou obsolète. L’établissement de taux d’imposition minimums au niveau fédéral peut éviter une course au moins-disant entre les communes. Un effort visant à construire une plateforme d’informations cadastrales afin de faciliter l’échange de données géoréférencées entre les trois niveaux d’administration a été engagé pour la première fois, et des technologies modernes, comme la photogrammétrie aérienne (Ethos, 2021[12]) ont commencé à être utilisées.
Graphique 2.23. Le Mexique tire la majeure partie de ses recettes fiscales de la taxe sur la valeur ajoutée
En % des recettes fiscales totales, 2021
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou. La moyenne de l’OCDE porte sur l’année 2020.
Source : OCDE, Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2023.
Graphique 2.24. Les recettes au titre des impôts sur la propriété immobilière et des taxes liées à l’environnement peuvent être augmentées
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou. La valeur pour l’OCDE correspond à la moyenne non pondérée de tous les pays membres pour lesquels des données sont disponibles.
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Encadré 2.3. Enseignements tirés de l’amélioration des cadastres en Colombie
La Colombie est le pays d’Amérique latine où les recettes au titre des impôts périodiques sur la propriété immobilière sont, en pourcentage, les plus importantes. En 2021, les recettes au titre de ces impôts représentaient environ 0.8 % du PIB, soit quatre fois plus qu’au Mexique.
Comme dans de nombreux pays, de nombreuses collectivités locales ont eu du mal à actualiser les valeurs cadastrales. Pour remédier à ce problème, la Colombie a mis en place en 2020 le « cadastre polyvalent » (Catastro Multipropósito), qui impliquait une reconfiguration des fonctions cadastrales, celle-ci faisant l’objet d’une adoption progressive. Malgré la nouveauté de ce système, les communes où il est en place font état d’une hausse de leurs recettes comprise entre 11 % et 30 % en 2022. Par exemple, à Soacha, une commune où le cadastre n’avait pas été mis à jour depuis 12 ans, les recettes ont augmenté de 250 % (Verástegui Niño, 2022[13]).
Dans le cadre de ce nouveau système, les différents niveaux d’administration et opérateurs collaborent à la collecte, au stockage et à la mise à jour des informations juridiques, physiques et économiques sur les biens immobiliers (Verástegui Niño, 2022[13]). Ce système repose sur trois acteurs : i) un institut géographique (Instituto Geográfico Agustín Codazzi), qui opère au niveau national et est la principale autorité cadastrale, établissant toutes les réglementations nécessaires et prenant directement en charge la gestion cadastrale des municipalités ou des régions qui ne disposent pas d’un gestionnaire cadastral ; ii) les gestionnaires cadastraux, qui sont des entités publiques chargées de gérer les responsabilités cadastrales (il peut s'agir de personnes, d'entités régionales ou locales ou d’associations d’entités ayant conclu un accord de collaboration); et iii) les opérateurs cadastraux, entités publiques ou privées dotées de capacités techniques reconnues qui mettent en œuvre de manière effective les procédures cadastrales en vertu d’un contrat.
Les taxes liées à l’achat, à la possession et à l’utilisation de véhicules sont devenues une source importante de recettes fiscales pour de nombreux pays de l’OCDE et sont de plus en plus conçues pour influencer le comportement des consommateurs à des fins environnementales. Au Mexique, la taxe sur la propriété et l’utilisation des véhicules (tenencia) a été transférée aux États par l’administration fédérale en 2012. Actuellement, moins de la moitié des 32 États la perçoivent. Les estimations du ministère des Finances indiquent que les recettes liées à son recouvrement pourraient croître de 0.2 % du PIB (Tableau 2.6) avec un taux de respect des obligations fiscales de 70 %. L’administration fédérale pourrait davantage encourager les États à collecter cette taxe et à renforcer son effet sur l’environnement, par exemple en majorant les transferts fédéraux en faveur des États qui le font. Elle pourrait également fixer des taux d’imposition minimums au niveau fédéral afin d’éviter une course au moins-disant entre les États dans certaines régions du Mexique. Une refonte de la taxe sur les véhicules visant à ce que celle-ci tienne compte de leur performance environnementale encouragerait également l’utilisation de véhicules plus économes en énergie, comme cela se fait dans plusieurs pays de l’OCDE tels que la France ou Israël. Il est également possible de rendre le système fiscal plus vertueux du point de vue environnemental en élargissant la portée de la tarification du carbone (voir le chapitre 3).
Tableau 2.6. Estimation indicative de l’incidence budgétaire de certaines recommandations
Note : Les chiffres figurant dans ce tableau sont des estimations, certaines d’entre elles étant incertaines. La mise en œuvre de ces mesures prendrait plusieurs années.
Source : Calculs de l’OCDE.
Il est également possible de rendre le système fiscal plus progressif, sa contribution à la réduction des inégalités de revenu étant faible. Pour ce faire, on pourrait abaisser le seuil de la tranche supérieure d’imposition du revenu des personnes physiques, qui est très élevé en comparaison internationale, comme indiqué dans l’Étude économique de 2022 consacrée au Mexique. Au Mexique, le seuil de revenu à partir duquel les contribuables célibataires sont soumis au taux légal d’imposition le plus élevé est fixé à 25 fois le salaire moyen, alors qu’il est de 6 fois le salaire moyen dans les pays de l’OCDE en moyenne. Un élargissement des bases d’imposition, passant par la suppression des exonérations dont bénéficient les contribuables les plus aisés, comme le recommandait l’Étude économique de 2022, permettrait également d’accroître les recettes sans relever les taux d’imposition et renforcerait la progressivité du système. Une part importante du panier de consommation est taxée à taux zéro ou exonérée, comme indiqué dans l’Étude économique de 2022. La suppression de ces exonérations et la mise en place d’aides sociales ciblées sur les ménages appartenant aux premiers déciles de la distribution du revenu pourraient dégager des recettes importantes, mais elles présentent des difficultés importantes en matière d’économie politique. À court terme, les exonérations dont bénéficient en particulier les ménages à revenu élevé, comme celles qui s’appliquent aux biens culturels, à l’éducation ou à certains services financiers tels que les contrats d’assurance, pourraient être progressivement supprimées. Un nouvel élargissement de l’assiette de la TVA pourrait être une option à moyen terme, une fois que les outils disponibles pour cibler les programmes sociaux destinés à atténuer les effets de la hausse des prix se seront améliorés. La suppression graduelle des dépenses fiscales associées à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui elles aussi sont importantes et ont un caractère régressif, accroîtrait les recettes de manière progressive. Les dépenses fiscales qui bénéficient aux contribuables les plus aisés concernent notamment les dépôts sur comptes d’épargne spéciaux et pour l’acquisition de parts de sociétés d’investissement, les primes d’assurance maladie et les frais d’éducation.
En outre, les recettes fiscales pourraient être sensiblement accrues par la réduction de l’économie informelle. Une stratégie globale serait nécessaire à cette fin, prévoyant des mesures dans différents domaines d’action des pouvoirs publics, comme on le verra plus en détail aux chapitres 3 et 4 de la présente Étude. Un régime fiscal simplifié ciblant les travailleurs indépendants et les PME a été mis en place en 2021 (Régimen de confianza) pour faciliter la régularisation des activités informelles. Une évaluation de ce dispositif pourrait contribuer à améliorer sa conception pour que les PME s’acquittent mieux de leurs obligations fiscales, cette évaluation faisant partie de la stratégie globale visant à réduire l’économie informelle.
Pour garantir la crédibilité et la stabilité de son système d’imposition à moyen terme, le Mexique devrait également continuer à faire preuve de volontarisme dans le cadre des efforts déployés actuellement au niveau international pour harmoniser les normes fiscales et éviter les phénomènes d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices. Les régimes fiscaux spéciaux du Mexique, qui accordent des réductions d’impôt aux entreprises situées dans certaines zones, comme celles qui se situent à la frontière avec les États-Unis, sont l’un des éléments de sa stratégie pour attirer les investissements directs étrangers. Adapter les règles fiscales internes en les alignant sur les nouvelles normes internationales constitue la meilleure façon pour le Mexique de continuer à attirer les investissements directs étrangers et de préserver sa solide réputation en matière de coopération internationale et de transparence sur les questions fiscales, et permettrait également d’accroître les recettes fiscales. Cependant, les progrès accomplis en vue d’établir un taux d’imposition effectif minimum des sociétés de 15 % à l’échelle mondiale signifient que des éléments tels que la disponibilité de travailleurs hautement qualifiés ou un mix électrique vert deviendront de plus en plus importants pour attirer les investissements directs étrangers (voir les chapitres 3 et 4).
2.4.2. Renforcer le cadre budgétaire
Le cadre budgétaire actuel a contribué au respect du principe de prudence budgétaire et à la viabilité de la dette. Toutefois, dans sa configuration actuelle, ce cadre ne prévoit pas de politiques budgétaires contracycliques. Sa capacité à lisser les cycles économiques et à apporter un soutien en période de fléchissement de l’activité est limitée. Au lieu de cela, il privilégie les fortes réductions des dépenses pour atteindre les objectifs budgétaires.
Trois fonds de stabilisation et trois règles budgétaires constituent les piliers du cadre budgétaire du Mexique. Il existe actuellement deux fonds de stabilisation au niveau fédéral et un troisième au niveau infranational. Les fonds fédéraux reçoivent une partie des recettes pétrolières annuelles. Ils visent à compenser les réductions de recettes par rapport à ce qui a été adopté dans le budget d’une année donnée. Les fonds ont été épuisés pendant la pandémie et les autorités étudient plusieurs options pour les reconstituer. Ils ont jusqu’à présent été financés par les recettes pétrolières. Le Mexique n’est plus une économie pétrolière, ses recettes pétrolières diminuent, et il est peu probable que celles-ci soient suffisantes pour financer les fonds. L'élargissement des sources de financement des fonds de stabilisation est donc une priorité. À l’heure actuelle, les marges de manœuvre budgétaires du principal fonds de stabilisation s’élèvent à 0.3 % du PIB. Un projet de loi est en cours d’examen au congrès, qui prévoit l’ajout de deux autres sources de financement. Cela renforcera le rôle d’amortisseurs budgétaires éventuels des fonds.
Le Mexique a mis en place trois règles budgétaires : deux règles d’équilibre budgétaire et une règle de dépenses courantes structurelles, comme indiqué dans l’Étude économique de 2022 (OECD, 2022[3]). Les deux règles d’équilibre privilégient l’atteinte des objectifs budgétaires via des réductions des dépenses discrétionnaires et ne sont pas reliées à un ancrage budgétaire à moyen terme. La couverture de la règle de dépenses actuelle, qui correspond à 36 % des dépenses du secteur public, est trop restreinte et l’empêche de lisser les dépenses sur l’ensemble du cycle. Le remplacement des deux règles de solde budgétaire par un mécanisme d’ancrage de la dette et l’élargissement de la part des dépenses publiques couvertes par la règle de dépenses, comme le recommandait l’Étude économique de l’OCDE de 2022, renforceraient le cadre budgétaire du Mexique et sa capacité à prévenir les crises futures, à reconstituer des marges de manœuvre budgétaires et à faire face aux chocs. Le Canada et la Suède font partie des pays de l’OCDE où les points d’ancrage de la dette complètent avec succès les règles budgétaires existantes. Les efforts pour mettre en place ces mécanismes progressent également dans d’autres pays de la région, comme le Chili.
Ces changements impliqueraient de réformer en profondeur la loi sur le budget fédéral et la responsabilité budgétaire, ce qui nécessiterait des efforts soutenus pour parvenir au consensus politique nécessaire. Dans l’intervalle, le Mexique aurait tout à gagner à mettre en place un cadre budgétaire pluriannuel, comme l’ont fait de nombreux pays de l’OCDE (Encadré 2.4). Cela permettrait d’éviter de se focaliser exclusivement, comme c’est le cas actuellement, sur l’affectation des dépenses et l’objectif budgétaire pour l’année suivante. Le processus budgétaire du Mexique pourrait être soutenu et encore amélioré par la création d’un conseil budgétaire indépendant et doté de ressources suffisantes, comme cela a été recommandé dans les précédentes Études économiques de l’OCDE (OECD, 2022[3]), (OCDE, 2019[14]) et conformément aux Principes de l’OCDE relatifs aux institutions budgétaires indépendantes.
Encadré 2.4. Cadres budgétaires à moyen terme dans les pays de l’OCDE
Aujourd’hui, la plupart des pays de l’OCDE ont mis en place un cadre budgétaire pluriannuel (OCDE, 2019[15]). Ils s’inscrivent généralement dans un horizon de 3 à 4 ans, y compris l’exercice budgétaire budgétisé. Dans des pays comme l’Allemagne, le Canada, la France, la Nouvelle-Zélande, le Portugal, la Suède ou la Suisse, les gouvernements présentent leur projet de loi de finances pluriannuel à leur parlement respectif, en détaillant le budget proposé pour l’exercice budgétaire à venir et les exercices suivants. Les cadres de budgétisation pluriannuels regroupent les politiques budgétaires à court et moyen terme, ce qui aide les pouvoirs publics à aligner leurs décisions budgétaires sur des objectifs à long terme, par exemple en matière d’investissements dans l’éducation, la santé, les infrastructures ou la protection de l’environnement. La budgétisation pluriannuelle permet également d’améliorer la planification, la reddition de comptes et l’évaluation. En fixant des cibles et des objectifs sur une période pluriannuelle, les ministères obtiennent des assurances quant aux ressources disponibles, peuvent suivre les progrès réalisés et évaluer l’efficacité de leurs politiques et de leurs décisions en matière de dépenses.
La crédibilité du cadre budgétaire mexicain pourrait également être encore renforcée si le soutien à PEMEX était plus transparent et plus prévisible. Malgré des prix du pétrole qui lui sont favorables et le soutien continu du gouvernement fédéral, la situation de PEMEX reste difficile. Le soutien de l’administration fédérale a pris la forme d’un allègement de la charge fiscale, d’injections de liquidités exceptionnelles, d’investissements en capital et d’un soutien explicite lors des levées de fonds. Ses dettes s’élèvent à 15 % du PIB, faisant de PEMEX un important passif éventuel pour l’État. La matérialisation de passifs éventuels importants peut être une source majeure de difficultés budgétaires, comme le montre l’exemple de plusieurs pays de la zone euro dans les années 2010 (ECB, 2021[16]). Le budget 2024 prévoit explicitement pour la première fois le soutien financier que PEMEX recevra en 2024, soit 8.5 milliards USD (0.5 % du PIB), qui aidera celle-ci à honorer ses échéances, dont le montant s’élève à 10.9 milliards USD (0.7 % du PIB) en 2024. Selon les estimations, PEMEX aura besoin de 20 milliards USD de soutien supplémentaire par an (1.1 % du PIB de 2023) entre 2024 et 2027 (FitchRating, 2023[17]). Le Mexique devrait subordonner tout soutien à PEMEX à la mise en œuvre d’une stratégie transparente et crédible pour améliorer ses résultats en matière environnementale, sociale et de gouvernance (ESG), et notamment à la mise en œuvre d’une stratégie explicite d’adaptation aux évolutions en cours sur le marché de l’énergie et de réduction de son empreinte carbone. Faire en sorte que la gouvernance de PEMEX et des autres entreprises publiques soit conforme aux Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques (OCDE, 2015[18]), comme recommandé dans l’Étude économique de l’OCDE de 2022, renforcerait également les incitations à l’amélioration des résultats en matière de performances, de responsabilité et de transparence.
Tableau 2.7. Recommandations pour renforcer encore les politiques macroéconomiques
Références
[4] Banxico (2023), « Informe de Estabilidad Financiera ».
[2] Banxico (2023), « Informe trimestral, enero-marzo 2023 ».
[8] CONEVAL (2023), « Medición de Pobreza 2022 ».
[16] ECB (2021), « Contingent liabilities: past materialisations and present risks », Financial Stability Review, May 2021. European Central Bank.
[12] Ethos (2021), El impuesto predial: la oportunidad que todos dejan pasar, Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.
[17] FitchRating (2023), « Mexico’s Budgeted Pemex Support is Directionally Positive », Non-Rating Action Commentary.
[5] IMF (2022), « Mexico: 2022 Article IV. IMF Country Report No. 22/334; November, 2022 », 2022.
[1] INEGI (2023), « Indicador Trimestral de la Actividad Económica Estatal Segundo trimestre de 2023 ».
[20] Marten, M. et K. van Dender (2019), « The use of revenues from carbon pricing », OECD Taxation Working Papers, n° 43, OECD Publishing, Paris.
[10] OCDE (2022), Statistiques des recettes publiques 2022 : L’impact du COVID-19 sur les recettes fiscales de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/96463460-fr.
[15] OCDE (2019), Budgétisation et dépenses publiques dans les pays de l’OCDE en 2019, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/g2g99370-fr.
[14] OCDE (2019), Études économiques de l’OCDE : Mexique 2019 (version abrégée), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4ce8eb1a-fr.
[18] OCDE (2015), Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, Édition 2015, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264244221-fr.
[11] OECD (2022), « International Survey on Revenue Administration (ISORA): 2020 and 2021 ».
[3] OECD (2022), « OECD Economic Surveys: Mexico 2022 ».
[19] OECD (2019), Supplement to Taxing Energy Use 2019: Country Note - Mexico, OECD publishing, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-energy-use-mexico.pdf (consulté le 26 octobre 2021).
[7] OECD (2009), « OECD Review of Budgeting in Mexico », OECD Journal on Budgeting.
[9] OECD et al. (2023), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a7640683-en.
[6] SHCP (2023), « Taxonomía sostenible de México. Primera Edición: Marzo 2023 », Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
[13] Verástegui Niño, E. (2022), « La gestión catastral como mecanismo para aumentar los ingresos de las entidades territoriales por medio del cobro del impuesto predial », Revista de Derecho Fiscal, pp. 183-204.