Cadre d’action en matière de bonne gouvernance publique

1. Les valeurs à l’appui d’une bonne gouvernance publique

Abstract

L’instauration d’une culture de bonne gouvernance publique fondée sur des valeurs est une tâche ardue, qui implique de s’employer sans relâche à agir sur les pratiques et les comportements des institutions et des individus. Si le contexte a toujours une influence sur les valeurs de la gouvernance, ce chapitre met en relief un certain nombre de valeurs essentielles qui peuvent servir de fondement à une nouvelle culture de la gouvernance publique. Cette nouvelle culture peut influer positivement sur la manière dont les pouvoirs publics recensent et hiérarchisent les problèmes ; contribuer à prévenir la corruption et la captation de l’action publique ; et orienter les décisions publiques dans le sens de l’intérêt général. Les valeurs en question sont l’intégrité ; l’ouverture et la transparence ; l’inclusivité ; la participation, l’égalité femmes-hommes et la diversité ; et, enfin, la redevabilité et le respect de l’état de droit. Ce chapitre explique qu’il n’existe pas de mode d’emploi idéal en matière de réformes, mais qu’il est possible de prendre des mesures concrètes pour faire évoluer le secteur public vers une action davantage axée sur des valeurs, sur le plan culturel autant qu’institutionnel.

Partout dans le monde, les administrations voient s’exercer sur elles une surveillance et des pressions croissantes. Alors que les effets de la crise financière de 2007-08 sur des problèmes aussi cruciaux que les inégalités, la pauvreté et la corruption se font encore sentir, le secteur public dans son ensemble, tant dans les pays Membres que dans les Pays partenaires de l’OCDE, est mis au défi d’obtenir davantage de résultats avec moins de moyens et de démontrer aux citoyens que leur vie s’améliore grâce une utilisation avisée des ressources publiques.

Les citoyens sont de plus en plus attentifs à la question de la corruption qu’ils considèrent comme l’un des problèmes les plus délétères de notre époque. La corruption entraîne un gaspillage des ressources publiques, creuse les inégalités économiques et sociales, alimente les mécontentements et la polarisation politique, et affaiblit la confiance à l’égard des institutions1. Les citoyens ont pris conscience des avantages de la transformation numérique et demandent aux pouvoirs publics d’être plus transparents et plus réactifs, et d’adopter des mécanismes plus nombreux et plus innovants de participation des parties prenantes aux processus de l’action publique et d’affectation des ressources.

La bonne gouvernance publique est une condition indispensable pour permettre aux pays de relever ces nouveaux défis et de répondre aux exigences croissantes des citoyens. Un ensemble de valeurs clés à l’appui de la gouvernance publique couplé à des institutions démocratiques efficaces sont au cœur d’une bonne gouvernance publique : ces éléments sont indispensables pour parvenir à une prise de décisions ouverte, équitable et inclusive, au service de l’intérêt général et en partenariat avec les citoyens, de nature à améliorer le bien-être et la prospérité de tous. La bonne gouvernance publique n’est donc pas une fin en soi, mais un processus destiné à obtenir de meilleures retombées pour les individus et pour la société.

Encadré 1.1. Définition de la « bonne gouvernance publique »

On entend par « bonne gouvernance publique » l’ensemble de règles, procédures, pratiques et interactions, formelles ou informelles, s’exerçant au sein de l’État et entre l’État, les institutions non étatiques et les citoyens, qui encadre l’exercice de l’autorité publique et la prise de décision au service de l’intérêt général.

La bonne gouvernance publique est une condition indispensable pour que les démocraties pluralistes puissent donner corps au principe d’ État de droit et au respect des droits de l’homme, étant entendu que des institutions démocratiques efficaces sont au cœur de la bonne gouvernance publique.

La bonne gouvernance publique est donc une notion qui associe trois éléments liés entre eux :

• Des valeurs : des principes de conduite adaptés au contexte national, qui guident la gouvernance publique dans toutes ses dimensions, de façon à servir et à préserver l’intérêt général.

• Des éléments catalyseurs : un ensemble intégré de pratiques favorisant une définition et une mise en œuvre efficaces des réformes.

• Des instruments et des outils : une panoplie de politiques publiques et de pratiques de gestion à l’appui de l’efficience de la gouvernance et de la conception, de la mise en œuvre et de l’évaluation des politiques et du service public.

L’objectif commun de parvenir à un développement durable, inscrit dans les Objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies, a fait naître tout un ensemble d’engagements clairs réunis au sein de l’objectif 16, qui vise à assurer la paix, la justice et des institutions efficaces. L’ODD 16 promeut l’avènement de sociétés pacifiques et inclusives garantissant l’accès pour tous à la justice, et la mise en place, à tous les niveaux, d’institutions publiques efficaces, responsables et transparentes. Ces engagements se déclinent en différentes cibles telles que : réduire la corruption et la pratique des pots-de-vin sous toutes leurs formes ; garantir les droits des minorités ; faire en sorte que le dynamisme, l’ouverture, la participation et la représentation à tous les niveaux caractérisent la prise de décisions ; garantir la liberté de la presse et l’accès public à l’information ; et protéger les libertés et droits fondamentaux des individus conformément à la législation nationale et aux accords internationaux.

Plus que jamais il importe d’adopter une attitude volontariste à l’égard de ces engagements fondamentaux. Partout dans le monde, le pluralisme démocratique traditionnel est mis à mal, que les pays se situent à droite ou à gauche de l’échiquier politique ; dans l’OCDE en moyenne, 43 % seulement de la population accorde toujours sa confiance aux pouvoirs publics (OCDE, 2017_[7]). Ce constat résulte en partie d’une déconnexion croissante entre les citoyens et les systèmes politiques, sur fond de remise en question du rôle des canaux traditionnels de représentation démocratique que sont notamment les organisations syndicales ou les partis politiques, comme en témoigne la faible participation au processus démocratique. Par ailleurs, on ne connaît pas encore précisément l’impact des canaux de participation plus directs sur le rétablissement de la confiance et l’obtention de meilleurs résultats - par exemple l’effet des consultations publiques via les médias sociaux sur la qualité de la démocratie.

Si les liens de causalité entre divers facteurs et la confiance ne sont pas toujours aussi évidents qu’on le présente souvent, les travaux de recherche menés dans le cadre du projet TrustLab de l’OCDE montrent qu’un degré élevé d’intégrité publique est la caractéristique la plus fortement corrélée à la confiance envers les pouvoirs publics (Murtin et al., 2018_[8]). De plus, on observe une étroite corrélation entre l’efficience et l’efficacité dont fait preuve une administration (cet aspect est étudié de façon plus détaillée dans la deuxième partie) pour mener des politiques et assurer des services qui répondent réellement aux besoins des citoyens, et la confiance à l’égard despouvoirs publics. Cela étant, la confiance dans les institutions publiques est aussi déterminée par d’autres facteurs.

La confiance s’instaure lorsque les citoyens peuvent se fier sans réserve à un « contrat social » fondé sur le principe selon lequel l’intérêt général préside à la prise des décisions politiques et stratégiques et au choix des solutions adoptées pour traiter les problèmes appelant une intervention publique. Ainsi, il ressort des travaux de TrustLab (Murtin et al., 2018_[8]) que la satisfaction à l’égard des services publics et de la réactivité et la fiabilité de l’administration constitue l’un de principaux facteurs déterminants de la confiance à l’égard des pouvoirs publics. En revanche, la défiance affaiblit la démocratie ainsi que la disposition des citoyens et des entreprises à soutenir activement les politiques publiques. Elle constitue donc un obstacle à un développement socio-économique inclusif visant la prospérité et le bien-être de tous (OCDE, 2017_[7]).

Afin de renforcer, voire de renouer, les liens démocratiques fondamentaux, les pouvoirs publics doivent mettre à profit une culture de la gouvernance fondée sur des valeurs publiques qui reflètent les objectifs et les aspirations de la société. Ces valeurs sont fonction du contexte national et ancrées dans les traditions historiques et culturelles qui constituent le consensus sociétal ultime ; il faut parfois des décennies, voire des siècles, pour qu’un tel consensus se cristallise. Dans leur volonté de mettre en place une bonne gouvernance publique, les pays de l’OCDE ont défini au fil des décennies écoulées un ensemble de valeurs de la gouvernance qu’ils se sont engagés à respecter. Ces valeurs s’articulent entre elles autour d’une idée maîtresse commune : accorder une place prépondérante à la promotion et à la défense de l’intérêt général dans les efforts en faveur de la croissance inclusive et du développement.

S’il est difficile de tracer avec précision les frontières entre les unes et les autres, certaines valeurs publiques défendues par les pays peuvent être regroupées autour des quatre axes que sont l’intégrité, l’ouverture, l’inclusivité et la redevabilité. Ces valeurs reflètent entre autres les principes d’ouverture de l’administration définis dans la Recommandation du Conseil sur le Gouvernement ouvert (2017) [OECD/LEGAL/0438] comme la transparence (dont l’ouverture), l’intégrité, la redevabilité et la participation des parties prenantes (dont l’inclusivité). Ces valeurs aussi interdépendentes que complémentaires, couplées à l’objectif d’efficacité, constituent les piliers sur lesquels structurer et orienter le secteur public de sorte que son action au service des citoyens soit exempte de corruption. Elles sont en cohérence avec les Principes de gouvernance efficace au service du développement durable adoptés par le Conseil économique et social (ECOSOC) des Nations Unies en juillet 2018 (Nations Unies, 2018_[6]). En outre, des valeurs comme la flexibilité, l’agilité et la réactivité peuvent aussi composer le socle d’un système de gouvernance publique, et bon nombre des pratiques présentées dans ce Cadre – notamment dans les domaines de l’administration ouverte, de l’innovation et de l’administration numérique – peuvent aider à les préserver.

L’instauration d’une culture de bonne gouvernance publique fondée sur des valeurs est une tâche ardue en ce sens qu’elle implique de s’employer sans relâche à agir sur les pratiques et les comportements des institutions et des individus, par la définition, la conception, la mise en œuvre et l’évaluation de réformes de la gouvernance publique systémiques et composites. Il n’existe certes aucun mode d’emploi parfait (ni même unique) pour réussir les réformes, mais il est possible de prendre des mesures concrètes pour amener le secteur public à adopter, tant sur le plan culturel qu’institutionnel, des comportements plus démocratiques, inspirés par des valeurs, qui concourront à mieux servir les citoyens, à favoriser la croissance inclusive et à restaurer la confiance. Afin d’accompagner les pouvoirs publics dans leurs efforts en faveur d’un secteur public guidé par des valeurs qui servent de fil conducteur à une culture, un leadership, une conception des politiques et du service public axés sur les résultats et centrés sur les citoyens, le premier pilier de la Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique (2019_[9]) [OECD/LEGAL/0445] formule des orientations concrètes. À titre d’exemple, en faisant figurer un « énoncé des valeurs » dans son Code de valeurs et d’éthique du secteur public, le Canada souhaite faire en sorte que certaines valeurs guident les fonctionnaires dans l’exercice de leur mission (Encadré 1.2).

Encadré 1.2. Une culture de la gouvernance publique fondée sur des valeurs

Dans le Code de valeurs et d’éthique du secteur public du Canada, l’énoncé des valeurs est formulé de la façon suivante : « Les valeurs qui suivent guident les fonctionnaires dans toutes leurs activités. Elles ne peuvent être considérées isolément, car elles se recoupent souvent. Le présent code et les codes de conduite des organisations constituent des guides importants pour les fonctionnaires. Les organisations auront à les intégrer à leurs décisions, mesures, politiques, processus et systèmes. De même, les fonctionnaires peuvent s’attendre à être traités selon ces valeurs. »

Source : Exemple de pratique nationale communiqué par le Gouvernement du Canada dans le cadre du processus de consultation relatif au Cadre d’action.

On a observé par ailleurs que les réformes visant à instaurer ou à renforcer une culture de la gouvernance publique fondée sur des valeurs ne peuvent pas être mises en œuvre dans le cadre d’une démarche compartimentée ou sectorielle. Les stratégies de réformes transversales et pluridimensionnelles établies sur la base d’une solide coordination induisant un décloisonnement administratif qui permette de prendre en compte tous les aspects pertinents, semblent être celles qui fonctionnent le mieux.

Pour la plupart, les pratiques qui semblent les plus efficaces sont inscrites dans les instruments juridiques de l’OCDE relatifs à la gouvernance publique, à savoir : la Recommandation du Conseil concernant l’amélioration de la qualité de la réglementation officielle (1995) [OECD/LEGAL/0278], la Recommandation du Conseil sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d’intérêts dans le service public (2003) [OECD/LEGAL/0316], la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires (2012) [OECD/LEGAL/0390], la Recommandation du Conseil sur la Gouvernance budgétaire (2015) [OECD/LEGAL/0410], la Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique (2015) [OECD/LEGAL/0418], la Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique (2017) [OECD/LEGAL/0435], et la Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert (2017) [OECD/LEGAL/0438].

Intégrité

L’intégrité est la pierre angulaire de tout système de bonne gouvernance publique. Elle est cruciale pour gouverner dans l’intérêt général, afin d’assurer la prospérité et le bien-être de la société dans son ensemble. Elle renforce des valeurs aussi fondamentales que l’attachement à une démocratie pluraliste fondée sur la primauté du droit et le respect des droits de l’homme.

Cela dit, aucun pays n’est à l’abri des atteintes à l’intégrité, et la corruption demeure un des problèmes les plus épineux auxquels sont confrontés les pouvoirs publics aujourd’hui. Des risques pèsent sur l’intégrité dans les diverses interactions entre le secteur public, la société civile et les particuliers à tous les stades du processus politique et de l’action publique. Au-delà des actes de corruption, les violations des normes d’intégrité deviennent de plus en plus complexes et recouvrent un large éventail de phénomènes tels que les conflits d’intérêts, le trafic d’influence ou le détournement de biens publics, souvent associés à des pratiques plus subtiles, telles qu’une influence indue exercée sur des processus de prise de décisions se traduisant par une captation de l’action publique. Cela correspond à tout un large éventail d’agissements tels que la corruption, la captation de l’État et le détournement, qui vont souvent de pair avec des pratiques illégales telles que le blanchiment de capitaux ou les soumissions concertées. La corruption érode la gouvernance publique et la démocratie, ainsi que la confiance des citoyens à leur égard, car elle entraîne un gaspillage des ressources publiques, creuse les inégalités économiques et sociales, et alimente le mécontentement et la polarisation politique (OCDE, 2017_[11]).

La mise en place d’un système d’intégrité dans le secteur public est une condition essentielle à satisfaire non seulement pour prévenir la corruption, mais aussi pour préserver les institutions démocratiques et l’État de droit. Au cœur de toute réponse stratégique et durable à la corruption réside donc l’intégrité publique (Encadré 1.3).

Encadré 1.3. Définition de l’intégrité publique

« Par « intégrité publique », on entend la conformité et l’adhésion sans faille à une communauté de valeurs, de principes et de normes éthiques aux fins de protéger l’intérêt général contre les intérêts privés et de lui accorder la priorité sur ces derniers au sein du secteur public. »

Source : OCDE (2017_[11]), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique [OECD/LEGAL/0435], http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommandation-integrite-publique.pdf.

Au fil des ans, les pays membres de l’OCDE ont adopté des cadres juridiques et institutionnels pour renforcer l’intégrité dans le secteur public. Ainsi, en 2009, les parties à la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales [OECD/LEGAL/0293] ont décidé de prendre de nouvelles mesures afin de renforcer leurs efforts de prévention, de détection et d’investigation concernant la corruption transnationale, en adoptant la Recommandation du Conseil visant à renforcer la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (2009_[12]) [OECD/LEGAL/0378]. Néanmoins, de nombreux pays s’appuient fortement (voire uniquement) sur des mécanismes de contrôle de la conformité et de répression. De telles approches soulignent généralement l’importance d’alourdir les coûts tout en réduisant les avantages des comportements indésirables, par le biais de mesures de contrôle et de sanctions. L’objectif est de réduire le pouvoir discrétionnaire des décideurs, afin de restreindre leurs possibilités d’avoir des comportements répréhensibles. Néanmoins, certains éléments laissent à penser que les régimes de contrôle de la conformité excessivement rigides tendent à avoir un impact limité et qu’ils n’ont pas d’effet dissuasif sur les individus (Encadré 1.4).

Encadré 1.4. Les coûts cachés du contrôle

Une série d’expériences comportementales, portant sur les effets des mécanismes de contrôle de la conformité sur la motivation intrinsèque des individus en matière d’intégrité, a montré que certaines des méthodes classiques de contrôle favorisaient en fait la corruption, au lieu de l’empêcher.

Ainsi, le « principe du double regard » exige que toute procédure soit approuvée par au moins deux individus également responsables, et repose sur l’argument selon lequel il est plus difficile de parvenir à corrompre deux personnes qu’une seule. Néanmoins, d’après des données expérimentales, associer des acteurs supplémentaires à un processus de prise de décisions sans leur donner une responsabilité exclusive n’est pas nécessairement une approche efficace pour promouvoir l’intégrité.

De fait, ce principe repose sur la défiance et peut avoir un effet négatif sur la motivation intrinsèque des salariés. En outre, il se traduit par une dilution des responsabilités entre individus, qui retire à la décision individuelle sa dimension de responsabilité morale. Ce principe incite également les individus à entrer dans une relation de solidarité et peut les enfermer dans un réseau corrompu.

Source : Schikora, J (2011_[13]), « Bringing the four-eyes-principle to the lab », Münchener Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge: VWL: discussion papers, http://www.econbiz.de/Record/bringing-the-four-eyes-principle-to-the-lab-schikora-jan-theodor/10008908615.

La Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique (2017_[11]) [OECD/LEGAL/0435] intègre une grande partie des connaissances dont nous disposons sur les pratiques en matière d’intégrité dans le secteur public, mais plutôt que des politiques d’intégrité au coup par coup, elle propose une démarche adaptée au contexte, pragmatique et axée sur les risques, visant avant tout à favoriser un changement de culture et à examiner l’élaboration des politiques d’intégrité sous l’angle comportemental. La Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique inclut diverses considérations transversales et favorise la cohérence avec d’autres éléments clés de la gouvernance publique. Ainsi, elle souligne la nécessité d’une coordination efficace entre institutions et niveaux d’administration pour mobiliser chacun des domaines de compétences concernés dans la conception et la mise en œuvre d’un cadre d’intégrité cohérent et intégré dans le secteur public. En outre, dans la mesure où les risques pesant sur l’intégrité peuvent découler des interactions entre le secteur public, le secteur privé et la société civile, la Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique inclut une approche concernant l’ensemble de la société adaptée aux risques pesant sur l’intégrité spécifiques aux différents secteurs, entités et agents publics.

La Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique (2017_[11]) [OECD/LEGAL/0435] fournit notamment des orientations aux responsables de l’action publique pour élaborer une stratégie d’intégrité publique reposant sur trois piliers : (i) mettre en place un système d’intégrité cohérent et global, (ii) développer une culture de l’intégrité publique, et (iii) assurer la redevabilité et la transparence (Graphique 1.1). Cette stratégie d’intégrité publique ne se limite pas à l’atténuation des risques de corruption et est axée sur une vision de l’intégrité publique sous-tendue par la volonté de trouver des solutions adaptées pour remédier aux causes des problèmes d’intégrité.

Graphique 1.1. Les trois piliers de la Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique : système, culture et redevabilité

Source : OCDE (2017_[11]), Recommandation du Conseil sur l'intégrité publique [OECD/LEGAL/0435], http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommandation-integrite-publique.pdf.

Le but d'un système d'intégrité publique cohérent et global est que les responsables de l'action publique élaborent un ensemble de politiques et d'outils liés les uns aux autres qui soient coordonnés et permettent d'éviter les chevauchements et les lacunes :

• Les éléments empiriques de plus en plus nombreux réunis par les spécialistes des sciences comportementales montrent qu'en mettant l'accent sur l'attachement à l'intégrité aux plus hauts niveaux politiques et hiérarchiques, on oriente la perception de l'intégrité dans l'ensemble du secteur public et de la société (OCDE, 2018[14]).

• De même, veiller à ce que les responsabilités institutionnelles soient clairement établies dans tout le secteur public renforce non seulement l'efficacité du système d'intégrité dans son ensemble mais aussi l'intégrité de chaque décideur. L'intégrité ne relève pas seulement de la responsabilité des déontologues, mais aussi des personnes travaillant dans un large éventail de fonctions des administrations publiques, telles que la passation des marchés publics, la gestion des ressources humaines, la gestion des finances publiques, l'administration des impôts et l'enseignement. Les acteurs responsables se situent à la fois aux niveaux d'administration central et infranationaux, et exercent des fonctions au sein de chaque entité du secteur public. Le Graphique 1.2 montre certains des mécanismes que les pouvoirs publics utilisent pour assurer la prise en compte systématique des politiques d'intégrité dans les différents ministères sectoriels.

• Dans les pays membres de l'OCDE, le centre de gouvernement pilote souvent la coordination interinstitutionnelle entre agents publics, par delà les cloisonnements administratifs et entre les différents niveaux d'administration, pour concevoir les cadres d'intégrité, les appliquer et évaluer leur fonctionnement.

Graphique 1.2. Mécanismes employés pour assurer la prise en compte systématique des politiques d'intégrité dans les différents ministères sectoriels

:

Source : OCDE (2016), Survey on Public Sector Integrity, OCDE, Paris.

• Les pays membres de l'OCDE sont de plus en plus nombreux à reconnaître l'importance d'élaborer une approche stratégique fondée sur les risques et de définir des normes de conduite strictes pour promouvoir la prise de décisions fondées sur des valeurs au sein du secteur public et dans la société. Ainsi, des codes de conduite (Encadré 1.5) définissent les comportements attendus et accordent une importance prioritaire à l'adhésion aux valeurs du service public pour que l'intégrité fasse partie intégrante de la stratégie globale, ainsi que des objectifs de gestion et de l'évaluation des performances. En outre, des procédures claires et proportionnées peuvent être créées pour contribuer à prévenir les violations des normes d'intégrité publique et gérer les conflits d'intérêts potentiels.

Encadré 1.5. Codes de conduite applicables aux fonctionnaires au Danemark

En 2007, le gouvernement danois a publié un Code de conduite dans le secteur public [diffusé en anglais sous le titre Code of Conduct in the Public Sector] afin de clarifier les obligations et les responsabilités des salariés du secteur public. En 2015, le ministère danois des Finances a publié un document intitulé Code VII – Sept obligations essentielles pour les fonctionnaires de l'administration centrale [diffusé en anglais sous le titre Code VII – Seven key duties for civil servants in central government], visant plus spécifiquement les employés et les cadres de l'administration centrale et complétant le Code de conduite. Les sept obligations essentielles des fonctionnaires de l'administration centrale décrites dans le Code VII sont les suivantes :

• respecter la loi

• être sincère

• agir avec professionnalisme

• s'améliorer et coopérer

• se comporter de manière responsable et loyale

• faire preuve de transparence en cas d'erreur

• rester neutre sur le plan politique et à l'égard des partis.

Une version révisée du Code de conduite dans le secteur public a été publiée en 2017. Elle tient compte des principes énoncés dans le Code VII, ainsi que du Code de qualité et de déontologie dans l'administration publique [diffusé en anglais sous le titre Code of Quality and Ethics in the Public Administration] destiné aux collectivités locales danoises, qui contient des recommandations concernant les relations entre les responsables politiques locaux et l'administration publique. En outre, il y est fait référence au guide du ministère de la Justice Comment éviter la corruption [diffusé en anglais sous le titre How to Avoid Corruption].

Sources : Agence pour la modernisation (Moderniseringsstyrelsen), Association nationale des communes (KL, Kommunernes Landsforening) et Association des régions danoises (Danske Regioner) (2017_[15]), Code of Conduct in the Public Sector, https://modst.dk/media/18742/code-of-conduct-in-the-public-sectorforside.pdf ; et Ministère danois des Finances (2015_[16]), Code VII – Seven key duties for civil servants in central government, http://www.stm.dk/multimedia/UK_Kodex_VII.pdf.

Le développement d'une culture de l'intégrité vise à s'appuyer sur la motivation intrinsèque des individus d'adopter un comportement éthique, tant dans le secteur public que privé, et dans l'ensemble de la société :

• Le cas échéant, des campagnes de sensibilisation et des programmes éducatifs destinés aux enfants et aux jeunes (OCDE, 2018_[17]) peuvent favoriser l'émergence dans l'ensemble de la société d'une culture de l'intégrité incitant le secteur privé, les organisations de la société civile et les citoyens à jouer leur rôle et assumer leurs responsabilités plus spontanément en matière de prévention de la corruption et de lutte contre ce phénomène. Des approches plus ciblées associant le secteur privé et la société civile à la concrétisation des avantages découlant de l'intégrité, se traduisant par exemple par des règles relatives aux conflits d'intérêts et aux transitions professionnelles vers le secteur des entreprises ou celui des organisations à but non lucratif, peuvent également être très utiles.

• Un comportement exemplaire des responsables hiérarchiques et une bonne gestion sont essentiels pour promouvoir une culture de l'intégrité. Par conséquent, dans les pays membres de l'OCDE, les pouvoirs publics et les entités publiques investissent de plus en plus dans l'autorité morale des gestionnaires publics, renforcent le service public fondé sur le mérite, par exemple en faisant de l'intégrité une des dimensions des procédures de recrutement, et offrent aux agents publics des orientations et des programmes de formation.

• À cet égard, il convient également de favoriser l'émergence d'une culture institutionnelle de la transparence, dans laquelle les dilemmes d'ordre éthique, les préoccupations en matière d'intégrité publique et les erreurs peuvent être débattus librement et faire l'objet d'une résolution en temps utile. Les activités de sensibilisation concernant le signalement des atteintes à l'intégrité sont donc cruciales pour faire évoluer les mentalités sur la pratique de la dénonciation et mettre fin aux connotations négatives qui lui sont associées.

Pour assurer une véritable redevabilité, il faut appliquer des mécanismes de contrôle fondés sur les risques et garantir que les responsables d'atteintes à l'intégrité soient effectivement tenus d'en répondre :

• Cela suppose d'appliquer un cadre efficace de contrôle interne et de gestion des risques pour réduire la vulnérabilité des organismes publics à la fraude et à la corruption, tout en contribuant à l'instauration d'une culture de l'intégrité. En outre, élaborer des mesures répressives efficaces pour tous les cas d'atteinte présumée à l'intégrité garantit la cohérence et la légitimité d'un système d'intégrité et constitue le principal moyen pour une société de garantir le respect des normes d'intégrité et de dissuader les comportements répréhensibles. Cela démontre la détermination des pouvoirs publics à faire respecter les valeurs d'intégrité et contribue à faire adopter ces valeurs par les individus, les organisations et la société en tant que normes culturelles.

• Des mécanismes de surveillance et de contrôle externes favorisent l'efficacité du système d'intégrité publique, notamment par le biais de réactions adaptées des agents publics aux recommandations des instances de surveillance, de procédures efficaces de traitement des plaintes et des allégations, et d'une application impartiale des lois et règlements dans l'ensemble du secteur public. Ainsi, les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) sont des acteurs importants de la chaîne de responsabilité d'un pays. Elles peuvent favoriser une véritable redevabilité via un large éventail d'outils, notamment des audits et des recommandations. Connues traditionnellement en tant qu'organes de contrôle des dépenses publiques, ces institutions voient leurs fonctions évoluer vers un rôle d'éclairage des pouvoirs publics sur ce qui fonctionne ou pas en matière de gouvernance publique (OCDE, 2017_[18]). En outre, les ISC peuvent réaliser des travaux spécifiquement destinés à promouvoir l'intégrité publique, tels que l'intégration dans leurs audits de vérifications concernant des questions éthiques.

• Les institutions d'audit interne renforcent la capacité des citoyens d'obliger les entités du secteur public à rendre des comptes par le biais d'évaluations objectives de la gestion des ressources publiques.

• La transparence et la participation au système d'intégrité publique sont des déterminants importants de la redevabilité. Une approche écosystémique de la redevabilité tient compte de la contribution apportée par différents acteurs étatiques et non étatiques – et des relations de complémentarité existant entre eux – à la concrétisation du droit de regard du public. Garantir une participation inclusive et équitable des différents intérêts en présence aux processus de prise de décisions est un moyen essentiel d'éviter une captation des politiques publiques par des groupes d'intérêts restreints. À cette fin, les autorités peuvent élaborer des cadres de gestion des conflits d'intérêts et veiller à l'efficacité des règles et des pratiques garantissant l'intégrité et la transparence dans les activités de lobbying et le financement des partis politiques et des campagnes électorales. La Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying (OCDE, 2010_[19]) [OECD/LEGAL/0379] et la Recommandation du Conseil sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d'intérêts dans le service public (OCDE, 2003_[20]) [OECD/LEGAL/0316] fournissent des feuilles route claires dans ces domaines.

Encadré 1.6. Le registre des personnes exerçant un contrôle important (PSC, People with Significant Control) du Royaume-Uni

Le 6 avril 2016, le Royaume-Uni est devenu le premier pays du Groupe des Vingt (G20) à imposer aux sociétés privées d'établir un registre des personnes exerçant un contrôle important (PSC, People with Significant Control) et de le rendre public. Les personnes exerçant un contrôle important, ou bénéficiaires effectifs, sont la ou les personnes qui, en dernier ressort, possèdent ou contrôlent la société considérée et en tirent bénéfice. Ces informations sont accessibles sous des formats de données ouverts sur le site internet de l'organisme Companies House. Les registres de bénéficiaires effectifs ont pour but de lutter contre des infractions telles que la fraude fiscale, la corruption et le blanchiment de capitaux en empêchant les individus de dissimuler leurs actifs et leurs revenus.

Source : Mor, F. (2019_[21]), « Registers of beneficial ownership », House of Commons Library Briefing Paper No. 8259, London: House of Commons library, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8259/CBP-8259.pdf.

Questions essentielles à examiner

• Système : Le cadre législatif et institutionnel permet-il aux entités du secteur public, aux agents publics et aux dirigeants d'assumer leurs responsabilités en matière d'intégrité ? Les dirigeants et les gestionnaires font-ils preuve au plus haut niveau d'un attachement à l'intégrité et d'un sens aigu de la droiture dans l'exercice de leurs fonctions officielles ? La coordination est-elle assurée entre les différents acteurs du système d'intégrité aux niveaux central et infranationaux ? Existe-t-il un énoncé des valeurs du secteur public clair, mémorisable et pouvant être concrètement mis en œuvre, qui est diffusé en interne et en externe ?

• Culture : Des mécanismes sont-ils en place pour promouvoir une culture de l'intégrité au sein des administrations publiques (tels qu'un système de recrutement fondé sur le mérite, des possibilités de formation sur les questions d'intégrité, des mesures de sensibilisation, des canaux permettant de signaler les atteintes présumées à l'intégrité) ? Le système d'intégrité publique tient-il compte du rôle joué par les entreprises et les organisations de la société civile en matière de défense et de promotion d'une culture de l'intégrité ? Existe-t-il des mécanismes permettant de promouvoir une culture de l'intégrité dans la société (tels que des programmes de sensibilisation et d'éducation, des codes de conduite ou des pratiques en matière de conduite responsable des entreprises, etc.) ?

• Redevabilité : Existe-t-il une approche stratégique de la gestion des risques et de l'évaluation des risques pesant sur l'intégrité ? Les politiques et pratiques en matière d'identification, d'évaluation et d'atténuation des risques pesant sur l'intégrité sont-elles étayées par des outils et des méthodologies, et en phase avec les activités de contrôle ? Comment la cohérence, l'objectivité et le caractère opportun des mécanismes de répression sont-ils garantis ? Des règles ou d'autres dispositions sont-elles en place pour gérer efficacement les conflits d'intérêts ? Existe-t-il des mécanismes garantissant la transparence et l'intégrité des activités de lobbying, ainsi que la transparence du financement des partis politiques et des campagnes électorales ?

Ouverture et transparence

Les politiques d'ouverture et de transparence portent sur l'accessibilité de l'information et d'autres ressources publiques, et la publication spontanée des informations et des données. Il s'agit d'éléments fondamentaux pour la redevabilité et la confiance et essentiels au bon fonctionnement des démocraties et des économies de marché. Compte tenu de l'importance que revêtent l'ouverture et la transparence en matière de gouvernance et d'élaboration des politiques, les stratégies et les initiatives d'ouverture de l'administration sont devenues un pilier essentiel des réformes de la gouvernance publique. L'OCDE définit la notion de « gouvernement ouvert », ou administration ouverte, comme une culture de la gouvernance publique qui promeut les principes de transparence, d'intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes au service de la démocratie et de la croissance inclusive (OCDE, 2017_[22]). Ces réformes peuvent aller d'initiatives visant à assurer l'accès aux informations du secteur public à des pratiques plus complexes destinées à renforcer la redevabilité et la participation des parties prenantes à la prise de décisions.

L'ouverture de l'administration n'est pas une fin en soi ; c'est un moyen permettant d'atteindre des objectifs de l'action publique. Les principes et les pratiques d'ouverture de l'administration peuvent s'appliquer à l'élaboration des politiques et à la prestation des services publics, indépendamment du thème ou du secteur considéré, et pour tous les pouvoirs constitutifs de l'État (lorsque des cadres et principes d'ouverture de l'administration sont adoptés par les pouvoirs législatif et judiciaire d'un pays ou par des institutions publiques indépendantes en sus du pouvoir exécutif, l'OCDE parle d'État ouvert). Lorsque les politiques publiques sont conçues, adoptées et mises en œuvre de manière transparente et inclusive, elles contribuent au renforcement de la confiance des citoyens et de l'efficacité de l'action publique, dans la mesure où l'ouverture permet aux pouvoirs publics d'élargir l'éventail des contributions au processus de prise de décisions. À cet égard, il est crucial d'assurer la divulgation spontanée d'informations et de données du secteur public claires, complètes, récentes, fiables et pertinentes, qui soient gratuites, disponibles en format ouvert et non propriétaire lisible par machine, faciles à trouver, à comprendre, à utiliser et à réutiliser, et diffusées sur des canaux multiples. Dans ce contexte, il devient vital de garantir également le droit de tout citoyen de solliciter des informations auprès des pouvoirs publics.

L'ouverture de l'administration peut aussi être un vecteur d'égalité politique et d'inclusivité, étant donné qu'elle impose aux pouvoirs publics d'associer les populations et les secteurs qui sont les moins enclins à participer à la vie publique. C'est pourquoi les recommandations de l'OCDE concernant différents domaines de la gouvernance publique, allant de la politique de la réglementation à l'intégrité publique en passant par l'administration numérique, préconisent l'adoption de principes et de pratiques d'ouverture de l'administration.

En mettant en évidence les pratiques qui donnent les meilleurs résultats dans ce domaine au sein des pays membres de l'OCDE, la Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert (2017_[22]) [OECD/LEGAL/0438] préconise que les gouvernements élaborent, adoptent et mettent en œuvre des stratégies et des initiatives en matière d'administration ouverte promouvant les principes de transparence, d'intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ainsi qu'à la conception et à la prestation des services publics. De ce point de vue, les responsables de l'action publique pourraient :

• Veiller à l'existence d'un environnement propice, par exemple en concevant et en appliquant un solide cadre législatif et réglementaire relatif à l'ouverture de l'administration, en garantissant la disponibilité des ressources humaines, financières et techniques nécessaires, et en favorisant une maîtrise des compétences de base liées à l'administration ouverte.

  • La réussite des stratégies d'ouverture de l'administration dépend dans une large mesure de l'existence d'un cadre d'action et d'un cadre juridique fixant les règles applicables tant aux pouvoirs publics qu'aux parties prenantes, notamment d'un cadre d'accès aux informations et d'une protection de l'espace civique. Les stratégies d'ouverture de l'administration couronnées de réussite vont souvent de pair avec l'utilisation stratégique d'outils d'administration numérique et d'innovation dans le secteur public.

• Élaborer un cadre d'application, reposant sur des mécanismes de coordination au sein des administrations publiques ; des dispositifs de suivi, d'évaluation et d'apprentissage en rapport avec les stratégies et initiatives d'ouverture de l'administration ; ainsi que des processus de participation des parties prenantes. En outre, une communication efficace peut étayer le cadre d'application relatif à l'ouverture de l'administration, la communication étant non seulement un moyen d'informer le public, mais aussi un outil stratégique qui étaye l'élaboration des politiques et la prestation des services publics en renforçant la transparence et la participation des parties prenantes.

  • Dans la mesure où une stratégie d'ouverture de l'administration recouvre différents secteurs de l'action publique et domaines de la gouvernance publique, le rôle actif joué par le centre de gouvernement peut contribuer à donner un cap et à assurer une coordination efficace des politiques publiques. D'après l'enquête de 2016 de l'OCDE sur l'administration ouverte et la participation des citoyens, 85 % des pays couverts étaient dotés d'un bureau spécialement chargé de la coordination horizontale des initiatives d'ouverture de l'administration (OCDE, 2017_[23]). En outre, un système robuste de suivi et d'évaluation des initiatives d'ouverture de l'administration peut grandement contribuer à ce que les politiques publiques atteignent les résultats escomptés, à ce qu'elles soient corrigées si nécessaire et, permettre ainsi aux initiatives d’ouverture de l’administration de générer un plus grand impact .Néanmoins, la tâche n'est pas aisée : si 91 % des pays indiquent assurer un suivi des initiatives d'ouverture de l'administration, la moitié seulement les évaluent (OCDE, 2017_[23]).

• Préparer l'avenir en explorant la possibilité de passer du concept d'administration ouverte à celui d'État ouvert. La solution idéale est d'adopter une approche « à l'échelle de l'ensemble de l'État », mais elle dépend du système politique en place.

  • De plus en plus de pays passent du concept d'administration ouverte à celui d'État ouvert, décrit précédemment. Un État ouvert tend à se fonder sur une démarche collaborative entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, les institutions publiques indépendantes et tous les nouveaux d'administration travaillant ensemble pour exploiter leurs synergies et partager entre eux et avec d'autres parties prenantes leurs bonnes pratiques et les enseignements tirés de leur expérience, afin de promouvoir les principes de l'administration ouverte.

  • Les niveaux d'administration infranationaux ont un rôle fondamental à jouer en termes de renforcement des politiques, des valeurs et de la culture d'ouverture de l'administration, et peuvent contribuer de manière importante à la transition d'un pays vers un État ouvert. D'un point de vue historique, ils sont à l'avant-garde des pratiques d'ouverture de l'administration et des innovations en la matière. Afin de préparer l'avenir, des efforts supplémentaires s'imposent pour les intégrer dans la conception et la mise en œuvre des politiques et stratégies nationales.

  • Des écosystèmes médiatiques favorables, caractérisés à la fois par leur diversité et leur transparence, promeuvent in fine les principes de transparence et de redevabilité de l'administration ouverte. Les pouvoirs publics devraient donc mettre en œuvre des politiques en faveur de l'éducation aux médias ; des médias indépendants, locaux, régionaux et communautaires ; des médias de service public ; etc. Ces activités sont également importantes pour aider les pouvoirs publics à s'adapter à l'évolution de la façon dont le public reçoit et partage l'information, ainsi qu'à sa résilience face aux menaces découlant de la désinformation.

Encadré 1.7. L'importance de la transparence

La transparence est cruciale pour associer les citoyens à l'élaboration des politiques et renforcer la confiance dans les institutions publiques. Ouvrir les processus, les procédures, les documents et les données des administrations publiques afin de garantir le droit de regard et la participation du public est une condition préalable à satisfaire pour améliorer l'association des parties prenantes, l'inclusivité, l'intégrité et la redevabilité dans le cadre de la gouvernance publique. À cet égard, l'OCDE préconise dans la Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert (2017) que les pouvoirs publics divulguent des informations et des données du secteur public claires, complètes, récentes, fiables et pertinentes, qui soient gratuites et disponibles en format ouvert et non propriétaire, lisible par machine. L'OCDE recommande également aux pouvoirs publics d'adopter des pratiques transparentes dans d'autres domaines de la gouvernance publique, tels que l'intégrité publique, la budgétisation, la passation des marchés publics et la politique de la réglementation.

Source : Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert (2017_[22]) [OECD/LEGAL/0438].

Questions essentielles à examiner

• Pour maximiser les avantages pouvant découler d'une culture d'ouverture de l'administration, l'environnement propice approprié est-il en place, notamment les cadres institutionnel, législatif et réglementaire, les ressources humaines, financières et techniques, ainsi que les mécanismes de contrôle nécessaires pour assurer la mise en œuvre des dispositions applicables ?

• Les politiques publiques sont-elles préparées et mises en œuvre en collaboration avec les citoyens et toutes les parties prenantes concernées, et ceux-ci sont-ils associés aux mécanismes de suivi, d'évaluation et d'apprentissage pour en garantir l'efficacité ? Ces cadres s'appliquent-ils aux administrations régionales et locales ? Aux autres pouvoirs constitutifs de l'État ?

• Dans quelle mesure les pouvoirs publics s'emploient-ils activement à divulguer des informations et des données du secteur public claires, complètes, récentes, fiables et pertinentes, qui soient gratuites, disponibles en format ouvert et non propriétaire, lisible par machine, et faciles à trouver, à comprendre, à utiliser et à réutiliser ?

• Les pouvoirs publics exploitent-ils pleinement le potentiel des technologies numériques pour rendre l'administration plus ouverte et innovante ?

• Lorsque des initiatives inclusives de participation des parties prenantes sont élaborées, la communication d'informations accessibles en temps voulu est-elle considérée comme faisant partie intégrante de ce processus, et des approches novatrices sont-elles utilisées pour garantir l'inclusivité et la représentativité ?

Inclusivité, participation, égalité femmes-hommes et diversité

Conformément à la thématique centrale du Programme 2030, « ne laisser personne de côté », les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures actives visant à définir, mettre en pratique et contrôler l’égalité dans la gouvernance et la prise de décision, en mettant l’accent en particulier sur l’autonomisation et l’intégration des groupes marginalisés, défavorisés et/ou vulnérables, ainsi que sur la promotion de l’égalité femmes-hommes dans la vie publique. Afin de garantir les droits de l’homme et les libertés fondamentales dans l’ensemble de la société, il est indispensable de mener l’action publique et d’assurer les services publics dans une démarche non discriminatoire fondée sur les besoins de tous les groupes sociaux. Le fait d’envisager le processus décisionnel sous l’angle de l’égalité femmes-hommes et de l’inclusivité peut, en association avec l’ouverture et la transparence, aider les pouvoirs publics à mieux cerner les besoins des citoyens d’une plus grande partie possible de la société, tous genres confondus, et à mieux comprendre comment répondre plus efficacement à ces besoins. Un tel angle de vue permet également aux décideurs d’évaluer les incidences différenciées de leurs décisions — dans l’ensemble d’un domaine ou secteur de l’action publique — sur les citoyens de tout genre et de différents milieux sociaux, afin de déterminer si une politique publique donnée entraîne une atténuation ou un renforcement des inégalités existantes. Les pouvoirs publics œuvrent en faveur de l’inclusivité en tirant parti des informations, idées et ressources de toutes les parties prenantes, au nombre desquelles les citoyens, les organisations de la société civile et le secteur privé, et en s'engageant davantage avec ces parties prenantes pour adapter les politiques et services publics aux besoins de la société

Les différents types de groupes sociaux vulnérables (définis selon des critères de religion, d’appartenance ethnique, de langue, d’orientation sexuelle, d’âge, d’aptitude physique, etc.) sont généralement sous-représentés dans les processus de l’action publique. Afin de garantir l’inclusivité, l’égalité femmes-hommes et la diversité, les décideurs devraient veiller à ce que l’association de l’ensemble de la société soit effective et systématique dans tout le secteur public, et à ce que des mesures spécifiques soient mises en œuvre en vue d’assurer la participation ciblée de tous les groupes sociaux. La jeunesse est un autre acteur essentiel de l’amélioration de la diversité dans l’action publique. Alors que cette dernière devrait être menée en prenant en considération de façon égale les besoins et intérêts de tous les groupes d’âge, à des fins d’équité intergénérationnelle, c’est souvent la jeune génération qui est la moins politiquement organisée et représentée. L’autonomisation politique des jeunes hommes et femmes, et leur association plus active à l’action publique, peuvent permettre de rendre les sociétés plus solidaires, plus résilientes, et les démocraties plus dynamiques. Cependant, selon le rapport de l’OCDE Youth Stocktaking Report (2018_[24]), dans 17 des 30 pays Membres de l’OCDE pour lesquels on dispose de données, les jeunes expriment à l’égard des pouvoirs publics moins de confiance que leurs parents (âgés de 50 ans et plus), et leur participation aux processus formels semble être en recul.

Les trois principaux éléments catalyseurs permettant d’accroître l’inclusivité, l’égalité femmes-hommes et la diversité dans la gouvernance sont énumérés ci-après : le premier a à voir avec des mécanismes institutionnels, outils et structures de redevabilité solides ; le deuxième concerne une participation efficace des parties prenantes ; et le troisième consiste à assurer l’égalité femmes-hommes, la diversité et l’inclusivité aux fonctions décisionnelles.

S’agissant des mécanismes institutionnels, outils et structures de redevabilité solides, la Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique (2015_[25]) [OCDE/LEGAL/0418] contient des orientations très utiles qui peuvent être appliquées à toutes les stratégies d’inclusivité :

• L’adoption d’une démarche en matière de gouvernance à l’échelle de l’ensemble de l’administration, aux fins de la prise en compte systématique de l’égalité femmes-hommes et de l’égalité plus générale : dans la Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique, il est proposé une approche systémique qui reconnait que toutes les institutions publiques et tous les pouvoirs constitutifs de l’État ont un rôle important à jouer dans la promotion de l’égalité femmes-hommes et de l’inclusivité.

• Le centre de gouvernement peut jouer un rôle déterminant en tant que « force motrice » influant sur l’évolution de l’ensemble du système.

  • L’utilisation de tous les principaux outils de prise de décision publique, aux fins de la promotion de l’inclusivité et de l’égalité femmes-hommes : tous les ministères et organismes publics peuvent intégrer, dans les diverses dimensions de la gouvernance publique et les stades préliminaires de chaque phase du cycle de l’action publique, une évaluation des incidences sur les groupes politiquement sous-représentés et/ou marginalisés et des considérations fondées sur des données probantes. Les décideurs peuvent également envisager d’intégrer, à toutes les phases du cycle budgétaire, une démarche soucieuse de l’inclusivité, de l’équité et de l’égalité femmes-hommes, etc., en vue de maximiser la transparence des décisions de dotation en ressources qui ont un lien avec la problématique femmes‑hommes. Ainsi, plusieurs pays ont mis en place des politiques ou stratégies nationales en faveur des jeunes afin de rassembler les ministères, les différents niveaux d’administration et les parties prenantes non gouvernementales autour d’un objectif commun consistant à mettre en œuvre les politiques et services publics relatifs à la jeunesse d’une façon cohérente, et avec la participation active des principaux intéressés. En outre, les pays peuvent mettre en place des procédures permettant d’évaluer l’incidence escomptée des nouvelles réglementations sur les jeunes et faire ainsi en sorte que l’action réglementaire ne soit pas uniquement envisagée du point de vue des adultes.

  • Le renforcement des mécanismes de redevabilité et de surveillance pour les initiatives visant la prise en compte systématique de l’égalité femmes-hommes et de l’inclusivité déployées au sein des organes de l’administration et entre ces derniers (Encadré 1.8).

Encadré 1.8. Le Programme suédois pour la prise en compte systématique de la problématique femmes-hommes dans les organismes publics

Aux fins de la réalisation des objectifs de l’action publique en matière d’égalité femmes‑hommes, le Gouvernement suédois a lancé un programme national pour la prise en compte systématique de la problématique femmes-hommes dans les organismes publics pour la période 2012-2019. Le programme englobe 60 organismes œuvrant dans les secteurs de la culture, de la justice, de l’emploi et de la santé. Ces organismes doivent intégrer une démarche soucieuse de l’égalité femmes-hommes dans leurs principales activités, conformément à un plan d’action spécialement conçu à cet effet.

D’après des rapports de l’Agence suédoise pour l’égalité femmes-hommes, et une évaluation à mi-parcours effectuée par l’Agence suédoise de gestion publique, la contribution des organismes publics à l’égalité femmes-hommes s’est heurtée à de grandes difficultés, mais a aussi abouti à des résultats positifs. À la lumière de ces résultats, le gouvernement a récemment élargi le programme à plus de 30 établissements d’enseignement supérieur, et a mis en œuvre des programmes similaires destinés à promouvoir les droits des lesbiennes, gays, bisexuels et transgenres (LGBT) et les droits de l’enfant.

Source : Exemple de pratique nationale communiqué par le gouvernement suédois dans le cadre du processus de consultation relatif au Cadre d’action.

La participation efficace des parties prenantes est un deuxième élément catalyseur essentiel d’une gouvernance inclusive. Le fait d’associer activement les parties prenantes contribue à une utilisation plus ciblée des ressources limitées de l’État et à une meilleure conception et prestation des services publics, par exemple via une consultation des citoyens sur leurs besoins. La participation active va au-delà du vote et des élections et repose sur la reconnaissance de la capacité des citoyens à co-générer des pistes d’action (OCDE, 2016_[23]). La participation des parties prenantes — un des principes de l’ouverture de l’administration — rend les pouvoirs publics plus inclusifs et plus redevables de leurs actes, élargit les moyens d’action de la population et son influence sur les décisions, et renforce les capacités civiques. La participation des parties prenantes « enrichit les données probantes sur lesquelles fonder l’action publique, réduit les coûts de mise en œuvre et permet de mobiliser des réseaux plus larges au service de l’innovation dans l’action publique et dans la prestation des services publics » (OCDE, 2009_[26]).

Dans la Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert (2017_[22]) [OCDE/LEGAL/0438], il est conseillé aux pouvoirs publics d’« offrir à toutes les parties prenantes des possibilités égales et réelles d’être informées et consultées, et [de] les associer activement à toutes les phases du cycle des politiques publiques, ainsi qu’à la conception et à la prestation des services publics ». Les pouvoirs publics devraient en outre « chercher des moyens novateurs d’associer effectivement les parties prenantes, afin de bénéficier de leurs idées et de co-créer des solutions, et tirer parti des possibilités offertes par les outils de l’administration numérique, y compris les données publiques ouvertes, en les mettant au service de la réalisation des objectifs des stratégies et initiatives en matière de gouvernement ouvert ». La Recommandation contient également une définition inclusive des parties prenantes, qui s’entendent de « toute partie intéressée et/ou affectée, notamment : [des] individus, indépendamment de leur âge, de leur sexe, de leur orientation sexuelle et de leurs affiliations religieuses et politiques ; et [des] institutions et organisations, qu’elles soient gouvernementales ou non gouvernementales, appartenant à la société civile, au monde universitaire, aux médias ou au secteur privé ».

À cet égard, dans la Recommandation du Conseil sur les stratégies numériques gouvernementales (OCDE, 2014_[31]) [OCDE/LEGAL/0406] il est recommandé aux pouvoirs publics d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies en matière d’administration numérique qui favorisent l’association et la participation des acteurs publics, privés et de la société civile à l’élaboration des politiques, et à la conception et à la mise en œuvre des services publics. Les pays Membres de l’OCDE ont mis au point différentes initiatives consistant notamment à améliorer les dispositifs d’éducation au civisme et à la citoyenneté, à organiser des consultations en ligne et à utiliser les médias sociaux de façon stratégique, ainsi que des initiatives plus classiques telles que la création de groupes ou d’institutions de défense d’intérêts catégoriels.

En outre, comme il en sera question dans les chapitres 3 et 4, l’association des parties prenantes est un élément essentiel d’une politique de la réglementation avisée. Dans la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires (2012_[27]) [OCDE/LEGAL/0390], il est préconisé aux pouvoirs publics d’« instituer une politique explicite précisant les modalités d’une consultation publique, à la fois ouverte et équilibrée, sur l’élaboration des règles » (OCDE, 2012_[27]). À cet égard, et comme c’est le cas pour les cadres d’intégrité et d’ouverture, les pratiques optimales définies par l’OCDE en ce qui concerne l’association des parties prenantes à la politique de la réglementation comprennent ce qui suit :

• Des lignes directrices claires, transversales et communes à l’ensemble de l’administration, portant sur les modalités d’association des parties prenantes, devraient exister et énoncer des objectifs précis.

• Une impulsion et une forte détermination en faveur de l’association des parties prenantes à l’élaboration de la réglementation sont nécessaires à tous les niveaux, aussi bien de la part des responsables politiques que des hauts fonctionnaires et des agents publics.

• Toute l’attention voulue devrait être portée aux capacités de l’administration publique de conduire un processus d’association des parties prenantes efficace et efficient.

• Des mécanismes permettant de veiller à ce que les fonctionnaires respectent les principes d’ouverture de l’administration et d’association des parties prenantes à la politique de la réglementation.

Alors que de nombreux pays réalisent d’importants progrès dans la conception et la mise en œuvre d’initiatives participatives, les données disponibles font apparaître que leur potentiel n’est pas encore pleinement exploité, en particulier au cours des dernières phases du cycle de l’action publique. S’agissant des stratégies d’ouverture de l’administration, l’élaboration de cadres d’action et de cadres législatifs destinés à accroître l’inclusivité devrait favoriser le recours à des pratiques participatives à tous les stades du cycle d'élaboration des politiques, en définissant les mécanismes à utiliser et la manière dont la participation des parties prenantes doit être encouragée durant chaque phase.

La formulation d’arguments justifiant l’association effective des parties prenantes — l’évaluation du coût associé à ces initiatives et de leur incidence finale — sera également indispensable pour améliorer l’utilisation stratégique des pratiques de participation citoyenne.

Le fait d’assurer l’égalité femmes-hommes, la diversité et l’inclusivité aux fonctions décisionnelles constitue un troisième facteur important de renforcement de l’inclusivité. L’OCDE reconnaît qu’« il est indispensable de promouvoir la parité femmes‑hommes dans les instances publiques de décision à tous les niveaux d’administration pour parvenir à instaurer une croissance inclusive, et à définir, aujourd’hui et à l’avenir, les mesures nécessaires pour renforcer la confiance et le bien-être des citoyens » (OCDE, 2015_[25]). Or, les femmes ne représentent encore qu’un tiers des postes de direction à l’échelle des trois pouvoirs constitutifs de l’État. S’agissant de l’avenir, la Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique (2015_[25]) [OCDE/LEGAL/0418], contient des orientations à l’intention des pays sur la manière d’assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes aux fonctions décisionnelles dans la vie publique, et de renforcer l’égalité entre femmes et hommes dans l’emploi public, y compris au plus haut niveau. En outre, il est de plus en plus admis que tous les groupes sociaux devraient être dûment représentés dans les instances élues, le gouvernement et l’administration, de sorte que leur potentiel d’innovation soit pleinement pris en considération, et afin de répondre aux besoins de tous.

Questions essentielles à examiner

• Avez-vous défini, à l’échelle de l’ensemble de l’administration, des objectifs de prise en compte systématique de l’inclusivité dans tout le secteur public ? Ces objectifs sont-ils étayés par des stratégies en matière de gouvernance et de performance ? Font-ils partie des objectifs et priorités de l’action publique communs à l’ensemble de l’administration ?

• Existe-t-il, à l’échelle de l’ensemble de l’administration, un cadre institutionnel définissant clairement les rôles et responsabilités assignés au centre de gouvernement, aux institutions chargées de l’égalité femmes-hommes, à tous les ministères sectoriels, et aux organismes publics et institutions de surveillance (ex. : le médiateur) — assorti de ressources suffisantes, de capacités adéquates et de structures de coordination — qui permette d’instituer et de superviser systématiquement la mise en œuvre du processus décisionnel sous l’angle de l’égalité femmes-hommes et de l’inclusivité ?

• Des données et informations ventilées par genre, notamment des informations relatives aux facteurs d’intersectionnalité, sont-elles disponibles et servent-elles à éclairer la prise de décision ?

• Des données et informations ventilées sont-elles disponibles au sujet des groupes sociaux vulnérables, et ces ressources sont-elles exploitées pour éclairer la prise de décision ?

• Existe-t-il des politiques, mécanismes et outils visant à promouvoir une participation équilibrée et inclusive des hommes et des femmes à la prise de décision et aux fonctions de direction dans le secteur public ?2

Redevabilité et respect de l’état de droit

La redevabilité des acteurs publics est déterminante pour permettre aux administrations et institutions publiques d’assurer l’efficience et l’efficacité de l’appareil d’État et, plus généralement, de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions publiques. À l’heure actuelle, l’ensemble du secteur public est soumis à la pression croissante d’obtenir plus de résultats avec moins de moyens, et de faire connaître aux citoyens la manière dont leur argent est dépensé. Dans bon nombre de pays, la redevabilité des acteurs publics ne relève pas de la responsabilité exclusive d’un seul organe ou d’une seule entité publique, mais incombe à de nombreuses institutions. Les agents publics doivent veiller à ce que les activités et décisions des pouvoirs publics répondent aux besoins et aux exigences des citoyens. Le principe de redevabilité horizontale veut que les différents pouvoirs constitutifs de l’État, à savoir les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que les institutions indépendantes (médiateur, institutions supérieures de contrôle des finances publiques, et commissions spéciales), s’obligent mutuellement à rendre compte de leurs actes au nom des citoyens. Si la redevabilité des acteurs publics joue assurément un rôle capital au niveau national, elle revêt également une importance particulière aux niveaux infranationaux, où s’opère la jonction entre les citoyens et les politiques publiques : c’est aux autorités locales qu’incombent les services publics les plus concrets et les plus élémentaires.

La proximité entre élus et citoyens au niveau local donne naissance à des mécanismes informels qui favorisent la redevabilité verticale, laquelle s’entend du rapport direct entre, d’une part, les citoyens, les médias et les organisations de la société civile et, d’autre part, leurs responsables publics élus et non élus. La généralisation des technologies numériques combinée à l’augmentation du taux de pénétration d’Internet dans le monde, à l’accroissement de la présence des responsables politiques et des institutions publiques sur les médias sociaux, au mouvement d’ouverture de l’administration et à la diffusion des principes et pratiques de transparence et de participation des parties prenantes, concourt à reconfigurer les cadres juridique et institutionnel, et ceux de la gouvernance et de l’action publique, tels que nous les avons connus jusqu’ici.

Les lignes hiérarchiques, dont la forme la plus simple peut se définir comme « qui fait quoi et rend compte à qui », deviennent floues et mouvantes puisqu’elles changent selon les pays et d’un cycle politique à l’autre. Le rôle des responsables politiques, des agents publics et des citoyens, qui était auparavant clairement défini et exercé en application de la loi, connaît une mutation profonde qui impose de repenser la manière de combiner la redevabilité formelle classique (de l’État, mais aussi administrative et financière) avec une redevabilité davantage centrée sur le citoyen, et avec des pratiques interactives ascendantes (journalisme citoyen ou initiatives d’ouverture des données, par exemple).

Encadré 1.9. Les types de redevabilité

• Redevabilité de l’État : cadres permettant de veiller à ce que les institutions publiques s’obligent mutuellement à rendre compte de leurs actes au nom des citoyens, et à ce que le système d’équilibre des pouvoirs, y compris les mécanismes existant au niveau des pouvoirs exécutif, législatif (exercice d’un rôle de surveillance par l’intermédiaire de commissions, pouvoirs d’enquête, séances de question au gouvernement, etc.) et judiciaire, soit respecté dans le pays, de même que le rôle d’institutions indépendantes telles que l’Ombudsman, les commissions ad hoc, les institutions supérieures de contrôle des finances publiques et les entités supranationales.

• Redevabilité administrative : un système robuste de contrôle interne garantit que les institutions et les fonctionnaires accomplissent leurs missions conformément à des critères de performance préétablis, grâce à des mécanismes permettant de lutter contre les abus, d’améliorer la conformité aux normes et de favoriser l’apprentissage, l’objectif étant d’améliorer les performances et de faire en sorte que le système de contrôle interne du pays soit stratégique et préventif et favorise la gestion des risques, afin d’assurer la redevabilité administrative et de détecter les facteurs susceptibles d’affecter l’efficience et l’efficacité des institutions publiques.

• Redevabilité financière : la gouvernance budgétaire est le processus consistant à établir le budget annuel, à superviser sa mise en œuvre et à veiller à son adéquation avec les objectifs de l’action publique. La garantie de la redevabilité tout au long du cycle budgétaire peut potentiellement contribuer à accroître l’efficience et l’efficacité de la prestation des services publics.

• Redevabilité sociale : le fait de veiller à ce que les citoyens aient voix au chapitre, et de reconnaître que leur rôle dans l’action publique a transformé le rapport entre les pouvoirs publics et l’ensemble des citoyens, est essentiel aux pouvoirs publics pour rétablir la confiance des citoyens, et passe notamment par les éléments suivants : la possibilité d’organiser des élections libres, équitables et transparentes ; un système politique pluraliste ; l’existence de pratiques d’association des citoyens ; le capital social ; le rôle des organisations de la société civile ; le niveau de transparence des informations du secteur public et le niveau d’accès à ces informations ; et le rôle des médias et du journalisme s’agissant d’amener les pouvoirs publics à rendre compte de leurs actes, d’exercer une surveillance et de diffuser l’information.

• Redevabilité relative aux résultats de l’action publique : les décideurs rendent compte de leurs performances en assurant le suivi et l’évaluation des résultats de l’action publique et en mettant à disposition, en temps utile, les informations voulues concernant ces performances. Les décideurs étant tenus de rendre compte de leurs actes, il est possible de tirer des enseignements du passé tout en favorisant une action publique qui soit davantage éclairée par des données concrètes.

L’État de droit est un élément essentiel de la redevabilité, et l’une des valeurs fondamentales qui constituent la communauté de vues des pays Membres de l’OCDE. L’État de droit est étroitement lié aux autres dimensions de la gouvernance que sont la redevabilité, la transparence, l’ouverture et l’intégrité, et il préside à l’interdépendance de ces dimensions. Aux termes de la cible 3 de l’Objectif de développement durable (ODD) 16, les pays sont invités à « promouvoir l’État de droit aux niveaux national et international et donner à tous accès à la justice dans des conditions d’égalité ».

Des systèmes judiciaires efficaces et efficients sont essentiels pour assurer la primauté du droit et une bonne gouvernance publique – notamment les résultats de l’action publique et la performance de la réglementation. Par exemple, une lutte efficace contre la corruption repose sur des institutions judiciaires robustes et accessibles, à tous les niveaux d’administration, dans un cadre permettant de veiller à ce que tous les citoyens de la société soient égaux devant la loi et à ce qu’aucun citoyen ou groupe n’obtienne, en vertu de la loi, de traitement spécial motivé par l’origine, le milieu social, la situation socioéconomique ou les liens avec les structures de pouvoir de la société.

La justice constitutionnelle joue un rôle important dans la consolidation et le maintien des régimes démocratiques en garantissant la protection des droits et libertés de l’individu ; en assurant la séparation des pouvoirs au niveau de l’État et de ses organes ; et en créant des possibilités de dialogue entre les citoyens et leur administration.

La justice administrative est l’une des principales interfaces entre l’administration publique et les citoyens. C’est ainsi que dans la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires (OCDE, 2012_[27]) [OCDE/LEGAL/0390], il est souligné que le contrôle juridictionnel est un moyen efficace de vérifier la qualité des pratiques réglementaires puisqu’il permet :

• De veiller à ce que les organismes de réglementation exercent leur mandat dans les limites des pouvoirs que leur confère la loi.

• D’inciter les organismes de réglementation à se conformer aux principes de bonne gouvernance et de pratiques optimales.

• De protéger les organismes de réglementation contre une influence indue des pouvoirs publics.

• De renforcer la confiance dans l’activité réglementaire, et d’accroître sa légitimité, dans le cadre des objectifs de politique économique.

L’accès aux services judiciaires et la satisfaction de leurs usagers sont des facteurs et éléments moteurs importants de la confiance dans les pouvoirs publics. L’accès à la justice et l’autonomisation juridique sont des outils importants pour avancer dans la réalisation des objectifs relatifs à l’ouverture de l’administration et de l’État, car ils constituent des éléments moteurs de la redevabilité sociale, de l’intégrité du secteur public et de la croissance inclusive. L’autonomisation juridique favorise une association plus constructive des citoyens en permettant de veiller à ce qu’ils comprennent que la loi est pour eux un moyen non seulement de lutter contre les injustices qu’ils peuvent subir au cours de leur vie, mais aussi de participer à l’élaboration des lois et à l’application de la législation dans l’intérêt de la société.

Un système juridique et judiciaire robuste et fonctionnel contribue à un environnement économique prospère et à la prise de décisions à plus long terme dans le domaine de l’investissement. Un tel système favorise l’exécution des contrats et permet de réduire les coûts de transaction et d’égaliser les conditions de concurrence applicables aux parties prenantes du marché, en suscitant la confiance dans les « règles du jeu », ainsi qu’en garantissant une concurrence loyale et la protection des droits de propriété. Dans le Cadre d’action pour l’investissement de l’OCDE, il est souligné que lorsque des éléments clés de l’accès effectif à la justice font défaut ou sont inefficients (ex. : procédures complexes, coûteuses et longues), les entreprises, y compris les petites et moyennes entreprises (PME), restreignent généralement leurs activités sur le territoire ou dans le pays concerné (OCDE, 2015_[28]). L’accès à la justice est au cœur des stratégies de croissance inclusive destinées à améliorer les retombées de l’action publique. L’accès insuffisant aux moyens d’action juridiques et l’inégalité d’accès à la justice résultant, par exemple, de frais de procédure élevés et de longs délais d’attente, engendrent des coûts socioéconomiques importants pour les individus et les sociétés. L’accès à la justice est un facteur d’égalité des chances et d’égalité d’accès aux services publics. Aux termes du Cadre d’action de l’OCDE pour les politiques de croissance inclusive (2018_[29]), il s’agit d’un élément fondamental pour donner aux parties prenantes la possibilité d’« investir dans les personnes et territoires laissés de côté ».

L’insatisfaction des besoins juridiques et judiciaires des citoyens (ex. : dans les domaines de la famille, des questions raciales, de l’emploi, du logement, des violences faites aux femmes ou de la consommation) peut avoir des effets négatifs sur d’autres sphères de la vie quotidienne telles que la santé, la protection sociale et le bien-être économique. À l’inverse, des avantages directs et indirects peuvent être attribués à la satisfaction de certains besoins juridiques, et à la fourniture d’une assistance juridique et de programmes d’accès à la justice ; ces avantages concernent notamment l’amélioration du logement, l’appui à l’inclusion, le renforcement de la protection des consommateurs et de la protection financière, le recul des violences domestiques ou familiales, et la facilitation de l’accès aux soins de santé (Encadré 1.10).

Encadré 1.10. L’enquête de la Colombie sur les besoins juridiques

La Colombie a accompli d’importants progrès dans le cadre de son action visant à évaluer et cartographier, au moyen d’une enquête détaillée, les besoins juridiques de sa population. Ce volet a été intégré dans l’Enquête sur la qualité de la vie menée en 2016 par le Département national des statistiques et le Département national de la planification de la Colombie. Il repose sur les méthodologies et données d’expérience de Dejusticia, une organisation de la société civile qui avait précédemment conduit une enquête sur les besoins juridiques en zone urbaine en Colombie.

À partir des résultats de l’enquête, la Colombie a mis au point un indice d’accès effectif à la justice destiné à éclairer son plan à long terme en matière de justice. Cet indice permet d’évaluer et de comparer la capacité des régions et départements colombiens d’assurer un accès effectif à la justice. Il couvre six dimensions de l’accès à la justice :

• l’environnement favorable (dimension liée aux obstacles structurels et institutionnels à la justice qui se posent à l’extérieur du système judiciaire)

• la capacité juridique

• l’assistance juridique

• l’équité des procédures

• le respect des décisions judiciaires

• l’accès aux institutions.

La Colombie est en train de préparer la prochaine enquête sur les besoins juridiques, qui sera réalisée en 2020 sous la forme d’un module de l’Enquête sur la sécurité citoyenne. Elle aura pour objet de recueillir des données aux niveaux national et régional (en zone urbaine comme rurale), notamment dans plusieurs grandes villes.

Source : OCDE (2019[76]), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/597f5b7f-en; OCDE/Open Society Foundations (2019[77]), Legal Needs Surveys and Access to Justice, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/g2g9a36c-en; informations fournies par le Département national de la planification de la Colombie.

Parmi les principales tendances à l’œuvre dans les pays Membres de l’OCDE figure le passage à une justice centrée sur le citoyen en tant que principe directeur ; cela passe par l’adoption d’un langage clair et facilement intelligible pour que les lois et documents juridiques soient compréhensibles des citoyens, ainsi que par la fourniture d’un accès à des services juridiques et judiciaires suivant une démarche fondée sur le point de vue et les données d’expérience des citoyens. Cette tendance repose sur le constat que certains groupes, en particulier les groupes défavorisés, peuvent avoir davantage de besoins juridiques, et être confrontés à des obstacles supplémentaires en ce qui concerne l’accès aux services judiciaires.

Un accès effectif aux services juridiques et judiciaires présuppose l’existence d’un cadre propice à l’efficacité et à l’efficience du système judiciaire. De tels cadres comprennent un éventail complet (ou un « continuum ») de services, processus et procédures, qui ne cesse de s’élargir ; ils sont généralement assortis, entre autres éléments, d’une structure juridique, de dispositifs institutionnels et de mécanismes alternatifs de règlement des litiges (services spécialisés de médiation, tribunaux spécialisés, centres d’accès à la justice, etc.), d’une planification stratégique et d’une gestion des performances, de systèmes d’échange de données, de systèmes de suivi et d’évaluation, et de solides dispositions relatives aux ressources humaines, notamment au parcours professionnel du personnel (judiciaire et non judiciaire). De fait, la reconnaissance du lien entre accès effectif à la justice et retombées socioéconomiques plus générales a incité les pays à coordonner les services judiciaires et sociaux dans une optique axée sur les résultats, c’est-à-dire en prenant en considération les besoins juridiques de la population aussi bien que les problèmes sociaux ou sanitaires qui peuvent les affecter(ex. : violence domestique, toxicomanie et alcoolisme, maladies mentales, délinquance juvénile).

D’après des données concernant les bonnes pratiques des Membres et Partenaires de l’OCDE, la conception et la prestation de services juridiques et judiciaires axés sur le citoyen nécessitent l’adoption d’une démarche cohérente fondée sur une coordination efficace entre les domaines stratégiques prioritaires, qui permette d’optimiser l’utilisation des ressources disponibles d’une manière qui corresponde le mieux possible à la situation politique et socioéconomique du pays, et à la situation de ses services publics. Cette démarche nécessite :

• De recenser, évaluer et cartographier les besoins juridiques de façon systématique, pour contribuer à établir qui a des besoins juridiques et à quel niveau (national, sous-national ou local), ainsi que la nature et l’étendue de ces besoins. Un certain nombre de pays Membres de l’OCDE recourent aux méthodologies d’enquête sur les besoins juridiques — en association avec différents types de données administratives — pour permettre aux décideurs de comprendre l’étendue réelle des besoins juridiques, et la façon dont les citoyens s’y prennent pour satisfaire ces besoins.

• De concevoir et assurer des services juridiques et judiciaires centrés sur le citoyen, afin de répondre de façon efficace, ciblée et équitable aux besoins juridiques recensés. Les pratiques suivies dans les pays Membres de l’OCDE donnent à penser que les services juridiques et judiciaires sont centrés sur le citoyen et sont efficaces lorsqu’ils répondent aux conditions suivantes : ils sont assurés de manière inclusive ; ils sont accessibles à la population générale autant qu’à certains groupes vulnérables ; ils sont réellement capables de s’adapter ; ils contribuent à l’autonomisation ; ils visent l’anticipation, la prévention et le respect des délais en tant qu’objectifs prioritaires ; et ils sont axés sur l’obtention de résultats concrets.

• D’adopter une démarche guidée par les données, afin d’établir des critères d’évaluation de la demande, de l’offre et des résultats. Cela permet d’assurer les services judiciaires d’une manière propre à optimiser les coûts relatifs des différentes stratégies ; de recenser d’autres possibilités de financement aux fins de l’obtention d’un résultat souhaité pour tel ou tel groupe de la population ; et de veiller à ce que la prestation des services judiciaires s’accompagne d’une optimisation des dépenses publiques. Plusieurs méthodes d’évaluation (analyse du rapport coût-efficacité, analyse coûts-avantages et analyse des incidences économiques, entre autres) peuvent être utilisées à cette fin.

Graphique 1.3. Organisation d’un accès effectif à la justice : pratiques à suivre dans la conception et la prestation des services

Source : OCDE (2019), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/597f5b7f-en.

Questions essentielles à examiner

• Quels mécanismes permettent de veiller à ce que les institutions publiques s’obligent mutuellement à rendre compte de leurs actes au nom des citoyens, et à ce que le système d’équilibre des pouvoirs soit respecté dans le pays ?

• Quels mécanismes permettent de promouvoir et de protéger l’existence de pratiques d’association des parties prenantes, y compris celles permettant aux citoyens, aux organisations de la société civile et aux médias d’amener les pouvoirs publics à rendre compte de leurs actes ?

• Existe-t-il un processus systématique permettant de cartographier les besoins juridiques et les données d’expérience afin de comprendre si, et, dans l’affirmative, dans quelle mesure, les types de service correspondants sont adaptés aux besoins des différents groupes de la population, dans toutes les régions du pays ?

• Une coordination verticale (entre les niveaux d’administration) et horizontale (entre les divers services juridiques et judiciaires, dont les tribunaux) efficace des canaux de communications est-elle assurée en vue de favoriser la gouvernance et la cohérence des services judiciaires ?

• Existe-t-il un système de gestion ou d’échange de données concernant les services juridiques et judiciaires formels et informels, qui repose sur des normes et protocoles communs en matière de données ? Ces informations sont-elles facilement accessibles au public ?

Ressources complémentaires

Instruments juridiques de l’OCDE :

• Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert (2017) [OECD/LEGAL/0438]

• Recommandation du Conseil sur l'intégrité publique (2017) [OECD/LEGAL/0435]

• Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique (2015) [OECD/LEGAL/0418]

• Recommandation du Conseil sur les stratégies numériques gouvernementales (2014) [OECD/LEGAL/0406]

• Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires (2012) [OECD/LEGAL/0390]

• Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying (2010) [OECD/LEGAL/0379]

• Recommandation du Conseil visant à renforcer la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (2009) [OECD/LEGAL/0378]

• Recommandation du Conseil sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d'intérêts dans le service public (2003) [OECD/LEGAL/0316]

Autres instruments pertinents de l’OCDE :

• OECD Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy (à paraître)

• OECD-Open Society Foundations Guide on Legal Needs Surveys and Access to Justice, Éditions OCDE, Paris (2019)

• OECD White Paper:Building a Business Case for Access to Justice (2019)

• OECD Toolkit for Implementing and Mainstreaming Gender Equality (2018)

• OECD Youth Stocktaking Report (2018)

• Behavioural Insights for Public Integrity - Harnessing the Human Factor to Counter Corruption (2018)

• Opportunities for All:A Framework for Policy Action on Inclusive Growth, Éditions OCDE, Paris (2018)

• Education for Integrity - Teaching on Anti-Corruption, Values and the Rule of Law (2018)

• Panorama des administrations publiques (2017)

• Cadre d'intégrité pour l'investissement public (2017)

• Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives (2017)

• G20/OECD Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption (2017)

• Le financement de la démocratie - Financement des partis politiques et des campagnes électorales et risque de capture de l'action publique (2017)

• Institutions supérieures de contrôle des finances publiques et bonne gouvernance : Supervision, conseil et prospective (2017)

• Investing in Integrity for Productivity (2016)

• Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (2014)

• Gérer les conflits d'intérêts dans le secteur public - Mode d'emploi (2006)

• Des citoyens partenaires :Manuel de l’OCDE sur l’information, la consultation et la participation à la formulation des politiques publiques (2002)

References

[15] Agence pour la modernisation (Moderniseringsstyrelsen), Association nationale des communes (KL, Kommunernes Landsforening) et Association des régions danoises (Danske Regioner) (2017), Code of conduct in the Public Sector.

[10] CleanGovBiz (2014), Background Brief: The rationale for fighting corruption, https://www.oecd.org/cleangovbiz/49693613.pdf (consulté le 4 octobre 2019).

[16] Ministère danois des Finances (2015), Seven key duties for civil servants in central government, http://www.modst.dk/kodexvii (consulté le 4 octobre 2019).

[21] Mor, F. (2019), « Registers of beneficial ownership », House of Commons Library Briefing Paper n° 8259, Londres: House of commons library, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8259/CBP-8259.pdf.

[8] Murtin, F. et al. (2018), « Trust and its determinants: Evidence from the Trustlab experiment », Documents de travail statistiques de l'OCDE, n° 2018/2, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/869ef2ec-en.

[76] OCDE (2019), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/597f5b7f-en.

[9] OCDE (2019), Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique.

[14] OCDE (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264297067-en.

[17] OCDE (2018), Education for Integrity Teaching on Anti-Corruption, Values and the Rule of Law, Éditions OCDE, Paris.

[29] OCDE (2018), Opportunities for All: A Framework for Policy Action on Inclusive Growth, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264301665-en.

[24] OCDE (2018), Youth Stocktaking Report, Éditions OCDE, Paris.

[23] OCDE (2017), Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris.

[18] OCDE (2017), Institutions supérieures de contrôle des finances publiques et bonne gouvernance : Supervision, conseil et prospective, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264285613-fr

[22] OCDE (2017), Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert [OECD/LEGAL/0438].

[11] OCDE (2017), Recommandation du Conseil sur l'intégrité publique.

[7] OCDE (2017), Trust and Public Policy: How Better Governance Can Help Rebuild Public Trust, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268920-en.

[28] OCDE (2015), Cadre d’action pour l’investissement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264235441-fr.

[25] OCDE (2015), Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique, OCDE, Paris [OECD/LEGAL/0418].

[31] OCDE (2014), Recommandation du Conseil sur les stratégies numériques gouvernementales, OCDE, Paris [OECD/LEGAL/0406].

[27] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0390.

[19] OCDE (2010), Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying.

[26] OCDE (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Studies on Public Engagement, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264048874-en.

[12] OCDE (2009), Recommandation du Conseil visant à renforcer la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales.

[20] OCDE (2005), Gérer les conflits d'intérêts dans le service public : Lignes directrices de l'OCDE et expériences nationales, Éditions OCDE, Paris.

[77] OCDE/Open Society Foundations (2019), Legal Needs Surveys and Access to Justice, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/g2g9a36c-en.

[13] Schickora, J., V. Fakultät et J. Schikora (2011), Bringing the Four-Eyes-Principle to the Lab, Discussion Papers in Economics 2011-3.

Notes

← 1.  Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique (2017[11]).

← 2.  Les caractéristiques de cet environnement favorable sont décrites dans la Recommandation du Conseil sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique et la boîte à outils qui s’y rapporte.