Willem Fourie
Université de Pretoria
Coopération pour le développement 2023
Quel système d’aide pour demain ?
Coopération pour le développement : Rapport
20. Mettre à profit les plans nationaux de développement pour orienter l’action locale et mondiale
Abstract
Les fournisseurs de coopération pour le développement se sont engagés à appliquer le principe d’efficacité visant à aligner l’aide sur les priorités et les besoins des pays partenaires. La prise en compte de ces priorités n’est pas tâche aisée, eu égard notamment aux multiples objectifs de portée mondiale, intérêts et besoins des donneurs eux-mêmes et à la diversité des trajectoires de développement possibles. Ce chapitre examine le rôle que peuvent jouer les plans nationaux de développement pour guider les allocations d’aide et les stratégies permettant de gérer des priorités diverses et complexes ainsi que l’existence d’intérêts particuliers et la place donnée à l’exercice de la redevabilité à l’égard des citoyens des pays bénéficiaires. En mettant l’accent sur les causes mondiales des défis auxquels les pays bénéficiaires sont confrontés, tels que le changement climatique, et en incitant les fournisseurs d’aide à mettre au point des solutions sur mesure, avec la contribution des acteurs locaux, les plans nationaux de développement peuvent renforcer la pertinence de la coopération pour le développement.
L’auteur tient à remercier Christopher Marais pour le concours qu’il a apporté à l’élaboration de ce chapitre.
Messages clés
Les fournisseurs de coopération pour le développement se sont engagés à aligner leur soutien sur les besoins et les priorités des bénéficiaires et des pays. Un moyen d’y parvenir consiste à faire fond sur les priorités énoncées dans les plans nationaux de développement.
Lorsqu’ils reflètent l’éventail réel des trajectoires de développement possibles et l’intérêt de solutions définies et gérées au niveau local, les plans nationaux de développement peuvent renforcer la coopération pour le développement en encourageant l’adoption d’approches adaptées au contexte et en poursuivant des priorités complexes en matière de développement selon une démarche itérative et expérimentale.
Malgré leurs lacunes et leurs complexités, qui peuvent favoriser leur dévoiement par des élites et des donneurs nationaux poursuivant des intérêts propres au service de besoins privés, commerciaux ou stratégiques, les plans nationaux de développement devraient inciter les bailleurs de fonds à s’attaquer aux causes mondiales des défis auxquels les pays sont confrontés en matière de développement.
La coopération pour le développement est en pleine mutation. Les tensions croissantes à l’échelle mondiale et la menace que représente le changement climatique pour l’humanité viennent accélerer des évolutions géopolitiques de longue haleine. Dans ce contexte, les débats sur un monde « au-delà de l’aide » se poursuivent. Diverses solutions de substitution ont été avancées en matière de financement du développement, dont des propositions en faveur d’un financement à l’appui d’une politique publique mondiale, d’un investissement public mondial, de contributions internationales à l’appui du développement, d’un investissement pour le développement durable et de nouvelles formes d’aide au développement (Mélonio, Naudet et Rioux, 2022[1]). Parallèlement, les normes et institutions qui sous-tendent la coopération pour le développement sont remises en cause, au point que pour certains observateurs, la période est à la « confusion » normative (Esteves et Klingebiel, 2020[2]).
Ces débats animés sur le financement du développement et la réforme de ses normes et de ses institutions revêtent un caractère urgent et une grande importance. Le présent chapitre porte son regard au-delà des modalités de la coopération pour le développement pour se concentrer sur le fond de cette coopération. En particulier, il s’intéresse à un thème – la mise à profit des plans nationaux de développement pour hiérarchiser les allocations d’aide dans les pays africains – qui, d'un certain point de vue, peut sembler bien pâle à côté des débats consacrés au financement du développement et à la réforme de ses normes et de ses institutions, mais, d’un autre point de vue, permet de mettre au jour les défis et possibilités liés au regain d’intérêt que manifestent les fournisseurs à l’égard de la pertinence de la coopération pour le développement, définie comme la « mesure dans laquelle les objectifs et la conception d’une intervention correspondent aux besoins, aux politiques et aux priorités des bénéficiaires, du pays, de la communauté internationale et des partenaires/institutions et continuent d’y correspondre même si le contexte évolue » (OCDE, 2021, p. 38[3]).
Les pays suivent des trajectoires de développement différentes
On dit souvent qu’il n’existe pas de recette miracle en matière de développement. Et en effet, les pays perçus comme ayant « réussi » se caractérisent par la diversité relative de leurs politiques, économiques et autres (Dercon, 2022, p. 14[4]).
Leurs trajectoires diffèrent en raison d'une multitude de facteurs, notamment la structure de leur économie politique, leur géographie, leur histoire et leur héritage colonial, mais aussi, comme l’ont fait récemment valoir certains observateurs, la nature des accords conclus entre les élites. À ce sujet, Dercon (2022, p. 93[4]), dans son ouvrage intitulé Gambling on Development: Why Some Countries Win and Others Lose, défend l’idée que certains pays (le Malawi et la Sierra Leone, par exemple) doivent trouver des trajectoires de développement qui tiennent compte de leurs réseaux, vastes quoiqu’informels, fondés sur l’appartenance ethnique, les relations personnelles d’affaires ou les activités criminelles. D’autres pays doivent faire avec des structures prédactrices1 et clientélistes (comme en République démocratique du Congo ou au Nigéria) ou doivent trouver des moyens de définir et de s’attacher à suivre des trajectoires leur permettant de sortir d'un conflit (par exemple, le Soudan du Sud) (Dercon, 2022, pp. 126, 144[4]).
Les arguments en faveur de l’existence de multiples trajectoires de développement trouvent un écho dans les critiques plus radicales de la finalité présumée du développement. Les théoriciens de l’après-développement emploient le terme de « pluriversalité » pour s’opposer à l’hypothèse selon laquelle les pays devraient tous, à terme, se développer selon les mêmes trajectoires et en direction du même but ultime (Kothari et al., 2019[5] ; Escobar, 2020[6]). D’après eux comme pour d’autres théoriciens, le développement est une réussite lorsque des solutions diversifiées, définies et gérées au niveau local, sont appliquées pour atteindre une pluralité d’objectifs.
Ces théoriciens remettent tout particulièrement en cause l’hypothèse d’un processus de développement axé sur l’adoption des valeurs et des modes de vie de l’Occident comme but ultime. Selon eux, tout objectif de développement reposant sur la poursuite aveugle de la croissance économique et sur la destruction et l’accaparement du patrimoine écologique et des cultures et êtres humains devrait être rejeté (Büscher et al., 2021[7]).
Les plans nationaux de développement sont complexes, ce qui atteste de la diversité des trajectoires de développement
Le fait de s’appuyer sur des plans nationaux de développement (PND) dans le cadre de la coopération pour le développement s’inscrit sur fond de retour en force de la planification nationale du développement depuis le milieu des années 2010. Alors que seulement 62 pays disposaient d'une stratégie nationale de développement en 2007, ils étaient plus de 130 dans ce cas en 2017 (Chimhowu, Hulme et Munro, 2019[8]). En réalité, les processus de planification nationale ne sont pas propres aux pays en développement. Les pays de l’OCDE jonglent eux aussi avec des difficultés liées à la complexité, à la cohérence et à la hiérarchisation des priorités.
Une analyse des PND des pays africains, menée aux fins de l’élaboration du présent chapitre, illustre les complexités des priorités des pays en matière de développement. En témoigne d’emblée le nombre de thèmes traités dans ces documents. À cet égard, une analyse des 20 mots-clés les plus utilisés dans 15 PND africains livre des enseignements instructifs. Comme le montre le Graphique 20.1, les principaux domaines thématiques couverts par ces plans englobent un large éventail de thèmes relevant de la sphère économique, sociale, environnementale et de la gouvernance. Il importe de noter que chaque domaine thématique recensé est relativement vaste, d’où l’impression encore plus forte que les PND examinés couvrent un grand nombre de thèmes.
Dans le domaine « Économie », par exemple, on trouve des mots-clés comme croissance, produit intérieur brut (PIB), échanges, production et emploi. Dans le domaine « Infrastructures » sont regroupés des thèmes aussi divers et variés que les institutions à l’échelle de la commune, du district, du comté ou de la région, ainsi que la promotion de l’efficience et de la stabilité des institutions.
Plus révélateur toutefois est le fait que les 20 mots-clés les plus fréquents dans les différents PND correspondent en moyenne à 12 domaines thématiques. Dans un document thématique, on s’attendrait à ce que les mots-clés les plus fréquents correspondent à un nombre réduit de domaines thématiques – du moins lorsque ces derniers sont définis de manière aussi large que pour notre analyse. Or, ce n’est pas le cas des PND analysés. Même en considérant ces documents d’un point de vue global, il est clair que les thématiques couvertes sont vastes et diversifiées.
Graphique 20.1. Couverture de 20 domaines thématiques principaux dans les plans nationaux de développement de 15 pays d’Afrique subsaharienne
Le fait que les PND analysés aient tendance à reposer sur une pluralité de logiques internes est une autre indication de la complexité des priorités en matière de développement. Cette pluralité signifie que les priorités seront elles aussi multiples, et donc difficiles, voire impossibles, à atteindre en même temps.
Une analyse de la logique interne sous-tendant sept PND de pays africains, effectuée à l’aide du traitement du langage naturel (TLN), illustre utilement cette pluralité2. Si le TLN n’apporte aucune preuve concluante de l’existence de logiques multiples, les domaines thématiques recensés offrent un aperçu des micro-logiques potentielles sur lesquelles reposent les PND analysés. Ce résultat s’explique par le fait que le TLN ne se contente pas de compter les mots et groupes de mots, mais développe une compréhension de leur sens et du contexte. Pour pouvoir dresser des conclusions définitives, ces domaines thématiques et les hypothèses associées doivent être validés par des consultations avec les décideurs et par une analyse approfondie des politiques et législations respectives.
Le Graphique 20.2 offre un aperçu des domaines thématiques et donc une indication des logiques internes qui peuvent sous-tendre les plans de développement analysés. Cet aperçu est le fruit de l’analyse effectuée à l’aide du TLN, après nettoyage des résultats initiaux.
Dans le plan de développement du Cameroun, par exemple, la sylviculture et la promotion de l’agriculture sont regroupées sous un même domaine thématique. La croissance des exportations de pétrole et du PIB forment un autre groupe thématique. Ces deux domaines thématiques indiquent des micro-logiques différentes. La promotion de la croissance du PIB par l’accroissement des exportations de pétrole et de gaz pourrait refléter une logique économique extractive, qui pourrait être difficile à concilier avec un développement durable au plan environnemental. En revanche, la promotion de l’agriculture et de la sylviculture – dans une optique durable – pourrait être plus facile à concilier avec ce type de développement.
D’après l’analyse du PND du Kenya, les priorités du pays en matière de développement mettent notamment l’accent sur la promotion de l’entrepreneuriat en tant que moyen de développer l’activité des jeunes, conjuguée au développement de capacités scientifiques sophistiquées englobant les nanotechnologies et la biotechnologie. Si ces groupes de priorités ne sont pas nécessairement incompatibles, ils posent la question de la viabilité d’investissements en faveur du renforcement des capacités scientifiques qui exigent une grande quantité de ressources, alors que, parallèlement, il convient de s’attaquer à la préoccupation immédiate que constitue le chômage des jeunes en favorisant l’entrepreneuriat. Par ailleurs, le dialogue avec les responsables publics devra permettre de déterminer si le but affirmé de réformer les programmes d’enseignement facilitera dans les faits la concrétisation de nombreuses autres priorités à l’ordre du jour.
Le recensement (à l’aide du TLN) des multiples domaines thématiques et des micro-logiques possibles met en lumière la difficulté tant à définir des trajectoires de développement durable appropriées qu’à les refléter dans des plans de développement. D’un certain point de vue, ces plans énoncent toute une foule de priorités en matière de développement sans établir de hiérarchisation explicite, et parfois même des priorités incompatibles entre elles. D’un autre point de vue, toutefois, le grand nombre de thèmes comme l’apparente multitude de logiques internes pourraient être considérés comme une illustration d’un aspect plus fondamental, à savoir que les plans nationaux de développement des pays africains qui ont été analysés envisagent différentes trajectoires de développement, explicites et implicites.
Graphique 20.2. Domaines thématiques extraits de quatre plans de développement à l’aide du traitement du langage naturel
Note : PIB : produit intérieur brut ; TIC : technologies de l’information et de la communication. Ce graphique est présenté à des fins d’illustration ; les domaines thématiques et les logiques internes implicites devront être confirmés par un dialogue avec les responsables publics et par une analyse de la documentation connexe.
Source : Auteur et Christopher Marais.
Il est difficile de dégager un large consensus national autour d’une trajectoire de développement précise
Les plans de développement qui appliquent ce que Chimhowu, Hulme et Munro (2019[8]) appellent une « rationalité collaborative » sont peut-être davantage susceptibles de reposer simultanément sur plusieurs logiques. En effet, ces plans sont établis à la faveur d'un processus de communication et de négociation qui requiert la participation de nombreuses personnes, lesquelles négocient depuis différentes bases de pouvoir pour atteindre des objectifs reflétant au moins en partie leurs intérêts propres (Chimhowu, Hulme et Munro, 2019[8]). Les plans qui reposent sur ce type de rationalité sont courants – ils représentent plus de 60 % des 107 plans de développement analysés dans le cadre d’une étude récente (Chimhowu, Hulme et Munro, 2019[8]). Contrairement aux plans qui adoptent une approche descendante, dictée par des experts, les plans établis selon une approche ascendante tirent leur légitimité du degré de consensus social qu’ils reflètent.
Contrairement aux plans qui adoptent une approche descendante, dictée par des experts, les plans établis selon une approche ascendante tirent leur légitimité du degré de consensus social qu’ils reflètent.
La complexité inhérente aux PND des pays bénéficiaires, comme l’illustre l'échantillon de plans africains analysé, est encore accentuée par la difficulté à dégager et préserver un consensus national général et stable. Cette difficulté s’explique par le contexte profondément pluraliste et diversifié qui est celui de la plupart des pays en développement (Black, 2020, p. O118[9]), contexte qui limite leur aptitude à parvenir à un « consensus national ». En d’autres termes, l’intensité des intérêts concurrents, des fractures sociales et des inégalités institutionnelles qui caractérise la plupart des pays en développement rend éphémère tout consensus national.
La complexité des plans de développement ouvre la voie à leur dévoiement
D’un côté, l’éventail des thèmes traités et la pluralité des logiques internes qui sous-tendent nombre de plans de développement n’a rien de surprenant. Si l’on part du principe que les PND définissent les priorités des pays tous secteurs et tous ministères confondus et qu’ils véhiculent une forme de consensus dans des sociétés complexes d'un point de vue sociopolitique et en constante mutation, il est naturel que ces documents abordent une multitude de thèmes et reposent sur plusieurs logiques en même temps. Foncièrement, et à l’évidence, cette complexité ne caractérise pas la planification du développement sur le seul continent africain. Comme le reconnaît le programme d’action visant à renforcer la cohérence des politiques au service du développement durable, qui œuvre à cet objectif, tous les gouvernements doivent tirer du sens des priorités multiples et parfois même concurrentes qui sont poursuivies.
Pour autant, la complexité des plans de développement menace les progrès en matière de développement, en particulier lorsque ces plans sont utilisés dans le cadre de la coopération pour le développement. La diversité des thèmes et la pluralité des logiques qui les sous-tendent peuvent servir à légitimer le statu quo, aux dépens d’un changement de comportement et de résultats meilleurs pour les citoyens. Cette menace pèse à la fois sur le pays et sur la coopération pour le développement.
Un plan national de développement qui traite d’un large éventail de thèmes et repose sur une pluralité de logiques peut être dévoyé, en premier lieu par des élites nationales par trop soucieuses de leurs intérêts personnels. En sélectionnant soigneusement les priorités qui concordent avec les intérêts de réseaux patrimoniaux existants, les élites nationales peuvent privatiser l’aide. Des études à grande échelle ont mis au jour une telle propension dans des contextes où les institutions ne sont pas assez robustes (Asongu et Nwachukwu, 2015[10]). Une étude récente a établi une corrélation entre les versements d’aide et de fortes hausses des dépôts sur des comptes bancaires offshore, même lorsque la survenue de chocs (conflit, catastrophe naturelle, crise financière, etc.) est prise en compte (Andersen, Johannesen et Rijkers, 2020[11]).
La captation de l’aide par l’élite est associée à tout un éventail d’effets pervers. Par exemple, des études ont constaté que les attentes à l’égard d’élites politiques qui se soustraient à l’obligation de rendre compte sont in fine moins élevées qu’à l’égard de dirigeants plus comptables. C’est ce qu’a montré une étude sur la responsabilité politique au Mali, réalisée dans 95 localités. Les électeurs qui s’accoutument à ce que la classe politique ne serve pas leurs intérêts ont tendance à abaisser leur niveau d’attentes à l'égard de ces représentants aux performances médiocres, ce qui sanctionne de fait les comportements non comptables (Gottlieb, 2015[12]). L’absence de redevabilité des élites politiques enclenche ainsi souvent un cercle vicieux : elle confirme les attentes (déjà faibles) des citoyens, ce qui nourrit leurs sentiments de cynisme et de découragement, lesquels réduisent encore la probabilité qu’ils demandent des comptes à l’élite politique (de la Cuesta et al., 2022[13]).
La propension de certaines élites et de certains bailleurs de fonds à dévoyer des priorités de développement trop générales donne l’image d’un alignement superficiel sur les Objectifs de développement durable (ODD), de plus en plus critiqué comme étant une simple posture.
Les fournisseurs d’aide peuvent eux aussi exploiter la complexité des plans de développement au service de leurs propres intérêts. Si les PND, sous réserve d’être mis à profit à bon escient, doivent permettre de bâtir des partenariats plus solides et d’améliorer les résultats au bénéfice des citoyens, leur complexité peut aussi être exploitée à des fins contraires. Des bailleurs de fonds qui se soucieraient indument de leurs propres intérêts peuvent détourner des priorités de développement complexes de pays africains au profit de leurs besoins intérieurs. Ils peuvent ainsi qualifier des interventions porteuses d’avantages commerciaux et géostratégiques à court terme d’activités conformes aux priorités locales (Gulrajani et Silcock, 2020[14]), sans se soucier des intérêts des bénéficiaires. Le niveau d'intérêt personnel qui guiderait les fournisseurs d’aide traditionnels et émergents continue de susciter un vif débat. L'Allemagne, les États-Unis, La France, le Japon et le Royaume-Uni, par exemple, fournissent davantage d’aide à leurs partenaires commerciaux, tandis que les affectations d’aide de la République populaire de Chine (ci-après la Chine) reflètent l’importance qu’elle accorde à la politique d’une « Chine unique » (Hoeffler et Sterck, 2022[15]). La propension de certaines élites et de certains bailleurs de fonds à dévoyer des priorités de développement trop générales peut donner l’image d’un alignement superficiel sur les Objectifs de développement durable (ODD), de plus en plus critiqué comme étant une simple posture (Gutierrez et al., 2022[16]) consistant à mettre à profit les ODD pour légitimer des projets et des activités antérieurs à l’adoption de ces Objectifs. Si une grande partie des recherches dans ce domaine ont été menées au niveau organisationnel (Heras‐Saizarbitoria, Urbieta et Boiral, 2021[17]), le principe fondamental peut être généralisé à la coopération entre pays.
Malgré des lacunes, les plans nationaux de développement des pays africains pourraient redynamiser la coopération pour le développement
Même si les PND africains et autres peuvent être dévoyés, les ambitions et complexités qu’ils renferment peuvent permettre de renforcer la pertinence de la coopération pour le développement dans les pays d’au moins deux façons. Tout d’abord, cette complexité peut ouvrir la voie à d’autres trajectoires en matière de développement. Ensuite, elle peut mettre en lumière les causes mondiales à l’origine de priorités nationales différenciées, incitant par là même les fournisseurs d’aide à s’adapter aux défis auxquels les pays bénéficiaires sont confrontés.
Reconnaître l’existence d’autres trajectoires en matière de développement
Les plans de développement des pays africains sont complexes en ce qu’ils poursuivent de multiples priorités et reposent sur une pluralité de logiques. Cette complexité remet en cause les hypothèses sur l’existence de trajectoires communes adaptables à plus grande échelle et d’une recette magique universelle en matière de développement. Elle entre également en résonance avec les arguments des spécialistes de l’après-développement qui, en écho au mouvement zapatiste, plaident en faveur d’un développement qui permette de bâtir un monde où il y ait de la place pour plusieurs mondes (de la Cadena et Blaser, 2018, p. 1[18]).
Malgré des critiques parfois contradictoires et fragiles (Masaki, 2021[19]), ces spécialistes donnent expression au sentiment général selon lequel les modèles de croissance économique dominants devraient être transformés en profondeur (UBS, 2022[20] ; Spence, 2012[21]). Ils font valoir que ces modèles ont été influencés et promus par l’Occident au prétexte qu’ils représentaient une vision universelle et donc incontestable du développement économique, et que cet universalisme est une caractéristique centrale de la « modernité eurocentrique » (Kothari et al., 2019, p. xxxiii[5]).
Une manière d’intégrer ces critiques dans la coopération pour le développement consiste à reconnaître l’existence de trajectoires de développement multiples et à associer activement les partenaires autour de ces autres voies possibles en matière de développement. Pour que cet effort soit constructif, les fournisseurs comme les bénéficiaires devraient admettre qu’il existe des « liens partiels » entre le modèle de modernité occidentale et d’autres approches du développement (Masaki, 2021, p. 11[19]). Contrairement au point de vue selon lequel les approches critiques du développement sont inconciliables avec le status quo, la reconnaissance de ces liens partiels (Araya Moreno, 2016[22]) permet d’élargir l’éventail des trajectoires de développement suivies.
L’acceptation de l’existence de trajectoires de développement multiples peut également réclamer une approche de la coopération pour le développement qui reconnaisse l’importance de l’expérimentation. Dans ce contexte, ce terme est entendu non pas comme ce qui est qualifié de « tournant expérimental » dans la coopération pour le développement (Donovan, 2018[23]) ou comme le recours connexe aux expérimentations de terrain (de Souza Leão, 2020[24]), mais comme la résistance à la tentation de mettre à l’échelle des « bonnes pratiques » mondiales, pour se concentrer en lieu et place sur la gestion de priorités nationales complexes en matière de développement selon une approche itérative et expérimentale adaptée au contexte.
Parmi les nombreuses approches expérimentales du développement qui existent, l’adaptation itérative axée sur les problèmes (problem-driven iterative adaptation, PDIA) demeure particulièrement utile ; elle met l’accent sur l’apprentissage actif, permanent et expérimental (Andrews, Pritchett et Woolcock, 2013[25]). Le retour d'information itératif sur les enseignements tirés est ensuite pris en compte dans la conception du projet. Comme le souligne également de Renzio (2016[26]), cette approche suppose d’appliquer une démarche d’expérimentation axée sur la résolution de problèmes au niveau local (Booth, 2012, p. 84[27]), plutôt que de tenter d’appliquer des solutions prédéfinies.
Même si cela ne fait pas l’unanimité, ce type de démarche devrait laisser une place à des projets et réformes au départ susceptibles de susciter la critique pour leur amateurisme, leur absence de conformité avec les normes mondiales, voire leur promotion de solutions contraires aux bonnes pratiques (Andrews, Pritchett et Woolcock, 2013[25]). Au lieu de simplifier la complexité du problème rencontré, cette démarche permet de trouver des angles d’attaque tout en reconnaissant les multiples facteurs qui sont à l’origine du problème. Le fait de placer l’expérimentation pilotée au niveau local et la démarche itérative au cœur de la coopération pour le développement devrait également permettre de renforcer la résilience des liens établis et des projets menés dans des contextes complexes au plan économique et politique.
Parmi les exemples de projets expérimentaux répondant à des besoins locaux, on peut citer l’association de chefs urbains (des dirigeants urbains locaux qui recourent aux symboles traditionnels) à des projets de développement au Malawi ou le soutien à des structures de soins de santé primaires pour recueillir de faibles sommes auprès des patients afin de financer les dépenses de carburant et de personnel liées aux évacuations d’urgence des femmes enceintes au Niger (Booth, 2012, pp. 81-82[27]).
Le fait de placer l’expérimentation pilotée au niveau local et la démarche itérative au cœur de la coopération pour le développement devrait également permettre de renforcer la résilience des liens établis et des projets menés dans des contextes complexes au plan économique et politique.
S’attaquer aux causes mondiales à l’origine de priorités nationales différenciées
Ce serait faire fausse route que de favoriser une diversité de trajectoires de développement sans tenir compte des origines supranationales des problèmes sous-jacents. En d’autres termes, les priorités énoncées dans les plans de développement des pays en développement sont, pour beaucoup, déterminées par des facteurs extérieurs au territoire national. C’est pourquoi les PND peuvent également servir d’instruments pour inciter les bailleurs de fonds à déterminer et traiter les causes mondiales des défis auxquels les bénéficiaires sont confrontés.
Promouvoir les intérêts des pays touchés par le changement climatique mais non responsables du phénomène
Les effets disproportionnés du changement climatique dans les pays en développement offrent une illustration éloquente et urgente des causes mondiales qui en sont à l’origine, des répercussions du phénomène au plan local et de l’interdépendance entre les deux. Prenons l’exemple des répercussions sur l’insécurité alimentaire. Étant donné que les agriculteurs africains utilisent principalement des systèmes alimentés par l’eau de pluie, la modification des régimes de précipitations sous l’effet du changement climatique accroît tout particulièrement leur vulnérabilité, avec des retombées sur la sécurité alimentaire. D’après certaines estimations, les ménages non agricoles en Afrique, sans surprise, sont donc confrontés à des augmentations allant jusqu’à 60 % des prix des produits de base en raison du changement climatique (Nyiwul, 2021[28]). De même, des estimations récentes montrent que la hausse des températures a contribué à une réduction à hauteur de 34 % de la productivité agricole en Afrique depuis les années 60 (Organisation météorologique mondiale, 2022, p. 27[29]).
Le continent étant le moins préparé aux effets du changement climatique (Graphique 20.3) et le moins résilient face au phénomène (Graphique 20.4), les nations africaines seront parmi les dernières à pouvoir s’attaquer à la fois aux causes mondiales et aux répercussions locales des problèmes qui déterminent leurs priorités en matière de développement. Les projections laissent également entrevoir que les effets du changement climatique feront peser une pression supplémentaire sur la capacité de riposte des États africains : la Banque africaine de développement estime que le coût de l’adaptation au changement climatique en Afrique représentera entre 1.7 % et 1.8 % du PIB, contre 1.3 % à 1.4 % dans d’autres régions (Banque africaine de développement, 2022[30]). Parallèlement toutefois, la contribution de l’Afrique aux émissions mondiales de gaz à effet de serre continue d’être la plus faible au monde : elle se situerait à 3.8 % selon les estimations, contre 23 % pour la Chine, 19 % pour les États-Unis et 13 % pour l’Union européenne (CDP, 2020[31]).
Graphique 20.3. Niveau de préparation au changement climatique par région
Source : Banque africaine de développement (2022, p. 55[30]), « Climate resilience and a just energy transition in Africa », https://www.afdb.org/sites/default/files/2022/05/25/aeo22_chapter2_eng.pdf.
Graphique 20.4. Résilience climatique par région
Source : Banque africaine de développement (2022, p. 53[30]), « Climate resilience and a just energy transition in Africa », https://www.afdb.org/sites/default/files/2022/05/25/aeo22_chapter2_eng.pdf.
Une des voies par lesquelles les bailleurs de fonds peuvent aider les pays en développement, en particulier en Afrique, à s’attaquer aux effets du changement climatique consiste à prendre les PND comme point de départ concret et tangible, lié aux aspirations exprimées par les bénéficiaires de l’aide extérieure. Par ailleurs, les fournisseurs bilatéraux de coopération pour le développement peuvent mobiliser leurs différentes administrations pour promouvoir les intérêts des pays en développement de manière équitable dans le cadre des institutions et des dispositifs institutionnels mis en place pour gérer les biens publics mondiaux, à savoir, notamment, les organisations multilatérales, les traités internationaux, les « clubs » thématiques et les régimes internationaux (Buchholz et Sandler, 2021[32]).
Au niveau national, les fournisseurs de coopération pour le développement doivent s’attaquer plus efficacement et de façon plus critique aux aspects relatifs à la cohérence des politiques. Transformer les politiques et les comportements dans les pays qui apportent des financements aiderait également les pays en développement à faire face aux défis qui se posent à eux – une vision à laquelle fait écho le discours établi sur la cohérence des politiques au service du développement durable. Ce discours reconnaît que les politiques mises en place par les pays fournisseurs ont une dimension « transnationale » et « internationale » et qu’elles devraient veiller à ce que la génération actuelle laisse un capital économique, naturel, humain et social suffisant aux générations futures (OCDE, 2016, p. 62[33]).
Recourir à l’aide extérieure pour aider les pays bénéficiaires sans transformer des politiques et pratiques potentiellement contradictoires du côté des pays fournisseurs semble dénué de logique et inefficace. L’aide dans le domaine de l’agriculture est un exemple souvent cité, qui suscite de vifs débats. Il est généralement admis que les bailleurs de fonds qui sont réellement intéressés par la valeur que leur aide à l’agriculture pourrait permettre de générer devraient également s’atteler à leur propre cadre d’action (Cohen, 2019[34]), notamment en revoyant leurs politiques commerciales, leurs systèmes de subventions agricoles locales et leur réglementation en matière de déversement, et en réduisant rapidement les émissions de carbone produites par le secteur agricole.
S’attaquer aux causes mondiales ou supranationales des défis auxquels les pays bénéficiaires sont confrontés en matière de développement est une question qui est intimement liée aux débats sur l’aide extérieure et sur la protection et la fourniture des biens publics mondiaux.
Conclusion
Les bailleurs de fonds auraient intérêt à accorder de l’importance aux plans de développement nationaux alors que la montée en puissance de la planification nationale du développement semble loin de ralentir – non seulement en Afrique, mais aussi à l’échelle mondiale.
Utilisés à des fins d’amélioration des résultats, les plans de développement mettent les bailleurs de fonds au défi de revoir la manière dont ils allouent leurs financements. Au lieu d’exploiter les nombreux thèmes et logiques qui sous-tendent ces plans de développement pour légitimer des priorités préexistantes qui leur sont propres, les fournisseurs d’aide devraient remettre en cause leurs propres hypothèses sur les bonnes pratiques à adopter et les trajectoires à suivre en matière de développement.
Une telle approche offre la possibilité de se livrer à des expérimentations face à des priorités, des projets et des modalités de mise en œuvre atypiques, au lieu de prendre comme point de départ des pratiques dites mondiales et d’excellence. Les bailleurs de fonds qui exploitent les plans de développement dans ce sens doivent être disposés à prendre le temps nécessaire pour comprendre le point de vue qu’a le pays bénéficiaire de ses propres priorités en matière de développement, tout en continuant de faire preuve d’agilité pour répondre aux engagements évolutifs qui caractérisent invariablement les institutions dans des démocraties en voie de consolidation.
Les plans de développement appellent également les bailleurs de fonds à reconnaître les causes supranationales de certains des problèmes auxquels les bénéficiaires sont confrontés. L’avantage de s’appuyer sur les priorités énoncées dans les PND réside dans le fait qu’elles véhiculent une certaine prise en compte du contexte et une certaine réalité concrète dont certains fournisseurs d’aide pourraient considérer qu’elles font défaut dans les débats sur l’aide extérieure et les biens publics mondiaux. Ces priorités exprimées élargissent également la sphère d’action des bailleurs de fonds, au-delà de la simple fourniture de l’aide.
Références
[11] Andersen, J., N. Johannesen et B. Rijkers (2020), « Elite capture of foreign aid: Evidence from offshore bank accounts », Document de travail de recherche sur les politiques, n° WPS 9150, Groupe de la Banque mondiale, Washington, D.C., http://documents.worldbank.org/curated/en/493201582052636710/Elite-Capture-of-Foreign-Aid-Evidence-from-Offshore-Bank-Accounts (consulté le 9 mai 2022).
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Notes
← 1. Un État prédateur est généralement considéré comme un ensemble d’institutions publiques qui favorisent le régime et ses élites par rapport aux citoyens, aux dépens de ces derniers.
← 2. Cette analyse a été effectuée à l’aide du modèle pré-entraîné BERT (pour Bidirectional Encoder Representations from Transformers, ou représentations d’encodeur bidirectionnel à partir de transformateurs), qui intègre une compréhension du contexte dans lequel les mots et groupes de mots sont employés. L’avantage de recourir au TLN réside dans la compréhension plus granulaire qu’il offre du lien qui relie les différents thèmes traités dans un plan national de développement.