Après avoir consacré leurs efforts aux mesures d’urgence face au COVID‑19, les pouvoirs publics mettent maintenant au point des stratégies de relance susceptibles de jeter les bases du bien‑être futur et de déterminer l’évolution à long terme de l’économie et de la société. Le présent chapitre examine en quoi une approche centrée sur le bien‑être peut éclairer la définition des priorités politiques et l’élaboration de ces stratégies, et renforcer l’alignement stratégique entre les organismes publics, les entreprises publiques et privées, et les organisations de la société civile. S’appuyant sur les constatations présentées dans les chapitres suivants, il recense les priorités communes aux pays de l’OCDE en matière de bien‑être au lendemain de la pandémie. Il décrit ensuite cinq voies stratégiques susceptibles de prendre en compte ces priorités de manière à améliorer le bien‑être actuel et futur et à favoriser simultanément l’égalité des chances. En dernière analyse, la concrétisation de ces synergies suppose de nouvelles méthodes de travail au sein du système administratif, des secteurs public et privé et de la société civile.
COVID-19 et bien-être (version abrégée)
1. Reconstruire des vies meilleures : utiliser le prisme du bien‑être pour recentrer, repenser, réaligner les politiques et rétablir des liens
Abstract
Introduction
La crise du COVID‑19 a mis en lumière les interdépendances étroites entre la situation sociale, économique et environnementale. La crise de santé publique qu’a provoquée la pandémie s’est rapidement muée en une crise économique et sociale planétaire qui a influé sur la vie des individus sous de multiples formes et aura des conséquences à court, voire à long terme. Ses effets ont été accentués par les problèmes qui fragilisaient déjà le bien‑être, de la pollution atmosphérique (Cole, Ozgen et Strobl, 2020[1] ; Wu et al., 2020[2]) au surpeuplement des logements (Chen et Krieger, 2021[3]), et de l’insécurité professionnelle et financière (OCDE, 2020[4]) à l’obésité (Alberca et al., 2020[5] ; Dietz et Santos-Burgoa, 2020[6]) et au tabagisme (Patanavanich et Glantz, 2020[7] ; Reddy et al., 2021[8]). La pandémie a également attiré l’attention sur la façon dont les menaces qui pèsent sur la biodiversité, comme la destruction des habitats et l’exploitation de la faune sauvage, peuvent accroître le risque de transmission des maladies infectieuses entre espèces (Nations Unies, 2020[9] ; Gottdenker et al., 2014[10]). Le COVID‑19 a été qualifié à la fois de signal d’alarme et de répétition générale pour d’autres crises, notamment celle du changement climatique (Guterres, 2020[11]).
Après avoir consacré tous leurs efforts à la lutte contre l’urgence sanitaire et les crises économiques et de l’emploi qui l’ont accompagnée, les autorités s’emploient maintenant à mettre en place des mesures de relance pour stimuler la reprise. Dans les pays de l’OCDE, les mesures de relance budgétaire adoptées face à la crise du COVID‑19 ont été plus substantielles que celles qui ont suivi la crise financière de 2008, le surcroît de dépenses ou le manque à gagner enregistrés ou prévus entre janvier 2020 et la mi‑mars 2021 se montant en moyenne à quelque 16.4 % du PIB (OCDE, 2021[12]). Les programmes de relance à venir auront des retombées considérables sur l’évolution à long terme de la société (Buckle et al., 2020[13]). En parallèle, les gouvernements sont confrontés à divers enjeux économiques, sociaux et environnementaux interdépendants et antérieurs à la crise sanitaire, ce qui signifie qu’un simple retour à la normale laisserait passer une occasion décisive de remédier à ces vulnérabilités et risques sous‑jacents (OCDE, 2020[14] ; OCDE, 2020[15] ; Hepburn et al., 2020[16]). Des programmes de relance bien conçus pourraient au contraire servir un double objectif : d’une part, réparer les dommages provoqués par le COVID‑19 ; de l’autre, engager les pays sur des trajectoires plus dynamiques, plus vertes, plus inclusives et plus résilientes, qui les prépareraient à affronter les crises à venir (OCDE, 2020[14] ; OCDE, 2021[17] ; Hepburn et al., 2020[16])1.
Une approche axée sur le bien‑être peut favoriser la formulation d’une stratégie de reconstruction plus globale et équilibrée, en contribuant à ce qui suit :
recentrer - axer fermement l’action gouvernementale sur les éléments les plus importants pour le bien‑être des individus et de la société, en faisant fond sur les données relatives aux résultats actuels et futurs dans ce domaine et à celles concernant l’inégalité des chances dans tous les aspects de la vie des citoyens (Encadré 1.1)
repenser - élaborer les politiques dans la cohérence et la coordination, en tenant systématiquement compte de leurs éventuelles retombées sur divers objectifs en matière de bien‑être, l’inclusion et la durabilité, et non sur un seul (ou un nombre très limité d’) objectif(s) « ici et maintenant », indépendamment des autres
réaligner - harmoniser le système d’administration publique de manière à ce que ses différentes composantes soient davantage en mesure d’œuvrer en coopération à la réalisation des priorités sociétales, en orientant leur action sur la réalisation d’objectifs communs fondés sur des résultats plutôt que sur ceux, plus restreints, qui leur sont propres.
Rétablir des liens - consolider les liens entre l’État, le secteur privé et la société civile, à partir d’une perception commune du bien‑être et des moyens de l’améliorer.
Le chapitre examine chacun de ces quatre axes d’intervention, qu’une approche centrée sur le bien‑être pourrait mettre au service d’une reconstruction plus approfondie. Se fondant sur les données relatives au bien‑être analysées tout au long du rapport, la première partie du chapitre définit des priorités communes à cet égard pour la reprise. Celles‑ci consistent notamment à : accroître la sécurité professionnelle et financière des ménages, en particulier les plus atteints par la crise ; promouvoir l’égalité des chances et atténuer les effets stigmatisants de la crise sur les personnes et les travailleurs les plus vulnérables, en portant plus spécifiquement l’attention sur les jeunes, les femmes et les personnes peu qualifiées ; atténuer le fardeau de la mauvaise santé physique et mentale ; prendre des mesures vigoureuses pour lutter contre le changement climatique et la dégradation de l’environnement ; juguler la progression de la pauvreté infantile ; et renforcer la confiance dans les autres et dans les institutions publiques dans l’objectif d’améliorer à terme la cohésion sociale.
La deuxième partie illustre en quoi une démarche fondée sur le bien‑être peut éclairer la refonte de l’action publique en tenant systématiquement compte des résultats dans ce domaine pendant la phase amont d’élaboration des politiques, au lieu de remédier à des retombées négatives a posteriori. Afin de donner des exemples concrets, cinq trajectoires stratégiques sont présentées qui peuvent s’attaquer simultanément à plusieurs objectifs (à l’appui du bien‑être actuel, de l’inclusion et de la durabilité) au lendemain de la pandémie. Ces stratégies sont les suivantes : 1) appuyer la création d’emplois inclusifs et de qualité dans une économie à faibles émissions de carbone ; 2) élargir l’accès à la formation continue là où elle est le plus nécessaire ; 3) faire appel à une démarche mobilisant l’ensemble de l’administration pour améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes défavorisés ; 4) renforcer les mesures de promotion et de prévention de la santé mentale et physique ; 5) affermir la confiance par l’amélioration de la transparence et du processus de décision du secteur public, la mise en place d’une participation constructive et plus régulière des citoyens, et l’investissement dans les collectivités locales et le capital social.
Les troisième et quatrième parties se penchent sur les mécanismes institutionnels nécessaires pour favoriser une approche de l’action publique au service du bien‑être. Des procédures plus homogènes et efficaces visant à améliorer le bien‑être de la société appellent de nouvelles méthodes de travail au sein de l’administration publique, ainsi que dans les secteurs public et privé et dans la société civile. Ces dernières décennies ont vu un nombre croissant de gouvernements faire appel à des cadres et des données relatifs au bien‑être pour éclairer l’élaboration et la budgétisation des programmes publics, intégrer une perspective à plus long terme dans le système administratif et renforcer la cohérence de l’action publique (entre secteurs et entre différents échelons de l’administration) dans le cadre des efforts déployés pour atteindre les objectifs de bien‑être. Une approche centrée sur le bien‑être peut aussi créer des liens plus solides entre les acteurs publics, privés, et de la société civile qui œuvrent à cet objectif. Des exemples concrets en sont présentés dans la dernière partie du chapitre.
Encadré 1.1. Utiliser le Cadre de mesure du bien‑être de l’OCDE pour analyser les diverses conséquences de la pandémie sur la vie des citoyens
Le Cadre de mesure du bien‑être de l’OCDE guide les travaux de l’Organisation qui visent à suivre les évolutions relatives au bien‑être actuel, à l’inclusion et à la pérennité du bien‑être dans les pays membres et partenaires. Il étaye la série de rapports Comment va la vie ? publié tous les deux ou trois ans depuis 2011. Le Cadre (Graphique 1.1) s’articule autour de deux piliers : le bien‑être actuel (partie supérieure), qui a trait aux conditions de vie ici et maintenant, ainsi qu’aux inégalités de leur répartition ; et les ressources nécessaires au bien‑être futur (partie inférieure), qui concernent les stocks, les flux et les facteurs de risque et de résilience qui déterminent le bien‑être au fil du temps et pour les générations futures (OCDE, 2020[18]).
Le bien‑être actuel comporte 11 composantes. Aux fins du présent rapport, celles‑ci ont été rassemblées en trois grands groupes :
Conditions matérielles : elles englobent le revenu et la richesse, le logement, le travail et la qualité des emplois
Qualité de vie : elle recouvre la santé, le bien‑être subjectif, les connaissances et compétences, et la qualité de l’environnement
Relations avec la collectivité : il s’agit des relations sociales, de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, de la sécurité et de la participation citoyenne.
Les moyennes nationales masquent souvent d’importantes disparités quant au bien‑être de différentes catégories de la population. Qui plus est, les inégalités dans un domaine (santé, logement ou sécurité par exemple) peuvent se traduire par une inégalité des chances dans d’autres. Un élément essentiel de la méthode consiste donc à évaluer la répartition du bien‑être. La partie du rapport portant sur l’inclusion (chapitres 5, 6 et 7) examine notamment en quoi le COVID‑19 a eu des effets divers sur différentes catégories de la population, ainsi que les taux de privation.
La dernière partie de l’examen des éléments probants a trait à la pérennité. Dans le Cadre de mesure du bien‑être de l’OCDE, les ressources systémiques dont dépendent le bien‑être futur sont représentées par quatre catégories de capital, à savoir les stocks qui perdurent mais sont aussi conditionnés par les décisions prises (ou pas) aujourd’hui. Le capital économique englobe les actifs produits (physiques) et les actifs financiers. Le capital naturel comprend les actifs naturels (stocks de ressources naturelles, couverture du sol, biodiversité des espèces par exemple), les écosystèmes et leurs services (océans, forêts, sol, atmosphère, etc.). Le capital humain a trait aux compétences et à la santé future des citoyens. Enfin, le capital social se rapporte aux normes sociales, aux valeurs communes et aux modalités institutionnelles qui favorisent la coopération.
Graphique 1.1. Le Cadre de mesure du bien‑être de l’OCDE
Source : OCDE (2020[18]), Comment va la vie ? 2020 : Mesurer le bien‑être, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9870c393‑en.
Appliquer une approche axée sur le bien-être pour recentrer l’action publique : faire une place prioritaire aux citoyens et à la planète
La crise du COVID‑19 a mis en lumière le rôle irremplaçable et fondamental de l’État pour préserver le bien‑être des citoyens. Depuis les interventions massives engagées au moment opportun pour maîtriser la crise sanitaire jusqu’aux aides financières considérables accordées aux ménages, aux salariés, et aux petites et moyennes entreprises, les pouvoirs publics ont fait preuve d’un esprit d’initiative sans précédent pour protéger la vie et les moyens de subsistance des citoyens. Ils doivent faire de ces priorités le fil directeur de l’élaboration des programmes de relance, tout en y intégrant des mesures destinées à lutter contre les problèmes qui menacent de longue date le bien‑être, comme l’amenuisement de la biodiversité et le changement climatique.
La prise en compte explicite des composantes du bien‑être en amont de l’élaboration des politiques, de manière à viser directement des résultats dans ce domaine, est un moyen efficace et économique de définir des mesures qui atténuent les pressions sociales et environnementales de nature structurelle aussi bien que cyclique. Une approche centrée sur le bien‑être consiste à s’attaquer aux causes fondamentales des fragilités et des déséquilibres sociaux et environnementaux, et à créer des systèmes économiques qui, de par leur conception, sont bénéfiques aux populations et à la planète (Nozal, Martin et Murtin, 2019[19] ; Trebeck et Williams, 2019[20]). La reprise post‑pandémie offre de nouvelles possibilités d’établir les fondements nécessaires à une société et une économie plus résilientes, plus équitables et plus durables (OCDE, 2021[21]). Une reprise économique vigoureuse est indispensable mais, à terme, c’est sa qualité et la forme qu’elle revêt qui détermineront sa contribution au bien‑être de la société.
Priorités communes en matière de bien-être pour les stratégies de relance faisant suite au COVID‑19
Quels résultats les stratégies de relance viseraient‑elles en priorité si le bien‑être des générations actuelles et futures y occupaient une place centrale ? La définition des mesures prioritaires à l’appui d’une reprise vigoureuse est une tâche délicate pour tous les gouvernements compte tenu de la multiplicité des objectifs à atteindre simultanément. Une démarche axée sur le bien‑être peut structurer cet exercice en procurant un cadre qui permet d’examiner systématiquement les éléments relatifs au bien‑être actuel, sa répartition et les ressources nécessaires au bien‑être futur, afin de recenser les domaines où les besoins sont les plus criants. Les examens de cette nature sont plus efficaces lorsqu’ils sont menés à l’échelon national et infranational, car la façon dont la pandémie a été vécue, les contextes économiques, sociaux et environnementaux, et les cadres d’action varient sensiblement au sein des pays de l’OCDE et entre eux. Les données présentées dans les chapitres qui suivent permettent toutefois de distinguer des préoccupations communes à de nombreux pays de l’OCDE (Graphique 1.2).
Alors que les pays de l’OCDE affichaient des profils de résultats très divers dans les différents domaines couverts par le Cadre de mesure du bien‑être de l’OCDE avant la pandémie (OCDE, 2020[18]), l’examen met en évidence plusieurs priorités communes qui doivent occuper une place centrale dans les stratégies nationales de relance. Les mesures suivantes s’imposent :
accroître la sécurité professionnelle et financière des individus et des ménages les plus durement frappés par la pandémie
promouvoir des politiques visant à assurer l’égalité des chances et à atténuer les effets stigmatisants de la crise sur les minorités, les jeunes et les femmes
atténuer le fardeau croissant d’une mauvaise santé physique et mentale
prendre des mesures vigoureuses pour lutter contre le changement climatique, l’appauvrissement de la biodiversité et la dégradation de l’environnement
améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes vulnérables
affermir la confiance dans les autres et dans les institutions publiques.
Chacune de ces priorités est analysée en profondeur ci‑après.
La pandémie a accentué l’urgence de remédier aux problèmes actuels en matière de bien‑être
Accroître la sécurité professionnelle et financière des individus et des ménages les plus durement frappés par la pandémie
Renforcer la sécurité professionnelle et financière est une priorité majeure face à l’une des crises de l’emploi les plus graves depuis la Grande Dépression (OCDE, 2020[22]). L’insécurité des ménages sur ces deux plans était déjà source de préoccupation avant la pandémie ; elle est aujourd’hui un problème auquel il est devenu urgent de remédier. En 2016, plus d’un tiers (36 %) des citoyens des pays de l’OCDE vivaient en situation d’insécurité financière ; autrement dit, la perte de trois mois de revenus risquait de les faire sombrer dans la pauvreté (OCDE, 2020[18]). De même, le pourcentage de travailleurs atypiques (travailleurs à temps partiel, temporaires et indépendants) est en augmentation depuis quelques décennies2, plus d’un tiers des travailleurs des pays de l’OCDE occupant un emploi de cette nature (BIT, 2016[23] ; OCDE, 2019[24]).
Graphique 1.2. Panorama des problèmes de bien‑être communs à la plupart des pays de l’OCDE au lendemain de la pandémie
L’incidence de la pandémie sur l’emploi et les heures de travail au début de la crise a été, en moyenne, dix fois supérieure à celle observée au cours des premiers mois de la crise financière mondiale de 2008 (OCDE, 2020[22]). En octobre 2020, 37 % des répondants d’un échantillon représentatif de 25 000 adultes de 25 pays de l’OCDE ayant participé à l’enquête de l’OCDE « Des risques qui comptent » ont déclaré que leur ménage avait connu au moins une perturbation liée à l’emploi, comme une perte d’emploi, une réduction des heures de travail et (ou) une baisse de rémunération (OCDE, 2021[25]). Parmi les ménages qui ont perdu un emploi pendant la pandémie, 68 % ont signalé des difficultés à payer leurs factures (OCDE, 2021[25]). Outre les travailleurs atypiques, les femmes, les jeunes et les salariés faiblement rémunérés ont été particulièrement exposés au risque de perdre leur emploi (chapitre 5).
La surcharge des coûts du logement accentue la pression sur la sécurité financière des ménages à faible revenu (OCDE, 2021[26]) (chapitre 2). Les prix réels de l’immobilier, de même que les loyers, ont augmenté dans la plupart des pays de l’OCDE entre 2005 et 2019, limitant la capacité de ces ménages à consacrer des dépenses à d’autres produits essentiels comme l’alimentation, la santé et l’éducation (OCDE, 2020[18]). Entre 2019 et 2020, les prix réels de l’immobilier ont continué de croître sensiblement dans la plupart des pays de l’OCDE ; les loyers sont pour leur part restés stables, ou n’ont que légèrement progressé - ce qui tient probablement aux mesures de plafonnement et autres mesures artificielles de gel des loyers (OCDE, 2021[26]). Les retombées économiques du COVID‑19 ont aggravé la situation de précarité de certains ménages en matière de logement (OCDE, 2021[27]). En avril‑mai 2020, par exemple, 10 % des citoyens de 22 pays européens de l’OCDE ont signalé être en retard de paiement des factures d’électricité et d’eau, et 8 % ont déclaré des arriérés de loyer ou de remboursements de crédit immobilier (Eurofound, 2020[28]). Une étude d’août 2020 a constaté qu’aux États‑Unis, 25 % des adultes éprouvaient des difficultés à s’acquitter de leurs factures, et 16 % à payer leur loyer ou à rembourser leur crédit immobilier ; chez les adultes à faible revenu, ces pourcentages s’établissaient respectivement à 46 % et 32 %, soit le double environ (Parker, Minkin et Bennett, 2020[29]). Le récent rapport de l’OCDE, Bâtir de meilleures politiques du logement, dresse un panorama des moyens dont disposent les pouvoirs publics pour élaborer des politiques favorisant un logement plus efficient, inclusif et durable (OCDE, 2021[30]).
Promouvoir l’égalité des chances et atténuer les effets stigmatisants de la crise sur les minorités, les jeunes et les femmes
Les retombées inégales de la pandémie accentuent les disparités des chances observées de longue date dans les pays de l’OCDE et le déclin de la mobilité sociale. Vers 2016, le revenu moyen des 10 % les plus riches de la population de l’OCDE était déjà près de neuf fois supérieur à celui des 10 % les plus pauvres, alors qu’il en représentait le septuple au milieu des années 80 (OCDE, 2019[31]). Le présent rapport montre que les personnes et les catégories qui étaient déjà vulnérables avant le COVID‑19 ont été particulièrement atteintes par la pandémie. Les personnes peu instruites ou peu rémunérées, les femmes, les jeunes et les personnes avec enfants à charge sont plus susceptibles d’avoir perdu leur emploi, d’avoir connu des perturbations liées à l’emploi, et de faire état de difficultés financières (chapitre 5). Dans les pays de l’UE, par exemple, la perte de revenu du travail du fait de la pandémie a été pour les salariés du quintile inférieur des revenus quatre fois plus élevée, en moyenne, que celle des salariés du quintile supérieur. La perte d’apprentissage due à la fermeture des écoles a particulièrement pénalisé les enfants défavorisés qui ont été confrontés à des obstacles et à des problèmes plus importants pour apprendre à distance (chapitre 6) (OCDE, 2020[32]). Aux Pays‑Bas, qui se caractérisent par un système équitable de financement des établissements scolaires et par l’un des taux d’accès au haut débit les plus élevés au monde, les pertes d’apprentissage ont tout de même été supérieures de pas moins de 60 % chez les élèves issus de familles au plus faible niveau d’étude que dans l’ensemble de la population (Engzell, Frey et Verhagen, 2021[33])3. D’autres rapports ont souligné l’augmentation des risques de violence domestique auxquels les femmes et les enfants ont été exposés pendant le confinement (OCDE, 2020[32] ; OCDE, 2021[34]). Si une dégradation générale de la santé mentale a été observée en 2020, elle a été particulièrement prononcée dans certaines catégories - notamment les femmes, les personnes au faible niveau d’études, les chômeurs, les jeunes, les personnes âgées et les travailleurs de première ligne (chapitre 6). Les données limitées dont on dispose laissent entendre que le bien‑être des migrants et de certaines communautés raciales et ethniques a également été particulièrement atteint (chapitres 5, 6 et 7). Les disparités régionales - à l’intérieur des pays et entre eux - se sont en outre creusées, soulignant l’importance de stratégies de relance localisées (OCDE, 2021[35]). En l’absence de mesures vigoureuses, ces disparités croissantes ne compromettront pas seulement le bien‑être des moins bien lotis, mais celui de la société en général, car les inégalités au sein de la société vont de pair avec une baisse des résultats dans les domaines de l’éducation et de la santé (Wilkinson et Pickett, 2007[36] ; Pickett et Wilkinson, 2015[37]), un reflux de la confiance interpersonnelle (Uslaner, 2002[38] ; Zak et Knack, 2001[39]) et un affaiblissement de la situation économique (OCDE, 2014[40] ; McAdams, 2007[41]).
Atténuer le fardeau d’une mauvaise santé physique et mentale
Les stratégies de relance devront aussi atténuer le fardeau de la mauvaise santé mentale et physique qui pèse lourdement sur les citoyens, la société et l’économie. La riposte à l’urgence sanitaire a été la priorité absolue des responsables publics après le déclenchement de la pandémie. Elle devra conserver une place prépondérante par la suite, et être principalement axée sur la santé physique et mentale. La perte d’êtres chers, d’emploi et de revenus, la perturbation des services de santé essentiels et les reports de soins, l’accroissement de la solitude et de l’isolement social et l’accentuation du stress et de l’anxiété sont autant de facteurs qui ont des conséquences durables sur la santé physique et mentale des individus, en sus des effets directs de la crise sur la surmortalité (chapitres 3 et 6). Dans 15 pays de l’OCDE, entre avril et décembre 2020, plus de 70 % des personnes en moyenne ont évité de se rendre dans les hôpitaux ou centres de soins pour y suivre un traitement par crainte de contracter le virus, mettant ainsi en péril leur santé physique (chapitre 3). D’après les données de huit pays de l’OCDE qui affichaient des chiffres comparables avant la pandémie, le risque d’anxiété et de dépression aurait sensiblement progressé entre avril et décembre 2020, et serait resté élevé au cours des premiers mois de 2021 (chapitre 3) (OCDE, 2021[42]). Depuis l’éruption de la pandémie, de nombreux adultes ont déclaré ressentir « du stress, de l’anxiété, ou de la tristesse auxquels il est difficile de faire face isolément » ; c’est le cas de 33 % des répondants aux États‑Unis, 23 % à 26 % au Canada, en Australie, en Nouvelle‑Zélande et en France, et 10 % à 18 % en Suède, aux Pays‑Bas et en Norvège (The Commonwealth Fund, 2020[43]) (OCDE, 2021[42]). En parallèle, la pandémie a complètement ou partiellement désorganisé de nombreux services de santé mentale, 57 % des pays de l’OCDE faisant état de perturbation des services pour les seniors, 57 % d’interruption des psychothérapies, du suivi psychologique et des interventions psychosociales, 48 % d’arrêt des programmes de santé mentale en milieu professionnel, et 52 % de suspension des programmes de santé mentale en milieu scolaire (chapitre 3).
Les retombées du COVID‑19 sur la santé viennent se greffer aux problèmes que pose l’aggravation de l’état de santé dans les pays de l’OCDE. Dans les pays de l’OCDE, plus de la moitié de la population est aujourd’hui en surpoids (OCDE, 2019[44]), et l’espérance de vie semblait déjà marquer le pas ou reculer dans certains d’entre eux avant la pandémie (OCDE, 2020[18]). Dans l’UE, quelque 550 000 personnes d’âge actif meurent prématurément chaque année de maladies non transmissibles, ce qui représente 3.4 millions d’années de vie et 115 milliards EUR de potentiel économique perdu annuellement (Nozal, Martin et Murtin, 2019[19]). Les troubles mentaux font partie des maladies dont la charge de morbidité est la plus importante et progresse le plus rapidement dans le monde, la moitié des habitants de la zone OCDE y étant un jour confrontés au cours de leur vie (OCDE, 2019[45]). En même temps, l’écart entre les besoins de traitement et l’accès aux soins persiste : en 2016, dans les pays de l’OCDE, 67 % en moyenne des adultes d’âge actif atteints de souffrances psychiques déclaraient souhaiter une aide mais n’avoir pu l’obtenir (OCDE, 2021[46]). Comme les répercussions de la mauvaise santé sur la situation des individus et de la société en général sont considérables, du fait qu’elles influent sur les résultats scolaires, sur la situation de l’emploi, sur le bien‑être des enfants et sur le bien‑être subjectif, la santé physique et la santé mentale sont des priorités urgentes auxquelles les programmes de relance nationaux doivent conférer une place centrale (Nations Unies, 2020[47] ; Nozal, Martin et Murtin, 2019[19]).
Il faut intensifier l’investissement dans la lutte contre les graves problèmes qui compromettent le bien‑être pour assurer sa pérennité
Prendre des mesures vigoureuses pour lutter contre le changement climatique et la dégradation de l’environnement
Alors qu’ils combattent la crise du COVID‑19, les pays mènent aussi une course contre la montre pour éviter un cataclysme environnemental (OCDE, 2021[48]) (chapitre 11). Les problèmes environnementaux comme le changement climatique, le recul de la biodiversité et la pollution atmosphérique constituent pour le bien‑être des générations actuelles et futures de graves risques systémiques dont les effets sont très inégalement répartis (OCDE, 2021[48]). De nombreuses études montrent l’incidence du changement climatique et de la dégradation de l’environnement sur la santé physique (Manisalidis et al., 2020[49] ; Rossati, 2017[50] ; Karbalaei et al., 2018[51]), et mentale (Filipova et al., 2020[52] ; Cunsolo et Ellis, 2018[53] ; Hayes et al., 2018[54] ; Obradovich et al., 2018[55]), les moyens de subsistance et la pauvreté (Kabir et Serrao-Neumann, 2020[56]). Une analyse récente de l’OCDE a mis en évidence la façon dont les effets de la dégradation environnementale se concentrent sur les populations et les ménages vulnérables, qui sont plus susceptibles d’être exposés à leurs retombées nocives, plus sensibles aux conséquences défavorables, et moins bien équipés pour y faire face et les surmonter. Il s’agit notamment des ménages de faible statut socioéconomique, des jeunes et des personnes âgées (OCDE, 2021[48] ; Islam et Winkel, 2017[57]).
Les mesures de relance adoptées au lendemain de la pandémie doivent donc fermement s’inscrire dans une action concertée face aux crises environnementales. La baisse des émissions de gaz à effet de serre (GES) observée pendant la pandémie a pu sembler positive, mais il y a très peu de chances qu’elle lui survive (OCDE, 2021[48] ; O’Callaghan et Murdock, 2021[58]) (voir également le chapitre 11). Les réductions initiales des émissions de CO2, de courte durée, n’auront pas d’incidence sensible sur les risques climatiques futurs, à moins que les programmes de relance n’y associent de vigoureuses mesures d’atténuation (Buckle et al., 2020[13]). Comme les crises environnementales pourraient provoquer des dommages sociaux et économiques nettement supérieurs à ceux occasionnés par le COVID‑19, des mesures énergiques de lutte contre le changement climatique et d’autres crises environnementales sont indispensables pour assurer une reprise résiliente (OCDE, 2021[48]). L’OCDE soutient les pays dans cette entreprise par ses analyses des politiques et des recommandations en vue de combattre la crise du COVID‑19 dans une optique globale, tenant simultanément compte des priorités en matière de bien‑être environnemental, social et économique (OCDE, 2020[14] ; OCDE, 2020[59] ; OCDE, 2019[60] ; OCDE, 2020[15] ; OCDE, 2021[48] ; Buckle et al., 2020[13]).
Une intervention à bref délai est aujourd’hui nécessaire pour atténuer les risques à venir
Améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes vulnérables
Les programmes de relance doivent conférer une place centrale aux enfants et aux jeunes vulnérables pour assurer une reprise résiliente. Les enfants et les jeunes ont été moins exposés au risque de développer de graves symptômes physiques en lien avec le COVID‑19 que les cohortes plus âgées (OMS, 2020[61]). La crise a cependant eu des retombées substantielles sur leur bien‑être actuel (notamment sur le plan de l’emploi, de l’éducation, de la santé mentale et du revenu disponible) et sur leurs débouchés et parcours futurs (en particulier pour les élèves issus de milieux défavorisés, ceux atteints de troubles de l’apprentissage, les jeunes issus de communautés raciales et ethniques minoritaires et les travailleurs temporaires) (chapitres 6 et 9) (OCDE, 2020[32] ; OCDE, 2020[62]). La fermeture des établissements scolaires, la distanciation sociale et le confinement ont accentué les écarts d’apprentissage et le risque de mauvaise alimentation chez les enfants et les jeunes. Ils ont aggravé leur exposition aux effets d’un habitat de mauvaise qualité, à la violence familiale et à la maltraitance, augmenté leur niveau d’anxiété et de stress, et ont dans le même temps réduit leur accès aux services essentiels de soutien aux familles et de santé (OCDE, 2020[32]).
L’incidence du COVID‑19 sur les enfants et les jeunes pourrait avoir des conséquences durables sur leur bien‑être. Selon les premières projections, la pandémie pourrait entraîner une hausse notable des taux de pauvreté infantile (OCDE, 2021[63]). Les enfants sont surreprésentés parmi les personnes vivant dans la pauvreté : en 2017‑18, ils comptaient pour 26 % des personnes en situation de pauvreté monétaire dans les pays de l’OCDE, alors qu’ils ne constituaient que 21 % de la population (OCDE, 2021[63]). La perte des relations et des possibilités d’apprentissage que procurent les programmes d’accueil et d’enseignement des jeunes enfants risque d’accentuer les écarts de résultats notables entre les enfants issus de familles à faible revenu et leurs condisciples (Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation, 2021[64] ; Barnett et Jung, 2021[65]). La perte des acquis due à la fermeture des établissements scolaires pourrait également avoir des conséquences à long terme. Selon des estimations de la Banque mondiale, les élèves des cycles primaire et secondaire auraient perdu un tiers d’une année de scolarité pendant la première phase de la crise (chapitre 3). Ces pertes devraient aggraver les disparités éducatives préexistantes car elles touchent davantage les enfants déjà défavorisés qui sont moins susceptibles de vivre dans des environnements familiaux propices à l’étude (OCDE, 2020[66] ; OCDE, 2021[63]). Leur ampleur devrait également varier selon les pays, car ceux qui affichent les résultats les plus faibles en matière d’éducation ont en général complètement fermé leurs établissements scolaires pendant de plus longues périodes en 2020. Autrement dit, les systèmes d’enseignement qui ont enregistré les moins bons résultats en 2018 ont sans doute subi des pertes plus importantes de temps d’apprentissage en personne en 2020 (OCDE, 2021[67]).
Les éléments d’observation disponibles indiquent une prévalence croissante de la souffrance psychique chez les jeunes (chapitre 6) (OCDE, 2021[68]). Dans la plupart des pays, la prévalence des troubles mentaux chez les jeunes éléments d’observation a au moins doublé après le début de la pandémie (OCDE, 2021[68]). Alors qu’ils étaient auparavant moins susceptibles de déclarer des symptômes d’anxiété ou de dépression que l’ensemble de la population, cette proportion s’est inversée dans la plupart des pays après la pandémie (OCDE, 2021[68]). Aux États‑Unis, plus d’un quart des participants à une enquête représentative menée à l’échelon national auprès des jeunes âgés de 13 à 19 ans ont signalé ne plus dormir parce qu’ils se sentent inquiets, malheureux ou déprimés, ont l’impression d’être constamment sous tension, ou perdent confiance en eux‑mêmes (Margolius et al., 2020[69]). Leur niveau de satisfaction à l’égard de la vie a aussi davantage diminué que celui de toute autre cohorte (chapitre 6) (OCDE, 2020[62]). Le degré de solitude, un facteur de risque pour la santé mentale, est particulièrement élevé chez les jeunes (Varga et al., 2021[70] ; Weissbourd et al., 2021[71]). Dans 27 pays européens, les jeunes de18 à 34 ans étaient les plus enclins à déclarer se sentir seuls « plus de la moitié du temps », « la plupart du temps » ou « tout le temps » au printemps 2020 (32 %) et à l’été 2020 (28 %), proportions nettement supérieures à celles de la population dans son ensemble (26 % et 21 % respectivement) (OCDE, 2021[68]).
Les jeunes ont aussi été plus exposés au risque de perte d’emploi et de revenu que d’autres cohortes d’âge (chapitre 5). Alors que le nombre de jeunes déscolarisés, sans emploi, et ne suivant aucune formation (NEET) régresse depuis quelques années, cette tendance s’est inversée sous l’effet de la pandémie (chapitre 9). Au deuxième trimestre de 2020, le taux de chômage moyen des travailleurs de la tranche des 15‑24 ans dans l’OCDE était de 18.5 %, soit plus du double de celui des travailleurs âgés de 25 ans ou plus (7.4 %) (OCDE, 2021[72]). Cette situation tient en partie à ce que les jeunes sont plus susceptibles d’occuper des emplois atypiques ou de travailler dans des secteurs en contact direct avec la clientèle (OCDE, 2020[22]). Les pertes de revenu ont également été plus élevées pour les jeunes travailleurs (16‑34 ans) que pour ceux d’âge moyen (35‑65 ans) (5.8 % et 4.5 % respectivement) (chapitre 5). Les jeunes qui subissent ces pertes risquent davantage de tomber dans la pauvreté car l’épargne sur laquelle ils peuvent compter est moins importante. Comme, dans les pays de l’OCDE, moins de cinq jeunes sur dix déclarent avoir confiance dans l’État, cette aggravation des problèmes risque d’éroder encore leur relation avec les institutions publiques et les processus démocratiques, comme déjà observé au lendemain de la crise financière de 2007‑08 (OCDE, 2020[62]). Considérées dans leur ensemble, les privations et les disparités dont souffrent les enfants et les jeunes ne font pas que compromettre leur bien‑être actuel, mais détermineront sans doute leur situation ultérieure sur les plans de la santé, de l’éducation, de l’emploi et de la participation citoyenne (chapitre 9) (OCDE, 2020[32] ; OCDE, 2019[73]). Une reprise résiliente doit donc leur accorder une place centrale pour que la crise n’ait pas de conséquences préjudiciables durables sur leur bien‑être (OCDE, 2021[74]).
Affermir la confiance dans les autres et dans les institutions publiques
Il est indispensable de renforcer la confiance pour reconstruire en mieux. Le capital social a été un facteur déterminant de l’efficacité des mesures d’urgence adoptées par les pays en riposte à la crise du COVID‑19 (Borgonovi et Andrieu, 2020[75]). Le capital social se rapporte aux normes sociales, aux valeurs communes et aux modalités institutionnelles qui favorisent la coopération entre les différentes catégories de la société et en leur sein (chapitre 10). En font partie la confiance dans les institutions publiques et dans les autres membres de la société, et la volonté de contribuer aux résultats communs qui ont joué un rôle décisif dans les stratégies publiques mises en place pour combattre la pandémie, comme le respect des obligations de distanciation sociale, le traçage des contacts, et le déploiement des programmes de vaccination. Les données des différents pays de l’OCDE montrent que la confiance dans les institutions et la confiance interpersonnelle ont été des facteurs déterminants de la gestion efficace de la pandémie (chapitre 10). Dans les régions européennes, par exemple, la confiance dans les responsables publics avant la pandémie a été corrélée à une plus forte réduction des déplacements au moment où les confinements ont été annoncés, à la mi‑mars 2020 (Bargain et Aminjonov, 2020[76]). Les données en provenance d’Europe et des États‑Unis jusqu’à juillet 2020, de même qu’une étude couvrant tous les pays membres de l’OCDE, indiquent qu’un degré de confiance interpersonnelle plus élevé est associé à des pratiques plus hygiéniques, à un meilleur respect de la distanciation sociale et, partant, à des taux de mortalité plus faibles (Bartscher et al., 2020[77] ; Helliwell et al., 2021[78] ; DIW, 2021[79] ; Makridis et Wu, 2021[80])4 (chapitre 10).
Malgré l’accroissement de la confiance observé au début de la pandémie, le capital social ne saurait être tenu pour acquis ; c’est un domaine d’importance majeure qui appelle davantage d’investissements. Alors que la confiance des citoyens dans les institutions a atteint en 2020 son plus haut niveau depuis qu’on l’évalue (2006), seuls 50 % des habitants des pays de l’OCDE déclaraient avoir confiance dans le gouvernement national (chapitre 10). La confiance envers le gouvernement a progressé dans de nombreux pays après le début de la pandémie et, dans certains, la confiance en autrui a également augmenté au premier semestre de 2020, signe d’un effet unificateur ou de « ralliement au drapeau » face à un péril commun (chapitre 10). L’avenir dira si ces évolutions seront durables. Des pandémies et crises antérieures, comme la grippe espagnole de 1918‑19 et la crise financière mondiale de 2008, ont eu une incidence négative tenace sur la confiance vis‑à‑vis des autres et des pouvoirs publics. Dès le début de 2021, de nombreux pays observaient une rupture de confiance des citoyens envers la capacité des autorités à gérer la crise et à mettre en œuvre des mesures cohérentes (OCDE, 2021[12]). Les données du troisième cycle de l’enquête d’Eurofound Living, Working, and COVID‑19 montrent que la confiance à l’égard du gouvernement a commencé à fléchir dans les 22 pays de l’OCDE de l’échantillon, passant de 5.2, sur une échelle de 1 à 10, en juin‑juillet 2020 à 4.2 en février‑mars 2021, des évolutions analogues étant observées dans d’autres régions de l’OCDE (chapitre 10). La confiance en autrui, pour lesquelles les données dont on dispose sont plus limitées, a continué de progresser jusqu’au début de 2021 en Allemagne, mais était revenue à son niveau de référence de 2018 en septembre 2020 en Nouvelle‑Zélande (chapitre 10). Par ailleurs, alors qu’en juin‑août 2020 les adultes étaient partagés sur la question de savoir si la pandémie avait rapproché les citoyens, en février‑mai 2021, la majorité d’entre eux, dans 12 pays membres de l’OCDE, estimaient que leur pays était « plus divisé maintenant qu’avant l’éruption du coronavirus » (chapitre 10).
Les retombées inégales de la crise, la désinformation généralisée et la période de rétablissement difficile qui s’annonce vont sans doute mettre cette confiance à l’épreuve dans les temps qui viennent. Les disparités croissantes au sein de la société devraient éroder la confiance envers autrui et dans les institutions publiques (Uslaner, 2002[38] ; Zak et Knack, 2001[39]). Malgré l’élargissement considérable des régimes de protection sociale dans les pays de l’OCDE pendant la crise, de nombreux citoyens estiment que les autorités devraient en faire plus pour garantir la sécurité économique et sociale et remédier aux lacunes de la protection sociale (OCDE, 2021[25]). Selon les données du troisième cycle de l’enquête d’Eurofound Living, Working, and COVID‑19, seuls 14 % des habitants des 22 pays européens couverts au printemps 2021 jugeaient les mesures de soutien équitables, contre 22 % à l’été 2020. La vague de désinformation qui a accompagné la propagation du COVID‑19 et accentué la méfiance de certains groupes soulève d’autres problèmes (OCDE, 2020[81] ; OCDE, 2021[12]). Compte tenu de la période de redressement difficile qui s’annonce, la valeur que le capital social apporte à la société ne saurait être tenu pour acquis ; l’investissement dans ce domaine constitue donc un fondement essentiel à des stratégies de relance efficace (OCDE, 2021[82] ; OCDE, 2021[12] ; Brezzi, Gonzáles et Prats, 2020[83] ; The British Academy, 2021[84]).
Appliquer une approche axée sur le bien-être à la refonte de l’action publique
Étant donné leurs interdépendances, les objectifs de bien‑être définis comme prioritaires pour reconstruire en mieux ne peuvent être atteints isolément, ce qui marque un net contraste avec l’approche cloisonnée à l’élaboration des politiques habituellement employée au sein des ministères et services gouvernementaux où les mesures économiques, environnementales et sociales sont souvent conçues, organisées et mises en œuvre en grande partie séparément. Les systèmes gouvernementaux compartimentés dans lesquels chaque ministère œuvre à son propre éventail d’objectifs offrent aux administrations peu d’incitations à investir dans des réalisations qui relèvent de la responsabilité d’autres administrations (APPG, 2014[85]). Les politiques ainsi conçues sont moins susceptibles de déboucher sur une stratégie cohérente et viable et risquent davantage de négliger d’éventuelles synergies que celles élaborées au moyen d’un cadre collectif et d’un ensemble de résultats définis d’un commun accord qui transcendent les frontières administratives.
Les pressions qui s’exercent sur les finances publiques au lendemain de la pandémie accentuent la nécessité de mettre en place des mesures de relance qui prennent en compte les grands objectifs sociétaux simultanément, et non successivement ou séparément (Buckle et al., 2020[13]). Il est plus efficient de définir des mesures cohérentes en amont que d’avoir à en corriger les externalités négatives a posteriori. Au vu de l’intensification des pressions sur les budgets publics, il est d’autant plus important que les autorités déploient les dépenses publiques de la façon la plus stratégique et la plus ordonnée possible, en donnant priorité aux mesures et aux programmes qui assureront les rendements les plus élevés en matière de bien‑être. Des trajectoires de relance visant à obtenir divers effets bénéfiques dans le cadre d’une démarche intégrée s’imposent donc pour améliorer à court et long termes et de manière économique le bien‑être de la société dans trois domaines : social, économique et environnemental (Buckle et al., 2020[13]). Le recours à des cadres du bien‑être permettrait de définir les interventions qu’un organisme public peut mener à l’appui des objectifs d’autres organismes ‑ comme l’ont par exemple montré les approches intégrées des politiques en matière de santé mentale, d’emploi et de compétences (OCDE, 2021[42]). En même temps, une approche centrée sur le bien‑être offre un moyen structuré d’anticiper et d’atténuer les risques dans les cas où des mesures bien intentionnées dans un domaine peuvent créer dans d’autres des problèmes dont la résolution appellerait ensuite de nouvelles dépenses ‑ des stratégies de relance postpandémique qui pourraient avoir des retombées néfastes ou mitigées sur des objectifs environnementaux pressants par exemple (OCDE, 2021[86])(chapitre 11).
Une approche au service du bien‑être considère les objectifs publics comme étant interdépendants et s’intéresse aux rôles complémentaires des différentes politiques à l’appui de leur réalisation (APPG, 2019[87]). Elle encourage les pouvoirs publics à adopter un processus de décision tridimensionnel tenant simultanément compte des effets sur 1) le bien‑être actuel ; 2) l’inclusion ; 3) la pérennité du bien‑être. De ce fait, les cadres du bien‑être ne remplacent pas les cadres ou analyses sectoriels, intersectoriels, régionaux, ou portant sur des sous‑groupes de la population. Ils les réunissent au contraire en un cadre global, couvrant toutes les composantes de l’administration, qui permet aux responsables publics de saisir l’ensemble de la situation et les principaux liens, et constitue une sorte de « macroscope » de l’action publique (Winkler, 2009[88] ; Karacaoglu, 2021[89]).
L’évaluation des politiques en fonction de leurs effets pluridimensionnels sur le bien‑être, ex ante et non ex post, peut améliorer l’alignement stratégique et renforcer la collaboration intergouvernementale face aux priorités sociétales. Des cadres pluridimensionnels peuvent en outre attirer l’attention sur des questions liées au bien‑être que les analyses plus classiques négligent ou n’abordent généralement pas, mais qui peuvent cependant brider les progrès dans d’autres domaines. Si l’étude des externalités et des effets d’entraînement constitue de longue date une composante importante des travaux des analystes des politiques, son caractère systématique varie souvent considérablement d’un organisme public à l’autre ‑ diverses branches de l’administration publique ayant par ailleurs des définitions distinctes de ce en quoi consiste l’amélioration du bien‑être des populations (Whitby, Seaford et Berry, 2014[90]). En plaçant un ensemble d’objectifs sociétaux fondamentaux au centre de toutes les politiques publiques, on renforce le caractère systématique de ces évaluations sur trois plans importants : 1) chaque organisme est tenu d’évaluer les retombées pluridimensionnelles de ses politiques et pratiques ; 2) les composantes et les facteurs du bien‑être sociétal que chacun d’eux prend en considération sont plus étendus ; 3) les indicateurs utilisés pour évaluer ces composantes et facteurs et rendre compte des résultats sont plus homogènes.
Cinq exemples représentatifs de stratégies de relance susceptibles d’améliorer le bien-être actuel et futur et sa répartition
La nature et le champ des trajectoires de relance varieront d’un pays à l’autre, selon les priorités et la situation nationales (Buckle et al., 2020[13]). Les conditions diffèrent dans chaque pays, et il n’existe pas de moyen universel d’améliorer le bien‑être de la société. Cette section présente cependant à titre d’exemple des stratégies de relance qui peuvent simultanément s’attaquer aux problèmes actuels dans ce domaine, favoriser l’égalité des chances, et améliorer le bien‑être futur après la pandémie (« stratégies triplement gagnantes »). Ces stratégies sont les suivantes :
Appuyer la création d’emplois durables, inclusifs et de qualité
Faire appel à la formation continue pour réduire les inégalités des chances
Renforcer les mesures de promotion et de prévention de la santé mentale et physique
Recourir à une approche mobilisant l’ensemble de l’administration pour améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes défavorisés
Affermir la confiance en consolidant les compétences et les valeurs du secteur public, et en encourageant une participation citoyenne constructive.
Ces stratégies « triplement gagnantes » ne sont pas exhaustives, et ne sauraient constituer un programme complet de relance axé sur le bien‑être. Elles sont plutôt des exemples de la façon dont les cadres du bien‑être peuvent aider à définir des orientations stratégiques pour l’élaboration de programmes de relance susceptibles de favoriser le bien‑être dans différents domaines, différentes catégories de la population, et à des échéances diverses (court et long termes) (Tableau 1.1). Elles témoignent de l’intérêt que présente l’utilisation de cadres plus généraux, fondés sur des résultats, dans l’ensemble de l’administration pour encourager une prise en compte plus systématique des divers éléments qui déterminent le bien‑être de la société tout au long de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques. Elles montrent en outre comment ce prisme peut attirer l’attention des pouvoirs publics sur des facteurs déterminants de ce bien‑être qui sont souvent négligés (l’importance des liens sociaux pour la santé mentale et physique par exemple). Cette approche encourage en outre la généralisation d’autres cadres et instruments qui définissent les mesures rentables pour l’investissement public (comme l’analyse coûts‑bénéfices ou le système de comptes nationaux). Enfin, ces exemples illustrent en quoi cette démarche élargie peut, en prenant systématiquement en considération le bien‑être actuel et futur, favoriser une approche plus préventive des politiques publiques.
Appuyer la création d’emplois durables, inclusifs et de qualité
Le travail occupe une place centrale dans les stratégies de relance ; c’est aussi le domaine dans lequel de nombreux problèmes liés au bien‑être actuel, à l’inégalité des chances et au bien‑être futur s’entrecroisent (Sandbu, 2020[91] ; OCDE, 2020[15] ; Hepburn et al., 2020[16]). En quelques mois, la crise de santé publique liée à la pandémie du COVID‑19 s’est muée en une crise de l’emploi qui n’a pas encore atteint toute son ampleur (OCDE, 2020[22] ; OCDE, 2021[72]). La création d’emplois est donc une composante essentielle de toute stratégie de relance. Il convient de noter que, du point de vue du bien‑être, la qualité et la forme des emplois créés sont tout aussi importantes que leur nombre. Deux grands domaines d’activité offrent d’importantes possibilités de créer des emplois qui rehaussent le bien‑être actuel et futur et favorisent l’égalité des chances : 1) l’économie verte ; 2) les secteurs de l’éducation, de la santé et des soins.
Appuyer la création d’emplois tout en verdissant l’économie
Le verdissement de l’économie peut créer de nouvelles possibilités d’améliorer le bien‑être actuel, de réduire les inégalités et de contribuer à un avenir plus durable. Leur concrétisation dépendra des politiques de relance post‑COVID‑19 qui seront retenues (OCDE, 2020[15] ; OCDE, 2021[48]). Plusieurs secteurs offrent des perspectives non négligeables de création rapide d’emplois verts, notamment dans les domaines des énergies renouvelables, de l’efficacité énergétique, du transport écologique et de la reconstitution des écosystèmes (OCDE, 2020[15] ; Hepburn et al., 2020[16] ; O’Callaghan et Murdock, 2021[58]). L’investissement dans ces secteurs peut créer des emplois rapidement, et favoriser un développement économique plus équitable et pérenne (O’Callaghan et Murdock, 2021[58]) :
L’investissement dans l’efficacité énergétique des logements et des bâtiments peut réduire le coût de la vie et améliorer les résultats en matière de santé (OCDE, 2021[27]) (OCDE, 2020[92]). C’est notamment le cas pour les populations vulnérables, car les dépenses énergétiques et le coût sanitaire résultant de la mauvaise isolation des logements pèsent de manière disproportionnée sur les ménages à faible revenu, les minorités ethniques, les familles avec enfants, les personnes âgées et les ménages comptant des personnes handicapées (OCDE, 2020[92] ; González-Eguino, 2015[93]).
L’investissement dans les énergies renouvelables permet de créer des emplois à court et long terme. Il peut en outre contribuer à abaisser le coût de l’électricité (Dowling et al., 2020[94]) et exercer une influence bénéfique sur la santé grâce à la réduction de la pollution atmosphérique (Alvarez-Herranz et al., 2017[95] ; Kampa et Castanas, 2008[96]).
L’investissement dans le transport et les infrastructures écologiques améliore la situation sanitaire en diminuant la pollution atmosphérique (Buckle et al., 2020[13] ; Buekers et al., 2014[97]) et en encourageant les modes de transport actifs (Pucher et al., 2010[98]).
L’investissement dans le rétablissement et la conservation des écosystèmes peut créer rapidement des emplois relativement peu qualifiés et, à plus long terme, contribuer à la sécurité alimentaire et à la lutte contre la pauvreté (Adams, 2004[99] ; Zhen et al., 2014[100]). Par ailleurs, l’amélioration de l’accès aux espaces verts favorise la santé mentale et physique (chapitre 3).
Une action résolument axée sur l’inclusivité s’impose pour que le soutien économique à la création d’emplois verts puisse véritablement améliorer le bien‑être de tous (OCDE, 2021[48]). Les gains d’emplois dans l’économie verte iront de pair avec des pertes d’emplois dans d’autres secteurs, et les personnes qui seront en mesure d’occuper des emplois verts ne sont pas forcément celles qui ont été ou vont être licenciées. Des politiques inclusives sont donc indispensables pour gérer avec doigté les diverses conséquences de la mutation verte sur les régions et les individus et pour accompagner une transition équitable. Ainsi, alors que les secteurs sur lesquels cette mutation a les retombées les plus défavorables sont en grande partie dominés par les hommes, les femmes demeurent sous‑représentées dans de nombreux secteurs verts en croissance, comme les énergies renouvelables, ce qui montre clairement que des mesures tenant compte de la notion de genre s’imposent (OCDE, 2021[48] ; IRENA, 2019[101]). À ce jour, les emplois verts affichent aussi un maigre bilan en ce qui concerne la diversité ethnique. Au Royaume‑Uni, par exemple, le secteur de l’environnement s’inscrit à l’avant‑dernier rang à cet égard, juste avant l’agriculture (Norrie, 2017[102]). Les travailleurs âgés – qui représentent une part relativement importante des salariés des industries à forte intensité de carbone dans certains pays – sont plus vulnérables car les difficultés consécutives à un licenciement sont, dans leur cas, supérieures à la moyenne (OCDE, 2021[48]). Une démarche intégrée s’impose donc pour que l’investissement dans la croissance verte s’accompagne de dispositions visant à faciliter le redéploiement des travailleurs, et pour mettre en place des dispositifs de soutien au revenu bien ciblés pour ceux qui seront dans un premier temps les perdants de cette évolution (OCDE, 2021[48]). Des mesures destinées à favoriser la mobilité géographique des travailleurs susceptibles de perdre leur emploi dans les secteurs en perte de vitesse sont également nécessaires (OCDE, 2021[35]), de même que de réformes visant à améliorer l’accessibilité financière des logements. Par ailleurs, des politiques territoriales vigoureuses s’imposent ‑ fondées sur le dialogue social ‑ pour faciliter l’ajustement structurel des économies locales (OCDE, 2021[48]).
L’amélioration du bien‑être des travailleurs suppose la création d’emplois de qualité, pas seulement d’un plus grand nombre d’emplois. Il convient de prêter attention à la qualité des revenus d’activité, à la sécurité de l’emploi et à la qualité de l’environnement de travail (OCDE, 2015[103]). Si la possession d’un emploi stimule la santé mentale et le bien‑être, un travail de médiocre qualité sur le plan psychosocial (caractérisé par exemple par une faible autonomie, des exigences professionnelles élevées, une forte insécurité de l’emploi et [ou] une rémunération inéquitable) n’est corrélé à aucune amélioration de la santé mentale, et a parfois sur elle des effets plus nocifs que le chômage (OCDE, 2015[104] ; OCDE, 2012[105] ; Milner, Krnjacki et LaMontagne, 2017[106] ; Butterworth et al., 2013[107]). Les emplois de qualité favorisent à la fois la productivité des entreprises et le bien‑être des salariés (Saint-Martin, Inanc et Prinz, 2018[108]). Des données longitudinales en provenance d’Australie indiquent en outre que lorsque les parents occupent des emplois de piètre qualité, les enfants souffrent davantage de difficultés émotionnelles et comportementales, une fois pris en compte les revenus, le niveau d’études des parents, la structure familiale et les horaires de travail (Strazdins et al., 2010[109]). Il est donc essentiel de veiller à ce que création d’emplois et qualité de l’emploi aillent de pair, pour les salariés et leur famille, mais aussi pour les entreprises et pour la société au sens large.
Encadré 1.2. Synergies entre les objectifs climatiques et le bien‑être général dans le cadre de la reprise post‑COVID‑19
Un document de travail récent de l’OCDE décrit comment un recentrage sur l’amélioration du bien‑être en général peut accélérer les progrès dans la lutte contre la crise du COVID‑19 et les crises environnementales. Intitulé Addressing the COVID‑19 and climate crises, il fournit un cadre analytique pour évaluer les politiques de relance envisageables à la lumière des éventuelles synergies entre les objectifs climatiques et les objectifs plus généraux de bien‑être, et notamment les mesures concernant le secteur des transports de surface et au secteur résidentiel (Buckle et al., 2020[13]).
Le rapport distingue trois trajectoires stylisées pour une relance associée aux objectifs climatique : 1) une trajectoire de rebond, qui donne priorité au rétablissement rapide de la croissance économique et de la stabilité macroéconomique, sans privilégier la réduction des émissions de CO2 et les progrès dans la réalisation d’objectifs sociaux ou environnementaux plus généraux ; 2) une trajectoire de découplage, qui vise à restaurer la croissance économique et la stabilité macroéconomique et à parvenir dans le même temps à un découplage absolu des émissions de CO2 (autrement dit, les émissions sont stables ou diminuent tandis que le PIB augmente) ; 3) une trajectoire de bien‑être général, qui associe reprise économique, réduction des émissions de CO2 et amélioration du bien‑être général.
Il expose en quoi consisteraient ces trajectoires appliquées aux secteurs résidentiel et du transport, et fait appel à des données de modélisation pour comparer les trois scénarios. Dans le cas du transport, par exemple, un scénario de rebond cherche essentiellement à stimuler la croissance économique, l’emploi et le revenu disponible en encourageant l’achat de véhicules particuliers à faible taux d’occupation, sans instaurer de conditionnalité environnementale. L’application de l’approche « rebond » au secteur est essentiellement motivée par les deux indicateurs de performance centraux que sont le mouvement physique (véhicules, passagers et tonnes‑kilomètres) et la rapidité. Une trajectoire de « découplage » serait assortie de fortes incitations à la mobilité bas carbone et aurait des retombées bénéfiques sur le bien‑être compte tenu de la diminution des nuisances environnementales (baisse de la pollution atmosphérique et amélioration connexe de la santé par exemple). Cette démarche demeure toutefois fondée sur la théorie selon laquelle la mobilité doit être encouragée pour stimuler la croissance économique, et ne cherche pas à transformer les systèmes de transport. En conséquence, la voiture individuelle à faible taux d’occupation demeure le modèle dominant, au détriment des modes de transport collectifs et actifs. À l’inverse, la trajectoire de relance visant un bien‑être général privilégie l’usage de véhicules et de carburants plus propres et reconfigure le système urbain et de transport de manière à accorder une place centrale aux transports collectifs et actifs.
Les scénarios de transport urbain reprenant ces principes montrent qu’une trajectoire de rebond (scénario du statu quo) entraînerait une hausse de 8 % des émissions de CO2 liées à l’usage de véhicules entre 2015 et 2030. Le scénario de découplage ‑ axé sur l’automatisation et l’électrification, les véhicules particuliers demeurant dominants ‑ les ferait reculer de 7 %. Le scénario le plus bénéfique serait celui du bien‑être général, qui opère un recentrage de la mobilité vers l’accessibilité en ajoutant à l’accélération de l’automatisation et de l’électrification la transformation du secteur des transports de surface afin de développer le covoiturage et l’utilisation de véhicules à taux d’occupation élevée, ainsi que la marche et le cyclisme. Selon les estimations, il pourrait diminuer de 30 % les émissions de CO2 dérivant de l’usage de véhicules et avoir des effets bénéfiques sur le bien‑être au plan de la santé, de l’accessibilité financière des services, de la sûreté et de la sécurité.
Outre ces retombées positives, une trajectoire de bien‑être général pourrait donc considérablement accélérer la réduction des émissions, en privilégiant le changement systémique plutôt que l’amélioration progressive des systèmes existants. Les investissements nécessaires seraient sans doute initialement plus élevés, mais les trajectoires de cette nature auraient des rendements supérieurs tant dans le domaine du climat que dans celui du bien‑être. Qui plus est, certaines interventions menées dans le cadre de cette stratégie (redistribution de l’espace routier par exemple) pourraient à la fois s’avérer plus économiques et se traduire par des améliorations rapides et appréciables de l’environnement et du bien‑être.
Appuyer la création d’emplois dans les secteurs de l’éducation, de la santé et des soins
Les secteurs de l’éducation, de la santé et des soins offrent d’autres possibilités appréciables de créer des emplois durables qui favorisent le bien‑être des générations actuelles et futures et contribuent à l’égalité des chances (NEF, 2020[110]). La pandémie a mis en lumière l’importance de certains secteurs économiques, parfois réunis sous le terme « économie essentielle », qui sont indispensables à la satisfaction des besoins de base et nous permettent de mener « une vie agréable » en « préservant notre sécurité, notre santé et notre niveau de vie » (The Foundational Economy, s.d.[111]). Au lendemain de la crise financière de 2008, d’importantes composantes de l’économie essentielle, notamment le secteur de la santé et des soins, ont fait l’objet de réductions des dépenses ; celles‑ci se sont traduites par un « déficit de soins » qui a fragilisé la résilience de nombreux pays face à la crise du COVID‑19 (De Henau et Himmelweit, 2020[112] ; Van Gool et Pea, 2014[113] ; Aponte et al., 2020[114]). Or, ces activités participent fortement de la constitution du capital humain et social dont dépendent à la fois le bien‑être et une économie saine et durable, un facteur que les pratiques de comptabilité nationales en vigueur ne sont pas en mesure de prendre en considération (Encadré 1.3).
Le renforcement de l’infrastructure sociale peut contribuer au bien‑être actuel, réduire les inégalités et avoir des effets positifs à long terme. Des investissements efficaces et bien ciblés dans l’infrastructure sociale, comme les services d’éducation, de santé et de soins, peuvent consolider le capital humain en améliorant les résultats dans ces domaines et remédier aux inégalités qui les touchent tout en stimulant l’emploi et en favorisant une croissance économique durable (Nozal, Martin et Murtin, 2019[19]). Par ailleurs, en tant que stratégie de création d’emplois, l’investissement dans l’infrastructure sociale a souvent un effet plus stimulant sur l’emploi que les investissements dans l’infrastructure physique (Richardson et Denniss, 2020[115] ; Hill, 2020[116] ; De Henau et Himmelweit, 2020[112]). D’après des données concernant l’Allemagne, l’Australie, le Danemark, les États‑Unis, l’Italie, le Japon et le Royaume‑Uni, le nombre de nouveaux emplois dérivant de l’investissement dans le secteur de la construction serait inférieur de moitié à celui résultant d’un investissement de montant similaire dans le secteur des soins (De Henau et al., 2016[117]).
Encadré 1.3. Comptes nationaux et intérêt public
La comptabilité nationale classique ne traite pas de manière égale les objectifs de bien‑être globaux de la société (Canry, 2020[118]). Ses cadres fondamentaux demeurent en grande partie structurés autour des deux grands facteurs de production, le travail et le capital physique, et ne rendent compte de la valeur de certaines formes de capital naturel et humain que dans les comptes satellites5. Autrement dit, tandis que les dépenses publiques consacrées à la construction d’écoles, d’hôpitaux, d’établissements de soins et de crèches, salaires des ouvriers compris, sont comptabilisées au titre des dépenses de capital (« investissement »), celles correspondant aux salaires des enseignants, des médecins, des infirmiers et des soignants sont comptabilisées au titre des dépenses courantes dans le cadre central (« consommation »), et ne sont prises en compte en tant qu’investissement dans le capital humain que dans les comptes satellites (Elson, 2016[119]). Par ailleurs, le capital social n’est pas comptabilisé dans le système de comptabilité nationale (Banque mondiale, 2005[120]), ce qui a des conséquences importantes du fait que les règles et pratiques gouvernementales tolèrent en général plus facilement les déficits induits par la création de capital que ceux résultant de dépenses courantes (Truger, 2016[121]). Cela explique en partie la faveur dont les dépenses dans l’infrastructure physique (plutôt que sociale) font l’objet pour relancer l’économie en temps de récession (De Henau et al., 2016[117]).
Le soutien économique aux secteurs de l’éducation, de la santé et des soins peut aussi jouer un rôle de premier plan pour contrer les conséquences pernicieuses du COVID‑19 sur l’égalité femmes‑hommes (Hill, 2020[116]). Alors que l’investissement dans le secteur de la construction accentuerait les écarts entre les sexes en matière d’emploi, l’investissement dans l’infrastructure sociale le résorberait (De Henau et al., 2016[117]). L’incidence des dépenses de relance sur la parité des sexes est importante dans la mesure où les femmes, bien qu’elles aient été aux premiers rangs de la lutte contre le COVID‑19, supportent une part disproportionnée de ses retombées négatives. Dans de nombreux pays, elles ont été particulièrement pénalisées par l’aggravation de l’insécurité financière, la charge supplémentaire des tâches familiales non rémunérées, la dégradation de la santé mentale, l’accentuation de la solitude et l’accroissement de la violence domestique (OCDE, 2020[122] ; Aponte et al., 2020[114]) (voir les chapitres 5, 6 et 7). Des mesures de soutien aux secteurs de l’éducation, de la santé et des soins peuvent contrecarrer certains de ces effets négatifs, essentiellement sous deux formes. D’abord, l’investissement dans des services de qualité pour l’accueil des jeunes enfants permet à un plus grand nombre de femmes d’exercer un emploi. Ensuite, comme les femmes représentent 70 % du personnel de santé et des services sociaux dans le monde, (Aponte et al., 2020[114]), l’investissement dans l’infrastructure sociale peut compenser les aides budgétaires accordées à des secteurs à dominante masculine, dont de nombreux secteurs de croissance verte6.
Promouvoir l’égalité des chances par la formation continue
La formation continue est un autre domaine extrêmement prometteur que des stratégies efficaces de retour à l’emploi devront impérativement exploiter après la pandémie (OCDE, 2021[48] ; Ramos et al., 2020[123] ; Hepburn et al., 2020[16]). Elle est une composante essentielle des mesures destinées à promouvoir une transition équitable vers des économies plus vertes, que de nombreux pays ont l’intention d’accélérer au lendemain de la pandémie, tant en facilitant le redéploiement de la main d’œuvre qu’en remédiant aux actuels déficits et pénuries de compétences dans divers secteurs écologiques, comme les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et l’utilisation rationnelle des ressources (OCDE, 2020[15] ; OCDE, 2021[48] ; OCDE, 2021[124]). De surcroît, l’intérêt croissant porté à la numérisation, parallèlement aux évolutions que connaissent l’automatisation, la mondialisation, le vieillissement démographique et l’intensification des flux migratoires, ne fait qu’accentuer l’importance d’une approche proactive à la formation permanente (OCDE, 2021[124] ; OCDE, 2019[125]) (Encadré 1.4). Celle‑ci a aussi des effets positifs notables sur le bien‑être subjectif et la santé physique et mentale (Dolan, Fujiwara et Metcalfe, 2012[126] ; Manninen et al., 2014[127]). La participation à une formation affermit les compétences psychosociales des adultes, ce qui renforce leur estime de soi, leur sentiment d’identité et d’utilité et leur intégration sociale, et les aide à faire face au changement et à l’adversité (Hammond, 2004[128] ; Manninen et al., 2014[127]). Ces effets sont particulièrement sensibles parmi les catégories vulnérables de la population, notamment les personnes peu instruites et les personnes âgées (Manninen et al., 2014[127] ; Narushima, Liu et Diestelkamp, 2018[129]).
Actuellement, dans la plupart des pays de l’OCDE, les adultes défavorisés reçoivent peu de formation (OCDE, 2019[130] ; OCDE, 2021[124]). Alors que la formation continue offre un moyen irremplaçable d’améliorer le bien‑être actuel et futur et de lutter contre les inégalités, les adultes qui ont besoin de se former et d’apprendre sont les moins susceptibles d’en bénéficier. Les données du Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC) montrent que la plupart des formations pour adultes sont dispensées dans le cadre professionnel (Desjardins, 2020[131]). Les adultes peu qualifiés, faiblement rémunérés, au chômage et (ou) âgés sont ceux qui ont le moins de chances de suivre une formation professionnelle, formelle ou pas (Graphique 1.3). En revanche, les adultes très qualifiés tirent amplement parti des possibilités plus diverses qui leur sont offertes d’améliorer leurs compétences ou de se reconvertir, creusant ainsi l’écart par rapport aux peu qualifiés (OCDE, 2019[125]). Là où les programmes de formation continue ont été spécifiquement orientés vers les groupes vulnérables, il apparaît que les catégories principalement ciblées sont les jeunes ayant quitté prématurément le système scolaire et les migrants, les besoins de formation de nombreux autres groupes vulnérables restant par conséquent insatisfaits (Tuparevska, Santibáñez et Solabarrieta, 2020[132]).
Graphique 1.3. À l’heure actuelle, les adultes défavorisés ont peu accès à la formation dans la plupart des pays de l’OCDE
Note : moyenne de 30 pays de l’OCDE ayant participé à l’enquête PIAAC 2012‑15. Ne sont pas compris dans cette moyenne la Colombie, le Costa Rica, l’Islande, la Lettonie, le Luxembourg, le Mexique, le Portugal et la Suisse.
Source : Évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC) 2012, 2015, comme indiqué au Graphique 1.2, OCDE (2019[130]), Policy brief. Future‑ready adult learning systems, Éditions OCDE, Paris, http://www.oecd.org/employment/skills‑and‑work/adult‑learning/Policy‑Brief‑Future‑ready‑adult‑learning‑2019‑EN.pdf.
La mise en place d’approches inclusives à la formation continue est encore plus judicieuse compte tenu de l’importance croissante des compétences numériques au lendemain de la pandémie (OCDE, 2021[124]). Celle‑ci a mis en lumière l’importance des compétences et solutions numériques en temps de crise, et accélère l’essor de cette économie. La numérisation s’annonce prometteuse pour la formation continue, et l’offre de cours en ligne croît rapidement. Cela étant, si les cours en ligne peuvent faciliter l’accès de nombreux adultes à la formation du fait qu’ils lèvent les obstacles liés au manque de temps, aux horaires et aux déplacements, la nécessité préalable de maîtriser les compétences et les outils numériques de base risque de créer une barrière supplémentaire pour les personnes n’atteignant pas ce niveau ou disposant d’un accès restreint à l’infrastructure numérique (OCDE, 2020[133]). Des données du PIAAC (2012, 2015, 2018) indiquent que, dans les pays de l’OCDE, 43 % des adultes en moyenne se situent au niveau de compétences numériques le plus bas (niveau 1 ou inférieur, sur une échelle comprise entre 1 et 37) (OCDE, 2019[134]). Il devient pressant de résorber ce fossé numérique pour que la formation continue puisse bénéficier à tous (OCDE, 2021[124]).
Encadré 1.4. Des systèmes de formation des adultes parés pour l’avenir
Un programme d’action complet s’impose pour mieux préparer les systèmes de formation des adultes à l’avenir (OCDE, 2019[135]). Le rapport de l’OCDE Getting Skills Right: Future‑Ready Adult Learning Systems s’accompagne d’un tableau de bord en ligne qui détaille les priorités en matière d’enseignement par voie électronique et compare les pays selon plusieurs critères : l’urgence d’une mise à niveau du système de formation des adultes ; la couverture et l’inclusivité du système en question ; la souplesse des programmes de formation et l’existence de services d’orientation ; l’alignement sur les besoins du marché du travail ; les retombées perçues ; et le financement (OCDE, 2019[136]). Pour améliorer la couverture et l’inclusivité du système, le rapport présente des exemples de bonnes pratiques pour : 1) communiquer et fournir des informations et des conseils sur les possibilités d’éducation et de formation ; 2) lever les obstacles courants à la participation des groupes vulnérables ; 3) apporter un appui ciblé à ceux qui ont le plus besoin d’améliorer leurs compétences et de se reconvertir mais sont les moins susceptibles de suivre une formation ; 4) renforcer la participation des employeurs à la mise en place de formations pour adultes. Le rapport souligne l’importance d’une collaboration soutenue et permanente entre les nombreux intervenants du système de formation des adultes. Cela suppose un rapprochement entre différents ministères et secteurs (les secteurs de l’éducation et de la formation, du travail et de l’emploi, et de l’aide sociale par exemple) ainsi qu’entre les administrations locales, régionales et nationales. Il ressort de l’analyse des données du PIAAC que les pays où les taux de participation à la formation des adultes sont élevés ont des structures de gouvernance bien développées qui encouragent la coordination entre intervenants, des structures de financement qui harmonisent les incitations et favorisent le co‑investissement, et des structures de prestation axées sur les formations ouvertes, souples et ciblées qui sont conçues pour atténuer les obstacles à la participation (Desjardins, 2020[131]).
Appliquer une approche embrassant toutes les composantes de l’administration pour améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes défavorisés
L’investissement dans le bien‑être des enfants et des jeunes est indispensable si l’on veut éviter que le COVID‑19 ne creuse l’écart entre ceux de milieu favorisé et défavorisé, avec des conséquences durables sur les individus et la société. La fermeture des établissements scolaires et d’autres mesures d’atténuation du COVID‑19 ont porté atteinte au bien‑être des enfants et des jeunes, surtout de ceux qui étaient déjà désavantagés. Ces privations et inégalités ne nuisent pas seulement à leur bien‑être actuel, mais influent sur le devenir des individus et de la société (OCDE, 2020[32]). Les retombées de l’investissement dans les enfants et les jeunes sur le bien‑être de la société sont très importantes : une étude longitudinale qui a suivi des enfants jusqu’à l’âge de 35 ans montre ainsi que chaque dollar investi dans des programmes de qualité consacrés aux enfants défavorisés de la naissance à l’âge de cinq ans avait produit à 35 ans un bénéfice de plus de 7 dollars, en tenant compte de l’évolution ultérieure des enfants et de leurs parents, notamment sur le plan de la santé, des résultats éducatifs, de la situation au regard de l’emploi et de l’implication dans la délinquance (García et al., 2016[137] ; Reynolds et al., 2011[138] ; OCDE, 2016[139]). Toutes les interventions consacrées aux enfants n’affichent pas le même rapport coût‑bénéfice, mais il apparaît clairement que les bénéfices sont supérieurs aux coûts dans de nombreux cas. (Hendren et Sprung-Keyser, 2020[140] ; Rea et Burton, 2020[141] ; Rosholm et al., 2021[142])
Les enjeux pluridimensionnels que présente l’amélioration du bien‑être des enfants et des jeunes appellent les pouvoirs publics à élaborer dans ce domaine des stratégies complètes susceptibles de guider la collaboration interinstitutionnelle (OCDE, 2019[73] ; OCDE, 2020[143]). Les enfants et les jeunes vulnérables ont besoin d’un soutien cohérent et coordonné pendant toute l’enfance et l’adolescence, et pendant la transition à une vie autonome. En avril 2020, 76 % des pays de l’OCDE avaient mis en place une stratégie pluriannuelle nationale ou fédérale opérationnelle pour les jeunes, mais seules 20 % de ces stratégies sont entièrement participatives, budgétisées, suivies et évaluées conformément au Cadre d’évaluation des stratégies nationales en faveur de la jeunesse de l’OCDE (OCDE, 2020[143]). Dans la plupart des pays membres, les politiques de l’enfance et de la jeunesse sont élaborées isolément, sans tenir suffisamment compte des interactions entre les différents facteurs qui influent sur le bien‑être de cette population (OCDE, 2019[73]). Les approches isolées qui portent uniquement sur certains aspects de ce bien‑être, comme les difficultés d’apprentissage, l’abandon scolaire ou l’obésité infantile, ont peu de chances d’être efficaces si elles ne s’attaquent pas à d’autres obstacles au développement sain des enfants et des jeunes, comme la situation familiale, la sécurité du logement, la violence domestique ou les problèmes de santé mentale (OCDE, 2015[144]).
Des stratégies diversifiées à l’appui du bien‑être des enfants et des jeunes peuvent avoir raison de ce cloisonnement si elles définissent des objectifs globaux à l’aune desquels on pourra évaluer les politiques, harmoniser les interventions, et améliorer la redevabilité. L’absence de mécanismes institutionnels de coordination horizontale entre ministères est une entrave importante à des stratégies efficaces associant l’ensemble de l’administration, comme l’ont signalé 45 % des organismes publics responsables de la jeunesse dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2020[143]). Sur le plan stratégique, des approches gouvernementales intégrées des politiques de l’enfance et de la jeunesse exigent une répartition précise des mandats et des responsabilités entre les portefeuilles ministériels et les différents échelons de l’administration (OCDE, 2020[143]). Dans l’idéal, un ministère ou un organisme spécialisé devrait être chargé de coordonner la stratégie et d’en assurer la responsabilité globale (OCDE, 2019[73]). S’agissant de la mise en œuvre, une stratégie commune s’impose pour assurer une prestation plus cohérente, centrée sur la personne, des services, par exemple dans le cadre d’une gestion par cas ou regroupée, qui est associée à de meilleurs résultats pour les groupes vulnérables (OCDE, 2015[144]). Les travaux de l’OCDE recensent six domaines d’action prioritaires autour desquels des stratégies détaillées en faveur du bien‑être de l’enfant pourraient s’articuler, en s’inspirant des meilleures pratiques de nombreux pays (Encadré 1.5) ; une étude à paraître prochainement décrira les méthodes retenues par différents gouvernements de l’OCDE pour mettre en place une approche plus stratégique dans ce domaine (OCDE, 2021[145]).
Encadré 1.5. Six domaines d’action prioritaires pour des stratégies diversifiées à l’appui du bien‑être des enfants
Le rapport de l’OCDE Changing the odds for vulnerable children décrit six domaines d’action prioritaires qui devraient constituer les grands axes des stratégies visant à améliorer le bien‑être des enfants :
1. Des politiques visant à autonomiser les familles vulnérables, centrées sur des interventions rapides et la prévention. Il s’agit par exemple de donner aux parents la possibilité d’acquérir des compétences et des connaissances et des ressources parentales, de coopérer avec les familles pour atténuer les risques menaçant le bien‑être des enfants, et d’investir dans des approches à l’échelle de la communauté pour aider les enfants vulnérables.
2. Des politiques visant à affermir les compétences émotionnelles et sociales des enfants. Elles consistent par exemple à renforcer le rôle des écoles en faveur d’un bien‑être émotionnel et social digne de ce nom, à prévoir des interventions rapides, opportunes et abordables pour les enfants souffrant de problèmes de santé mentale, à assurer aux jeunes une transition fluide vers les services de santé mentale pour adultes, à offrir aux enfants vulnérables la possibilité de construire des relations avec des adultes de référence et servant de modèles, à leur donner accès à des activités extrascolaires, à responsabiliser les enfants qui utilisent l'Internet et à renforcer la résilience numérique.
3. Des politiques visant à renforcer la protection des enfants. Il s’agit par exemple de développer l’accessibilité des services de protection de l’enfance et de recentrer leurs procédures sur l’intérêt de l’enfant, et de procéder à des investissements destinés à améliorer la situation des enfants placés en structures d’accueil.
4. Des politiques visant à améliorer les résultats scolaires. Elles cherchent par exemple à accroître la fréquentation des services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants par les enfants vulnérables, à améliorer la qualité des services qui leur sont dispensés dans ce cadre, à adopter des mesures en vue de réduire les inégalités en matière d’éducation, à prévenir l’abandon scolaire et mettre en place des interventions rapides pour les jeunes qui quittent prématurément l’école, et à soutenir l’insertion scolaire des enfants immigrés.
5. Des politiques visant à améliorer la santé. Elles s’emploient par exemple à améliorer la qualité et l’accessibilité des soins prénataux pour certaines catégories de la population, renforcer le droit au congé parental pour les familles à bas revenu et pour celles dont les enfants présentent des besoins supplémentaires, à garantir l’accès aux soins des enfants de familles à faible revenu et présentant des besoins complémentaires en matière de santé, et à assurer aux enfants et aux femmes enceintes de condition modeste une alimentation suffisante.
6. Des politiques visant à réduire la pauvreté monétaire. Il s’agit par exemple de créer des emplois de meilleure qualité pour les parents en activité et de supprimer les obstacles à la vie active, et de veiller à ce que les prestations sociales parviennent aux familles les plus démunies et à celles dont les enfants présentent des besoins complémentaires.
Source : (OCDE, 2019[73]) Changing the odds for vulnerable children. Paris : Éditions OCDE.
Renforcer les mesures de promotion et de prévention de la santé mentale et physique
Sous l’effet de la pandémie, l’intégration de la santé dans toutes les politiques publiques est devenue réalité, mais pas sous la forme prévue (Van den Broucke, 2020[146]). L’amélioration de la santé mentale et physique était déjà une priorité majeure de l’action publique avant que la pandémie ne frappe, et a aujourd’hui acquis une nouvelle urgence compte tenu des répercussions que cette dernière pourrait avoir à long terme à cet égard. L’investissement dans ce domaine a des retombées très bénéfiques sur le bien‑être actuel et futur, ainsi que sur la réduction des inégalités. La santé est l’un des facteurs les plus fortement corrélés à la satisfaction des individus à l’égard de la vie (Boarini et al., 2012[147] ; Dolan, Peasgood et White, 2008[148]). Un mauvais état de santé empêche de mener une vie pleinement épanouie et productive, et pèse ainsi lourdement sur les individus et sur l’ensemble de la société (OCDE, 2021[149] ; OCDE, 2021[46] ; OCDE, 2019[44] ; OCDE, 2019[45]). La mauvaise santé mentale contribue par exemple à la dégradation des résultats éducatifs, à la montée du chômage et à la détérioration de la santé physique (OCDE, 2019[150] ; Hewlett et Moran, 2014[151]). De manière analogue, la consommation nocive d’alcool et l’obésité augmentent le risque de maladie chronique, diminuent l’espérance de vie, et sont associées à une aggravation de l’état de santé mentale ainsi qu’à un risque plus élevé de chômage (OCDE, 2021[149] ; OCDE, 2021[46] ; OCDE, 2019[44]).
L’amélioration de l’état de santé revêt une importance de premier plan pour lutter contre les inégalités et rehausser le bien‑être des générations futures. Les personnes issues de milieux défavorisés sont généralement en moins bonne santé que les personnes plus aisées ou plus instruites (OCDE, 2019[152]). Un lien de causalité bidirectionnel, souvent qualifié de « cercle vicieux de la santé et de la pauvreté », fait que les personnes défavorisées peuvent se trouver prises au piège d’une boucle de rétroaction négative entre ces deux éléments (Ridley et al., 2020[153]). Ainsi, les personnes en mauvaise santé mentale éprouvent plus de difficultés à réussir sur le plan éducatif et professionnel, ce qui peut accroître les risques de pauvreté, laquelle est en soi un facteur de risque pour la santé mentale. L’amélioration de l’état de santé mentale des parents est aussi un volet important des mesures visant à favoriser le bien‑être des enfants et des jeunes. En effet, leurs problèmes de santé mentale peuvent, en influant sur le développement cognitif, affectif, social et comportemental des enfants, et sur leur santé physique, avoir des effets intergénérationnels sur le bien‑être (Harvard University Centre on the Developing Child, 2009[154] ; Jarde et al., 2016[155] ; Manning et Gregoire, 2006[156]).
Compte tenu de la situation tendue que connaissent déjà les systèmes de santé, une approche plus préventive de la santé s’impose de toute urgence (OCDE, 2019[44] ; OCDE, 2015[157] ; Patel et al., 2018[158]). Les politiques visant à remédier aux causes fondamentales du mauvais état de santé gagnent en importance étant donné les pressions grandissantes qui s’exercent sur le système de santé sous l’effet de la pandémie, du vieillissement démographique et du nombre croissant de personnes atteintes de pathologies chroniques multiples (OCDE, 2019[44]). Actuellement, les pays de l’OCDE allouent en moyenne moins de 3 % de leurs dépenses de santé aux mesures de prévention, qui vont pour l’essentiel aux programmes de suivi, comme les contrôles médicaux et les examens dentaires (Gmeinder, Morgan et Mueller, 2017[159] ; Commission européenne, 2017[160]). Si la rentabilité des mesures préventives est fonction de nombreux facteurs, dont l’efficacité de leur ciblage, bon nombre d’entre elles présentent un excellent rapport coût‑efficacité (OCDE, 2021[149] ; OCDE, 2021[46] ; OCDE, 2019[44] ; Masters et al., 2017[161]). Il apparaît ainsi que les opérations de promotion de la santé mentale et des comportements sains, les interventions en matière de logement, et les programmes de dépistage, de vaccination et de salubrité des conditions de travail ont un retour rapide sur investissement, dès les cinq premières années de leur mise en œuvre, et produisent d’autres bénéfices à plus long terme (OMS, 2014[162]). Il convient toutefois de ne pas se fonder sur des généralisations, mais de procéder à chaque fois à une analyse attentive des coûts et avantages des interventions. Celle‑ci devra tenir compte des retombées positives globales des dépenses préventives de santé sur le bien‑être, notamment de leur incidence sur les résultats en matière d’éducation, d’emploi et de développement de l’enfant, et ne pas se limiter au seul secteur de la santé.
Une approche privilégiant le bien‑être peut appuyer une stratégie plus préventive à l’amélioration de la santé. Primo, une analyse du bien‑être permet de préciser les relations entre la santé et d’autres résultats en matière de bien‑être, ouvrant ainsi la voie à des interventions plus complètes et anticipatives, tenant compte à la fois des facteurs déterminants d’un bon état de santé et de la maladie pour améliorer la situation dans ce domaine (Patel et al., 2018[158]) (Encadré 1.6). Secundo, une démarche centrée sur le bien‑être fait de la promotion de la santé un objectif commun à l’ensemble de l’administration publique, au lieu d’en confier la responsabilité à un seul ministère ou à une seule administration publique. C’est là un point fondamental car les progrès en matière de santé appellent une stratégie mobilisant l’ensemble de l’administration (OCDE, 2015[157] ; OCDE, 2019[44] ; OCDE, 2019[45]), qui voit dans la santé un moyen de permettre aux individus de vivre la vie à laquelle ils aspirent et non une simple destination, hôpital ou maison de santé par exemple (Button, 2021[163]). Tertio, une telle démarche encourage le système administratif à se projeter davantage dans l’avenir et à mieux tenir compte de l’utilité à long terme des investissements effectués aujourd’hui dans la santé. Une étude à paraître de l’OCDE illustre chacun de ces éléments au regard de la santé mentale de la population : elle décrit les relations entre la santé mentale et le bien‑être général (liens sociaux, sécurité, logement, emploi, revenu, etc.) et analyse les données relatives aux avantages que présentent des stratégies plus intégrées (OCDE, 2021[164] ; OCDE, 2021[165]).
Encadré 1.6. Les liens entre les relations sociales et la santé
Une approche préventive de la santé publique doit tenir compte de l’importance des relations sociales pour la santé physique et mentale. Les chapitres 4 et 7 décrivent en quoi la distanciation sociale qui s’est imposée au début de la pandémie a perturbé le sentiment de lien social des individus. Les données en provenance de plusieurs pays montrent par exemple que le sentiment de solitude a progressé du double, voire quasiment du triple, pendant les périodes de confinement, et a ensuite perduré.
Les relations sociales peuvent « toucher au plus profond »
L’absence de liens sociaux est un facteur prédictif de décès prématurés et de comportements à risque, comme le tabagisme (Berkman et al., 2000[166] ; Cacioppo et Cacioppo, 2018[167]). Des relations bienveillantes peuvent atténuer les effets nocifs des facteurs de stress sur la santé et renforcer le système immunitaire (Uchino, 2006[168]). Des études sur des patients séropositifs ont ainsi constaté que ceux qui avaient reçu moins de soutien émotionnel au cours de l’année de référence possédaient les années suivantes moins de cellules T auxiliaires1 pour combattre la maladie (Theorell et al., 1995[169]). Les liens sociaux se traduisent en outre par des modes d’adaptation plus fonctionnels et souples et développent l’autodiscipline (Cohen et Wills, 1985[170]). Des expériences montrent que les participants qui sont exposés à l’exclusion sociale sont moins enclins à adopter des comportements sains, abandonnent plus rapidement une tâche pénible, et sont moins en mesure de se concentrer (Baumeister et al., 2005[171]). Par ailleurs, les relations sociales influent sur les comportements de santé par le biais des processus d’influence sociale, d’où l’intérêt croissant que suscitent les méthodes basées sur les réseaux sociaux pour modifier ces comportements (Hunter et al., 2017[172]).
Les liens sociaux ont des effets persistants et cumulés sur la santé mentale
Les liens sociaux jouent aussi un rôle de premier plan dans la protection contre les troubles mentaux. La solitude est un indicateur prédictif irremplaçable de la dépression et de l’anxiété (Cacioppo et al., 2006[173]). Chez les enfants, la solitude et l’isolement social ont des effets persistants et cumulés sur leur santé mentale ultérieure (Caspi et al., 2006[174] ; Qualter et al., 2010[175]). Chez les jeunes adultes, les liens familiaux et les relations scolaires sont des facteurs déterminants des niveaux d'anxiété et de détresse psychologique (Bond et al., 2007[176]). Les relations sociales remplissent également une fonction importante en ce qu’elles protègent les personnes âgées de la dépression (Cruwys et al., 2013[177]) et du déclin cognitif (Bennett et al., 2006[178] ; Haslam, Haslam et Jetten, 2014[179]). L’ampleur de ces effets est considérable : des études ont montré que, sur une période de six ans, la perte de mémoire chez les personnes âgées qui ont le moins de contacts sociaux s’aggrave deux fois plus vite que chez celles qui en entretiennent le plus (Ertel, Glymour et Berkman, 2008[180]).
La prescription sociale dans le cadre d’une approche préventive et holistique de la personne à la santé
Plusieurs pays commencent à appliquer à la santé une approche plus préventive et holistique qui prend plus explicitement en considération l’importance des déterminants sociaux de la mauvaise santé. Au Royaume‑Uni, par exemple, la « prescription sociale » permet aux médecins généralistes, aux infirmiers, aux équipes chargées des sorties d’hospitalisation, à la police et à d’autres professionnels des soins primaires d’orienter les patients et les clients vers des « agents de liaison » qualifiés, qui les aident à définir et à réaliser un ensemble personnalisé d’objectifs ayant trait à la santé et à la vie sociale dans le cadre de services et projets locaux, non cliniques. Il s’agira par exemple d’ateliers de gestion de l’endettement, d’accompagnement professionnel, de cours de gymnastique ou de groupes de randonnée. La prescription sociale peut s’avérer particulièrement bénéfique pour les personnes souffrant de maladies de longue durée, celles qui ont besoin de soutien psychologique, qui sont seules ou isolées, et (ou) qui présentent des besoins sociaux complexes qui influent sur leur bien‑être (NHS, s.d.[181]).
Note : 1. Les cellules T jouent un rôle central dans le système de réponse immunitaire.
Renforcer la confiance en consolidant les compétences et les valeurs du secteur public, et en encourageant une participation citoyenne constructive.
Le COVID‑19 a apporté la preuve de l’influence déterminante du capital social sur le bien‑être de la société. Le capital social a influé sur l’efficacité des ripostes nationales à la crise du COVID‑19. Par ailleurs, des études antérieures ont montré en quoi des normes et modalités institutionnelles prosociales qui favorisent la coopération entre les groupes sont corrélées à un exercice de la démocratie plus performant (LaPorta et al., 1997[183] ; Putnam, 2000[184] ; Algan et Cahuc, 2013[185] ; Berning et Ziller, 2017[186]), à une croissance économique plus forte (Zak et Knack, 2001[39] ; Knack et Keefer, 1997[187]), à une amélioration des résultats éducatifs globaux (Putnam, 2000[184] ; Knack et Keefer, 1997[187]), à une plus grande sécurité au sein de la société (Wilkinson, Kawachi et Kennedy, 1998[188] ; Sampson, Raudenbush et Earls, 1997[189]), et à une hausse du sentiment de bien‑être général (Algan et Cahuc, 2013[185] ; OCDE, 2017[190]).
Les stratégies de relance doivent en priorité veiller à ce que le secteur public possède un niveau de compétences et de valeurs élevé et assurer une participation constructive des citoyens (OCDE, 2017[191]). Malgré l’amélioration probablement temporaire de la confiance envers les institutions observée en 2020, 51 % seulement des citoyens font confiance à leur gouvernement, ce qui compromet l’aptitude de ce dernier à mobiliser un soutien à des programmes de relance ambitieux. La généralisation de la désinformation et des fausses informations ajoute à cette dégradation de la confiance, amplifie les craintes, et donne parfois lieu à des comportements dangereux (OCDE, 2020[81]). Un faible niveau de confiance est associé à un esprit d’opposition, même à ce qui semble favoriser l’intérêt supérieur de la personne (OCDE, 2017[191]). Une certaine réticence à l’égard de la vaccination contre le Covid‑19 est ainsi apparue dans de nombreux pays ; les mesures prises par les pouvoirs publics pour mobiliser la confiance sont donc essentielles à la réussite des campagnes de vaccination (OCDE, 2021[82]). Autrement dit, le secteur public doit aujourd’hui faire preuve de compétences (réactivité et fiabilité) et de valeurs (intégrité, ouverture/inclusivité, et équité) encore plus solides pour susciter la confiance dans les institutions (OCDE, 2017[191] ; OCDE, 2020[192] ; Murtin, Fleischer et Siegerink, 2018[193] ; OCDE, 2021[12]), laquelle forme l’assise nécessaire à une action collective vigoureuse pour construire le monde de demain (OCDE, 2017[191]).
Des réformes de gouvernement ouvert peuvent favoriser une culture de gouvernance fondée sur les principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation des parties intéressées (OCDE, 2016[194]). Comme la dernière partie du chapitre l’analysera de manière détaillée (voir Appliquer une approche centrée sur le bien‑être pour rétablir des liens), une communication publique transparente, intervenant au moment opportun, et la participation constante et inclusive des citoyens à l’élaboration des stratégies de relance s’imposent pour mieux appréhender les inquiétudes de la population et y répondre, et pour renforcer sa confiance dans l’efficacité des trajectoires de relance (OCDE, 2020[81] ; OCDE, 2021[82]). Le document Toolkit and Case Navigator for Open Government de l’OCDE offre des conseils pratiques pour établir un programme de gouvernement ouvert, depuis la mise au point de son concept jusqu’à sa mise en œuvre, son suivi et son évaluation (OCDE, 2021[195]). Par ailleurs, le cadre « Au service des citoyens » de l’OCDE permet d’évaluer les résultats des pays en matière d’accessibilité, de réactivité et de qualité des services (OCDE, 2019[196] ; OCDE, 2021[12]).
La pandémie a mis en lumière le rôle crucial de la protection sociale en temps de crise ‑ de même que les insuffisances de sa couverture qui atténuent son efficacité. La crise du COVID‑19 a révélé les failles des régimes de protection sociale des pays de l’OCDE (OCDE, 2020[197] ; OCDE, 2021[72]). Même dans les pays pourvus des systèmes les plus perfectionnés, certaines catégories de travailleurs et leur famille ne disposent pas d’une protection sociale satisfaisante : souvent, ceux qui occupent des emplois atypiques (travailleurs indépendants, temporaires et informels, et ceux qui n’effectuent qu’un très faible nombre d’heures) ne sont pas couverts par les régimes d’assurance chômage et maladie. D’autres, qui étaient déjà au chômage avant la crise, se sont trouvés dans une situation de précarité prolongée (OCDE, 2020[197]). La situation est pire dans les pays dotés d’un secteur informel important et de régimes de protection sociale lacunaires, où de nombreuses personnes ont perdu ou vont perdre leur emploi sans pouvoir bénéficier d’aucun soutien au revenu (OCDE, 2020[197]). Les enquêtes montrent clairement que malgré l’élargissement considérable de la couverture sociale dans les pays de l’OCDE pendant la crise, les demandes d’augmentation de l’aide publique sont répandues, indépendamment de la sécurité de l’emploi durant la pandémie ; en moyenne 68 % des participants à l’enquête « Des risques qui comptent » estiment que leur gouvernement devrait en faire davantage pour assurer la sécurité sociale et économique des citoyens, ce pourcentage étant compris entre 41 % au Danemark et 93 % au Chili (OCDE, 2021[25]).
Un examen préalable de l’incidence des politiques publiques sur certaines catégories de la population permet de déterminer dans quels domaines elles risquent de créer ou d’accentuer les disparités des chances. Le gouvernement canadien, par exemple, fait appel à son Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) pour généraliser les évaluations concernant les effets éventuels des mesures gouvernementales sur diverses catégories de population en fonction du sexe ainsi que d’autres facteurs comme l’âge, l’origine ethnique, l’identité autochtone, la situation géographique, le statut socioéconomique, la situation familiale, et la situation de handicap. Face à la crise du COVID‑19, le Canada a utilisé ce dispositif pour définir comment les mesures d’urgence et les dépenses de relance étaient susceptibles d’influer sur les inégalités existantes et sur le vécu de différentes populations (Gouvernement du Canada, 2020[198]). Si la moitié des pays de l’OCDE ont désormais adopté la budgétisation sexospécifique, très rares sont ceux qui procèdent à des évaluations préalables des retombées des décisions budgétaires sur les inégalités de revenu et la pauvreté (OCDE, 2019[199]). De même, le recours à des analyses d’impact de la réglementation ex ante pour mesurer l’incidence des décisions réglementaires et stratégiques sur différentes catégories de la société demeure limité. Cela étant, plusieurs pays, dont l’Allemagne, l’Autriche, la France et la Nouvelle‑Zélande, ont mis au point des « clauses d’impact jeunesse » pour tenir compte plus systématiquement des jeunes dans l’élaboration des politiques et des textes législatifs (OCDE, 2020[143]).
Le Tableau 1.1 donne un aperçu des gains de bien‑être escomptés des cinq voies de relance décrites dans ce chapitre, du point de vue du bien‑être actuel et futur et de sa répartition. Comme indiqué plus haut, elles ne sont pas exhaustives et ne constituent pas un programme de relance complet au service du bien‑être. Au bout du compte, les moyens les plus adaptés d’améliorer le bien‑être de la société sont fonction de la situation propre à chaque pays. Quoi qu’il en soit, les cinq voies évoquées offrent des exemples de stratégies potentiellement efficaces pour améliorer le bien‑être actuel, favoriser l’égalité des chances et assurer le bien‑être futur. Il est indispensable d’identifier ces synergies si l’on veut remédier aux effets actuels de la pandémie du COVID‑19 de manière équitable et durable. Point important, l’analyse des cinq stratégies a clairement montré que la concrétisation de ces synergies ne suppose pas seulement d’établir des priorités et d’allouer les financements. Elle requiert une élaboration et une mise en œuvre efficaces des politiques, prenant les questions de bien‑être en considération dès le début et non a posteriori, à titre correctif (OCDE, 2018[200]). Indépendamment de leur potentiel, même des dépenses de relance correctement allouées peuvent avoir des conséquences indésirables si leur incidence sur d’autres composantes du bien‑être n’est pas analysée ou prise en compte dans l’ensemble du processus de formulation ou d’application des politiques (Hepburn et al., 2020[16] ; Agrawala, Dussaux et Monti, 2020[201]). La section qui suit se penche donc sur les procédures et mécanismes dont le système administratif doit disposer pour mettre en place une approche efficace du bien‑être.
Tableau 1.1. Aperçu des cinq voies de relance présentées à titre d’exemple et de leur incidence positive escomptée sur le bien‑être
Appliquer une approche axée sur le bien-être au réalignement des politiques
L’adoption d’une approche plus cohérente et intégrée pour reconstruire l’économie et la société et élever le niveau de bien-être présuppose un système de gouvernance plus unifié. La pandémie de COVID-19 a mis en lumière le rôle irremplaçable et fondamental de l’État pour préserver le bien-être des individus. La crise a aussi montré qu’il est possible d’infléchir très sensiblement les comportements individuels et l’action des pouvoirs publics dès lors que l’urgence de la situation ne fait aucun doute et qu’il existe une adhésion suffisante, chez les responsables comme parmi la population, quand bien même il faut consentir, dans l’immédiat, des sacrifices qui porteront leur fruit dans le temps long (Sandbu, 2020[91] ; Hepburn et al., 2020[16]). Si la finalité première d’une bonne gouvernance est de préserver le bien-être des générations actuelles et futures, comment mieux adapter les systèmes de gouvernance à cette finalité ? Les approches, modèles et outils les plus efficaces demanderont à être adaptés aux spécificités locales, cependant toute démarche axée sur le bien-être adoptée en réponse aux priorités de l’après-pandémie devra se fonder sur un minimum de cinq piliers institutionnels :
Le suivi du bien-être sous ses multiples dimensions – évaluer à l’aune des multiples dimensions du bien-être le progrès social et apprécier les résultats de l’action publique, notamment les effets sur le bien-être immédiat et sa répartition et les ressources nécessaires au bien-être futur.
La définition de priorités au regard de données factuelles – hiérarchiser les objectifs d’action à la lumière de données factuelles sur les multiples dimensions du bien-être.
Une visée à long terme – donner une visée à long terme aux systèmes de gouvernance et privilégier la prévention.
L’intégration et la collaboration – renforcer la cohérence, horizontale et verticale, des politiques pour favoriser l’adoption d’une démarche intégrée et collaborative en réponse à diverses priorités ayant trait au bien-être.
L’établissement de liens avec les partenaires du secteur privé et de la société civile aux fins de la définition des enjeux du bien-être et de la recherche et de la mise en œuvre de mesures à la hauteur de ces derniers.
Au cours de la dernière décennie, les éléments de cette infrastructure de gouvernance ont été introduits dans différents pays du monde, mais pas encore de manière totalement intégrée (Karacaoglu, 2021[89]). La présente section sera consacrée aux quatre premiers piliers. La dernière section du chapitre (Appliquer une approche centrée sur le bien-être pour rétablir des liens) exposera ensuite l’importance de nouer des liens avec la société civile et le secteur privé, afin d’amorcer, avec leur concours et dans un esprit de solidarité, une reprise solide, inclusive et durable.
Le suivi du bien-être sous ses multiples dimensions
La crise du COVID-19 presse les pouvoirs publics d’appréhender le progrès social sous de multiples dimensions. Afin de prendre des décisions plus éclairées, ils sont de plus en plus nombreux à élargir leurs cadres de mesure et de suivi, de manière à les étendre « au-delà du PIB », et à vouloir apprécier « ce qui importe vraiment » pour le bien-être des individus aujourd’hui et demain (Stiglitz, Fitoussi et Durand, 2019[202]) (Graphique 1.4). S’il est vrai que tout cadre relatif au bien-être doit s’ancrer dans un contexte local, la démarche exige au minimum de mesurer le bien-être actuel, les inégalités au regard des différentes dimensions du bien-être et les ressources nécessaires au bien-être futur. D’autre part, la mesure des effets transfrontaliers permet d’apprécier les retombées sur le bien-être dans d’autres pays, au regard par exemple de l’empreinte carbone, de l’aide étrangère ou de l’exportation de déchets (OCDE, 2020[203] ; Stats NZ, 2018[204] ; CBS, 2020[205]).
La définition de cadres relatifs au bien-être par l’intermédiaire d’un processus participatif inclusif et transparent est le garant de la légitimité du cadre d’évaluation des progrès sociaux et de son acceptation par le public. Nombreuses sont les administrations qui, s’employant à définir des cadres locaux relatifs au bien-être, ont entamé un vaste processus de consultation publique afin de déterminer, d’entente avec la population, quels sont les éléments les plus importants pour le bien-être collectif (Exton et Shinwell, 2018[206]). À titre d’exemple, en 2015, le gouvernement fédéral allemand a mené, pendant six mois et à travers 200 rencontres organisées dans tout le pays, un processus de dialogue national qui lui a permis d’aller à la rencontre de citoyens de tous horizons afin de mieux comprendre ce que le bien-être signifie pour eux et de définir à partir de là le cadre Gut Leben in Deutschland (Bien-vivre en Allemagne). Certains pays, comme la France, l’Italie et la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Écosse, ont prévu dans leur législation l’obligation de produire des rapports sur le bien-être, pour lesquels le public doit impérativement être consulté et pouvoir apporter sa contribution. C’est ainsi que les ministres écossais ont le devoir de procéder à des consultations puis de définir et de publier un nouvel ensemble d’objectifs nationaux tous les cinq ans au moins (Durand et Exton, 2019[207]). Le contrôle des citoyens sur les résultats en matière de bien-être s’exerce de la sorte au-delà des cycles électoraux (Durand et Exton, 2019[208] ; Ormston, Pennycook et Wallace, 2021[209]). Cependant, une reprise axée sur le bien-être exige autre chose qu’une simple obligation de rendre des comptes.
Des priorités en matière de bien-être définies sur la base de données factuelles
Il faut impérativement aller au-delà des obligations redditionnelles pour prendre pleinement en considération les données relatives au bien-être dans la définition des priorités de la reprise et la définition des stratégies et politiques connexes. L’utilisation d’un ensemble de données factuelles sur le bien-être pour étayer les programmes de relance après la crise du COVID-19 n’est pas une option si l’on entend que ces programmes agissent sur les aspects du bien-être collectif où les besoins sont les plus importants. Depuis quelques années, le processus budgétaire, qui sanctionne les priorités du gouvernement, sert à lier plus étroitement les éléments probants sur le bien-être à la détermination du programme d’action des pouvoirs publics et à la hiérarchisation de ses priorités stratégiques (Ormston, Pennycook et Wallace, 2021[209] ; Durand et Exton, 2019[207] ; OCDE, 2019[210]). C’est ainsi que la Nouvelle-Zélande a dévoilé son premier budget dédié au bien-être (Encadré 1.7). Dans le sillage de son analyse budgétaire ACS+ (voir plus haut), le gouvernement du Canada s’emploie à intégrer des mesures en lien avec le bien-être dans la prise de décisions budgétaires (Gouvernement du Canada, 2021[211]). À cet effet, il a publié, en même temps que son budget 2021, un nouveau cadre dans lequel il expose sa conception de la qualité de vie au Canada8. Ce cadre aide à déterminer où investir en priorité. Les investissements dédiés aux bases de données fédérales (notamment pour améliorer les niveaux de ventilation) contribueront à faire progresser la pratique de l’ACS+ dans le contexte de ce nouveau cadre sur la qualité de vie. D’autres pays et régions eux aussi ont formé le vœu de parvenir à associer plus étroitement les cadres relatifs au bien-être et les processus budgétaires, ainsi l’Irlande (Gouvernement de l’Irlande, 2021[212]), l’Islande (Jakobsdóttir, 2020[213]) et le Pays de Galles (Future Generations Commissioner for Wales, 2019[214]).
Graphique 1.4. Cadres nationaux sur le bien-être, différents pays de l’OCDE
Note : la date de lancement correspond à la date de publication effective du cadre et non à celle où son élaboration a été demandée. Le nombre d’indicateurs renvoie aux tableaux de bord tels qu’ils se présentaient au T3 2019, sauf mention contraire. Le programme Measures of Australia’s Progress a été interrompu en 2013 et le cadre relatif au bien-être du ministère australien des Finances (Australian Treasury’s Well-being Framework) en 2016. Les rapports sur le bien-être en Australie sont publiés depuis 1993.
Source : Exton et Fleischer (à paraître[215]).
Encadré 1.7. Le budget bien-être de la Nouvelle-Zélande
En mai 2019, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a dévoilé son premier budget bien-être. Dans le cadre des préparatifs de son budget, le ministère des Finances s’est appuyé sur l’analyse de données sur le bien-être, fournies par les différents indicateurs formant le tableau de bord associé à son Cadre sur le niveau de vie1, et sur les avis de divers experts et conseillers scientifiques en chef du gouvernement pour définir 12 domaines prioritaires. Sur ces 12 priorités, les ministres en ont retenu sept, réduites par la suite à cinq en Conseil des ministres (Huang, Renzio et Mccullough, 2020[216]). Entre 2019 et 2021, les priorités du budget bien-être portaient sur l’action en faveur d’une transition équitable, la construction du monde du travail de demain, la lutte contre les inégalités, l’amélioration du bien-être des enfants et la promotion de la santé physique et mentale (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2018[217] ; Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2019[218] ; Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2021[219]).
Les priorités choisies sont exposées dans la déclaration de politique budgétaire, par laquelle le gouvernement annonce l’orientation générale du budget de l’État. Dans le cadre de la démarche bien-être, cette déclaration comporte, depuis 2019, une perspective sur le bien-être (une analyse des résultats sur le plan du bien-être actuel et de leur répartition et des ressources nécessaires au bien-être futur) qui vient en plus de celle habituellement dédiée à l’économie et aux finances publiques pour former la base sur laquelle le gouvernement détermine ses priorités. Comme suite à la publication de la déclaration de politique budgétaire (qui intervient généralement au mois de décembre), les ministres sont invités à soumettre des demandes de financement pour des projets répondant aux priorités définies dans le domaine du bien-être. Les ministres doivent expliquer en quoi chaque projet à financer concorde avec ces priorités et exposer les retombées attendues sur le plan du bien-être à l’aide d’un modèle d’analyse coût-avantage (comportant un élément facultatif d’évaluation monétaire, appelé CBAx) spécialement adapté à cet effet (New Zealand Treasury, 2018[220]). Sont retenus les projets qui semblent servir le mieux les priorités fixées dans le domaine du bien-être, après quoi le budget final est publié (généralement au mois de mai).
Il sera important pour la suite que l’analyse budgétaire fondée sur le bien-être ne se limite pas aux nouvelles dépenses ou propositions d’interventions, mais qu’elle permette aussi de déterminer si, et dans quelle mesure, les dépenses de base des agences publiques répondent (ou non) aux priorités fixées, dans la mesure où les nouvelles lignes budgétaires sont relativement limitées en comparaison des budgets de base. Ainsi, les nouvelles dépenses prévues dans le budget bien-être 2019 de la Nouvelle-Zélande ne représentaient que 4 % environ des dépenses de la Couronne au sens étroit (OCDE, 2019[221]). À titre de première étape dans cette direction, chaque ministère était invité, dans le cadre du budget bien-être 2019, à réaliser un audit de ses dépenses et à identifier au moins 1 % de dépenses de base ne répondant pas aux objectifs du gouvernement en matière de bien-être (OCDE, 2019[221]).
Note : 1. https://lsfdashboard.treasury.govt.nz.
Lorsqu’un cadre relatif au bien-être est appliqué pour définir les priorités des plans de relance, il convient que les ajustements aillent dans les deux sens, c’est-à-dire qu’ils consistent aussi à corriger les dépenses qui ont des effets délétères et non pas seulement à augmenter celles qui ont des effets positifs. À cet égard, l’OCDE, dans son analyse des dépenses consacrées à la relance, a mis en lumière des tendances contradictoires. À titre d’exemple, il apparaît dans la Base de données de l’OCDE sur la relance verte que les dépenses allouées à des mesures de relance favorables à l’environnement (336 milliards USD) sont contrebalancées par des dépenses équivalentes affectées à des mesures dont l’effet sur l’environnement est négatif ou mitigé (avec un montant de 334 milliards USD pour les mesures ayant une valeur monétaire) (chapitre 11). Les milliards dépensés en investissements verts sont ainsi annulés par le soutien qui continue d’être apporté à des activités préjudiciables à l’environnement (OCDE, 2021[86]). Les avancées de l’analyse budgétaire, par exemple en ce qui concerne la prise en compte de l’environnement (OCDE, 2021[86]), de la problématique hommes-femmes (Downes et Nicol, 2020[222]) et des ODD (Hege et Brimont, 2018[223] ; PNUD, 2020[224]) dans l’établissement des budgets, marquent des étapes importantes vers la mise en place de budgets bien-être selon une démarche plus globale et cohérente. La nouvelle méthode de budgétisation environnementale introduite en France, par exemple, met en évidence les dépenses bénéfiques pour l’environnement et celles qui lui sont préjudiciables (Fetet et Postic, 2020[225]). Dans la mesure où l’essentiel des fonds dédiés à la relance sera dépensé dans le cadre de marchés publics, la commande publique est un instrument stratégique pour assurer la prise en compte effective de l’environnement, de la problématique hommes-femmes et des ODD dans l’établissement des budgets et garantir que l’argent dépensé le sera conformément aux priorités définies dans le domaine du bien-être (OCDE, 2019[226]). À titre d’exemple, lors d’un récent examen, l’OCDE a étudié comment le système allemand de passation de marchés agissait sur le bien-être, à la lumière de son Cadre de mesure du bien-être et du progrès (OCDE, 2019[227]).
Une visée à long terme
Un défaut d’alignement entre les mesures de relance après la crise du COVID-19 et les objectifs sociaux à long terme pourrait, à la longue, nuire au bien-être (Buckle et al., 2020[13]). Les cadres relatifs au bien-être peuvent encourager la formulation de politiques davantage tournées vers l’avenir et au caractère anticipatif plus marqué (Encadré 1.5). Ils peuvent contribuer à soutenir des stratégies de développement à long terme en explicitant les tensions ainsi que les possibles synergies entre les résultats actuels et futurs (OCDE, 2019[210]). Pour mieux composer avec ces tensions et synergies dans la pratique, certains pays ont inscrit les droits des générations futures dans leur Constitution ou créé des institutions spécialement chargées de la reddition de comptes et du contrôle, à l’image de la Commission pour l’avenir en Finlande, afin que le bien-être à long terme soit davantage pris en considération (OCDE, 2020[143] ; Durand et Exton, 2019[207]). D’autres, c’est le cas de la Nouvelle-Zélande et de l’Allemagne, s’intéressent à l’incidence des stratégies de passation de marchés publics sur les ressources nécessaires au bien-être futur (New Zealand Government Procurement, 2018[228] ; OCDE, 2019[227]). C’est ainsi que le Pays de Galles a créé la fonction de Commissaire aux générations futures (Future generations Commissioner) et impose aux organismes publics de faire plus de place au bien-être dans l’action qu’ils mènent afin de les responsabiliser davantage au développement durable (Encadré 1.8).
Encadré 1.8. Regarder plus loin : le Well-being of Future Generations Act au Pays de Galles
En application de la loi de 2015 relative au bien-être des générations futures (Well-being of Future Generations Act), tous les organismes publics du Pays de Galles sont tenus de placer sept buts touchant au bien-être – définis grâce à un vaste processus de consultation publique – au cœur de leur système décisionnel. Ces sept buts sont les suivants : prospérité, égalité, santé, cohésion sociale, dynamisme culturel, dynamisme linguistique et responsabilité globale. Il est clairement indiqué dans la loi que ces buts sont tous d’égale importance et que les organismes publics doivent, autant que faire se peut, s’employer à les concrétiser tous et non pas un ou deux isolément. Cinq normes de conduite y sont d’autre part énoncées à leur intention pour travailler à ces sept buts :
Réflexion à long terme : répondre aux besoins d’aujourd’hui sans que cela empêche les générations futures de répondre aux leurs.
Intégration : tenir compte de l’incidence que les objectifs de chaque organisme public peuvent avoir sur les sept buts définis dans le domaine du bien-être ou sur les objectifs des autres organismes publics.
Participation : associer à la démarche les personnes intéressées par les buts poursuivis et veiller à ce qu’elles soient représentatives de la population habitant la zone desservie par chaque organisme public.
Collaboration : agir conjointement avec toute autre personne (ou avec différents services de l’organisme considéré) susceptible de concourir aux buts fixés en matière de bien-être.
Prévention : faire en sorte d’éviter l’apparition ou l’aggravation de problèmes afin d’aider les organismes publics à atteindre leurs objectifs.
La transparence et la responsabilité occupent une place importante dans la loi. Le Future Generations Commissioner veille sur les intérêts des Gallois de demain et aide les organismes publics visés dans la loi à œuvrer conformément aux buts énoncés. Lorsque le Commissaire adresse des recommandations à un organisme public, celui-ci est tenu de publier une réponse. Un organisme public qui ne se conforme pas à une recommandation doit s’en justifier et expliquer ce qu’il compte faire en contrepartie. Il incombe d’autre part à Audit Wales de déterminer dans quelle mesure les 44 organismes publics soumis aux dispositions prévues dans la loi se conforment au principe de développement durable (et notamment aux cinq « normes de conduite » ci-dessus) dans la définition de leurs propres objectifs en matière de bien-être et les mesures prises en conséquence. L’Auditeur général doit soumettre un rapport d’examen à l’Assemblée nationale du Pays de Galles au moins un an avant chaque élection législative (Audit Wales, 2020[229]).
Intégration et collaboration
La pandémie a montré qu’une étroite cohérence était de rigueur à l’échelle de l’administration pour que celle-ci puisse réagir avec le maximum d’efficacité. La crise du COVID-19 a souligné la nécessité de renforcer le rôle stratégique dévolu au noyau de l’administration centrale qui, outre la coordination de la riposte à la crise, doit aussi assurer la mise en place d’une gouvernance mieux intégrée et avec un caractère plus anticipatif (OCDE, 2020[203] ; OCDE, 2021[12]). D’après une étude menée auprès de 26 pays de l’OCDE, le noyau de l’administration centrale a encouragé l’intensification des activités de coordination interministérielle dans 77 % des cas et invité davantage de parties prenantes aux réunions de coordination dans 73 % des cas. Néanmoins, seul un quart environ de ces noyaux ont bénéficié de ressources financières accrues, et ils sont à peu près autant à avoir vu augmenter leur dotation en personnel (OCDE, 2021[12]). De manière plus générale, le manque d’intégration et de coordination des stratégies, des politiques et de la mise en œuvre est reconnu depuis longtemps comme l’un des principaux obstacles au développement durable (OCDE, 2019[210]). Le manque de cohérence des politiques et le cloisonnement des programmes sont propices aux doublons et aux dépenses inefficaces, pèsent sur la qualité de service et compliquent l’obtention des résultats visés. En dernière analyse, ces failles se traduisent par une moindre capacité d’action, ainsi que par des choix et des trajectoires incompatibles avec le développement durable qui font entrave à une reprise résiliente (OCDE, 2019[210] ; De Coning, 2007[230]). Les coûts qu’elles induisent – à la fois par la perte de bien-être et de résilience et par le surcroît de dépenses – ne sont pas négligeables. Aux États-Unis, par exemple, la Cour des comptes fédérale (Government Accountability Office) a estimé que les mesures prises par le Congrès et les institutions liées au pouvoir exécutif pour réduire le morcellement, les chevauchements et les doublons dans les programmes publics entre 2011 et 2018 avaient généré des retombées financières de l’ordre de 262 milliards USD (GAO, 2019[231]).
Seul un service public unifié peut garantir qu’il y ait, à l’échelle des différentes administrations, l’impulsion et la mobilisation nécessaires pour amorcer une reprise forte, inclusive et durable (OCDE, 2020[203] ; Buckle et al., 2020[13] ; OCDE, 2019[210]). Une démarche fondée sur le bien-être encourage une telle unification en ce sens qu’elle exige des organismes chargés de l’élaboration des politiques qu’ils collaborent entre eux autour d’objectifs communs, ce qui suppose un ajustement de leurs propres objectifs aux grandes priorités retenues afin de procurer un bien-être plus grand, mieux réparti et plus durable. Comme nous l’avons dit plus haut, quand bien même elle fait partie depuis longtemps du travail de nombreux analystes des politiques et de nombreux dirigeants, la prise en compte des effets externes n’en revêt pas moins des modalités souvent très différentes en fonction des organismes publics. À titre d’exemple, lors de l’établissement du premier budget bien-être, le ministère des Finances de la Nouvelle-Zélande a découvert que certains étaient plus habitués que les autres à produire des analyses rigoureuses au regard des diverses dimensions et divers domaines du bien-être (Huang, Renzio et Mccullough, 2020[216]). L’adoption d’une approche fondée sur le bien-être peut faciliter la systématisation des analyses multidimensionnelles grâce à la définition d’un ensemble de priorités essentielles à l’aune desquelles toutes les décisions stratégiques devront être évaluées. Ainsi, tous les organismes publics procèdent à des analyses prenant en compte différentes dimensions du bien-être, il y a une cohérence entre les domaines et dimensions pris en considération, et un même ensemble d’indicateurs essentiels est utilisé pour chacun d’eux.
Plusieurs mécanismes institutionnels peuvent être utilisés pour favoriser une intégration plus poussée de l’analyse des politiques et de la prise de décisions (OCDE, 2019[210]). À un échelon élevé, les stratégies nationales en faveur du bien-être et du développement durable peuvent contribuer à la coordination des différentes agences et différents organismes dans les attributions qui leur sont propres au service du bien-être. À titre d’exemple, la stratégie nationale de développement durable de la Finlande (The Finland we want by 2050) rassemble et coiffe l’ensemble des stratégies sectorielles à long terme et leur donne une même échéance, fixée à 2050. Les exigences de collaboration accompagnant les propositions budgétaires peuvent elles aussi contribuer à encourager un réajustement des stratégies ministérielles à la lumière des priorités de l’après-crise dans le domaine du bien-être. C’est ainsi qu’en Nouvelle-Zélande, les priorités du budget bien-être une fois définies, les ministères doivent travailler ensemble afin de présenter des demandes de crédits qui répondent aux priorités globales définies en la matière. Ces demandes de crédits doivent témoigner d’une collaboration interinstitutionnelle et interdisciplinaire dans leur préparation. Les ministres sont chargés de les coordonner pour une meilleure intégration des politiques. Grâce à cela, le budget 2019 de la Nouvelle-Zélande a vu pas moins de 10 organismes publics présenter une demande de crédits commune pour lutter contre les violences domestiques et sexuelles (Huang, Renzio et Mccullough, 2020[216]). Outre les changements apportés à son processus budgétaire, la Nouvelle-Zélande a aussi modifié sa loi sur le service public afin de faciliter la collaboration entre administrations autour de priorités transversales dans le cadre d’initiatives communes d’un genre nouveau (Encadré 1.9).
Encadré 1.9. Initiatives communes : Mutualiser les ressources au service de priorités transversales dans le domaine du bien-être
En Nouvelle-Zélande, une loi de 2020 (Public Service Act) vise à introduire plus de souplesse, de réactivité et de collaboration au sein du service public (New Zealand Public Service Commission, 2020[232]). Elle permet aux principaux responsables d’engager des initiatives communes pour promouvoir une approche intégrée à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Ces initiatives communes permettent de s’affranchir des cloisonnements en donnant aux prestataires de services publics les moyens et les solutions nécessaires pour s’organiser en souplesse autour de questions spécifiques, tout en faisant l’économie des coûts, de la complexité et des lenteurs inhérents à la création d’une entité nouvelle et distincte.
Elles impliquent une responsabilité solidaire des parties prenantes dans la réalisation d’un ensemble de résultats définis d’un commun accord, tout en favorisant la mobilisation de personnel et de moyens à l’échelle de toute la fonction publique pour traiter des problèmes communs. Les crédits budgétaires sont affectés directement à l’initiative, tandis qu’un groupe de hauts responsables – et non pas un seul individu – en supervise l’utilisation, dont il rend compte solidairement à un ministre. Les initiatives communes disposent de leur propre personnel, de leurs propres moyens financiers et de leurs propres actifs, de sorte qu’il est plus facile de travailler sur des thèmes à caractère transversal avec des fournisseurs et des partenaires, puisque ceux-ci peuvent nouer une relation commerciale avec l’initiative elle-même plutôt qu’avec chacun des organismes qui y prennent part.
Source : www.publicservice.govt.nz.
Outre le renforcement de la cohérence entre les ministères, une relance efficace et efficiente suppose aussi une plus grande cohérence entre les différents niveaux d’administration (OCDE, 2021[233] ; OCDE, 2019[210]). Une meilleure cohérence et coordination est de rigueur entre les administrations nationales et infranationales afin que chaque strate puisse contribuer pleinement aux priorités retenues pour l’après-crise. Les administrations infranationales jouent un rôle capital vis-à-vis des objectifs de bien-être. Elles sont en effet investies de responsabilités importantes dans bien des domaines en rapport avec celui-ci, comme l’éducation, la protection sociale, la santé, le logement et les équipements collectifs. L’un des principaux atouts des collectivités locales est d’être plus proches des populations, y compris des catégories les plus vulnérables, par l’intermédiaire, par exemple, des travailleurs sociaux et autres agents publics présents sur le terrain (OCDE, 2018[200]). Dans les pays de la zone OCDE, les administrations infranationales sont responsables d’environ 63 % des dépenses publiques en personnel, de 49 % des marchés publics, de 59 % de l’investissement public et de 40 % des dépenses totales de l’administration (OCDE, 2018[200]). La décentralisation se poursuivant, il devient d’autant plus important de disposer de solides mécanismes de gouvernance multiniveaux (OCDE, 2019[234] ; OCDE, 2017[235]). Une bonne cohérence et une bonne coordination verticales sont aussi propices à l’apprentissage mutuel et à la généralisation des pratiques suivies avec succès par les administrations infranationales, qui, à bien des égards, mènent l’introduction des mesures et notions relatives au bien-être dans le champ de l’action publique (Whitby, Seaford et Berry, 2014[90]) (Encadré 1.10).
Encadré 1.10. Quand les collectivités locales sont pionnières : le programme Amsterdam City Doughnut
Recentrer, repenser, réaligner et reconnecter les politiques grâce à la théorie du doughnut
En avril 2020, la municipalité d’Amsterdam a publié son premier programme urbain inspiré de la théorie du doughnut : Amsterdam City Doughnut. Ce programme est la déclinaison à l’échelle locale du modèle économique conçu par Kate Raworth, dans lequel l’anneau interne correspond aux besoins essentiels à satisfaire pour mener une vie correcte tandis que l’anneau externe représente un plafond qui correspond aux limites sociales et planétaires au-delà desquelles le bien-être futur pourrait se trouver compromis (Raworth, 2018[236]). En cherchant les domaines dans lesquels elle se situe aujourd’hui en deçà ou au-delà de ces anneaux, la municipalité a défini un ensemble d’objectifs qui doivent faire d’Amsterdam une ville prospère dans l’espace écologique et social ainsi délimité.
Le programme City Doughnut est le fruit d’une démarche participative qui est passée notamment par l’organisation de sept ateliers, dans différents quartiers d’Amsterdam, afin d’être au plus près du quotidien des habitants. La vision et la stratégie établies grâce à cette démarche permettent de mobiliser un réseau d’acteurs locaux au sein de l’Amsterdam Doughnut Coalition, entre collectifs de citoyens, autorités locales, entreprises et institutions de la connaissance. Ces acteurs œuvrent ensemble à diverses initiatives et activités de co-création axées sur le bien-être s’étendant à toute la ville et prenant appui sur un cadre spécifique.
Avec une population mondiale citadine à 55 %, les villes ont une responsabilité particulière à l’égard du bien-être intergénérationnel et jouissent d’une situation singulière pour façonner celui-ci. L’initiative TCI (Thriving Cities Initiative), qui réunit le groupe C40 Cities, le Doughnut Economics Action Lab et Circle Economy, expérimente avec les villes d’Amsterdam, de Philadelphie et de Portland de nouveaux paradigmes, de nouveaux mécanismes de gouvernance et de nouveaux modes de collaboration en vue de bâtir un avenir plus vert et plus juste.
De nouveaux horizons pour l’action publique : Premiers exemples d’application de la théorie du doughnut
Le programme City Doughnut est la boussole à laquelle les responsables politiques, l’Amsterdam Doughnut Coalition et ses diverses parties prenantes se réfèrent pour étudier les opportunités à saisir et défis à relever, les synergies et les tensions, et envisager des solutions qui sortent des sentiers battus. Il a par exemple eu une influence déterminante sur la conception du projet immobilier Strandeiland (île de la plage). Strandeiland est une île artificielle qui a été gagnée sur les eaux au moyen de sable transporté par des bateaux utilisant un carburant propre et qui repose sur des fondations construites selon des procédés respectueux de la faune et de la flore locales. Il est prévu d’y construire des habitations passives et de privilégier le logement social et l’accès à la nature. La Ville d’Amsterdam a introduit de nouvelles normes de durabilité et de recyclage des matériaux, applicables aux entreprises qui interviennent sur tous les bâtiments lui appartenant. Ces normes imposent à quiconque se propose de construire sur Strandeiland de produire un « passeport matériaux » qui facilitera le réemploi des composants au moment de la démolition du bâtiment.
Le City Doughnut a aussi eu une incidence sur la manière dont la Ville a fait face à la crise du COVID-19. Ainsi, lorsque le confinement a été décrété aux Pays-Bas, en mars 2020, les autorités municipales se sont aperçu que des milliers de personnes étaient dépourvues d’ordinateur au moment même où cet outil devenait de plus en plus nécessaire au maintien de la vie sociale. Plutôt que d’acheter du matériel neuf – opération coûteuse et génératrice de déchets électroniques – la municipalité a préféré récupérer les ordinateurs portables anciens ou hors d’usage des habitants qui pouvaient s’en défaire, a engagé une entreprise pour les remettre à neuf et a ainsi pu distribuer 3 500 ordinateurs à qui en avait besoin.
Bien peu de pays à ce jour ont mis un cadre unique relatif au bien-être au cœur de leur système de gouvernance multiniveaux, cependant une loi galloise sur le bien-être des générations futures (Well-being of Future Generations Act) nous fournit un exemple concret (OCDE, 2020[239]) (Encadré 1.11). L’utilisation d’un cadre de mesure du bien-être par les différents échelons de l’administration peut aider à rationaliser les stratégies à plusieurs niveaux adoptées pour repartir sur de meilleures bases. L’exemple du Pays de Galles fait d’autre part apprécier l’importance d’une harmonisation de la mesure des principaux critères de bien-être aux niveaux national, régional et local pour une plus grande cohérence verticale de l’action menée en faveur du bien-être. Si de nombreux pays se sont employés, ces vingt dernières années, à harmoniser la mesure du bien-être à l’échelle nationale (Graphique 1.4), la ventilation des données aux niveaux régional et local continue de poser problème à beaucoup d’entre eux (OCDE, 2014[240]). Collecter des données en suivant une démarche collaborative et harmonisée peut être bénéfique à leur analyse et à leur interprétation à l’échelon tant national qu’infranational. Il faut tirer les leçons du suivi du bien-être mis en place dans le contexte de la crise du COVID-19, où l’on a vu maints organismes publics de secteurs différents se mettre à recueillir des données sur des zones géographiques hétérogènes en utilisant chacun leurs propres instruments et questionnaires d’enquête. Même au niveau de l’État, l’absence de cadre commun pour la collecte et l’échange de données demeure un sérieux obstacle à une collaboration interinstitutionnelle digne de ce nom (OCDE, 2021[12]).
Encadré 1.11. La coordination verticale assurée par le Well-being of Future Generations Act (Pays de Galles)
La loi galloise sur le bien-être des générations futures a ceci de particulier qu’elle impose aux organismes publics à tous les échelons d’œuvrer de concert selon 7 priorités définies au préalable, et suivant 5 normes de conduite (Encadré 1.8). À ce jour, 44 administrations au total doivent s’y conformer, du gouvernement gallois aux instances de santé locales, en passant par les directions des services de secours et d’incendie, l’autorité des parcs nationaux et plusieurs organismes nationaux (Arts Council, Higher Education Funding Council et Sport Wales) Dans la mesure où elle s’applique aux ministres et aux conseils nationaux autant qu’aux autorités locales, elle constitue un important moyen d’encourager la coordination, tant verticale qu’horizontale, de l’action menée en direction d’objectifs communs dans le domaine du bien-être.
La loi prévoyait la création d’un office des services publics (public services board, PSB) dans chaque collectivité locale du Pays de Galles. Ces offices doivent procéder à des consultations puis publier : 1) un état régulier du bien-être économique, social et environnemental dans chaque collectivité ; 2) un plan d’action local sur le bien-être, donnant les buts à atteindre et stratégies à adopter, à leur échelle, pour contribuer aux objectifs généraux en matière de bien-être ; 3) un rapport d’activité annuel, précisant les dispositions prises par chaque PSB pour parvenir aux buts qu’il s’est donnés. Ces états, plans d’action et rapports d’activités doivent être communiqués aux ministres gallois, au Commissioner for future generations, au Président de la Cour des comptes du Pays de Galles ainsi qu’à la commission d’examen et de contrôle locale.
On observe donc que les prescriptions de cette loi investissent tous les organismes publics d’une certaine responsabilité à l’égard du bien-être et encouragent les différents échelons administratifs à coordonner leurs stratégies en ce domaine. Il y a lieu de noter qu’elles ménagent toutefois la marge de manœuvre nécessaire pour adapter les buts et stratégies aux réalités du terrain.
Le renforcement de l’intégration et de la cohérence des politiques demeure freiné par une connaissance encore insuffisante des imbrications qui existent entre les différents aspects du bien-être et l’absence de solutions permettant d’en tenir dûment compte dans la formulation et la mise en œuvre des politiques. Les fonctionnaires chargés de définir l’action des pouvoirs publics ne sont peut-être pas assez familiarisés avec les notions attachées au bien-être et avec les indicateurs connexes, ou ne savent pas quel usage en faire (Durand et Exton, 2019[207]). La réalisation des études pluridimensionnelles nécessaires peut rapidement conduire les analystes en dehors de leur domaine de compétence et exiger un temps et des moyens considérables. Plusieurs initiatives des gouvernements nationaux comprennent désormais un volet consacré au développement des capacités des agents de la fonction publique. Ainsi, aux Émirats arabes unis, la Wellbeing Academy propose, aux entités fédérales et aux collectivités locales, des formations (à distance) sur la prise en compte des principes associés au bien-être dans les programmes, politiques et services. Au Royaume-Uni, le Trésor, dans son Livre vert, fournit des conseils non techniques aux fins de l’appréciation et de l’évaluation des politiques, projets et programmes au regard de leur incidence sur le bien-être (HM Treasury, 2018[241] ; Durand et Exton, 2019[207]). Les équipes ou commissions pluridisciplinaires peuvent elles aussi faciliter grandement la mobilisation du vaste éventail de connaissances spécialisées qu’il est nécessaire de réunir pour trouver comment apporter un plus grand bien-être à la société par une action intégrée. La pluridisciplinarité est particulièrement importante pour les administrations d’État, mais il y a lieu aussi de regarder de plus près comment la base de connaissances qui étaye chacune des priorités du bien-être dans le contexte de l’après-crise peut leur être rendue plus facilement accessible. Ainsi, la désignation de conseillers chargés de priorités données au sein de chacune de ces administrations serait susceptible de favoriser la création de « points de raccordement » à la connaissance. L’expérience montre qu’il est plus facile de consulter quelqu’un en interne plutôt que de rechercher et solliciter quelqu’un à l’extérieur pour obtenir des conseils, même si cet interlocuteur interne n’est qu’un premier interlocuteur.
S’attacher à mieux comprendre ce qui fonctionne peut contribuer à accélérer l’amélioration du bien-être dans le contexte de la reprise après la pandémie (Karacaoglu, 2021[89]). Le recueil de données probantes de meilleure qualité permettant d’apprécier les effets positifs produits sur le bien-être par les politiques et programmes mis en œuvre, ainsi que les coûts y afférents, est indispensable pour éclairer la formulation de politiques meilleures pour une vie meilleure. Il l’est d’autant plus qu’à ce jour, la plupart des études consacrées aux déterminants du bien-être tendent à s’arrêter aux effets globaux alors même que la plupart des interventions visent des groupes de population ou des domaines bien déterminés (Smith, 2021[242]). Alors qu’elle s’employait dernièrement à faire la synthèse des leçons tirées des mesures de relance verte introduites au lendemain de la crise financière mondiale susceptibles d’être utiles dans le cadre de la reprise après la pandémie de COVID-19, l’OCDE a pu constater à quel point ces évaluations a posteriori étaient peu fréquentes (Agrawala, Dussaux et Monti, 2020[201]). Ce manque d’éléments concrets au sujet des solutions qui ont fonctionné réduit la somme de connaissances que l’on peut tirer de l’expérience en vue d’éclairer l’action à mener face à des difficultés futures. Lorsque des évaluations ex post ont été réalisées, les conséquences sur le plan de la répartition ont souvent été négligées (Agrawala, Dussaux et Monti, 2020[201]). D’où l’importance d’adopter des cadres plus larges, englobant l’effet produit sur le bien-être actuel et sa répartition et les ressources nécessaires au bien-être futur, pour juger du succès des différents programmes d’action publique. Quelques pays, comme le Royaume-Uni avec le What Works Centre for Wellbeing, ont créé des institutions spécialement chargées de rassembler données d’expérience et connaissances issues du milieu universitaire au sujet des solutions qui fonctionnent, apportant ainsi de précieuses indications pour l’élaboration de politiques destinées à renforcer le bien-être (Encadré 1.12).
Encadré 1.12. What Works Centre for Wellbeing, au Royaume-Uni
Au Royaume-Uni le What Works Centre for Wellbeing a pour mission de produire et diffuser des données probantes que les pouvoirs publics, les entreprises et la société civile puissent exploiter pour élever le niveau de bien-être dans tout le pays. Plutôt que de limiter son activité à un seul secteur, le Centre conseille les administrations publiques au sujet des facteurs de bien-être et des indicateurs de mesure connexes et leur explique quelle place faire aux données sur le bien-être dans la détermination de leur action. Il fait partie d’un réseau de sept centres What Works dédiés à diverses thématiques intéressant l’action des pouvoirs publics ou à différentes zones géographiques. Ces centres contribuent à garantir que la prise de décision est guidée par des données de qualité, ayant fait l’objet d’une évaluation indépendante, et pour ce faire :
collectent des données relatives à l’efficacité des programmes et pratiques des pouvoirs publics
produisent des rapports de synthèse et des examens systématiques recouvrant des domaines où il n’en existe pas encore
encouragent les responsables de l’action publique à fonder leurs décisions sur les conclusions de leurs travaux, qu’ils diffusent à cet effet au moyens notamment de lettres d’information périodiques, de cours et de formations.
Source : https://whatworkswellbeing.org.
Appliquer une approche axée sur le bien-être pour rétablir des liens
Les défis de la reprise incitent les pouvoirs publics à nouer un dialogue plus productif avec les différentes parties prenantes afin de définir des priorités communes, harmoniser les interventions et mobiliser des ressources (OCDE, 2019[210]). Divers intervenants – organismes publics, entreprises et industrie, société civile et universitaires notamment – ont une contribution essentielle à apporter pour atténuer les retombées de la crise du COVID-19 et reconstruire en mieux (OCDE, 2020[203]). Un atout majeur de l’approche centrée sur le bien-être est qu’elle associe les objectifs gouvernementaux aux éléments les plus importants pour le bien-être des générations actuelles et futures, d’autant que les cadres nationaux du bien-être sont souvent établis sur la base de vastes exercices de concertation. Ces cadres offrent une structure aux échanges entre les autorités, les citoyens et d’autres acteurs quant aux moyens de reconstruire en mieux, et utilisent un langage qui trouve un écho auprès de citoyens de milieux divers. Les cadres de bien-être peuvent aider ces derniers à mieux appréhender l’état actuel de la société et à déterminer dans quels domaines ils peuvent apporter une contribution utile, et leur fournir les informations nécessaires pour demander des comptes à leur gouvernement.
La participation des citoyens et d’intervenants extérieurs aux processus de décision et d’élaboration des politiques publiques a fléchi pendant la pandémie, tout comme s’est affaibli, dans une certaine mesure, le système traditionnel d’équilibre des pouvoirs. Avant la pandémie déjà, en 2018, une moyenne de 40 % seulement des habitants de 26 pays européens de l’OCDE étaient d’avis que le système politique de leur pays permettait à des citoyens comme eux d’avoir leur mot à dire sur l’action des pouvoirs publics, les moins instruits, les moins riches, les chômeurs et les personnes âgées s’estimant les moins en mesure d’influer sur leurs institutions (OCDE, 2021[12] ; Murtin, Fleischer et Siegerink, 2018[193]). À l’automne 2020, dans 25 pays de l’OCDE, 49 % en moyenne des répondants à l’enquête de l’OCDE « Des risques qui comptent » estimaient que leur gouvernement ne tenait pas compte de l’avis des citoyens comme eux (OCDE, 2021[25]). De fait, l’ampleur et la rapidité avec lesquelles les autorités ont dû mettre en œuvre leur riposte au COVID-19 ont menacé la transparence et l’ouverture compte tenu des procédures accélérées d’adoption des réglementations et mesures d’urgence et de passation de marchés (chapitre 10) (OCDE, 2021[12])9. Bien que ces modifications aient souvent été apportées en considération de la nature extraordinaire de la menace qui pesait sur la santé publique, il convient d’éviter tout risque de dérive, de rétablir un système satisfaisant de poids et contrepoids, et de renforcer la participation des citoyens dans les plus brefs délais (OCDE, 2020[192]).
Une communication publique efficace et des échanges permanents entre l’administration et les citoyens sont des éléments essentiels à une collaboration fructueuse pour construire l’avenir (OCDE, 2020[81] ; OCDE, 2020[243]). Le COVID-19 a mis en évidence le rôle fondamental que revêt une communication publique opportune et transparente pour renforcer et entretenir la confiance envers les autorités et mobiliser une action collective (OCDE, 2020[81]). Il a notamment montré combien il importe d’assurer une communication plus inclusive, visant les groupes difficilement accessibles, afin d’associer toute la société à la riposte à la pandémie (OCDE, 2021[244]). Par ailleurs, le renforcement des processus délibératifs représentatifs peut favoriser l’élaboration d’une vision commune des priorités pour l’après-crise et l’affermissement de la confiance entre les citoyens et l’État. Un processus délibératif représentatif suppose la sélection aléatoire d’un groupe de personnes – globalement représentatives de leur collectivité – qui consacrent un temps significatif à s’informer et à collaborer dans le cadre d’une délibération organisée dans l’objectif de formuler des recommandations collectives à l’intention des responsables publics (OCDE, 2020[243]). Ces exercices permettent aux autorités de mieux comprendre les points de vue, les problèmes et les préoccupations des citoyens face à la crise, notamment ceux des plus vulnérables. En parallèle, les citoyens peuvent acquérir une connaissance plus approfondie de l’interaction – souvent complexe – entre les différents enjeux liés au bien-être, et influer plus directement sur les processus de décision et de définition des politiques publiques
Les autorités mènent de plus en plus de réformes de gouvernement ouvert et font appel aux processus délibératifs représentatifs pour mettre en œuvre des politiques plus efficaces, consolider la démocratie et affermir la confiance (Graphique 1.5). L’éventail de problèmes abordés dans le cadre de ces exercices – assemblées de citoyens, jurys et comités – est large et ne cesse de s’enrichir (OCDE, 2020[243])10. Face à la pandémie, plusieurs pays de l’OCDE ont organisé des forums publics en ligne pour consulter les citoyens sur leur expérience des mesures de relance et recueillir leur avis à ce propos. Le ministère finlandais des Finances, par exemple, en partenariat avec la Dialogue Academy and Timeout Foundation, a organisé une série de « dialogues sur le confinement » portant sur la façon dont la crise a influé sur la vie des citoyens et transforme leur pays (OCDE, 2021[245]). Le Parlement français a mis en place un forum public virtuel pour recueillir les opinions des citoyens sur l’orientation des priorités politiques de la France après la pandémie de COVID-19 (Partenariat pour un gouvernement ouvert, 2020[246]). Certains gouvernements, dont ceux de la Norvège et de la Nouvelle-Zélande, ont également tenu des conférences de presse spécialement destinées aux enfants pour répondre à leurs questions sur la pandémie (The Guardian, 2020[247] ; Financial Times, 2020[248]).
L’établissement d’un dialogue avec ceux qui se heurtent à des obstacles plus importants ou sont moins habitués ou disposés à « s’impliquer » est indispensable pour définir des stratégies de relance qui répondent davantage aux attentes des populations marginalisées ou peu entendues. En font partie les jeunes, dont le bien-être a été fortement ébranlé par la crise, mais dont le poids politique a diminué dans les pays de l’OCDE sous l’effet du vieillissement démographique (OCDE, 2020[143]). Si la confiance des jeunes dans l’État a progressé depuis le début de la pandémie, comme dans toutes les tranches d’âge (chapitre 10), l’aptitude des autorités à satisfaire convenablement à leurs besoins en matière de bien-être après la crise risque de la remettre en question. La circulation de fausses informations concernant le COVID-19 sur les réseaux sociaux, première source d’informations de nombreux jeunes, pourrait aussi fragiliser leur confiance dans le gouvernement (Brennen et al., 2020[249]). Dans le même temps, les manifestations organisées par des enfants et des jeunes partout dans le monde avant la pandémie témoignent clairement de leur motivation à s’attaquer aux problèmes mondiaux (OCDE, 2020[143]). Durant la pandémie, les jeunes et leurs organisations ont aussi contribué de manière déterminante à atténuer les retombées de la crise du COVID-19 sur les personnes les plus vulnérables de la société, les personnes âgées notamment (OCDE, 2020[62]) (voir également le chapitre 10). Il importe donc, pour harmoniser leurs interventions, de consolider les relations entre les jeunes et les institutions publiques en les mobilisant à toutes les phases du cycle de l’action publique et en encourageant leur représentation et leur participation à l’élaboration des politiques. Le Plan d’action pour les jeunes que l’OCDE doit publier prochainement présentera une panoplie de mesures auxquelles les pays et les parties intéressées pourront faire appel pour donner aux jeunes les moyens d’agir et améliorer leur situation sur le plan de l’emploi, de l’éducation et de la participation à la vie publique (OCDE, s.d.[250]). Les pays de l’OCDE sont en outre de plus en plus nombreux à adopter des stratégies nationales en faveur de la jeunesse : en 2020, c’était le cas de 25 d’entre eux ; 80 % de ces stratégies visent à améliorer l’accès des jeunes aux services publics et la réactivité de ces derniers, et 84 % s’efforcent de tenir compte des avis et des inquiétudes des jeunes dans l’élaboration des politiques publiques (OCDE, 2021[12]).
Graphique 1.5. La vague délibérative a pris de l’ampleur au fil du temps
Note : n= 282 ; les données se fondent sur 18 pays de l’OCDE qui étaient membres en 2019, plus l’Union européenne. Les processus qui se sont étalés sur plusieurs années sont recensés selon l’année où ils se sont achevés (excepté les processus permanents).
Source : OCDE (2020[243]), La vague délibérative, Synthèse 2020, graphique 5, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/gov/open-government/OCDE-Participation-citoyenne-innovante-et-nouvelles-institutions-d%C3%A9mocratiques-2020.pdf.
La création de structures délibératives permanentes ou régulières peut favoriser une collaboration soutenue entre les autorités et les citoyens pour construire l’avenir. Malgré l’évolution favorable du recours aux processus délibératifs, la mobilisation des citoyens ne fait pas encore partie intégrante du travail quotidien des responsables politiques. Si, dans 92 % des pays de l’OCDE, ces derniers organisent des consultations avec des groupes restreints en amont de l’élaboration des projets de réglementation, c’est seulement à un stade avancé qu’ils font plus couramment appel à des consultations ouvertes (OCDE, 2018[200] ; OCDE, 2021[12]). Qui plus est, à ce jour, la plupart des processus délibératifs représentatifs organisés aux fins de décision publique ont été de nature ponctuelle, les thèmes en étant définis au sommet par les responsables publics (OCDE, 2020[243]). Une institutionnalisation de la participation des citoyens à l’élaboration de stratégies visant à reconstruire en mieux s’impose si l’on veut mobiliser une action et un soutien collectifs à l’appui de l’orientation retenue. Ainsi, en 2019, un Conseil permanent des citoyens a été établi dans la Communauté germanophone de la Belgique (Ostbelgien), qui doit constituer la troisième institution démocratique fondamentale de la région, aux côtés du Parlement et de l’Exécutif. Le Conseil a pour principaux objectifs de permettre aux citoyens de s’exprimer en permanence durant le processus de décision, d’établir un système de suivi systématique pour veiller à ce qu’ils soient entendus, d’accroître la transparence et de redonner aux citoyens le pouvoir d’influer sur la définition des priorités (OCDE, 2020[243]).
Une approche centrée sur le bien-être peut également favoriser un alignement plus rigoureux des stratégies visant à reconstruire en mieux entre les secteurs public et privé. La participation des entreprises est importante, d’une part en raison du rôle direct qu’elles jouent en améliorant le bien-être des salariés, de l’autre à cause de l’influence que leurs produits et services exercent sur le bien-être de la société. Un cadre (fondé sur les résultats) commun peut contribuer à contrer l’idée selon laquelle les secteurs public et privé ont des intérêts opposés et favoriser l’alignement des efforts qu’ils déploient pour concrétiser les priorités de la société en matière de bien-être (Wade, 2021[251]). Le perfectionnement des méthodes d’évaluation et de notification des retombées de l’activité des entreprises sur le bien-être général peut aussi améliorer leurs résultats financiers. Il est avéré que les classements et normes en matière de viabilité des entreprises influent sensiblement sur leur valeur actionnariale (Lyon et Shimshack, 2015[252]), sur leur capitalisation boursière (Clark, Feiner et Viehs, 2015[253]), et sur leurs résultats financiers (Eccles, Ioannou et Serafeim, 2014[254] ; BCG, 2017[255]). Plus les consommateurs et les investisseurs sont informés, plus les entreprises sont amenées à mesurer en quoi elles influent sur le bien-être de la société et y contribuent et à communiquer à ce sujet (Shinwell et Shamir, 2018[256]). Le recours à un cadre global du bien-être présente un intérêt particulier à cet égard, car les entreprises, à l’instar de nombreux organismes publics, ont tendance à privilégier certains éléments du bien-être sociétal et peuvent facilement perdre de vue le contexte général.
Malgré l’essor mondial de la communication en matière de responsabilité sociale des entreprises (RSE), d’importants problèmes persistent en matière de données et de mesure, tant dans les statistiques officielles que dans les efforts déployés par les entreprises pour évaluer leurs résultats non financiers. Les offices statistiques nationaux et, de manière générale, les milieux de la statistique et de la recherche pourraient contribuer utilement à l’harmonisation des efforts déployés à l’échelle nationale et par les entreprises pour mesurer les résultats en matière de bien-être (Shinwell et Shamir, 2018[256] ; OCDE, à paraître[257]). Pour ce faire, le rapport (OCDE, à paraître[257]) fait appel au Cadre de mesure du bien-être de l’OCDE pour mesurer l’incidence sociétale et environnementale globale des entreprises sur différentes catégories de parties prenantes – à savoir les salariés, les consommateurs, les fournisseurs, la société au sens large et les générations futures.
Le dialogue social peut aider à transposer les éléments fondamentaux des cadres de bien-être en modèles économiques qui améliorent le bien-être de tous tout en protégeant la planète. Face à la pandémie du COVID-19, le dialogue social entre les pouvoirs publics, les salariés et les travailleurs a joué un rôle décisif en ce qu’il a permis d’aboutir à des accords visant à renforcer la résilience du marché du travail, à améliorer la protection des travailleurs contre la propagation du virus, et à mettre au point des aménagements du temps de travail, souples, mais équilibrés (Global Deal, OCDE et BIT, 2020[258]). Il sera par la suite l’élément déterminant qui ouvrira la voie à une reprise inclusive et durable. Il est le fondement même du Global Deal11, un partenariat multipartite qui a pour objectif d’encourager les gouvernements, les entreprises, les syndicats et d’autres organismes à prendre l’engagement de renforcer le dialogue social. Par ailleurs, l’initiative « Les entreprises au service de la croissance inclusive » – un partenariat public-privé entre l’OCDE et 35 grandes entreprises mondiales – appuie les travaux destinés à étayer des modèles économiques plus inclusifs (Encadré 1.13).
Pendant la crise du COVID-19, l’économie sociale a également fait preuve de sa capacité exceptionnelle à remédier de manière inclusive et durable aux défaillances du marché et de l’État (Encadré 1.14). Les entrepreneurs sociaux sont des partenaires naturels pour les pouvoirs publics qui cherchent à améliorer le bien-être de la société. Conformément aux principes d’une économie du bien-être (Nozal, Martin et Murtin, 2019[19]), l’entrepreneuriat social consiste à « mener des activités commerciales pour le bien de la société et de l’environnement ». Il a pour objectif premier d’aborder les problèmes de la société sous un angle innovant, en visant essentiellement des retombées sociales et non la maximisation des bénéfices. En associant création de valeur économique et création de valeur sociale, les entreprises sociales développent des modèles économiques plus inclusifs et durables et contribuent ainsi de façon importante à remodeler l’économie de l’après-crise (OCDE, 2020[259]). Elles peuvent créer des emplois, aider à améliorer la prestation de services, stimuler la participation des citoyens au sein de leur collectivité locale, et concrétiser des idées innovantes au service de l’intérêt général, le tout en produisant des recettes fiscales (Union européenne et OCDE, 2016[260]).
Encadré 1.13. La coalition d’entreprises au service de la croissance inclusive
L’initiative « Les entreprises au service de la croissance inclusive » (B4IG) est un partenariat stratégique entre l’OCDE et 35 grandes entreprises mondiales qui s’emploie à lutter contre les inégalités de chances. Lancée en 2019 au Sommet des dirigeants du G7, l’initiative B4IG exploite les données, analyses et normes pertinentes de l’OCDE pour aider les entreprises à adopter des modèles économiques plus inclusifs.
Tous les présidents-directeurs généraux d’entreprises membres de l’lnitiative ont signé l’Engagement à lutter contre les inégalités, qui couvre les trois thèmes centraux de la croissance inclusive :
faire progresser les droits humains dans les activités directes et dans les chaînes d’approvisionnement
créer des lieux de travail inclusifs
renforcer l’inclusion dans les chaînes de valeur et les écosystèmes des entreprises.
S’inspirant du Cadre de mesure du bien-être de l’OCDE et de son axe de travail consacré à l’évaluation de l’impact des entreprises, la coalition B4IG met au point un cadre et une méthode d’évaluation qui pourront servir à mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’Engagement. Ses travaux s’articulent selon trois axes : des groupes de travail, un incubateur, et un Forum de financement pour la croissance inclusive. Par la mise en commun des meilleures pratiques, le développement de solutions novatrices, le lancement de programmes pilotes, et l’élaboration d’indicateurs pour mieux évaluer les progrès en matière de croissance inclusive, l’Initiative B4IG montre comment les entreprises peuvent contribuer à un avenir durable et sans exclus.
Les stratégies de relance gouvernementales doivent attribuer une fonction précise à l’économie sociale et définir des mesures afin d’en amplifier l’incidence et la portée (OCDE, 2020[259] ; OCDE/Union européenne, 2017[261]). L’approche des activités économiques que les entrepreneurs sociaux ont adoptée, fondée sur des valeurs, peut favoriser la transformation de la société et de l’économie :
en montrant qu’il existe d’autres moyens efficaces de mener des activités économiques, incitant ainsi d’autres acteurs de l’économie à appliquer et généraliser ces pratiques ;
en développant de nouvelles filières économiques, comme le recyclage des textiles, secteur dans lequel les entreprises de l’économie sociale ont fait œuvre de pionnières dès les années 60 et qui a depuis vu le nombre d’acteurs économiques se multiplier ;
en redynamisant les économies locales et en fournissant des services dans les régions reculées. Un atout propre à l’économie sociale est que les activités économiques des entreprises s’appuient généralement sur un ancrage local, mobilisent et autonomisent des intervenants locaux, y compris les personnes vulnérables. Elles sont donc particulièrement bien outillées pour prendre en charge les problèmes de bien-être au niveau local au lendemain de la pandémie (OCDE, 2020[259]).
Encadré 1.14. Masques-Coronavirus.Brussels : la collaboration de l’économie sociale au service du bien-être
Masques-Coronavirus.Brussels est un projet d’économie sociale soutenu par le gouvernement qui s’est employé à améliorer le bien-être en palliant les défaillances du marché et de l’État pendant la crise du COVID-19. Face aux pénuries d’équipements de protection individuelle, deux entreprises sociales bruxelloises, EcoRes et Travie, ont uni leurs efforts pour satisfaire à la demande urgente de masques pour les personnels de santé de première ligne.
EcoRes est un laboratoire d’innovation durable spécialisé dans l’économie circulaire ; Travie est une entreprise sociale d’insertion professionnelle qui emploie des personnes handicapées. Avec le soutien de la Région de Bruxelles-Capitale, une ligne de production collaborative et décentralisée de masques a été créée. Des élèves d’une école de stylisme ont conçu le modèle du masque et créé un tutoriel de fabrication. Travie s’est ensuite chargée de prédécouper et de préparer des kits que l’entreprise sociale Urbike a livrés à un réseau de citoyens bénévoles qui ont cousu les masques en respectant les normes de qualité. Plus de 2 000 personnes ont participé à l’opération et produit en un mois et demi 240 000 masques réutilisables pour les soignants de première ligne.
Ce projet montre la capacité de l’économie sociale à :
satisfaire à des besoins urgents en matière de bien-être et améliorer la qualité de vie des citoyens et de leur communauté
réagir avec souplesse et encourager la solidarité dans les situations extrêmes
rallier les intervenants locaux et mobiliser des ressources diverses (financements, bénévolat, savoirs) auprès de différents acteurs (gouvernement, citoyens, entreprises de l’économie sociale, professionnels)
concevoir, expérimenter et asseoir des approches innovantes des activités économiques et de nouveaux modes de coopération entre individus, entreprises et pouvoirs locaux.
Source : d’après OCDE (2020[259]), Social economy and the COVID-19 crisis, encadré 2.
Conclusion
Ce chapitre a examiné comment une approche axée sur le bien‑être peut guider le processus visant à reconstruire en mieux au lendemain de la pandémie du COVID‑19 en aidant les autorités à recentrer, repenser et réaligner leurs politiques et à rétablir des liens. L’utilisation d’un cadre pluridimensionnel pour évaluer les principaux aspects du bien‑être actuel et futur permet aux pouvoirs publics d’orienter leurs mesures de relance sur les domaines où les besoins à cet égard sont les plus pressants ‑ y compris les vulnérabilités préexistantes à la pandémie que la crise a aggravées. Il convient notamment d’accroître la sécurité professionnelle et financière et d’offrir à tous de meilleures perspectives ‑ notamment aux enfants et aux jeunes, ainsi qu’aux différentes générations. Pour bâtir un avenir plus résilient, une action vigoureuse face aux crises environnementales doit être le pivot de toutes les mesures de relance, mais une approche anticipative est également nécessaire pour renforcer la confiance et le capital social. Il est par ailleurs indispensable d’alléger le fardeau personnel et sociétal que représente la mauvaise santé mentale et physique pour améliorer la qualité de vie des individus et permettre à leur famille, aux collectivités, aux entreprises, à l’économie et à la société de prospérer.
Différentes stratégies offrent aux autorités la possibilité d’améliorer simultanément le bien‑être actuel et futur tout en résorbant les inégalités. Le chapitre en a recensé cinq : 1) appuyer la création d’emplois durables, inclusifs et de qualité, notamment dans les secteurs de l’économie verte et de la santé, de l’éducation et des soins ; 2) faire appel à la formation permanente pour réduire les inégalités ; 3) appliquer une approche embrassant toutes les composantes de l’administration pour améliorer le bien‑être des enfants et des jeunes défavorisés ; 4) renforcer les mesures de promotion et de prévention de la santé mentale et physique ; 5) affermir la confiance en consolidant les compétences et les valeurs du secteur public, et en encourageant une participation citoyenne plus régulière et constructive. Ces stratégies « triplement gagnantes » sont des exemples d’orientation de l’action publique qui exploitent les synergies entre le bien‑être actuel, sa répartition, et le bien‑être futur, et ne constituent pas un programme d’action complet dans ce domaine. Les méthodes les plus adaptées et efficaces dépendront au bout du compte de la situation propre à chaque pays et de ses priorités en matière de bien‑être. Quoi qu’il en soit, l’examen de ces cinq stratégies a montré en quoi les cadres du bien‑être peuvent aider à définir pour la reprise des orientations stratégiques susceptibles de favoriser le bien‑être sur plusieurs plans, dans différentes catégories de la population, et à différentes moments ; comment des synergies potentielles entre les objectifs de bien‑être demeurent souvent inexploitées ; et en quoi une approche axée sur le bien‑être peut élargir la réflexion stratégique quant aux éléments qui présentent un intérêt pour l’investissement public et aux meilleurs moyens d’aborder les problèmes sociétaux.
Une reconstruction plus cohérente au service de vies meilleures appelle de nouvelles méthodes de travail au sein de l’administration publique, et avec les acteurs du secteur privé et de la société civile. Il est fondamental de sensibiliser les pouvoirs publics aux conséquences de leurs mesures de relance sur les différentes composantes du bien‑être actuel, sur les inégalités et sur le bien‑être futur pour pouvoir reconstruire de manière plus harmonieuse, efficiente et efficace. Pour ce faire, tous les organismes publics doivent orienter leur action sur un ensemble d’objectifs interdépendants, et non sur des cibles isolées que peuvent atteindre des organismes distincts. Ces dernières décennies, des gouvernements du monde entier ont lancé d’importants projets en ce sens. Ces projets ne se limitent pas à mesurer le bien‑être et à rendre compte des résultats, mais font un usage productif des cadres et des données le concernant pour éclairer les priorités d’action et les décisions budgétaires, encourager des projets plus généraux, cohérents et tournés vers l’avenir, et harmoniser les interventions des parties prenantes publiques, privées et de la société civile sur la base d’une détermination commune.
La diversité des retombées de la pandémie sur le bien‑être souligne la nécessité d’une riposte mobilisant l’ensemble de l’administration publique et d’une reprise coordonnée résolument axée sur l’avenir. La pandémie du COVID‑19 a mis en évidence l’incertitude et la complexité extrêmes du monde dans lequel interviennent les gouvernants. Dans ces contextes indécis et délicats, il n’existe pas de solution miracle, et aucun organisme ne possède l’ensemble des connaissances ou des informations nécessaires pour aboutir aux résultats souhaités (Karacaoglu, 2021[89]). C’est un recentrage de l’action publique qui s’impose, laquelle doit, au lieu de chercher des solutions optimales à des problèmes étroitement définis, renforcer la résilience en investissant dans le capital environnemental, social, humain et économique (Karacaoglu, 2021[89]). Cette démarche se fonde sur les principes centraux que sont la collaboration, l’intégration et l’anticipation, qui caractérisent une approche de l’action publique au service du bien‑être.
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[71] Weissbourd, R. et al. (2021), Loneliness in America: How the pandemic has deepened an epidemic of loneliness and what we can do about it, Harvard University, Cambridge, http://www.makingcaringcommon.org (consulté le 20 mars 2021).
[90] Whitby, A., C. Seaford et C. Berry (2014), The BRAINPOoL Project Final Report. Beyond GDP - From measurement to politics and policy, Conseil pour l’avenir du monde, Hambourg, http://www.brainpoolproject.eu (consulté le 12 mars 2021).
[188] Wilkinson, R., I. Kawachi et B. Kennedy (1998), « Mortality, the social environment, crime and violence », Sociology of Health & Illness, vol. 20/5, pp. 578-597, https://doi.org/10.1111/1467-9566.00120.
[36] Wilkinson, R. et K. Pickett (2007), « The problems of relative deprivation: Why some societies do better than others », Social Science and Medicine, vol. 65/9, pp. 1965-1978, https://doi.org/10.1016/j.socscimed.2007.05.041.
[88] Winkler, O. (2009), Interpreting economic and social data: A foundation of descriptive statistics, Springer, Berlin, https://doi.org/10.1007/978-3-540-68721-4.
[2] Wu, X. et al. (2020), Exposure to air pollution and COVID-19 mortality in the United States: A nationwide cross-sectional study, medRxiv, https://doi.org/10.1101/2020.04.05.20054502.
[39] Zak, P. et S. Knack (2001), « Trust and growth », Economic Journal, vol. 111/470, pp. 295-321, https://doi.org/10.1111/1468-0297.00609.
[100] Zhen, N. et al. (2014), « Poverty reduction, environmental protection and ecosystem services: A prospective theory for sustainable development », Chinese Geographical Science, vol. 24/1, pp. 83-92, https://doi.org/10.1007/s11769-014-0658-5.
Notes
← 1. Ce rapport complète les travaux en cours à l’OCDE pour mettre au point un tableau de bord d'indicateurs afin de suivre les progrès accomplis sur la voie de la reprise au lendemain du COVID‑19, comme évoqué aux Réunions du Conseil au niveau des Ministres de l’OCDE de 2020 et 2021. Si le rapport s’attache à décrire l’incidence de la première année de la pandémie sur le bien‑être, le tableau de bord est un exercice de prospective qui a pour ambition de suivre les progrès accomplis par les pays de l’OCDE sur la voie d’une reprise vigoureuse, verte, inclusive et résiliente, à partir d’un jeu d’indicateurs plus restreint. Le Cadre sur la mesure du bien‑être de l’OCDE a guidé et structuré ces deux activités.
← 2. L’augmentation du nombre de travailleurs atypiques tient essentiellement à celle des salariés à temps partiel.
← 3. Ces observations se fondent sur les notes aux examens semestriels auxquels sont soumis les élèves âgés de 8 à 11 ans dans les matières fondamentales qui ont été tirées d’un ensemble de données couvrant 15 % des établissements d’enseignement primaire néerlandais entre 2017 et 2020 (Engzell, Frey et Verhagen, 2021[33]).
← 4. Les variables de contrôle de l’étude étaient les suivantes : l’âge médian de la population ; l’insularité du pays ; un indice de risque mesurant le degré de proximité d’un pays d’autres pays infectés pendant les premières phases de la pandémie (au 31 mars) ; des indicateurs de la capacité d’un pays à se remémorer et à appliquer les stratégies de contrôle épidémique apprises pendant l’épidémie de SRAS de 2003 ; et la présence d’une femme à la tête du gouvernement (Helliwell et al., 2021[78]). S’agissant de la validité de la question portant sur le retour d’un portefeuille à son propriétaire, les résultats d’une expérience au cours de laquelle de nombreux portefeuilles ont été abandonnés dans 40 pays (certains contenant de l’argent, d’autres non) indiquent qu’il existe une corrélation positive forte (r = 0.64) entre le retour prévu et effectif du portefeuille (Cohn et al., 2019[269]).
← 5. Si certaines catégories de ressources naturelles comme les terres, les réserves minérales et énergétiques, et les ressources biologiques non cultivées, les ressources hydriques et autres ressources naturelles sont prises en compte dans le cadre central de la comptabilité nationale, d’autres ne le sont pas, de même que le capital humain et social. Dans plusieurs pays, de nombreuses informations utiles sont actuellement enregistrées sous forme de comptes satellites, qui portent par exemple sur le capital humain (ONU, 2016[265]), l’éducation et la formation (ONU, 2020[264]), les dépenses de santé (OCDE/Eurostat/OMS, 2017[271]), les comptes économiques de l’environnement (ONU, s.d.[263]), et la comptabilité écosystémique (ONU, s.d.[262]). Des travaux visant à mieux prendre en compte le bien‑être et la durabilité dans le système de comptabilité nationale sont en cours dans le cadre du Programme de recherche du Système de comptabilité nationale, l’objectif étant d’intégrer un plus grand nombre de ces actifs dans le cadre central (Eurostat, OCDE et CEE-ONU, 2020[267]).
← 6. En dernière analyse, une démarche intégrant la notion de genre en vue de remédier aux conséquences socioéconomiques de la pandémie sur les hommes et les femmes de milieux divers doit s’articuler en deux axes (OCDE, 2021[34]). D’abord, des mesures anticipatives et ciblées s’imposent pour combler les disparités constatées entre les sexes et offrir des chances égales aux hommes et aux femmes. Il s’agit notamment de mesures ciblées portant sur les difficultés spécifiques auxquelles se heurtent les femmes, comme la violence fondée sur le genre. Ensuite, conformément à la Recommandation de l’OCDE sur l’égalité hommes‑femmes dans la vie publique, l’intégration de la notion de genre dans tout le cycle d’élaboration des politiques est indispensable pour veiller à ce que l’action gouvernementale ne renforce pas involontairement les inégalités et stéréotypes sexuels existants (OCDE, 2016[270]). Le gouvernement canadien, par exemple, a rendu obligatoire l’application de son Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à tous les programmes et politiques, y compris dans le cadre de la riposte à la crise du COVID‑19. L’ACS+ est un outil analytique que les responsables publics utilisent pour examiner les éventuelles retombées (tant intentionnelles qu’involontaires) d’une politique, d’un plan, d’un programme, ou de tout autre projet sur différentes catégories de la population. Elle prend en compte le genre, de même que d’autres facteurs d’identité comme l’âge, l’origine ethnique, l’identité autochtone, la situation géographique, le statut socioéconomique, la situation familiale, et l’incapacité mentale ou physique (Gouvernement du Canada, s.d.[266]).
← 7. Au niveau 1, les exercices requièrent généralement l’utilisation d’applications technologiques courantes et bien connues, comme les logiciels de courrier électronique ou les navigateurs web. Ils exigent peu, ou pas, de navigation pour accéder aux informations ou aux commandes nécessaires pour résoudre le problème. Celui‑ci peut être résolu indépendamment de la connaissance qu’a le répondant de certains outils et fonctions et de l’utilisation qu’il en fait (une fonction « tri » par exemple). Les exercices comportent peu d’étapes et mobilisent un nombre minime d’opérateurs (OCDE, 2019[134]).
← 8. Cadre canadien sur la qualité de vie, https://www.canada.ca/fr/ministere-finances/services/publications/mesurer-ce-qui-importe-vers-strategie-qualite-vie-canada.html
← 9. Ainsi, si 20 gouvernements sur 26 (77 %) ont consulté les parties prenantes sur leurs stratégies de riposte au COVID-19, 9 d’entre eux seulement (35 %) les ont fait activement participer à l’élaboration des mesures correspondantes (OCDE, 2021[12]). L’adoption d’une approche fondée sur le risque pour donner priorité aux processus les plus urgents s’est traduite par un raccourcissement des exercices de concertation avec les parties prenantes et un ciblage plus serré des travaux ; dans certains cas, les régulateurs économiques ont suspendu les consultations, conscients de la capacité limitée des parties prenantes à y prendre part (OCDE, 2021[12]). De surcroît, à de rares exceptions près, peu d’administrations ont établi des voies officielles pour permettre au public d’exprimer son avis ou d’influer sur l’évolution des mesures adoptées (Economist Intelligence Unit, 2020[268]). Parmi les dispositions prises par les gouvernements de l’OCDE pour publier des informations sur le COVID-19 et les mesures adoptées en riposte, 77 % visaient avant tout à informer sur la situation en cours. Peu d’éléments indiquent que les projets d’ouverture des données publiques ont suscité des actions concrètes au-delà d’actions de communication auprès de la population (OCDE, 2021[12])(chapitre 10). Dans certains pays, les demandes d’accès à l’information des citoyens ont été différées, ou bien le délai de réponse a été officiellement reporté ou ajourné (chapitre 10).
← 10. Le rapport Panorama des administrations publiques 2021 indique que le recours aux consultations virtuelles dans le cadre de l’élaboration de politiques de réglementation a progressé depuis 2017, passant de 35 % à 62 % des pays de l’OCDE pour les consultations en phase initiale, et de 41 % à 57 % pour les consultations à un stade avancé. Dans 92 % des pays de l’OCDE, les responsables publics organisent des consultations avec des groupes restreints en amont de l’élaboration des projets de réglementation ; c’est seulement à un stade avancé qu’ils font plus couramment appel à des consultations ouvertes (OCDE, 2021[12]).
← 11. Lancé par la Suède en collaboration avec l’OIT et l’OCDE en 2016, le Global Deal réunit plus de 100 partenaires représentant des gouvernements, des entreprises, des syndicats et la société civile. https://www.theglobaldeal.com.