L’économie chilienne s’est rapidement redressée après la pandémie, des mesures de soutien public exceptionnellement vigoureuses, qui ont fini par entraîner une surchauffe importante de l’économie. Sur fond de dynamisme de la consommation privée, l’inflation a augmenté et sa remontée a été aggravée par l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Les autorités monétaires ont adopté rapidement et de manière décisive des mesures visant à endiguer l’inflation, et les autorités budgétaires s’attachent à présent à assainir les finances publiques. À moyen terme, la règle budgétaire chilienne pourrait être encore renforcée par un mécanisme d’ancrage à la dette et par une clause dérogatoire bien définie. Il faudra résoudre d’importants problèmes sous-jacents au cours des prochaines années, notamment la stagnation de la productivité et le niveau élevé des inégalités. Le renforcement de la concurrence, la réduction des obstacles réglementaires et l’accroissement des dépenses consacrées à la recherche et à l’innovation seront des priorités essentielles pour stimuler la productivité et l’investissement, tandis que les besoins sociaux pressants exigeront de prêter une attention accrue à la répartition des revenus et des chances, notamment via le système de prélèvements et de transferts. Élargir l’accès à des services d’éducation des jeunes enfants de qualité contribuerait à améliorer les résultats scolaires et la productivité, tout en permettant à un plus grand nombre de travailler. Les enjeux et les risques environnementaux sont importants, mais ils ouvrent également des perspectives considérables pour l’avenir. La place importante qu’occupent aujourd’hui les combustibles fossiles dans le bouquet énergétique chilien contraste avec le fort potentiel du pays en matière de production d’énergies renouvelables.
Études économiques de l'OCDE : Chili 2022 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La préservation de la croissance et le renforcement de l’inclusion sociale passeront par des réformes audacieuses
L’économie chilienne a longtemps fait figure de modèle parmi les pays d’Amérique latine. Grâce à ses institutions solides, le pays est parvenu à assurer une stabilité macroéconomique et à relever le niveau de vie. La politique budgétaire viable et prudente qui fait sa réputation et une banque centrale indépendante ont jeté les bases de cette stabilité. Le revenu par habitant a plus que doublé depuis les années 1990 et compte parmi les plus élevés de la région. Par ailleurs, la pauvreté a reculé et une nouvelle classe moyenne a fait son apparition. La plupart des indicateurs sociaux se sont améliorés de manière significative.
Cependant, malgré ces progrès remarquables, des brèches sont apparues. En octobre 2019, des troubles sociaux à grande échelle ont paralysé le pays et révélé le profond mécontentement à l’égard des inégalités en matière d’opportunités et de conditions économiques. Des disparités flagrantes dans l’accès à l’éducation et aux services de santé empêchent un grand nombre de Chiliens de profiter des progrès économiques du pays, mettant en péril la cohésion sociale et suscitant la désillusion. Environ un tiers de la population est économiquement vulnérable : son revenu est inférieur à 13 USD par jour en parité de pouvoir d’achat de 2011 selon la Banque mondiale (World Bank, 2021[1]), dont plus de 30 % est consacré au remboursement de la dette d’après la CMF (CMF, 2021[2]).
Après les troubles sociaux, l’économie a été frappée par deux autres chocs sévères. D’abord, la pandémie de COVID-19 a fait de lourdes pertes en vies humaines et en moyens de subsistance, et entraîné la plus forte contraction des revenus économiques depuis 40 ans. À la faveur du soutien exceptionnel des pouvoirs publics, l’économie s’est redressée rapidement en 2021, après quoi elle a connu une surchauffe importante, la demande intérieure ayant fait grimper l’inflation bien au-delà de l’objectif. L’agression de la Russie contre l’Ukraine et les pénuries mondiales du côté de l’offre en 2022 ont exacerbé les tensions inflationnistes : la hausse des prix des produits alimentaires et de l’énergie a lourdement pesé sur de nombreux ménages, l’inflation dépassant 14 %. En outre, la politique « zéro COVID » de la Chine, principal partenaire commercial du Chili, a réduit la demande d’exportations chiliennes.
Face à ces chocs extraordinaires, les institutions chiliennes ont pourtant su réagir avec résilience et prudence, en corrigeant la trajectoire à temps pour éviter des conséquences plus fâcheuses. Même s’ils ont fortement secoué le pays, les troubles sociaux de 2019 ont finalement abouti à un processus ordonné et démocratique de révision de sa constitution. Lors d’un référendum national, une majorité de Chiliens ont voté en faveur de l’élaboration d’une nouvelle constitution. Une proposition concrète de nouvelle constitution a été rejetée lors d’un autre référendum national tenu en septembre, et un nouveau processus de rédaction d’une nouvelle constitution est en cours.
Le Chili a conduit une riposte à la pandémie qui a mis à profit la marge de manœuvre budgétaire acquise au fil des ans pour sortir l’économie de la récession, en s’appuyant sur une campagne de vaccination rapide et bien organisée. Face à la montée de l’inflation, le pays a eu recours à l’intervention rapide des autorités monétaires et à un appui budgétaire ciblé, tandis qu’il tire profit des prix élevés de l’énergie au niveau mondial pour réaliser ses projets ambitieux visant à exploiter son avantage comparatif en matière de production d’énergies renouvelables. Un nouveau gouvernement est entré en fonction en mars 2022, après avoir mené une campagne axée sur les réformes sociales, une plus grande équité, notamment entre femmes et hommes, et une amélioration de la durabilité. Des réformes ont permis d’accomplir des avancées notables au cours de cette courte période ou sont actuellement à l’étude (Encadré 1.1).
Le Chili se trouve aujourd’hui à un moment charnière, où sont prises de nombreuses décisions de nature à dessiner l’orientation de sa société et de son économie pour les années à venir. Il est donc crucial que le pays fonde ses décisions en matière de réformes sur toutes les données disponibles, aux niveaux national et international. Bien que les réformes soient l’unique moyen de surmonter les difficultés qu’il traverse, l’héritage du passé qui a fait ses preuves mérite d’être préservé, notamment les institutions solides qui fonctionnent bien et constituent l’un des piliers de la réussite du Chili.
Outre les problèmes actuels à résoudre, tels que la forte inflation, d’importants obstacles sous-jacents à la croissance devront être éliminés au cours des prochaines années. Un processus de convergence des revenus vers ceux des économies avancées, engagé il y a longtemps, s’est inversé depuis 2014, par rapport à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.1). La productivité s’est mise à stagner, voire à diminuer, et les efforts de réforme structurelle entrepris n’ont pas suffi à la faire progresser. Stimuler la productivité est désormais une priorité, notamment pour accroître la compétitivité à l’exportation, et la diversification des exportations pourrait progresser davantage. L’investissement dans les nouvelles technologies a été faible, et des pans importants de l’économie pourraient bénéficier d’une intensification des forces concurrentielles en présence, en partie en raison d’une réglementation trop complexe qui bride l’entrée de nouveaux acteurs et les investissements.
Graphique 1.1. La convergence des revenus s’est inversée
Source : OCDE, base de données sur la productivité ; et Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.
La trajectoire de croissance à long terme du Chili dépendra largement de sa capacité à éliminer les actuels freins structurels à la croissance afin d’accroître la productivité et l’investissement. Ses perspectives en matière de progression de l’emploi, qui a été une source importante de croissance ces deux dernières décennies, sont en grande partie déterminées par des facteurs démographiques. Le vieillissement rapide de la population entraînera une contraction de la main-d’œuvre chilienne et, par conséquent, réduira les perspectives de croissance de l’économie, sauf si la productivité peut être augmentée. La proportion de personnes âgées de 65 ans ou plus est passée de 3.4 % en 1950 à 12.2 % en 2020, et devrait dépasser 30 % d’ici à 2065, même si des effets bénéfiques sont attendus de l’immigration récente. Toutes choses égales par ailleurs, ce processus ferait reculer la croissance potentielle de l’économie à un quart de son niveau actuel, c’est-à-dire à 0.5 % au lieu de 2 % environ par an, au cours des 30 prochaines années (Graphique 1.2). Ces chiffres sont nettement inférieurs à la croissance moyenne du PIB observée entre 2000 et 2019, à savoir 3.8 %.
Le fléchissement de la croissance des revenus restreindra sensiblement les possibilités de mener des politiques publiques qui améliorent l’inclusion sociale et offrent de meilleures opportunités à l’ensemble des Chiliens. Seules les réformes qui parviendront à accroître la productivité et l’investissement pourront apporter au Chili les revenus et les recettes fiscales qui lui permettront de progresser sur la voie d’une prospérité accrue et partagée plus largement.
Graphique 1.2. La croissance potentielle est vouée à ralentir avec le vieillissement de la population
Contributions à la croissance de la production potentielle par habitant
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Cela dit, des réformes judicieuses peuvent contribuer de manière significative à l’amélioration des niveaux de vie. Les simulations fondées sur le modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2018[3]) donnent à penser qu’un train de réformes ambitieuses visant à renforcer le cadre institutionnel du Chili, à améliorer sa réglementation intérieure et la concurrence afin de stimuler la productivité et d’améliorer les résultats scolaires permettrait de doubler le PIB par habitant à l’horizon 2060, contre une hausse cumulée de 26 % sans aucune réforme (Graphique 1.3). L’impulsion donnée par les réformes serait suffisante pour renouer avec une trajectoire de convergence des revenus vers ceux des États-Unis et des autres pays avancés de l’OCDE.
Encadré 1.1. Réformes récentes
Les niveaux des retraites et la couverture dont elles bénéficient ont été rehaussés grâce à la pension universelle garantie, une nouvelle prestation approuvée au début de 2022 à laquelle ont droit les personnes âgées de 65 ans et plus qui ne font pas partie des 10 % les plus aisés de la population, et qui leur garantit une pension équivalant au minimum au seuil de pauvreté.
À la mi-2022, le salaire minimum a été majoré de 17 % en valeur nominale, et des subventions salariales ont été octroyées à titre de compensation aux petites entreprises à hauteur de 53 % de l’augmentation.
En réponse à la hausse des prix de l’énergie, les aides à l’emploi des travailleurs à faible revenu ont été reconduites en avril 2022 jusqu’à la fin de l’année. De plus, les mesures de transfert monétaire ciblé et d’aide aux entreprises des secteurs particulièrement touchés ont été renforcées via le plan « Chile Apoya » (« Le Chili apporte son soutien »), dont le budget s’élève à 1.2 % du PIB.
Une proposition de réforme fiscale, présentée en juin 2022, prévoit une augmentation des recettes fiscales provenant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques de 4 points de PIB, une imposition plus efficace des revenus du capital et des plus-values, un relèvement des redevances sur le cuivre et une amélioration de l’administration fiscale.
Cette proposition prévoit également une des mesures d’incitation plus fortes en faveur des investissements stimulant la productivité, en particulier dans la recherche et le développement.
Une nouvelle stratégie climatique à long terme a défini des objectifs juridiquement contraignants concernant la neutralité en matière de gaz à effet de serre, tout en préconisant une meilleure adaptation et une plus grande résilience aux dérèglements climatiques.
En plus du coup d’accélérateur à donner à la croissance des revenus, des besoins sociaux pressants exigent de prêter une attention accrue à la répartition des revenus et des opportunités. En raison de sa taille modeste, le secteur public chilien est peu à même d’améliorer les services publics et les opportunités au bénéfice de tous les citoyens, ainsi qu’à réduire les inégalités. Concernant l’éducation et la santé, les services publics ont d’importants progrès à accomplir pour réduire le différentiel de qualité par rapport aux établissements privés. Sur le plan des retraites, les taux de remplacement étaient déjà faibles avant la pandémie, et de nombreux comptes d’épargne-retraite sont désormais épuisés en raison des trois retraits exceptionnels de fonds survenus pendant la crise, ce qui donnera probablement lieu à des imprévus budgétaires. Par ailleurs, plus d’un quart de la main-d’œuvre est engagée dans une relation de travail informelle, qui l’empêche de prétendre à mieux en matière de protection. Les femmes représentent 51 % de la population mais seulement 41 % de la main-d’œuvre, et leur écart de rémunération par rapport aux hommes est d’environ 20 %. Un meilleur accès à des services de qualité pour la garde d’enfants et l’éducation des jeunes enfants permettrait à davantage de femmes de travailler.
Enfin, les défis et les risques environnementaux pèsent lourd, mais offrent également des perspectives importantes pour l’avenir. La part élevée que représentent les combustibles fossiles dans le bouquet énergétique chilien contraste avec le fort potentiel du pays en matière de production d’énergies renouvelables. Peu de pays au monde peuvent bénéficier de conditions météorologiques propices à la production d’énergie solaire et éolienne semblables à celles du Chili, et de nouveaux débouchés à l’exportation pourraient se présenter grâce au développement d’une industrie de l’hydrogène vert. Il faudra toutefois des actions concertées pour mettre au point de nouvelles sources d’énergie d’avenir, et les politiques publiques seront probablement appelées à jouer un rôle important dans cette transition.
Dans ce contexte, les principaux messages à retenir de la présente Étude sont les suivants :
Il convient d’assainir les finances publiques à court terme et d’assurer leur viabilité à moyen terme en renforçant la règle budgétaire actuelle au moyen d’un point d’ancrage défini en termes d’endettement. Des recettes publiques supplémentaires seront nécessaires pour améliorer les services publics et offrir de meilleures opportunités à l’ensemble des Chiliens et Chiliennes.
Pour rehausser la productivité, il faudra rendre la réglementation plus favorable à la concurrence, renforcer la concurrence et accroître l’investissement dans la recherche-développement et le capital humain.
Le soutien des groupes vulnérables exigera de modifier en profondeur le régime des prestations de sécurité sociale et leur financement pour inciter plus fortement à la création d’emplois formels.
Graphique 1.3. Selon des estimations, des réformes structurelles ambitieuses permettraient d’accroître sensiblement les revenus
Simulations d’après le modèle de croissance à long terme de l’OCDE
Note : Le scénario de référence décrit l’évolution du PIB potentiel par habitant du Chili en fonction des estimations actuelles de croissance potentielle, abstraction faite d’éventuels effets de réformes. Le scénario « Réformes institutionnelles » pose l’hypothèse de réformes mises en œuvre progressivement, qui visent à renforcer les institutions et leur dimension inclusive, par un rapprochement graduel de l’indice de l’état de droit (Kaufmann, Kraay et Mastruzzi, 2015[4]) de la moyenne actuelle de l’OCDE à l’horizon 2060. Le scénario « Réformes des marchés » suppose une amélioration de la réglementation des marchés de produits vers une plus grande ouverture à la concurrence, évaluée à l’aune de l’indicateur de la RMP de l’OCDE, pour porter son niveau à celui du décile supérieur des pays de l’OCDE, une augmentation de l’investissement public à 4 % du PIB et un relèvement des dépenses de R-D à 1 % du PIB, le tout à l’horizon 2030. Le scénario « Réforme de l’éducation » correspond à un alignement des résultats scolaires et des niveaux d’éducation sur la moyenne de l’OCDE.
Source : Calculs de l’OCDE à partir du modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2018[3]).
Les perspectives se sont dégradées et sont sujettes à des risques importants
Après une reprise post-COVID fulgurante, la croissance s’est effondrée
Au lendemain de la profonde récession de 2020, marquée par une chute de 6.2 % du PIB due à la pandémie de COVID-19, l’économie chilienne est repartie de plus belle au cours du second semestre 2020 et tout au long de 2021. Ainsi, elle a connu une croissance de 11.9 % en 2021, avec un PIB dépassant de 8 % ses niveaux d’avant la pandémie en fin d’année et, finalement, une surchauffe importante. Ce fort rebond peut notamment s’expliquer par une campagne de vaccination bien planifiée, qui a non seulement progressé plus rapidement que dans tout autre pays de la région, mais aussi couvert davantage de personnes, puisque plus de 90 % de la population chilienne était entièrement vaccinée à la mi-2022 (Graphique 1.4, partie A). Il a également été favorisé par un soutien extrêmement déterminé des pouvoirs publics. La riposte budgétaire du Chili, à plus de 12 % du PIB, fait partie des plus vigoureuses parmi les marchés émergents, et la part des dépenses supplémentaires et des pertes de recettes fiscales a même dépassé la moyenne des économies avancées (Graphique 1.4, partie B).
Graphique 1.4. Le COVID-19 a donné lieu à une campagne de vaccination énergique et à un soutien budgétaire exceptionnel
Note : Estimations au 27 septembre 2021. « Écon. émer. » désigne la moyenne simple des données relatives aux économies émergentes représentées sur ce graphique. « Écon. avan. » désigne la moyenne simple des données relatives aux économies avancées suivantes : AUS, BEL, CAN, CHE, CZE, DEU, DNK, ESP, FIN, FRA, GBR, ITA, JPN, KOR, NLD, NOR, NZL, SGP, SWE et USA.
Source : Center for Systems Science and Engineering de la Johns Hopkins University ; Our World in Data ; et Fonds monétaire international (FMI), base de données sur les mesures budgétaires adoptées par les pays face à la pandémie de COVID-19, consultable à l’adresse suivante : https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.
Graphique 1.5. Les mesures liées à la pandémie ont bien plus que compensé les pertes de revenu des ménages
Revenu disponible des ménages
Source : Banque centrale du Chili.
Fin 2021, le nombre de bénéficiaires des transferts d’urgence avait atteint près de 16 millions, soit 83 % de la population. En outre, trois vagues de retraits anticipés sur les comptes de retraite individuels ont permis de libérer des liquidités équivalant à environ 18 % du PIB en faveur des ménages. Ces aides substantielles, à hauteur de 30 % du PIB au total, ont compensé très largement les pertes de revenus du travail subies pendant la pandémie, sans viser uniquement les ménages à faible revenu, si bien qu’à la mi-2021, le revenu disponible des ménages dépassait de plus de 40 % le niveau moyen de 2019 (Graphique 1.5). Elles ont déclenché un important boom temporaire de l’économie, alimenté par une forte consommation de biens durables, et ont favorisé la production et l’investissement dans plusieurs secteurs manufacturiers, mais l’inflation a fortement grimpé pour atteindre 12.5 % en glissement annuel en juin 2022.
Avec le retrait progressif des mesures de soutien et le ralentissement de la consommation des ménages sous l’effet de l’inflation élevée, la croissance économique s’est effondrée et le PIB s’est contracté au premier trimestre 2022, avant de stagner au deuxième trimestre (Graphique 1.6, partie A). Le climat économique s’est dégradé tout au long du premier semestre de l’année (Graphique 1.6, partie B). En revanche, les services ont commencé à contribuer positivement à l’activité, compte tenu de la levée progressive des dernières restrictions liées à la pandémie. L’investissement a reculé au premier semestre de 2022, et ses indicateurs avancés tels que la confiance des entreprises montrent un ralentissement continu de la dynamique d’investissement.
Le marché du travail s’est redressé petit à petit et l’emploi salarié du secteur formel dépasse désormais son niveau d’avant la pandémie. Malgré tout, l’emploi global et le taux d’activité, qui ont reculé en 2020 car les demandeurs d’emploi découragés ont renoncé à chercher du travail pendant les confinements, restent à plus de 3 % en dessous des niveaux moyens de 2019 (Graphique 1.7, partie A). Les pertes d’emploi ont touché tout particulièrement les travailleurs informels, qui représentent plus d’un quart de la main-d’œuvre, mais aussi les femmes et les jeunes, creusant ainsi les inégalités préexistantes. À présent, la reprise de l’emploi est également plus lente au sein de ces groupes, comme c’est le cas dans d’autres pays de la région. Le taux de chômage a reflué à 7.6 % jusqu’en juillet 2022, malgré le nombre croissant de personnes réintégrant la population active. Ce niveau est bien plus faible que dans les autres pays d’Amérique latine (Graphique 1.7, partie B).
Graphique 1.6. La consommation et la croissance ralentissent dans un contexte de faible niveau de confiance
Source : Prévisions de l’OCDE ; et banque centrale du Chili.
Graphique 1.7. Le marché du travail se redresse progressivement
Source : INE ; CEIC ; et Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.
L’inflation s’est hissée à 14.1 % en glissement annuel en août 2022, la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires résultant de l’agression de la Russie contre l’Ukraine ayant accentué les tensions inflationnistes liées à la forte demande de consommation, en particulier via le canal des prix et les goulets d’étranglement au niveau de l’offre, sachant que le Chili importe à la fois du pétrole et du gaz naturel liquéfié à des prix désormais nettement plus élevés, mais aussi en raison du ralentissement de la croissance chez ses partenaires commerciaux européens. Un mécanisme de stabilisation des prix des carburants pour véhicules créé en 2014 est désormais utilisé pour atténuer le poids de la hausse des prix au niveau mondial sur les ménages, et il est actuellement renfloué à l’aide de ressources budgétaires supplémentaires, tandis que des mécanismes de lissage des prix sont déployés pour les combustibles de chauffage et l’électricité. Le Chili a gelé les tarifs des transports publics, et les effets de la montée des prix des produits alimentaires sont en grande partie corrigés grâce à des transferts ciblés dont le montant augmente automatiquement avec l’inflation. À l’avenir, grâce à son système élaboré de transferts publics et au registre de protection sociale solide sur lequel il repose, le pays devrait pouvoir recourir davantage aux transferts ciblés pour amortir l’impact des prix de l’énergie plutôt qu’à des mécanismes de stabilisation des prix assortis de subventions implicites.
La croissance devrait ralentir pour avoisiner 1.9 % en 2022 et -0.5 % en 2023 (Tableau 1.1), bien que la croissance annuelle en 2022 soit fortement influencée par des effets de reports statistiques. Dans un futur proche, le PIB trimestriel devrait continuer de se contracter jusqu’au dernier trimestre de 2022, dans un contexte où l’inflation élevée et la hausse des taux d’intérêt érodent le pouvoir d’achat des ménages. Ces forces continueront de peser sur la croissance de la consommation en 2022 et 2023. Il y aura un retour progressif aux niveaux d’emploi antérieurs à la pandémie, grâce à la poursuite des aides à l’embauche. La faible confiance des entreprises donne à penser que l’investissement devrait lui aussi rester faible à court terme, étant donné que l’incertitude entourant l’action publique, liée en partie à la mise en œuvre de la nouvelle constitution, et les taux d’intérêt accrus empêchent une amélioration des résultats de l’investissement. L’inflation devrait reculer et converger progressivement vers l’objectif au début de 2024, à mesure que les effets du resserrement continu de la politique monétaire se concrétisent et que l’économie ralentit.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel.
Source : Prévisions de l’OCDE ; OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; Institut national de statistique (INE, Instituto Nacional de Estadísticas) ; et banque centrale du Chili.
On s’attend à ce que le déficit croissant de la balance courante culmine en 2022, sous l’effet de l’envolée des prix de l’énergie à l’échelle mondiale et de la forte détérioration des termes de l’échange. Les exportations ont été affaiblies par la contraction de la production de cuivre, due principalement à des difficultés sur le plan de l’offre, telles que les restrictions imposées sur l’eau, les retards d’expédition et l’incertitude entourant les politiques publiques. Le volume des importations de machines et d’équipements est resté assez élevé au début de 2022. En 2023, les prix élevés du cuivre et une production plus robuste dans des secteurs d’exportation clés comme ceux des produits chimiques et des dérivés de l’extraction minière, combinés à une baisse de la demande de consommation et d’investissement pour les importations, auront pour effet d’améliorer le solde de la balance courante.
Les risques entourant la reprise demeurent importants
Les risques intérieurs comme externes sont exceptionnellement élevés et orientés à la baisse dans le contexte actuel. Sur le plan externe, l’agression de la Russie contre l’Ukraine pourrait entraîner des tensions inflationnistes plus durables sur l’énergie et les denrées alimentaires, ce qui compliquerait le retour à l’objectif d’inflation et pourrait nécessiter un durcissement des conditions financières pour modérer la demande intérieure. Une nouvelle dépréciation de la monnaie pourrait amplifier ces tensions. Un revirement du climat sur les marchés financiers mondiaux, lié éventuellement à une conduite non anticipée de la politique monétaire dans les économies avancées, pourrait limiter les entrées de capitaux et accroître les coûts de financement pour des économies de marché émergentes telles que le Chili. La croissance risque également de pâtir d’un ralentissement économique plus marqué en Chine, principal partenaire commercial du Chili, notamment par ses effets sur la demande d’exportation et d’investissement, Le tableau pourrait s’assombrir si les prix du cuivre continuent d’augmenter et si les goulets d’étranglement au niveau de l’offre mondiale ne sont pas éliminés rapidement.
Graphique 1.8. Le déficit de la balance courante s’est creusé dans un contexte de détérioration des termes de l’échange
Source : Banque centrale du Chili ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
L’évolution des comptes extérieurs a rendu l’économie chilienne plus vulnérable aux fluctuations des marchés mondiaux de capitaux que par le passé. Le déficit de la balance courante s’est creusé pour atteindre 6.6 % du PIB en 2021. Cette situation s’explique par l’envolée de la consommation, surtout de biens durables importés, sous l’impulsion des transferts publics et des retraits inhabituels des fonds de pension, et par la hausse des prix des importations énergétiques, qui a pesé plus lourd que les prix élevés du cuivre et entraîné une dégradation des termes de l’échange (Graphique 1.8). Ce déficit est largement financé par les entrées de capitaux de portefeuille, qui ont tendance à être plus fluctuantes que les flux d’investissement direct. À mesure que les habitudes de consommation se normaliseront, le déficit de la balance courante devrait se réduire à nouveau, même s’il risque de rester important. En ce qui concerne les stocks, toutefois, le Chili est mieux placé que la plupart des économies de marché émergentes, puisque sa position extérieure globale nette est passée de -10.8 % du PIB en 2020 à -5.5 % du PIB en 2021. Les prévisions de l’OCDE indiquent une nouvelle détérioration du solde de la balance courante, qui devrait atteindre -8.5 % du PIB en 2022, avant de s’améliorer légèrement pour remonter à -6.7 % du PIB en 2023, sous l’effet du ralentissement de la demande intérieure.
En outre, la dette extérieure a connu une tendance à la hausse et représentait 72 % du PIB en 2021 selon la définition du FMI, ce qui est élevé en comparaison régionale (Graphique 1.9, partie A). Un peu plus d’un tiers de cette dette, soit 28 % du PIB, est à charge du secteur privé non financier, principalement sous forme de titres et de prêts à long terme. La dette extérieure totale est couverte à hauteur d’environ 20 % par des réserves de change visant à amortir tout effet négatif immédiat sur l’économie (Graphique 1.9, partie B). L’accord de mise à disposition par le Fonds monétaire international de sa ligne de liquidité à court terme (LLCT), d’une durée d’un an et d’un montant équivalant à 1.1 % du PIB, offrira une protection supplémentaire contre les risques externes selon le FMI (IMF, 2022[5]).
Graphique 1.9. La dette extérieure est considérable et les réserves de change offrent une certaine marge de sécurité
Source : Fonds monétaire international (FMI), Statistiques financières internationales (SFI) et Perspectives de l’économie mondiale (bases de données).
Des risques politiques subsistent également, en particulier depuis le rejet du projet de nouvelle constitution en septembre 2022. Les troubles sociaux de 2019 ont débouché sur un processus de réforme démocratique, mais une évolution défavorable de la situation et de nouveaux mouvements sociaux pourraient entamer la confiance dans les institutions chiliennes et dégrader les perspectives d’investissement et de consommation.
Les risques menaçant la stabilité financière semblent maîtrisés, mais la profondeur des marchés financiers s’est réduite.
La détérioration des conditions financières, l’aggravation des déséquilibres macroéconomiques liée à la forte impulsion donnée à la demande agrégée en 2021 et la dégradation des perspectives de croissance présentent de nouveaux défis aux marchés financiers – situation exacerbée par l’augmentation des risques et de la volatilité au niveau mondial. Les risques qui en découlent sont toutefois atténués par une position de départ relativement favorable. La capitalisation du système bancaire dépasse les planchers réglementaires, même si les fonds propres de base sont faibles par rapport à ceux des autres économies émergentes et avancées (Graphique 1.10). La mise en œuvre des règles de Bâle III depuis décembre 2021 améliorera le volant de fonds propres. Les prêts non performants sont tombés à des niveaux historiquement bas pendant la pandémie de COVID-19, en dépit d’une légère hausse des prêts à la consommation, et les banques ont renforcé leurs provisions, ce qui a entraîné un excédent de couverture substantiel (Graphique 1.10, partie C). Les bénéfices des banques ont retrouvé leur niveau d’avant la pandémie. D’après les tests de résistance menés par la banque centrale du Chili et le FMI (Banco Central de Chile, 2022[6] ; IMF, 2021[7]), les indicateurs de solvabilité dépasseraient les seuils requis par la réglementation même en cas de tension importante.
L’endettement des ménages, qui représente 77 % du revenu disponible, reste élevé dans un contexte régional, même s’il est inférieur à la moyenne de la zone OCDE, à savoir 105 % de ce revenu. Il a reculé de près de 7 points de pourcentage au cours de l’année 2021, certains ménages ayant utilisé les liquidités supplémentaires obtenues grâce aux aides accordées durant la pandémie pour rembourser leur dette (Banco Central de Chile, 2022[8]). Après une hausse vigoureuse lors du premier semestre 2021, les prix des logements ont commencé à baisser au second semestre. Les conditions d’octroi des prêts hypothécaires se sont durcies et l’activité de crédit a ralenti. Certaines sociétés emprunteuses ont pu profiter de l’explosion de la consommation en 2021, et l’endettement global des entreprises a diminué, tandis que les critères d’octroi de crédits bancaires aux entreprises se sont resserrés et que les primes de risque sur le marché local des obligations d’entreprise ont légèrement augmenté (Banco Central de Chile, 2022[6]).
La riposte à la pandémie laisse une forte empreinte sur les marchés financiers du Chili. Les retraits sur les fonds de pension, à concurrence de 18 % du PIB environ, ont obligé ces organismes à liquider des actifs à long terme de leur portefeuille et réduit la profondeur des marchés financiers, et épuisé l’épargne-retraite des ménages. Les taux d’intérêt locaux à long terme ont augmenté en conséquence, et les échéances des obligations émises par les banques, les entreprises et le Trésor public se sont considérablement raccourcies, ce qui, conjugué au durcissement des conditions financières intérieures et mondiales, a réduit les possibilités de financement des futurs besoins d’investissement du Chili. Par ailleurs, la contraction du marché financier intérieur se traduira par un recours accru aux emprunts extérieurs et en devises étrangères à l’avenir, ce qui augmentera les facteurs de vulnérabilité externes. Les émissions d’obligations d’entreprises en sont déjà les premiers signes, selon la banque centrale du Chili (Banco Central de Chile, 2022[6]).
La profondeur des marchés financiers et la disponibilité du crédit privé à long terme qui caractérisent le Chili le distinguent de nombreux autres pays d’Amérique latine où ces marchés sont nettement moins profonds (Graphique 1.11). Ces caractéristiques ont permis aux entreprises chiliennes de bénéficier d’un coût du capital moins élevé, de possibilités d’emprunt et d’investissement plus nombreuses et d’une plus grande résilience aux chocs. Quant aux particuliers, ils ont pu profiter d’un lissage de la consommation comme dans aucun autre pays d’Amérique latine, notamment grâce à l’existence de marchés profonds des crédits hypothécaires à long terme à taux fixe, ce qui n’est pas courant dans cette région. Cela dit, la proportion de nouveaux emprunts hypothécaires à taux fixe est passée de plus de 90 % à la fin 2019 à 41 % au début 2022 (Graphique 1.11, partie D). Ces événements récents ont été un coup dur pour le marché chilien des capitaux. Il est essentiel qu’à l’avenir, au moins une partie des nouvelles cotisations de retraite soit épargnée et continue d’être investie sur les marchés de capitaux du Chili afin de préserver l’avantage concurrentiel distinctif du pays en matière d’accès au crédit.
Graphique 1.10. Indicateurs de la stabilité financière
Source : CEIC ; Banque des règlements internationaux (BRI) ; et banque centrale du Chili.
Graphique 1.11. Les marchés du crédit chiliens ont perdu de leur profondeur traditionnelle et sont devenus plus risqués
Note : Le crédit intérieur au secteur privé désigne la mise à disposition de ressources financières au secteur privé par les sociétés financières, par le biais de prêts, d’achats de titres sans participation, de crédits commerciaux et d’effets à recevoir, et qui fondent le droit à leur remboursement. Les données relatives à l’Argentine se rapportent à 2017.
Source : Fonds monétaire international, Statistiques financières internationales ; Banque des règlements internationaux ; et banque centrale du Chili.
Le Chili est particulièrement vulnérable au changement climatique
Les facteurs à long terme qui menacent la croissance économique du pays sont notamment les risques environnementaux, une recrudescence des troubles sociaux et un ralentissement de la croissance en Chine, qui est le principal partenaire commercial du Chili et la destination de 38 % de ses exportations (Tableau 1.2 ; voir également Graphique 1.27). L’exposition du Chili au prix du cuivre est une autre source de vulnérabilité, bien que des baisses de prix à long terme soient peu probables étant donné que le cuivre est un intrant essentiel de la transition énergétique mondiale vers l’électricité produite à l’aide de ressources renouvelables.
Le Chili est particulièrement vulnérable au changement climatique du fait de la diversité de son profil géographique et de la fragilité de ses écosystèmes, avec son littoral de 6 400 km, ses vastes zones arides, ses forêts et ses calottes glaciaires, extrêmement sensibles au réchauffement planétaire. Son exposition aux catastrophes naturelles, dont les incendies et les sécheresses, a augmenté ces dernières années, principalement en raison d’activités humaines telles que la déforestation, l’exploitation minière, la dégradation des sols et la pollution atmosphérique. Une sécheresse de 13 ans a nécessité l’élaboration de plans d’urgence pour le rationnement de l’eau en 2022, et on prévoit une diminution de 60 % des niveaux de précipitations dans les régions du nord et du centre d’ici la fin du siècle. Une faible variation de la température moyenne pourrait se traduire par la disparition de forêts et de zones arables sur la majeure partie du territoire, ce qui porterait atteinte à la vie, à la santé et au bien-être de millions de Chiliens. Sans compter les effets sur la valorisation des actifs, puisque 30 % environ des biens immobiliers du territoire seront exposés aux risques climatiques à l’horizon 2050, comme l’indique la banque centrale du Chili (Banco Central de Chile, 2022[9]). Cette dernière a récemment commencé à intégrer les risques climatiques dans ses tests de résistance et ses outils de surveillance de la stabilité financière (Banco Central de Chile, 2022, pp. 32-44[6]). Par ailleurs, un comité interministériel tâche de mesurer le capital naturel, afin que cette dimension soit prise en compte dans l’élaboration des politiques publiques.
Tableau 1.2. Facteurs de vulnérabilité potentiels majeurs à moyen terme
La politique monétaire doit rester restrictive pour lutter contre l’inflation élevée
Le Chili conduit habituellement une politique monétaire guidée par une stratégie très fiable de ciblage de l’inflation et un régime de taux de change flexible. Ses mesures fortes de relance budgétaire, dont la majeure partie ont été mises en œuvre en 2021, ont donné lieu à une montée des tensions inflationnistes cette année-là, si bien que l’inflation franchissait la barre des 3 % fixée comme objectif par la banque centrale à partir de mars 2021 et le dépassait de 7.5 points de pourcentage en avril 2022 (Graphique 1.12). La hausse des prix était d’abord liée à la forte augmentation de la consommation intérieure induite par les mesures budgétaires exceptionnelles prises en faveur des ménages. En conséquence, l’écart de production s’est résorbé dès la mi-2021 et l’économie chilienne a connu une surchauffe notable au second semestre 2021. Si les ménages ont utilisé une partie des liquidités obtenues grâce aux transferts publics et aux retraits sur les fonds de pension pour éponger leur dette, le reste a aussitôt été dépensé, à la surprise de nombreux observateurs, de sorte qu’à fin 2021, l’épargne des ménages se trouvait toujours à 4.5 % du PIB, un niveau assez faible. Émanant d’une multitude de sources, les tensions inflationnistes se sont rapidement manifestées dans l’inflation sous-jacente également.
Au début de 2022, les tensions inflationnistes mondiales liées à la hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie causée par l’agression de la Russie contre l’Ukraine ont assombri le tableau déjà compliqué de l’inflation, auquel est venue s’ajouter la dépréciation de la monnaie dans un contexte d’incertitude politique intérieure. Les tensions inflationnistes se sont généralisées à toutes les composantes de l’indice des prix à la consommation, quoique de façon un peu plus modérée dans les services, dont certains sont soumis à une réglementation des prix. Les salaires ont augmenté de 9.7 % en glissement annuel en mars 2022, soit un taux inférieur à l’inflation mais supérieur à la progression de 3.6 % observée en 2019. Le risque de spirale salaires-prix semble donc limité pour le moment mais reste à surveiller de près. Les anticipations d’inflation, jusqu’alors bien ancrées en raison de la grande crédibilité de la banque centrale indépendante du Chili, ont dépassé largement l’objectif de 3 % non seulement à un horizon de 12 mois, mais aussi de 24 mois, période de référence pour la politique monétaire (Graphique 1.12, partie B). L’indexation des prix est généralisée au Chili, ce qui entraîne une inflation plus persistante (Naudon et Vial, 2016[10]).
La politique monétaire a agi promptement pour juguler les tensions inflationnistes, en relevant le taux directeur à neuf reprises depuis juillet 2021, soit une hausse totale de 925 points de base. Les conditions financières se sont considérablement resserrées du fait de ces relèvements, puisque le taux d’intérêt réel ex ante est passé de -2.5 % en 2021 à près de 5.8 % en juin 2022. Cette action décisive porte ses premiers fruits, en ce sens que l’investissement se contracte et que la consommation des ménages se stabilise, tandis que les transactions immobilières et les demandes de prêts hypothécaires ralentissent.
Graphique 1.12. La politique monétaire a réagi rapidement, mais les anticipations d’inflation restent élevées
Source : CEIC ; banque centrale du Chili ; et calculs de l’OCDE.
Sur la période à venir, la réaction précoce de la politique monétaire devrait permettre au cycle de resserrement de prendre fin rapidement, car l’économie ralentit fortement et la demande excédentaire se tarit. En outre, les effets du resserrement plus récent prendront du temps à se matérialiser et l’inflation est en grande partie importée. Compte tenu des informations actuellement disponibles, la politique monétaire devra rester restrictive pendant un certain temps pour ramener l’inflation vers l’objectif et faire en sorte que les anticipations d’inflation soient à nouveau fermement ancrées. Des mesures de réglementation à même de stimuler la concurrence et de réduire les prix pourraient accompagner l’action de la politique monétaire, et il serait particulièrement utile de parvenir à ces réductions de prix dans le contexte actuel de forte inflation.
La politique budgétaire doit faire l’objet d’ajustements à court et à long terme
Un assainissement budgétaire est nécessaire pour garantir un niveau d’endettement prudent
Si la forte réaction de la politique budgétaire a favorisé une reprise rapide, la concentration des mesures en fin de période et l’impulsion excessive donnée ont empêché une stabilisation efficace de l’économie, et peuvent expliquer le ralentissement économique à nouveau observé en 2022 et 2023. L’expansionnisme budgétaire a atteint son apogée en 2021 alors que l’économie s’était déjà redressée, ce qui a porté le déficit budgétaire global à son plus haut niveau depuis 30 ans, soit 7.7 % du PIB en 2021 (Graphique 1.13). Le solde budgétaire structurel de 2021, qui tient compte des effets cycliques liés à la forte reprise et aux prix élevés du cuivre, présentait un déficit encore plus marqué de 10.8 % du PIB selon la DIPRES (DIPRES, 2022[11]). On peut donc en déduire que la situation cyclique de l’économie aurait nécessité une impulsion budgétaire moins forte en 2021, et non le contraire.
La majeure partie de ces dépenses supplémentaires ont été consacrées à des transferts monétaires d’urgence, totalisant 10.6 % du PIB de 2021 (Graphique 1.14). La plus grosse part est allée au Revenu familial d’urgence, dont le coût cumulé a atteint près de 8 % du PIB de 2021 en fin d’année. Jusqu’en mars 2021, ce programme était réservé aux 40 % les plus pauvres de la population, mais il est devenu moins ciblé et a vu son coût budgétaire augmenter fortement une fois élargi aux 90 % les plus pauvres. Par conséquent, les transferts d’urgence ont connu l’extension la plus forte au second semestre 2021, alors que l’écart de production s’était déjà résorbé.
Graphique 1.13. L’augmentation des dépenses publiques a provoqué une nette aggravation du déficit budgétaire
Note : Les données de 2022 et de 2023, dans la zone ombrée du graphique, sont celles qui concernent les plans actuels des pouvoirs publics, corrigées à l’aide des projections de PIB établies par l’OCDE.
Source : Calculs de l’OCDE à partir du rapport sur les finances publiques (IFP) du 2e trim. 2022 du ministère des Finances, consultable à l’adresse suivante : http://www.dipres.cl/598/articles-279125_Informe_PDF.pdf.
Graphique 1.14. Les transferts d’urgence ont fortement augmenté en 2021
Note : Les autres programmes de transferts aux ménages comprennent le Bono Emergencial, le Bono Clase Media y Pensionados, le Bono Covid Navidad et Cajas alimentos. Les transferts en faveur des PME incluent le Bono Apoyo a Pymes et le Bono Transportistas.
Source : Calculs de l’OCDE à partir des données transmises par le ministère des Finances.
Ces dépenses massives ont été financées en puisant dans les fonds souverains, de sorte que les actifs de l’administration centrale ont diminué de 4.2 % du PIB entre 2019 et 2021, et en ayant recours à de nouvelles émissions de titres de dette, la dette brute ayant ainsi augmenté de 8 % du PIB pour atteindre 36.3 % du PIB en 2021 (Graphique 1.15, partie A). Par rapport à celui d’autres économies de marché émergentes, l’endettement public du Chili reste modéré, même si les recettes fiscales sont aussi relativement faibles. La dette publique chilienne est moins exposée aux risques de change, puisque la dette publique brute est composée à 65 % d’instruments émis dans le pays et libellés en monnaie locale (Graphique 1.15, parties B et C). En outre, plus de la moitié des titres de dette publique ont une échéance supérieure à huit ans et la perception du marché à l’égard des obligations publiques chiliennes reste favorable par rapport à celles d’autres pays de la région, malgré une légère détérioration au début de 2022.
Bien que cette image statique des finances publiques chiliennes soit relativement favorable, l’évolution de la situation incite davantage à la prudence. La dette publique, à la fois brute et nette, n’a cessé d’augmenter cette dernière décennie, ce qui laisse penser que le cadre budgétaire actuel n’a pas permis de maîtriser l’endettement. À l’avenir, la part du financement intérieur de la dette publique brute devrait diminuer, car la perte de profondeur des marchés financiers nationaux résultant des retraits sur les fonds de pension nécessitera un recours plus important au financement étranger.
Graphique 1.15. Le profil de la dette s’est détérioré, mais reste plus favorable que dans d’autres économies de marché émergentes
Source : Ministère chilien des Finances ; Fonds monétaire international, Perspectives de l’économie mondiale (base de données) ; et Banque des règlements internationaux.
L’alourdissement de la dette, la vigueur de la reprise et le niveau élevé de l’inflation justifient à présent l’important assainissement budgétaire prévu au cours des prochaines années. Des recettes plus importantes que prévu en 2022 permettent de s’engager dans cette voie. Les plans budgétaires actuels, conformes à la règle budgétaire, prévoient un déficit global de 0.1 % du PIB en 2022 et de 2.6 % en 2023, après ajustement en fonction des projections de croissance de l’OCDE (Graphique 1.13). À court terme, cet assainissement passera par une réduction des dépenses publiques, compte tenu de la suppression progressive de la plupart des programmes temporaires de soutien liés à la pandémie. Cela suppose une forte réduction des dépenses de proche de 7.5 % du PIB entre 2021 et 2022. À moyen terme, le déficit budgétaire est censé se contracter à 0.3 % du PIB d’ici 2026. L’État a en outre reconstitué les fonds souverains, à hauteur d’environ 2 % du PIB au premier semestre de 2022.
Pour la période après 2023, la particularité la plus notable des plans budgétaires actuels est la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires grâce à une réforme fiscale de grande ampleur présentée en juin 2022. Ce surcroît de recettes devrait être généré grâce à l’augmentation des taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, notamment dans les tranches d’imposition supérieures, et sur les revenus du capital, à l’introduction d’un impôt sur le patrimoine, à une charge fiscale plus élevée sur le secteur minier et à la réduction des exonérations fiscales dans plusieurs domaines, parallèlement à des mesures destinées à améliorer le respect de la législation fiscale. Adoptées en 2022, ces nouvelles mesures vont jouer sur l’assiette fiscale de 2023, et la majorité des recettes fiscales supplémentaires seront perçues à partir de 2024. À moyen terme, les autorités tablent sur une augmentation des recettes publiques de 4 % du PIB sous l’effet de la réforme.
La mobilisation de recettes fiscales supplémentaires semble tout à fait se justifier compte tenu, d’une part, de la faiblesse des rentrées fiscales et, d’autre part, des besoins de dépenses légitimes considérables dans plusieurs domaines. Alors qu’une hausse des impôts peut créer des distorsions susceptibles de nuire à la croissance économique, l’effet global d’un train de réformes budgétaires peut se révéler nettement plus favorable si les recettes supplémentaires sont utilisées pour financer des dépenses qui renforcent la croissance et améliorent l’égalité des chances. Les pouvoirs publics pourraient, par exemple, améliorer la protection sociale et les services publics, ainsi qu’il est préconisé dans la présente Étude. Ces dépenses pourraient comprendre un relèvement de la pension minimum garantie, qui améliorerait la couverture retraite et permettrait de renforcer les incitations à la création d’emplois formels, de meilleurs transferts sociaux pour lutter contre la pauvreté et des investissements dans l’éducation et la santé. Des investissements supplémentaires dans la recherche-développement pourraient en outre stimuler l’innovation et la productivité. Une augmentation des recettes publiques de 4 points de PIB au fil du temps serait suffisante pour financer les mesures recommandées dans la présente Étude (Tableau 1.3). Ce processus graduel devrait s’accompagner d’évaluations régulières de l’effet des mesures adoptées.
Tableau 1.3. Effet budgétaire à moyen terme de certaines recommandations formulées dans la présente Étude
Source : Estimations de l’OCDE.
Compte tenu des hypothèses exposées ci-avant et du coût budgétaire que devrait représenter le vieillissement de la population, on s’attend à ce que la dette publique brute de l’administration centrale se stabilise à 44 % du PIB au cours des deux prochaines décennies, soit près de 8 points de pourcentage au-dessus des niveaux de 2021, ce qui est toutefois dans la lignée de la tendance actuelle de nombreuses économies de marché émergentes (Graphique 1.16, trait noir). Pour autant, ce scénario de référence est entouré de risques considérables. Si l’ambitieux projet actuel de réforme fiscale ne mobilisait que la moitié du supplément de recettes prévu à l’horizon 2026 et que les plans de dépenses restaient inchangés, la dette publique brute serait sur une trajectoire explosive qui l’amènerait à plus de 71 % du PIB à l’horizon 2040 (Graphique 1.16, trait bleu). Des taux d’intérêt plus élevés, éventuellement liés à l’évolution des marchés financiers mondiaux et à la profondeur réduite des marchés financiers du pays, mèneraient également la dette sur une trajectoire d’accroissement, mais avec une quasi-convergence autour de 50 % du PIB (Graphique 1.16, trait rouge). Enfin, le train de réformes structurelles propices à la croissance présentées dans le Graphique 1.3 entraînerait une augmentation de la croissance et, par conséquent, une nette réduction du ratio dette/PIB, accompagnée d’une chute continue de la dette publique qui atteindrait 35 % du PIB en 2040 (Graphique 1.16, trait vert).
Graphique 1.16. La dette publique s’est alourdie
Scénarios d’évolution de la dette publique brute
Note : Le scénario fondé sur les plans budgétaires actuels du gouvernement repose sur l’hypothèse d’une croissance du PIB correspondant à celle du tableau 1.1 et à un taux de 2.2 % par la suite. Des recettes fiscales annuelles supplémentaires à hauteur de 4 % du PIB sont introduites progressivement entre 2024 et 2026. Les dépenses publiques prennent en compte la somme des dépenses engagées qui figurent dans DIPRES (2022) et les dépenses supplémentaires annoncées en 2022. Dans le scénario « capacité fiscale plus faible », il est supposé que la mobilisation de recettes fiscales supplémentaires ne peut atteindre que 2 % du PIB, les plans de dépenses restant inchangés. Le scénario « taux d’intérêt plus élevés » se fonde sur une augmentation de 0.6 point de pourcentage du taux d’intérêt implicite de la dette publique brute. Enfin, le scénario « croissance plus forte » retient comme hypothèse une croissance à long terme de 3 % en 2024-26 et de 2.7 % à partir de 2027, comme indiqué dans DIPRES (2022).
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur (DIPRES, 2022[11]).
Mobiliser des recettes fiscales supplémentaires grâce à une réforme fiscale structurelle
La réforme fiscale présentée récemment rapprocherait la capacité fiscale du Chili de la moyenne latino-américaine, qui se situe encore à quelque 7 points de pourcentage du PIB en dessous de la moyenne de la zone OCDE. Le ratio impôts/PIB du Chili compte parmi les plus faibles de la zone OCDE (Graphique 1.17). Cette constatation est valable même si l’on compare le Chili à des pays de l’OCDE comme l’Australie, le Canada, l’Irlande et la Nouvelle-Zélande, à un niveau de revenu similaire au sien, en tenant compte, le cas échéant, des contributions obligatoires aux caisses de retraite ou de santé gérées par le secteur privé (OECD, 2022[12]). Les rentrées fiscales actuelles, de 21 % du PIB, sont insuffisantes pour réaliser des améliorations notables de la protection sociale et des services publics tels que la santé et l’éducation, et la mobilisation de ressources supplémentaires est essentielle pour parvenir à une croissance plus inclusive à l’avenir.
Au Chili, les recettes fiscales proviennent essentiellement de la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt sur les sociétés, alors que les pays de l’OCDE à revenu plus élevé dépendent davantage des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations de sécurité sociale (Graphique 1.18). Lorsque les contributions obligatoires aux organismes de retraite du secteur privé sont incluses dans les cotisations de sécurité sociale, leur part dans les recettes fiscales du Chili n’est pas très différente de la moyenne de l’OCDE, mais l’impôt sur le revenu des personnes physiques représente une charge fiscale beaucoup plus faible dans ce pays, selon l’OCDE (OECD, 2022[12]). En outre, cet impôt au Chili a un effet redistributif limité. Alors que dans les pays de l’OCDE, l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les cotisations de sécurité sociale réduisent ensemble les inégalités de revenus marchands d’environ 25 %, cette correction des inégalités est d’à peine 5 % au Chili (Causa et Hermansen, 2017[13]).
Graphique 1.17. Les recettes fiscales sont modestes
Note : PAL désigne la moyenne simple des données relatives aux pays d’Amérique latine suivants : ARG, BRA, CHL, COL, CRI, MEX et PER.
Source : OCDE, base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Graphique 1.18. Structure des recettes fiscales
Note : Les recettes fiscales recouvrent les rentrées nettes d’impôts de tous les niveaux d’administration.
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques (base de données) ; banque centrale du Chili ; et OCDE, Système de comptabilité nationale (base de données).
L’actuel plan de réforme fiscale soumis au Congrès prévoit une augmentation de l’ordre de 1.6 % du PIB des recettes dégagées grâce à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur le patrimoine (DIPRES, 2022[11]). Le projet prévoit d’introduire davantage de progressivité dans l’impôt sur le revenu des personnes physiques en relevant les taux appliqués sur les tranches d’imposition supérieures pour les revenus annuels excédant 48 000 USD (Marcel, 2022[14]). Une majoration comprise entre 3 et 5 points de pourcentage sera appliquée aux taux marginaux d’imposition. Le taux marginal supérieur actuel, qui est de 40 %, devrait grimper à 43 %, soit un niveau presque identique à la moyenne actuelle de l’OCDE, qui s’établit à 42.6 % (OECD, 2021[15]).
Les autorités prévoient également l’introduction d’un impôt sur le patrimoine net auquel seraient assujetties les personnes physiques possédant un patrimoine net au niveau mondial d’une valeur de plus de 5 millions USD, ce qui concernerait 6 300 contribuables au Chili. Même si l’idée de corriger les dysfonctionnements de l’imposition du capital et des revenus du travail présente de l’intérêt, les difficultés que posent la valorisation des actifs détenus et le risque de fuite des capitaux peuvent limiter les recettes potentiellement générées par un impôt sur le patrimoine. Les autorités anticipent ces difficultés et s’attachent à y remédier à l’aide d’une méthode de valorisation simplifiée, sachant que les prévisions de recettes tiennent compte d’une réduction de la base d’imposition de 6 % pour chaque point de pourcentage du taux de l’impôt sur le patrimoine. Onze pays de l’OCDE ont actuellement recours à un impôt sur le patrimoine, qui rapporte en moyenne des recettes équivalant à 0.3 % du PIB selon l’OCDE (OECD, 2021[16]). Le Chili entend quant à lui mobiliser des recettes fiscales à hauteur de 0.5 % du PIB grâce au nouvel impôt sur le patrimoine net, semblable à celui de la Norvège, et a opté pour une valorisation simplifiée des actifs et des passifs afin d’établir des règles claires pour les contribuables. Il serait également possible de dégager des recettes supplémentaires de l’impôt sur la propriété immobilière, qui rapporte l’équivalent de 1.2 % du PIB dans un pays moyen de l’OCDE, contre 0.8 % au Chili. Par rapport aux autres impôts, l’impôt sur la propriété a généralement des effets plus favorables sur la croissance (Arnold et al., 2011[17]).
Au Chili, l’étroitesse de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques s’explique également par le niveau élevé de l’abattement à la base, ce qui signifie que seulement 25 % environ de la population acquitte effectivement cet impôt (Graphique 1.19). Proportionnellement au salaire moyen, cet abattement est le deuxième plus élevé de la zone de l’OCDE. Le fait d’aligner uniquement l’abattement à la base sur la tendance moyenne de la zone OCDE, selon laquelle le seuil à partir duquel les contribuables acquittent effectivement l’impôt sur le revenu des personnes physiques se situe à 35 % du salaire moyen, permettrait de générer des recettes supplémentaires pouvant atteindre 0.8 % du PIB (Brys et al., 2020[18]). Par ailleurs, accroître le nombre de personnes redevables de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, notamment en abaissant ce seuil à 4 % (le minimum actuellement appliqué) serait utile pour fournir des prestations sociales ciblées et étoffer les données fiscales administratives utilisées à cette fin. A priori, réaliser l’économie budgétaire nécessaire pour des ajustements progressifs dans ce sens n’est pas simple. Mais l’exercice sera probablement facilité en agissant en aval, par une imposition accrue des revenus très élevés, comme prévu actuellement, des améliorations tangibles de la qualité des services publics ou une baisse des cotisations de sécurité sociale pour les personnes à faible revenu, comme indiqué au chapitre 2. Aucun ajustement de l’abattement à la base n’est prévu dans le projet actuel de réforme fiscale, mais une telle mesure pourrait être envisagée à l’avenir.
Graphique 1.19. Peu d’individus seulement acquittent l’impôt sur le revenu des personnes physiques
Source : OCDE, Les impôts sur les salaires 2021, https://doi.org/10.1787/24d05263-fr.
Le niveau élevé de l’abattement à la base a également des conséquences sur les aspects redistributifs des déductions fiscales dans le cadre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ; ainsi, il a été proposé de permettre aux locataires de déduire de leur revenu imposable le montant de leur loyer à concurrence de 450 USD par mois, ou aux familles avec de jeunes enfants de déduire leurs frais de garde jusqu’à un montant mensuel de 550 USD. Comme cette dépense fiscale ne concerne que les personnes qui paient un impôt sur le revenu des personnes physiques, à savoir celles qui se situent dans les 25 % supérieurs de la distribution des revenus, ses effets redistributifs seraient probablement régressifs et les 75 % de Chiliens dont les revenus sont inférieurs à l’abattement à la base n’en retireraient pas les avantages. En revanche, l’exonération fiscale appliquée depuis longtemps aux revenus locatifs des propriétaires devrait être supprimée par la proposition de réforme fiscale. Cette mesure devrait avoir un effet redistributif fortement progressif.
La faiblesse des recettes générées grâce à l’impôt sur le revenu des personnes physiques tient également au fait qu’au Chili, le système d’imposition des revenus est partiellement intégré, et donne droit à un crédit d’impôt partiel sur les dividendes versés aux actionnaires, imputable sur l’impôt sur les sociétés payé par l’entreprise. Alors qu’un régime fiscal intégré est censé éviter la double imposition des bénéfices des sociétés, et qu’il est appliqué en Australie, au Canada, au Mexique et en Nouvelle-Zélande, il semble qu’au Chili, il ait abouti à une faible charge fiscale effective sur les revenus du capital. Il apparaît que la fiscalité est plus légère pour les contribuables appartenant à la tranche supérieure de 0.1 % de la distribution des revenus que pour ceux situés en dessous du 90e centile, à la fois pour l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu des personnes physiques et la taxe sur la valeur ajoutée (Ministerio de Hacienda, 2022[19]). La proposition actuelle prévoit la mise en place d’un système d’imposition semi-dual, selon lequel les revenus du capital et les plus-values seront imposés à un taux forfaitaire de 22 % pour les contribuables ayant un revenu annuel de plus de 96 000 USD, tandis que les contribuables dont le revenu est inférieur à ce seuil verront leur taux effectif de l’impôt sur le revenu des personnes physiques s’appliquer à ces sources de revenus. Avec ce nouveau dispositif, la charge fiscale totale sur les dividendes, notamment dans le cadre de l’impôt sur les sociétés acquitté par l’entreprise, resterait inférieure à 43 %, ce qui est proche de la médiane de la zone OCDE et du taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.
En ce qui concerne l’impôt sur les sociétés, la réforme fiscale ramène le taux légal de 27 % à 25 % tout en instaurant une nouvelle surtaxe de 2 % au titre du développement, qui permet de déduire entièrement les investissements axés sur la productivité dans la recherche et le développement ou dans la fabrication de hautes technologies ou les services faisant office d’intrants jusqu’à ce que cette surtaxe ne soit plus due. On ne peut que se réjouir de ce changement, car il devrait stimuler l’investissement productif. En outre, les plafonds du crédit d’impôt en faveur de la R-D ont été relevés de manière significative (voir la section consacrée à la productivité). Ces mesures ont pour objectif de promouvoir la modernisation des technologies, et la Commission chilienne de la productivité, créée en 2015, participera à la définition des dépenses déductibles.
Les impôts et redevances auxquels sont assujetties les grandes sociétés minières, en particulier dans le secteur du cuivre, semblent quelque peu plus faibles au Chili que dans les économies concurrentes, le pays ayant un taux effectif d’imposition estimé pour ce secteur compris entre 29 % et 40 % (Caro et Hurtado, 2022[20] ; Castillo et Valverde, 2021[21] ; Davis et Smith, 2020[22] ; Ostensson, Parsons et Dodd, 2014[23] ; Jorratt, 2021[24]). La proposition actuelle de réforme fiscale vise à accroître les recettes fiscales provenant de ce secteur de 0.5 point de PIB, sans rompre aucun contrat existant et en respectant les délais nécessaires. En ce qui concerne les sociétés holding, définies comme étant les sociétés dont plus de la moitié des revenus proviennent des dividendes, des intérêts et des loyers perçus, une nouvelle retenue à la source de 1.8 % sera appliquée.
Les taxes correctives destinées à faire évoluer le comportement des consommateurs, comme les taxes sur les carburants ou le carbone, pourraient également constituer une source supplémentaire de recettes à moyen terme, même si, dans de nombreux cas, elles visent principalement à modifier les prix relatifs plutôt qu’à accroître les recettes. Le Chili applique une taxe carbone de 5 USD par tonne de CO2, ce qui est faible en comparaison internationale (voir la section consacrée à la croissance verte). En outre, les taxes sur le carburant diesel ne représentent qu’un quart de la charge fiscale qui grève l’essence, ce qui ne se justifie pas sur le plan économique (Harding, 2014[25]), et des exonérations considérables sont accordées aux entreprises de transport routier, grosses consommatrices de diesel. Le supplément de recettes qui serait obtenu par l’alignement de la charge fiscale du diesel sur celle de l’essence a été estimé à 0.5 % du PIB (Brys et al., 2020[18]). La proposition actuelle de réforme fiscale ne prévoit pas d’augmentation des taxes correctives, mais des travaux dans ce sens sont à l’étude en vue de présenter un projet de loi au second semestre 2022.
La lutte contre la fraude fiscale est une piste intéressante pour recouvrer des recettes supplémentaires et améliorer l’équité fiscale, mais pour aller plus loin, il faudrait sans doute investir dans l’administration fiscale. La fraude prive le Chili d’environ 20 % de ses recettes de TVA, soit 2 % du PIB, selon les autorités fiscales chiliennes (SII, 2018[26]). Il s’agit là d’une perte substantielle de recettes qui ne pourront probablement jamais être recouvrées, mais les efforts déployés par le passé pour améliorer la surveillance et les contrôles fiscaux ont porté leurs fruits et peuvent montrer la voie à suivre (Pomeranz, 2015[27]). Il est difficile d’évaluer le champ d’application de la réduction de la fraude fiscale, mais l’amélioration de l’échange international de renseignements avec un plus grand nombre de juridictions fiscales devrait faciliter la chose. La proposition actuelle de réforme fiscale vise à renforcer la transparence et la discipline fiscale en créant un registre des bénéficiaires effectifs ultimes des sociétés, comme le font désormais couramment les pays de l’OCDE, en plus de modifier les règles relatives au secret bancaire et de mettre en place un statut de lanceur d’alerte anonyme pour le signalement des irrégularités fiscales. Les autorités s’attendent à ce que les mesures de lutte contre la fraude génèrent des recettes supplémentaires à hauteur de 1.6 % du PIB au total.
De nombreuses mesures prévues dans la proposition actuelle de réforme fiscale vont dans le bon sens, à savoir mobiliser progressivement des recettes supplémentaires tout en favorisant la productivité et la durabilité environnementale. Même s’il restera toujours des incertitudes, l’objectif des autorités de mobiliser 4 points de pourcentage supplémentaires du PIB sur 4 ans est ambitieux mais certainement pas irréaliste, à condition de bénéficier de l’appui politique suffisant. Idéalement, une réforme fiscale d’une telle ampleur devrait reposer sur un large consensus afin de garantir la continuité. Depuis 2010, les différents gouvernements qui se sont succédé ont mis en œuvre des réformes fiscales dont beaucoup ont défait les changements apportés par leurs prédécesseurs, ce qui a créé un climat d’incertitude pour les investisseurs.
Les rentrées fiscales supplémentaires pourraient être combinées à des mesures visant à renforcer l’efficience en matière de dépenses publiques, notamment en unifiant les régimes fragmentés d’aides au revenu et en réorganisant les programmes en faveur de l’innovation et de la recherche, par exemple. Selon les estimations, les économies globales qui seraient obtenues grâce à l’amélioration de l’efficacité technique dans la gestion des transferts publics, la passation des marchés et les coûts de personnel pourraient atteindre 1.8 % du PIB (Izquierdo, Pessino et Vuletin, 2018[28]). Même si son inefficience pour ces dépenses figure parmi les plus faibles d’Amérique latine, le Chili pourrait réaliser une partie des économies possibles afin de compléter les nouvelles mesures fiscales.
Renforcer le cadre budgétaire
Le solide cadre budgétaire du Chili repose sur une règle d’équilibre budgétaire structurel établie en 2001, dont l’une des principales composantes est le prix du cuivre. Des plans budgétaires à court et moyen terme sont publiés régulièrement et le respect de la règle budgétaire est sous le contrôle d’un conseil budgétaire indépendant récemment créé. Ce cadre solide a permis au Chili de se doter d’une marge de manœuvre budgétaire importante dans les périodes de hausse des prix des matières premières. Dans le même temps, la pandémie de COVID-19 et les besoins exceptionnels qu’elle a générés sur le plan des dépenses donnent à penser que la règle budgétaire actuelle pourrait être améliorée par une clause dérogatoire bien définie précisant pour quels motifs urgents et selon quelles modalités il serait permis de s’en écarter, mais indiquant aussi plus clairement comment y revenir (CFA, 2021[29]). Un récent projet de loi a pour objet d’éclaircir cette question, ce qui permettrait une nette amélioration du cadre budgétaire.
Mais même avant la pandémie, la règle d’équilibre budgétaire structurel actuelle n’avait pas suffi à contenir la dette publique brute, qui est passée de 8.6 % du PIB en 2010 à 28.3 % en 2019, puis à 36.3 % en 2021. La dette nette a connu des augmentations similaires. Ceci plaide en faveur de nouvelles mesures pour contenir l’augmentation future de la dette. Le cadre budgétaire a récemment fait l’objet de l’ajout d’un plafond d’endettement prudent fixé à 45 % du PIB, et les derniers rapports du gouvernement sur l’état des finances publiques intègrent un calcul des objectifs budgétaires qui garantirait le respect de ce plafond. Un récent projet de loi vise à formaliser cette approche en dotant la règle budgétaire actuelle d’un point d’ancrage défini en termes d’endettement, ce qui constituerait une amélioration bienvenue du cadre budgétaire actuel. Dans l’attente de sa mise en œuvre, la double règle budgétaire qui en résulterait serait alors être inscrite dans la loi de la même façon que la règle actuelle.
La stimulation de la productivité passe par un renforcement de la concurrence et de l’internationalisation
Au cours des dix dernières années, la productivité totale des facteurs du Chili a chuté aux dépens de la croissance économique (Graphique 1.20, partie A). Cela a creusé l’écart de productivité et l’écart de PIB par habitant du Chili par rapport aux économies avancées et aux économies asiatiques à croissance rapide, à l’instar de ce qui s’est passé dans d’autres pays d’Amérique latine (Graphique 1.20, Panel B). En revanche, la contribution de l’investissement à la croissance est comparable à celle observée dans d’autres économies.
L’amélioration de la productivité est devenue une priorité capitale pour le Chili. La faiblesse des performances en la matière a de graves répercussions sur l’amélioration future du niveau de vie matériel. En effet, l’évolution démographique favorable du passé est en train de se convertir en un frein à la croissance (Graphique 1.2). Cela confère à la hausse de la productivité un rôle clé dans le développement économique durable, notamment la capacité de redistribuer les revenus et d’améliorer la vie des personnes dans le besoin (World Bank, 2020[30] ; UNDP, 2021[31] ; OECD, 2015[32]). En l’absence de politiques de stimulation de la productivité, les possibilités de poursuivre le progrès économique et social engagé et de financer les politiques décrites au chapitre 2 restent très limitées.
Graphique 1.20. La productivité est un frein à la croissance et a pris du retard par rapport aux autres régions.
Note : Les agrégats ASIE, PAL et OCDE correspondent aux moyennes pondérées du PIB des pays pour lesquels des données sont disponibles.
Source : Conference Board ; Feenstra, Robert C., Robert Inklaar et Marcel P. Timmer (2015), « The Next Generation of the Penn World Table », American Economic Review, 105(10), 3150-3182, téléchargeable sur www.ggdc.net/pwt.
Un examen plus approfondi de l’évolution de la productivité dans les différents secteurs révèle que l’exploitation minière, plus grand secteur de l’économie avec 12.5 % de la valeur ajoutée, freine la croissance de la productivité depuis 20 ans, en grande partie à cause de l’appauvrissement de la teneur en minerai depuis le début des années 2000 (CNEP, 2017[33] ; De la Huerta et Luttini, 2018[34]). La baisse de la productivité dans les industries extractives est un phénomène courant au-delà du Chili, éventuellement aggravé par la détérioration de l’empreinte environnementale. La forte spécialisation de l’économie dans les industries minières rend également l’économie vulnérable à la volatilité des prix, et les précédentes études économiques de l’OCDE ont mis en évidence le besoin fondamental de diversifier l’économie pour soutenir une croissance continue à long terme (OECD, 2018[35]). Si l’on compare les entreprises de différentes tailles, le groupe des petites et moyennes entreprises est passé d’une productivité en baisse à une croissance positive, tandis que la productivité des grandes entreprises a eu tendance à baisser. Cela témoigne en partie du poids des entreprises minières parmi les grandes entreprises.
Les entrées, les sorties et les écarts de croissance entre les entreprises en place ont également contribué positivement à la croissance de la productivité. Le Chili est un pays dynamique sur le plan de l’entrepreneuriat, comme en témoigne le nombre plus élevé de créations d’entreprises que dans la moyenne des pays de l’OCDE (Graphique 1.21, partie A). En outre, l’entrée de nouvelles entreprises sur le marché au cours des dernières années n’a cessé d’alimenter la croissance de la productivité générale (Graphique 1.21, partie B).
Graphique 1.21. L’entrée continuelle de nouvelles entreprises a soutenu la croissance de la productivité
Source : Banque mondiale, base de données et étude sur l’entrepreneuriat ; et banque centrale du Chili.
Des mesures politiques supplémentaires pourraient contribuer à soutenir ces nouvelles tendances encourageantes. Renforcer l’innovation et l’investissement dans la recherche et le développement et dans la mise à niveau technologique est une priorité essentielle. Le potentiel d’innovation des nouveaux entrants et l’incidence positive de la création d’entreprises sur la productivité montrent à quel point il est important de maintenir les marchés ouverts et de garantir une concurrence dynamique. Une nouvelle mesure d’exonération partielle de la TVA pour les jeunes entreprises au cours de leur première année d’activité, envisagée dans le cadre de la proposition actuelle de réforme fiscale, permettrait de soutenir l’entrepreneuriat pour un coût budgétaire assez faible égal à 0.004 % du PIB (DIPRES, 2022[11]). Renforcer la participation aux échanges internationaux et attirer l’investissement direct étranger sont également des moyens d’améliorer les technologies et de renforcer la croissance de la productivité. Les politiques de soutien à la transformation numérique ont été examinées en détail au chapitre 2 de l’Étude économique de 2021 sur le Chili.
Renforcer la concurrence en réduisant les charges administratives
Plusieurs indicateurs mettent en évidence la possibilité d’intensifier les pressions concurrentielles au sein des entreprises chiliennes. Les dirigeants d’entreprise estiment que plusieurs marchés clés sont dominés par un nombre relativement faible d’acteurs, ce qui fait du Chili la 39e économie la plus concentrée sur 141 (WEF, 2019[36]) (Graphique 1.22). Une forte croissance de la productivité peut être liée à des niveaux de concurrence plus élevés, car la concurrence fournit les incitations nécessaires aux entreprises existantes pour innover et adopter de meilleures technologies (Holmes et Schmitz, 2010[37] ; Costa Junior et Garcia-Cintado, 2021[38] ; Vianna et Mollick, 2018[39]) tout en favorisant la réaffectation des ressources vers les entreprises plus productives, y compris de nouveaux entrants (Decker et al., 2016[40]). Mais la concurrence est également importante pour les entreprises en aval qui s’approvisionnent dans les secteurs où la concurrence est faible, surtout s’il s’agit d’intrants de services, souvent peu négociables à l’échelle internationale. Les données internationales indiquent que l’accès à des intrants de services rentables et innovants peut avoir un impact très positif sur la productivité dans les secteurs en aval (Arnold, Javorcik et Mattoo, 2011[41] ; Arnold et al., 2016[42]).
Graphique 1.22. La concurrence est relativement faible
Source : Forum économique mondial. Ensemble de données de l’indice de compétitivité mondiale 4.0 2019, disponible à l’adresse https://www.weforum.org/reports/how-to-end-a-decade-of-lost-productivity-growth.
La réglementation chilienne sur les marchés de produits est légèrement moins restrictive en moyenne que celle des pays de l’OCDE (Graphique 1.23). Toutefois, quelques sous-indicateurs spécifiques révèlent que dans certains domaines, le Chili s’avère beaucoup plus restrictif que les autres pays. Cela est flagrant dans le domaine de la complexité des procédures réglementaires.
Graphique 1.23. Les réglementations des marchés de produits sont relativement performantes en moyenne, mais des difficultés demeurent
Source : OCDE, Indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de 2018, consultable à l’adresse suivante : http://oe.cd/pmr.
Si les dernières années ont été marquées par des progrès au niveau de l’administration centrale, les procédures de demande d’autorisations municipales continuent de freiner considérablement l’entrepreneuriat. Obtenir tous les permis requis à l’échelon municipal peut prendre jusqu’à 1,5 an (Graphique 1.24, partie A). Ceci amène de nombreuses petites et moyennes entreprises à ne pas respecter les exigences en la matière, ce qui affaiblit l’État de droit, expose ces nouveaux entrants sur le marché à l’insécurité juridique et peut les priver de l’accès au crédit (Graphique 1.24, partie B). Les autorisations requises sont souvent les mêmes pour les petites que pour les grandes entreprises, de sorte que les exigences de conformité pèsent de manière disproportionnée sur les petites entreprises étant donné leur moindre capacité à faire face aux charges administratives. De plus, les permis et réglementations constituent un obstacle particulier pour les nouveaux créateurs d’entreprise, et leur simplification aurait donc une incidence non seulement sur la productivité, mais aussi sur les défis liés à l’inclusion sociale et à la formalisation abordés au chapitre 2.
Graphique 1.24. Les permis municipaux constituent une charge importante pour les créateurs d’entreprises
Note : Par définition, on parle de micro entreprise si le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 2 400 UF, de petite entreprise s’il est compris entre 2 400 UF et 25 000 UF, de moyenne entreprise s’il est compris entre 25 000 UF et 100 000 UF et de grande entreprise s’il est supérieur à 100 000 UF. 1 UF = 39 USD.
Source : Comisión Nacional de Evaluación y Productividad : Informe Anual de Productividad 2021, disponible sur https://www.cnep.cl/wp-content/uploads/2022/01/Informe-Anual-de-Productividad-2021-1.pdf
L’administration centrale peut jouer un rôle actif dans la réduction des charges liées aux autorisations délivrées par les communes, beaucoup d’entre elles n’ayant pas encore opéré leur transformation numérique (CNEP, 2021[43]). En 2019, le gouvernement a créé une plateforme numérique servant de point de contact unique pour traiter 182 procédures réglementaires sectorielles relatives à des projets d’investissement, dont 9 exigées dans le cadre des autorisations municipales. Un portail internet centralisé a été créé pour ces permis municipaux, mais près de la moitié des communes n’y figurent pas encore. Bon nombre des communes les plus avancées ont déjà créé leur propre portail, qui propose aussi d’autres services. Dans le même ordre d’idées, en 2020, les autorités ont commencé à déployer une plateforme numérique pour traiter les demandes de licences commerciales à l’échelon municipal. 26 communes sont actuellement enregistrées dans ce module de traitement des demandes d’autorisation en ligne, intégré dans une plateforme en ligne qui s’adresse aux entrepreneurs. La rationalisation et l’unification de cet univers complexe de permis et de portails municipaux aboutiraient à la mise en place d’un véritable guichet unique, ce qui simplifierait considérablement la tâche des entrepreneurs, des investisseurs et des citoyens, comme en témoigne ce qui a été fait au Portugal, par exemple. Cela augmenterait la transparence et réduirait les possibilités de prises de décisions discrétionnaires, ce qui limiterait également les risques de corruption.
D’autres complications réglementaires se posent lorsqu’une entreprise souhaite entrer dans un secteur stratégique. Dans ces secteurs, de multiples agences nationales, régionales et locales participent au processus d’octroi des autorisations, et leurs compétences se chevauchent parfois sur le plan du contenu (CNEP, 2019[44]). L’incertitude augmente encore lorsque les règles relatives au processus d’approbation ne sont pas clairement définies et les décisions politiques discrétionnaires concernant l’approbation d’un projet d’investissement, souvent prises à la toute fin du processus administratif, rendent les résultats réglementaires moins prévisibles. La définition de règles claires permettrait de réduire cette incertitude.
Cela vaut également pour les permis environnementaux, qui font l’objet de retards, d’incertitudes et de litiges importants. Les garanties institutionnelles contre l’influence politique sont insuffisantes en l’absence de mécanismes de protection efficaces des équipes d’évaluation professionnelles contre les pressions politiques (Chile Transparente, 2021[45]). L’approbation finale du système d’évaluation environnementale revient à un comité de ministres alors qu’elle devrait reposer sur des règles claires et transparentes. Il serait possible de renforcer la qualité du processus et la protection de l’environnement en améliorant la capacité des institutions publiques à obtenir et à examiner les informations pertinentes. En effet, le processus actuel se caractérise par une forte dépendance à l’égard des informations fournies par les propriétaires de projets (Chile Transparente, 2021[45]).
En raison de la complexité de la réglementation chilienne, il faudra procéder à un examen complet de l’arsenal des règlements existants et de leur impact sur la concurrence. De nombreuses règles en vigueur peuvent avoir été abandonnées pour des raisons d’intérêt public et, lorsqu’il est avéré que le motif est légitime, la transformation numérique offre de nombreuses possibilités de réduire les coûts de mise en conformité. Un tel examen devrait intégrer tous les échelons administratifs et tous les ministères et institutions qui émettent des règlements, mais être piloté par une agence de coordination centralisée. L’un des objectifs ultimes de cet examen complet serait d’évoluer, si possible, vers un système « zéro autorisation », en suivant l’exemple réussi du Portugal en 2013 (OECD, 2014[46]). Dans le cadre de ce régime, les autorisations requises dans les secteurs ne présentant pas de risques ont été pour la plupart remplacées par une simple notification préalable aux autorités par voie électronique, associée à des inspections ex post renforcées et à des sanctions en cas de non-conformité.
Pour les nouveaux projets de lois et de règlements relevant de 24 ministères, les analyses d’impact de la réglementation sont devenues obligatoires en 2019. Toutefois, une évaluation réalisée un an plus tard n’a montré qu’un respect limité de l’obligation d’analyse, de l’ordre de 40 % pour la législation et de 12 % pour les décrets généraux qui mettent en œuvre les règlements. Les règles ont été affinées en 2022, mais des efforts supplémentaires pourraient être nécessaires pour assurer une conformité totale.
Afin de renforcer la collaboration entre les secteurs public et privé, les autorités organisent, par secteur, des tables rondes des dirigeants – solution déjà expérimentée avec succès au Pérou. Celles-ci ont pour objet de recenser les obstacles à la croissance de la productivité dans des secteurs tels que la construction, le tourisme, l’alimentation et les activités créatives, et d’y remédier. Ces tables rondes impliquent des réunions et des interactions régulières entre les acteurs publics et privés, ce qui leur permet de recenser les problèmes et d’y apporter des solutions, et de les faire remonter rapidement au plus haut niveau politique si nécessaire pour garantir que ces solutions seront mises en œuvre. Les solutions prennent souvent la forme de modifications de la réglementation dans différents domaines de l’action publique.
Le cadre de la politique de concurrence du Chili s’est considérablement amélioré au cours des dernières années, mais accuse un retard important par rapport aux autres pays de l’OCDE. Le contrôle des fusions et les sanctions pénales pour les ententes n’ont été introduits qu’en 2016, d’où une forte concentration dans de larges pans de l’économie. Conformément aux recommandations de l’OCDE, cette loi de 2016 a également renforcé les pouvoirs de l’autorité de la concurrence (Fiscalía Nacional Económica). Dans le cadre de son rôle de défense de la concurrence, cette dernière a tenté de contrecarrer cette tradition de forte concentration en réalisant des études de marché dans des secteurs clés. Celles-ci ont révélé une forte nécessité d’intervention sur la concurrence dans certains secteurs comme les médicaments délivrés sur ordonnance ou en vente libre, les livres scolaires, l’activité notariale, les marchés publics, les rentes, le gaz ainsi que les services funéraires. Ces études de marché, dont certaines ont débouché sur des initiatives législatives concrètes, sont extrêmement précieuses car elles contribuent aux efforts nécessaires pour faire le bilan des faiblesses de la concurrence sur les marchés de produits, mais il faudrait également qu’elles donnent lieu à des modifications législatives, ce qui n’a pas été le cas jusqu’à présent. Le budget actuel dont dispose l’autorité pour ces études est insuffisant pour pouvoir jouer un rôle plus important dans ce processus et devrait être augmenté, car il ne finance actuellement qu’une équipe de 5 personnes.
Les services professionnels sont particulièrement touchés par les obstacles à la concurrence imposés par les réglementations sectorielles. La réglementation chilienne obtient de bons résultats dans nombre d’entre eux, mais la profession de notaire public est un bon exemple de ces services dans lesquels la concurrence reste insuffisante (Graphique 1.25). Actuellement, les notaires interviennent dans plus de 200 procédures allant de la validation des signatures à la rédaction et au stockage des documents juridiques. Le secteur se caractérise par de fortes barrières à l’entrée, des restrictions de l’offre et une réglementation des prix. Les notaires doivent être titulaires d’un diplôme de droit et avoir une année d’expérience, ils sont soumis à des restrictions géographiques sur leur zone d’exercice qui leur confèrent effectivement des monopoles locaux et leur nombre est fixé par décret. La validation des signatures dans 17 procédures seulement génère 85 % des revenus des notaires alors qu’aucune d’entre elles ne nécessite de connaissances juridiques (FNE, 2018[47]). En outre, les plafonds de prix réglementés pour certains services sont régulièrement ignorés. Cela génère des coûts importants pour les entreprises, en particulier si l’on ajoute à cela un cadre réglementaire et d’octroi des autorisations complexe. Un projet de loi de 2018 visait à moderniser le système notarial et à réduire le recours obligatoire aux notaires et un projet de loi de 2020 visait à exempter 11 procédures courantes de la nécessité d’authentifier les signatures, mais ces deux projets n’ont pas avancé au Congrès. L’extension du recours aux signatures électroniques peut également réduire les coûts des procédures contractuelles et administratives, mais un projet de loi de 2012 à cet égard n’a toujours pas avancé au Congrès.
Graphique 1.25. La réglementation restreint la concurrence dans la profession de notaire
Source : OCDE, Indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de 2018, consultable à l’adresse suivante : http://oe.cd/pmr.
Tirer part des échanges et des investissements internationaux pour augmenter la productivité
Les concurrents, non seulement nationaux mais aussi externes, déterminent la force des pressions concurrentielles. Le Chili cherche activement et avec succès à exploiter les échanges internationaux et l’investissement direct étranger (IDE) au profit de la croissance intérieure et de la création d’emplois (Novik et Nazal, 2020[48]). Les droits de douane multilatéraux sont faibles et encore réduits par un vaste réseau de 29 accords commerciaux avec 65 marchés. Certains de ces accords intègrent des dispositions modernes qui visent à améliorer l’impact social et la durabilité, portant par exemple sur les normes de travail ou les normes environnementales, ou encore sur la conduite responsable des entreprises. Sur le plan de la participation aux échanges internationaux, le Chili se situe en milieu de classification des pays de l’OCDE, ce qui peut s’expliquer par son relatif éloignement géographique par rapport aux grands marchés (Graphique 1.26, partie A).
La structure des exportations du Chili est fortement marquée par les exportations minières, en particulier le cuivre (Graphique 1.27). La dépendance à l’égard des secteurs à forte intensité de ressources naturelles a limité la diversification des exportations en termes de biens, d’entreprises et de destinations, comme le souligne l’Étude économique de 2018 sur le Chili (OECD, 2018[35]). Par ailleurs, le Chili jouera un rôle important dans la transition énergétique mondiale du fait de sa richesse en ressources naturelles essentielles comme le lithium et car le pays présente des conditions propices à la production d’hydrogène vert (voir la section consacrée à la croissance verte).
La poursuite de la diversification des exportations et des structures de production reste un défi majeur à relever, même si des progrès ont été réalisés dans le développement d’avantages comparatifs dans d’autres secteurs, notamment le vin, le saumon, la foresterie et la production de fruits. Les exportations de produits manufacturés représentent aujourd’hui près d’un tiers des exportations totales de biens et de services. Cependant, il reste encore beaucoup à faire pour diversifier les structures d’exportation et de production, notamment sur le plan de la participation aux chaînes de valeur mondiales (CVM). L’importante participation du Chili aux CVM résulte en grande partie de l’exportation de produits primaires et intermédiaires qui alimentent les exportations d’autres pays. En revanche, la participation en amont, mesurée par la part des intrants étrangers dans les exportations brutes, est plutôt faible, ce qui est logique compte tenu de la taille de son marché et de la distance par rapport aux centres de production (OECD, 2022[49]).
Graphique 1.26. La participation du Chili aux échanges commerciaux ressort moyenne, mais le pays attire d’importants flux d’IDE
Note : Dans la partie B du graphique, les données des pays marqués d’un astérisque sont celles de 2020.
Source : Base de données Perspectives économiques de l’OCDE, OCDE (2021), stocks d’IDE (indicateur), https://doi.org/10.1787/23a89c67-fr.
Les stocks d’IDE entrants sont plus élevés que dans la moyenne des économies de l’OCDE ou des économies comparables de la région (Graphique 1.26, partie B.), même si les flux entrants ont diminué au cours des 10 dernières années, une baisse également observée dans de nombreux pays (OECD, 2022[49]). On observe que 40 % des stocks d’IDE sont concentrés dans le secteur minier, principalement dans l’exploitation du cuivre, tandis que la finance et l’énergie, notamment les énergies renouvelables, sont des secteurs de plus en plus attractifs pour les investisseurs étrangers. Attirer davantage d’IDE dans la production d’hydrogène vert pourrait contribuer au développement de ce secteur (voir section consacrée à la croissance verte). Les entreprises étrangères jouent un rôle clé dans les exportations de biens et de services, mais elles participent également de manière significative à la création de capital humain et s’intègrent dans les chaînes de valeur nationales en s’approvisionnant auprès de fournisseurs nationaux et en vendant à d’autres entreprises chiliennes, en particulier des PME (OECD, 2022[49]). Le Chili ne dispose pas actuellement de mécanisme d’examen des entrées d’investissement étranger permettant de protéger les objectifs de sécurité nationale. Une Recommandation du Conseil de l’OCDE de mai 2009 préconise l’adoption d’un mécanisme d’examen des investissements directs étrangers, fondé sur les principes de non-discrimination, de transparence, de prévisibilité et de responsabilité, pour sauvegarder la sécurité nationale. Le Chili devrait continuer d’étudier la possibilité d’adopter un tel mécanisme, tout en maintenant son climat d’investissement ouvert.
Graphique 1.27. L’activité minière continue de jouer un rôle important dans les exportations du Chili
Source : Banque centrale du Chili.
Malgré cette toile de fond positive, les fournisseurs étrangers sont confrontés à une forte discrimination dans les procédures de passation des marchés publics (Graphique 1.28, partie A) et à des obstacles plus importants à l’entrée dans les principaux secteurs de réseaux et de services (OECD, 2018[50]). C’est le cas, par exemple, dans le transport maritime de cabotage, où tout l’équipage doit être national et où la concurrence étrangère est, de fait, interdite par la loi. Il faudrait accélérer les débats actuels au Congrès visant à lever ces restrictions à la participation étrangère. La géographie particulière du Chili offre au cabotage un rôle prometteur dans le transport national de marchandises, et les coûts de transport plus élevés limitent la concurrence entre régions et la compétitivité des exportateurs chiliens, au détriment également des consommateurs, qui doivent payer des prix plus élevés. Des réformes réglementaires visant à réduire les prix seraient particulièrement utiles dans le contexte actuel de forte inflation (voir plus haut).
Il est également possible de réduire les obstacles à la facilitation des échanges (Graphique 1.28, partie B). Ceux-ci sont liés à des procédures techniques et juridiques complexes, allant des procédures frontalières à la simplification et à l’harmonisation des documents commerciaux, ainsi qu’à un manque de coopération entre les différentes agences. Un guichet unique pour les transactions commerciales internationales a été créé afin d’harmoniser la documentation requise et de réduire les charges administratives, mais ce nouveau dispositif ne couvre qu’une partie des exportations et des importations. Les exigences concernant les documents à fournir pourraient être simplifiées et un usage plus large des décisions anticipées améliorait la transparence réglementaire.
Graphique 1.28. La réglementation affectant les échanges et les investissements internationaux pourrait être améliorée
Source : OCDE, Indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de 2018, consultable à l’adresse suivante : http://oe.cd/pmr.
Renforcer l’innovation et la recherche
Les dépenses globales en matière de recherche et développement (R-D) et d’innovation sont relativement faibles, et seule une fraction mineure de ces dépenses provient du secteur des entreprises (Graphique 1.29, parties A et B). Les principaux instruments comprennent des subventions directes (environ 60 % du montant total des fonds de soutien publics) et un crédit d’impôt pour la R-D (environ 40 % du soutien), ce qui constitue un mix équilibré, mais l’aide publique est globalement faible et pourrait être augmentée (Graphique 1.29, partie C). Les politiques visant à promouvoir la R-D dans les entreprises pourraient non seulement être renforcées et bénéficier de financements supplémentaires, mais aussi être mieux coordonnées et alignées sur des priorités stratégiques, telles que la durabilité, car elles sont actuellement fortement fragmentées, comme le souligne l’Étude économique de l’OCDE sur le Chili de 2018 (OECD, 2018[35]).
Graphique 1.29. Les dépenses en faveur de la R-D et de l’innovation restent faibles
Source : OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie (base de données) ; OCDE, Dépenses fiscales en faveur de la R-D et financement public direct de la DIRDE (base de données) ; CORFO (2018), Informe de Gestión 2014 - 2018, Logros y resultados de INNOVA CORFO.
Parmi les programmes d’aide directe, un programme géré par l’Agence de développement national chilienne CORFO, principal fournisseur d’aide à l’innovation, finance des projets d’innovation menés au sein d’entreprises privées. Un autre programme géré par le Conseil national de la science et de la technologie (CONICYT) fournit des financements pour la collaboration avec des institutions universitaires et technologiques externes (Crespi et al., 2020[51]). Les données empiriques révèlent que si ces deux programmes ont entraîné une augmentation des dépenses de R-D dans les entreprises bénéficiaires, comme on pouvait s’y attendre, seule la collaboration avec des institutions externes a eu des répercussions positives pour les entreprises non participantes (Crespi et al., 2020[51]). Ces répercussions indiquent la présence d’externalités positives qui ne sont pas prises en compte par les entreprises bénéficiaires puisqu’elles profitent à d’autres entreprises. Cela signifie que les rendements sociaux dépassent les rendements privés, ce qui constitue un argument de poids en faveur de l’aide publique. Ce résultat suggère d’importants bénéfices si le financement direct de la R-D est davantage axé sur la collaboration avec des institutions externes. Les possibilités de collaboration de ce type ont été améliorées grâce à l’aide publique, qui a permis au Chili d’attirer au total 13 centres de R-D, dont huit universités ou instituts de recherche publics internationaux de premier plan et cinq entreprises multinationales provenant de sept pays différents (Guimón et al., 2018[52]).
Ce travail empirique, qui a mis en évidence des différences entre les programmes, souligne également la nécessité de mener plus régulièrement des analyses d’impact des politiques afin d’élargir les programmes d’aide à la R-D qui ont prouvé leur efficacité et de supprimer ou d’adapter ceux qui s’avèrent inefficaces. Une évaluation plus régulière nécessiterait probablement d’intensifier la collecte de données et de multiplier les études indépendantes, comme le recommande l’Étude économique de l’OCDE sur le Chili de 2018 (OECD, 2018[35]).
L’utilisation du crédit d’impôt pour la R-D est généralement restée inférieure aux attentes, même si elle a augmenté au cours des dix dernières années (Graphique 1.29, partie D). Le champ d’application du crédit d’impôt a été considérablement élargi en 2012 afin de couvrir les dépenses internes, en plus d’une augmentation de son plafond annuel, d’une simplification des exigences administratives et d’un assouplissement de la collaboration nationale et internationale. Néanmoins, certaines procédures de certification des dépenses de R-D restent longues et complexes. Par exemple, les retards dans la certification des dépenses de R-D par l’Agence nationale de développement ont obligé à rectifier les déclarations fiscales a posteriori, une situation susceptible de déclencher des contrôles fiscaux et de dissuader dès le départ les intéressés de solliciter le crédit d’impôt. Pour les jeunes entreprises qui n’ont généralement pas de bénéfices imposables pendant les premières années d’activité, le crédit d’impôt pour la R-D ne constitue une incitation efficace que s’il est remboursable. Les crédits d’impôt remboursables sont devenus de plus en plus courants dans d’autres pays de l’OCDE, comme l’Australie, le Canada, le Danemark, la Norvège et le Royaume-Uni. En outre, comme pour le soutien direct, des efforts supplémentaires s’imposent pour remédier à la méconnaissance du crédit d’impôt au sein des petites entreprises. Par ailleurs, ce dispositif pourrait être plus efficace pour les grandes entreprises s’il intégrait des incitations fondées sur l’accroissement de leurs dépenses de R-D par rapport à leur niveau antérieur (Appelt et al., 2016[53]).
Pour résoudre ces problèmes, un projet de réforme fiscale a été soumis au Congrès en 2022. Il prévoit de nouvelles modifications du crédit d’impôt pour la R-D, notamment des plafonds plus élevés, une simplification de la procédure de demande de ces avantages, des mesures visant à réduire l’incertitude du processus et à atténuer les obstacles administratifs, ainsi que l’instauration d’un crédit d’impôt remboursable pour les PME dont les bénéfices sont faibles ou négatifs. Il est également prévu de renforcer les incitations à la R-D en rapport avec la durabilité. En outre, les entreprises qui investissent dans l’amélioration de la productivité ou qui mènent des activités de R-D pourront réduire de jusqu’à 2 % leur charge fiscale effective au titre de l’impôt sur les sociétés.
L’amélioration de l’éducation peut favoriser la productivité et l’équité
L’éducation est essentielle pour accroître la productivité tout en réduisant les inégalités. Une main-d’œuvre plus instruite permettra également de réduire encore l’emploi informel, étant donné qu’une productivité du travail plus élevée rend les emplois moins sensibles aux coûts de main-d’œuvre salariaux et non salariaux plus importants qui caractérisent le secteur formel. Le système éducatif a considérablement amélioré sa portée et ses performances au cours des dix dernières années, mais des problèmes importants demeurent sur le plan de la qualité et de l’équité. Les résultats scolaires sont très inférieurs à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.30). Les fermetures d’établissements scolaires liées à la pandémie ont aggravé ces problèmes de longue date. En effet, seuls 27 % des élèves issus de milieux vulnérables ont utilisé des outils numériques pour rester connectés au système éducatif, contre 89 % des élèves issus de ménages à revenus élevés (CEM, 2020[54]). Le Chili a déjà mis en œuvre des programmes pilotes ciblés pour remédier à l’incidence négative des fermetures d’établissements scolaires et réintégrer les élèves qui ont abandonné leurs études. Ces programmes devraient être étendus à l’échelle nationale.
Élargir l’accès des jeunes enfants à des services d’éducation de qualité est une priorité fondamentale. Une éducation préprimaire de qualité contribue à l’amélioration des résultats des enfants plus tard durant leur vie, notamment en termes de taux d’activité, de réduction de la pauvreté, de mobilité sociale intergénérationnelle et d’intégration sociale (OECD, 2018[55]). C’est également l’un des moyens les plus efficaces de prévenir l’abandon scolaire (Heckman et Masterov, 2007[56] ; OECD, 2016[57]). De plus, déployer l’accès universel à l’éducation des jeunes enfants améliorerait également les résultats des femmes sur le marché du travail, qui restent à la traîne par rapport à d’autres pays. Le taux de prise en charge des enfants de 4 et 5 ans en 2019 atteint 86 % pour les premiers et 96 % pour les seconds, un résultat proche de la moyenne de l’OCDE. En revanche, pour les enfants âgés de 3 ans, ce taux est de 58 %, un résultat très inférieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 77 % (OECD, 2021[58]). Une augmentation importante des capacités d’accueil des établissements publics d’éducation des jeunes enfants a été annoncée et devrait être mise en œuvre rapidement, en particulier pour les familles à faible revenu et dans les zones rurales.
L’éducation des jeunes enfants est fragmentée, présentant différents mécanismes de financement et cheminements de carrière des enseignants selon le type d’institution en charge, ce qui donne lieu à des inégalités bien ancrées. Les établissements publics coexistent avec un grand nombre de crèches et de jardins d’enfants sous contrat, souvent gérés par les communes, en partie financés par l’administration centrale et qui accueillent la majeure partie des enfants âgés 0 à 4 ans. Toutefois, leur financement est globalement inférieur à celui des établissements publics, ce qui a des répercussions sur la qualité. L’amélioration du financement accordé par l’administration centrale aux établissements actuellement sous contrat permettrait probablement d’obtenir de meilleurs résultats et peut-être d’envisager l’unification de ces systèmes parallèles fragmentés à l’avenir. En outre, l’unification du système d’évaluation, de la formation continue et des avantages salariaux des enseignants et des directeurs d’établissements au sein du système national de développement professionnel améliorerait la qualité de l’éducation des jeunes enfants.
Dans l’enseignement primaire et secondaire, une réforme de 2015 a amélioré l’équité en mettant fin à une pratique répandue parmi les établissements recevant des fonds publics qui consistait à sélectionner les élèves et à exiger une participation aux coûts dans un but lucratif. La réforme a également renforcé les mécanismes incitant les enseignants à améliorer leurs résultats, en leur offrant de meilleures perspectives de carrière à tous les niveaux du système éducatif. Les autorités doivent continuer à surveiller et à décourager les pratiques qui font obstacle à l’égalité des chances entre tous les élèves au sein des établissements scolaires (OECD, 2017[59]). Il faudrait poursuivre les efforts visant à consolider les parcours professionnels des enseignants et des chefs d’établissement, et probablement améliorer les salaires, en particulier ceux de départ, inférieurs de 32 % à la moyenne de l’OCDE, et réduire le temps de travail qui, selon la réglementation actuelle, est le plus volumineux de tous les pays de l’OCDE (OECD, 2019[60]). Sachant que les établissements scolaires et les zones les plus défavorisées ne comptent souvent qu’un nombre réduit d’enseignants très compétents, il faudrait inciter ces derniers à y enseigner davantage, au moins temporairement, ce qui contribuerait à réduire les inégalités, et le Chili devrait poursuivre les progrès réalisés dans ce domaine (Bertoni et al., 2018[61] ; Elacqua et al., 2019[62]).
Le nombre d’inscriptions dans l’enseignement supérieur a augmenté de manière significative au cours des dernières décennies, ce qui améliorera peu à peu les résultats dans le supérieur, traditionnellement faibles. Les disparités dans l’accès aux établissements d’enseignement supérieur reflètent les inégalités aux premiers stades de l’éducation (World Bank, 2021[1]). Les étudiants issus de familles à faibles revenus fréquentent des établissements scolaires de faible qualité et ne parviennent souvent pas à atteindre les niveaux de compétences requis pour intégrer les meilleures universités (Schwartzman, 2021[63]). Depuis 2016, une « politique de gratuité des frais de scolarité » exonère de ces frais les étudiants qui se situent dans les 6 déciles inférieurs de la distribution des revenus familiaux. Cependant, les inscriptions parmi ces étudiants n’ont pas augmenté de façon spectaculaire (World Bank, 2021[1]). Les programmes de rattrapage et de soutien académiques pour les étudiants issus de milieux vulnérables devraient devenir une priorité, et les ressources de la politique de gratuité de l’enseignement devraient se concentrer sur les étudiants les plus défavorisés. Pour les étudiants issus de la classe moyenne, les prêts étudiants garantis par le gouvernement devraient devenir l’instrument de choix, avec des conditions de remboursement basées sur les revenus futurs.
Graphique 1.30. Les résultats scolaires restent relativement faibles et dépendent du statut socio-économique
Note : Les élèves défavorisés désignent ceux qui se situent dans le quartile inférieur du statut économique, social et culturel. Une performance faible désigne un score inférieur aux compétences minimales de niveau 2, une performance élevée désigne un score de niveau 5 ou supérieur.
Source : OCDE, base de données PISA 2018.
Renforcer les institutions et lutter contre la corruption
La productivité exige également une gouvernance et des institutions solides. Les indicateurs de corruption mettent en évidence une position forte des institutions chiliennes dans plusieurs dimensions, notamment les perceptions subjectives de la corruption, les mesures de contrôle de la corruption, mais aussi les indicateurs révélant des aspects plus détaillés des efforts d’intégrité (Graphique 1.31). Par rapport aux performances des autres pays de la région, celles du Chili sont particulièrement bonnes. C’est la conséquence des mesures fermes prises pour renforcer les politiques d’intégrité et de transparence, notamment depuis les recommandations de la « Commission Engel » en 2015 (Consejo Anticorrupción, 2015[64]).
Il est fondamental d’atténuer les risques d’influence indue d’intérêts privés puissants sur l’élaboration des politiques pour assurer un environnement des affaires équitable et sain, et pour préserver la confiance dans les institutions publiques. Le Chili dispose d’une réglementation complète dans les domaines du lobbying, des conflits d’intérêts, du financement des partis politiques et des campagnes électorales, mais la redevabilité pourrait être renforcée si l’on éliminait les obstacles qui empêchent actuellement les citoyens et les non-citoyens d’accéder aux informations pertinentes. Le pays pourrait notamment veiller à ce que tous les membres du gouvernement, du parlement et des plus hautes autorités judiciaires se conforment à l’obligation de soumettre une déclaration d’intérêts, sans exception, et à ce que ces informations soient rendues publiques. En outre, le service électoral du Chili pourrait améliorer la collecte d’informations pertinentes afin de fournir des données sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
Les marchés publics et les projets d’infrastructures sont des domaines traditionnellement caractérisés par un risque élevé de corruption. Il est crucial de faire jouer la concurrence entre prestataires potentiels, ce qui passe par des règles du jeu équitables et une totale transparence. Le cadre de passation des marchés publics du Chili accorde la préférence aux appels d’offres publics, mais ne fixe pas et n’applique pas de règles indiquant à quels moments on peut opter pour des achats directs, moins transparents. L’examen de 400 dossiers de passation de marchés publics sélectionnés de manière aléatoire par l’autorité de la concurrence révèle un recours massif aux achats directs plutôt qu’aux appels d’offres publics pour des raisons peu convaincantes, ainsi que des difficultés importantes en matière d’accès à l’information (Fiscalía Nacional Económica, 2020[65]). Lorsque des appels d’offres sont utilisés, ils comportent souvent des éléments qui entravent la concurrence, tels que des prix de référence explicites, des périodes d’appel d’offres courtes, la définition d’une marque préférée et un petit nombre de concurrents. Un récent projet de loi visant à clarifier les règles et à renforcer leur application est actuellement examiné par le Congrès. Une approbation rapide permettrait probablement de réaliser des économies considérables compte tenu de l’important gaspillage de ressources publiques constaté.
Graphique 1.31. Indicateurs de corruption
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy (V-Dem).
Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12.
Favoriser une croissance verte et durable
Le Chili a fait des progrès considérables sur la voie d’une croissance plus durable, et sa loi-cadre sur le changement climatique de 2022 en fait le premier pays d’Amérique latine à avoir rendu les objectifs d’émissions juridiquement contraignants. Néanmoins, les progrès actuels restent très insuffisants au regard de ce que le pays pourrait faire en faveur de la transition énergétique mondiale, notamment dans le domaine des énergies renouvelables et de l’hydrogène vert. Un développement de ces activités pourrait également favoriser la création d’emplois, mais aussi soutenir la transformation économique et la diversification des exportations, que le gouvernement actuel considère comme une priorité.
Des efforts supplémentaires s’imposent pour décarboner l’économie
Dans le cadre de sa contribution déterminée au niveau national (CDN) à l’accord de Paris, le Chili s’est engagé à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 et un objectif d’émissions totales de gaz à effet de serre (GES) de 95 MtCO2e d’ici 2030, à l’exclusion des émissions et absorptions résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF). Cela suppose de réduire de 30 % l’intensité des émissions d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2017. Un budget d’émissions de GES de 1 100 MtCO2e entre 2020 et 2030 se traduit par un objectif implicite d’environ 105 MtCO2e pour 2025, date à laquelle les émissions sont censées atteindre un pic (CAT, 2021[66]). Les émissions totales ont considérablement augmenté entre 1990 et 2018, où elles ont atteint 121 MtCO2e. Cela indique qu’avec les politiques actuelles, il est peu probable que l’on atteigne l’objectif de 2030 (Graphique 1.32). Toutefois, les politiques prévues dans le cadre de la stratégie climatique à long terme du Chili entraîneraient un pic des émissions avant 2025, ce qui permettrait de dépasser les objectifs de la CDN pour 2030 et d’enclencher une tendance à la baisse des émissions du Chili légèrement supérieure à la fourchette de valeurs compatible avec l’objectif de 1.5 degré (CAT, 2021[66]).
Graphique 1.32. L’énergie et les transports sont la principale source d’émissions de GES
Note : Le terme « émissions nettes de GES » désigne la somme des émissions nationales de GES, exprimée en éq. CO2. En revanche, le terme « émissions totales de GES » exclut les sources d’émissions et les absorptions résultant du changement d’affectation des terres et de la foresterie. UTCATF désigne « utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie ».
Source : Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (INGEI), https://snichile.mma.gob.cl/documentos/Inventario_Nacional_de_GEI-1990-2018.xlsx.
L’énergie est responsable de 52 % des émissions de GES, suivie des transports avec 25 %, tandis que la catégorie de l’affectation des terres a toujours absorbé du CO2. Tous ces secteurs présentent un potentiel d’atténuation supplémentaire important (INGEI, 2020[67]). La combustion d’énergie fossile pour la production d’électricité et le transport lourd est l’une des principales sources d’émissions. Le charbon reste la principale source d’électricité et représente 31 %, soit environ 10 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.33, partie A). Dans le même temps, les sources renouvelables produisent 47 % de l’électricité. Néanmoins, depuis 2014, le rôle des combustibles fossiles a diminué tandis que les énergies solaire et éolienne ont progressivement gagné du terrain, une tendance qui devrait s’accélérer au cours des prochaines décennies (Graphique 1.33, partie B). La loi sur l’efficacité énergétique de 2021 est devenue le principal cadre juridique et devrait générer plus de 2 % de réduction des émissions par an jusqu’en 2030, tandis que le plan d’élimination progressive du charbon de 2019 a été renforcé (CAT, 2021[66]).
Graphique 1.33. Les combustibles fossiles représentent toujours une part importante du bouquet énergétique
Source : IEA Electricity Information, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/electricity-information ; et Ministerio de Hacienda, https://energia.gob.cl/sites/default/files/documentos/pelp2023-2027_informe_preliminar.pdf.
Le Chili dispose d’un potentiel exceptionnel en matière de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables. Dans le désert, au nord du pays, le rayonnement solaire est parmi les plus élevés de la planète, et le potentiel de production total d’énergie solaire a été estimé à 1 800 gigawatts (GW), auxquels il faut ajouter les 37 GW générés par les ressources éoliennes terrestres les plus productives au monde, concentrées dans le sud du pays (Ministerio de Energía and GIZ, 2014[68] ; IEA, 2018[69]). Aujourd’hui, la capacité totale de production d’électricité du Chili est d’environ 25 GW. Il n’est pas surprenant que le Chili figure parmi les principaux bénéficiaires de l’investissement direct étranger dans les énergies renouvelables. Une meilleure interconnexion transfrontalière permettrait d’exporter davantage d’électricité dans la région (Timilsina, Deluque Curiel et Chattopadhyay, 2021[70]). L’électrification du parc automobile présente également un fort potentiel de réduction des émissions dues aux transports, sans compter l’hydrogène vert, qui peut servir à alimenter les véhicules lourds, par exemple dans le secteur minier.
Pour continuer à progresser dans la décarbonation de l’économie, une réglementation plus stricte et des signaux de prix plus cohérents s’imposent. Sur le plan de la réglementation, la récente décision de fermer toutes les centrales au charbon d’ici 2030 est une mesure ambitieuse qui s’attaque à l’une des principales sources d’émissions de GES. Dans le secteur des transports, seuls les véhicules à émissions nulles pourront être vendus après 2035, une norme qui s’appliquera aux véhicules légers, aux transports publics et aux machines, notamment les camions miniers. Il est également possible de renforcer les évaluations d’impact environnemental afin d’adapter les réglementations existantes en fonction des objectifs environnementaux, et d’appliquer systématiquement le prix des émissions de gaz à effet de serre dans les analyses coûts-avantages du secteur public, par exemple en utilisant un prix fictif explicite pour les émissions de gaz à effet de serre (GES).
En ce qui concerne les prix, l’écart avec les meilleures pratiques internationales actuelles reste important. Des taxes sur les émissions de polluants ont été introduites en 2017 et une grande partie de ces recettes proviennent d’une taxe carbone sur les sources fixes d’émissions de CO2, qui s’élève à 5 USD par tonne de CO2 émise (Graphique 1.34). Ce montant est très faible par rapport au tarif de référence international généralement utilisé, qui est de 60 euros par tonne (OECD, 2021[71]).
Graphique 1.34. Les recettes de la taxe verte proviennent des industries les plus polluantes
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur (Bernal, 2019[72] ; Oronoz et al., 2021[73] ; Fundación Terram, 2021[74]).
L’impact limité de la taxe carbone est probablement lié à son faible montant, mais aussi à son champ d’application limité. Les centrales électriques, qui figurent parmi les principaux émetteurs, peuvent bénéficier d’un remboursement partiel de la taxe carbone d’environ 20 %, et même celles qui utilisent des sources renouvelables sont taxées. Une récente réforme datant de 2020 prévoit d’exonérer entièrement de la taxe carbone les centrales électriques utilisant des sources renouvelables à partir de 2025, mais la mise en œuvre de cette mesure pourrait être avancée afin d’accélérer le passage aux énergies renouvelables.
La réforme introduit également la possibilité de compenser les émissions de CO2 par des certificats de réduction des émissions de GES certifiés par le gouvernement et provenant d’autres entreprises. Cela ouvrira la voie à un marché du carbone plus sophistiqué et encouragera le captage du carbone, conformément aux recommandations de l’accord de Paris. Un système de plafonnement et d’échange, dont la mise en place est prévue d’ici 2026, limitera les émissions des centrales au cas par cas et leur permettra d’échanger des permis par le biais de mécanismes commerciaux et de ventes aux enchères (Ministerio de Energía, 2022[75] ; WWF Chile, 2021[76]). Le montant actuel de la taxe carbone limite toutefois ces certificats aux efforts de réduction dont le coût est inférieur à 5 USD par tonne de CO2.
Tout effort futur en matière de tarification du carbone devrait être axé sur l’établissement d’un calendrier prévoyant une hausse progressive de la taxe carbone et une généralisation de la mise en œuvre de systèmes de plafonnement et d’échange de droits d’émission. Un objectif de prix du carbone à moyen terme d’au moins 35 USD correspondrait mieux au coût social réel de la pollution, même si ce montant resterait probablement insuffisant (IMF et OECD, 2021[77] ; García et Poblete, 2020[78] ; OECD et CEPAL, 2016[79]). Il est essentiel d’augmenter le prix du carbone pour accélérer le passage aux sources d’énergie durables, un domaine dans lequel le Chili dispose d’un potentiel de croissance important.
Pendant cette transition, les prix de l’électricité à la consommation risquent d’augmenter, mais étant donné que les énergies renouvelables constituent déjà la source de production d’électricité la moins chère, la concurrence sur les coûts limitera ces effets à une incidence à court terme. Parallèlement, il serait possible de protéger le pouvoir d’achat des ménages à faible revenu au moyen de transferts monétaires ciblés, comme cela a été fait pour amortir l’impact de l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Cette solution serait préférable aux subventions non ciblées sur les prix.
Il faudrait élargir le débat sur les objectifs climatiques et les arbitrages en jeu pour mieux faire accepter les politiques d’augmentation des prix du carbone. Le recours à des conseils consultatifs sur le climat, comme au Royaume-Uni par exemple, ou à d’autres voies de dialogue institutionnel sur la politique climatique pourrait encourager ces discussions. Il serait également utile d’associer au débat des groupes spécifiques dans un cadre institutionnel, notamment les jeunes, profondément affectés par les incertitudes sur les risques climatiques (INJUV, 2018[80] ; OECD, 2020[81]). Par exemple, le conseil des jeunes du Chili (« Gabinete Juvenil »), géré par l’Institut national de la jeunesse (INJUV) et qui rassemble plus de 155 jeunes âgés de 15 à 29 ans, pourrait participer davantage aux discussions sur les politiques climatiques.
Le Chili s’est placé à l’avant-garde des techniques de gestion de la dette au service d’une croissance durable, ce qui lui a permis d’élargir sa base d’investisseurs. Des obligations ESG en faveur d’une gouvernance environnementale et durable sont émises depuis 2019 et constituent 29 % de l’encours de la dette souveraine. La moitié d’entre elles concerne des initiatives sociales. Les obligations vertes représentent 26 % des obligations ESG émises et couvrent les transports propres, les énergies renouvelables, la gestion des ressources en eau et les bâtiments écologiques, mais elles pourraient être étendues au financement des puits de carbone dans les forêts et les océans. Dernièrement, les obligations liées à la durabilité ne sont pas destinées à financer des projets spécifiques, mais leur coupon est lié aux performances du pays dans la mise en œuvre des objectifs de durabilité comme les engagements de réduction des émissions de GES (Ministerio de Hacienda, 2022[82]). Par exemple, le non-respect de l’engagement à porter à 60 % la part des énergies renouvelables dans l’approvisionnement en électricité entraînerait une pénalité sur le montant du coupon de ces obligations.
Exploiter le potentiel de l’hydrogène vert
L’extraordinaire potentiel du Chili dans le domaine des énergies renouvelables place le pays en bonne position pour devenir un important producteur et exportateur d’hydrogène vert, dont la principale vertu réside dans la possibilité de transformer, stocker et transporter l’énergie obtenue à partir de sources renouvelables (Encadré 1.2). L’hydrogène vert pourrait engendrer 21 % des réductions d’émissions nécessaires pour atteindre la neutralité carbone (GIZ, 2020[83]) et constitue la seule technologie connue à ce jour capable de décarboner certains processus difficiles à maîtriser dans l’industrie lourde (Cammeraat, Dechezleprêtre et Lalanne, 2022[84]). Grâce à des conditions climatiques exceptionnelles, le Chili pourrait fournir l’hydrogène vert le moins cher du monde, ce qui pourrait créer de nouveaux emplois. Selon les estimations, le coût de production pourrait diminuer de 70 % d’ici 2030 au Chili, ce qui conférerait au pays un avantage de 20 % sur ses concurrents en termes de coûts (ICCT, 2020[85] ; McKinsey & Company, 2020[86]).
Encadré 1.2. L’hydrogène vert : une nouvelle technologie aux multiples applications
L’hydrogène peut être utilisé comme un vecteur d’énergie telle que l’électricité ou la chaleur et fournir de l’électricité stockée en cas de besoin, sans oublier d’autres applications plus directes dans l’industrie manufacturière, l’agriculture et le transport longue distance (Richel, 2022[87]).
Actuellement, la majeure partie de l’hydrogène disponible à l’échelle mondiale provient du reformage du méthane à la vapeur, un procédé de production mature qui consiste à utiliser de la vapeur à haute température pour séparer l’hydrogène d’une source de méthane comme le gaz naturel. Ce procédé génère de l’« hydrogène gris », qui produit d’importantes émissions de CO2.
Un procédé plus récent de production d’hydrogène, appelé électrolyse, consiste à utiliser l’électricité pour séparer l’eau en hydrogène et en oxygène. Dans la mesure où cette électricité provient de sources renouvelables, le processus produit alors de l’« hydrogène vert » (World Economic Forum, 2021[88]). L’hydrogène vert ne représente actuellement que 0.1 % de la production totale d’hydrogène en raison du coût élevé du processus d’électrolyse.
Le Chili a formulé une stratégie nationale pour l’hydrogène vert afin de développer un marché local de l’hydrogène dans certains secteurs industriels comme les raffineries de pétrole, la production d’ammoniac et les camions de marchandises. Toutefois, l’incertitude qui entoure l’offre et la demande risque de ralentir le développement de l’hydrogène. D’une part, la capacité totale de production d’électricité à partir de sources renouvelables est encore insuffisante pour fournir de grandes quantités d’hydrogène. D’autre part, la demande d’hydrogène est encore limitée et l’adoption de technologies utilisant l’hydrogène ne sera possible que s’il existe une offre suffisante et si l’infrastructure de soutien est mise en service en temps voulu (IEA, 2021[89]). Par conséquent, il serait utile de développer un marché de l’hydrogène avec le soutien du secteur public. En juin 2022, un nouveau Comité pour le développement de l’industrie de l’hydrogène vert a été créé pour accélérer le développement dans ce secteur. Plus de dix ministères coordonnent leurs actions au sein du comité pour administrer la demande locale, l’aménagement du territoire, le financement et le développement de projets, les permis et les risques potentiels. Parmi les fonctions de ce comité figurent la mise en œuvre de la stratégie nationale pour l’hydrogène vert, la recherche et le développement, le renforcement des capacités et les instruments de promotion.
Favoriser l’émergence d’un marché de l’hydrogène suppose la mise en œuvre de différentes initiatives politiques. Développer la production d’énergie renouvelable, notamment en augmentant le prix du carbone, est une solution. Le renforcement des réglementations en matière de commande et de contrôle, par exemple dans le secteur minier, pourrait favoriser les investissements coûteux mais faisables dans des secteurs difficiles à maîtriser, et pourrait créer une source de demande fiable. Le remplacement des combustibles fossiles par l’hydrogène dans les camions miniers, par exemple, est la mesure de réduction des émissions de CO2 la plus prometteuse dans ce secteur. Les entreprises minières publiques pourraient en prendre l’initiative.
En outre, un cadre réglementaire fiable s’impose pour offrir plus de certitude aux investisseurs. La réglementation devrait minimiser les obstacles à l’entrée pour les nouveaux concurrents et définir des normes sur les spécifications des équipements, les garanties d’origine, la pureté de l’hydrogène et les exigences en matière d’infrastructures. L’adoption des normes ISO relatives à l’hydrogène pourrait envoyer un signal positif au marché (OECD, 2022[90] ; IEA, 2021[89]). De même, pour encourager l’adoption, il est indispensable d’élaborer des indicateurs permettant de quantifier les réductions d’émissions résultant du passage à l’hydrogène vert. En effet, cela permettrait de délivrer des certificats de réduction des émissions crédibles et négociables.
Les technologies de l’hydrogène vert en sont à leurs débuts et doivent encore être améliorées dans plusieurs domaines. La reconversion de l’hydrogène en électricité, par exemple, est encore sujette à des inefficacités et des pertes importantes. Les politiques publiques pourraient fournir des incitations visant à encourager la collaboration entre les organismes de recherche et les investisseurs sur les technologies liées à l’hydrogène.
Développer une industrie de l’hydrogène vert compétitive pourrait aussi contribuer à la diversification du secteur exportateur du Chili. Compte tenu de la nouveauté de la technologie et du fait que le marché mondial de l’hydrogène vert est encore très peu développé, le secteur public pourrait soutenir ces efforts en jouant un rôle de coordination, notamment en favorisant l’octroi de crédits à ce secteur naissant par le biais d’une banque publique de développement. Toutefois, au vu de l’expérience acquise dans d’autres pays d’Amérique latine, en particulier au Brésil, il s’avère capital d’appliquer des critères transparents d’attribution des crédits et, en cas de subventions au crédit, celles-ci doivent être temporaires, liées à des indicateurs de performance clairs et faire l’objet d’évaluations ex post régulières. Sinon, les subventions au crédit risquent de croître rapidement et de ne pas être efficaces pour promouvoir l’investissement et la productivité (Bonomo, Brito et Martins, 2015[91] ; Pazarbasioglu-Dutz et al., 2017[92] ; OECD, 2018[93]). Le Chili devrait en outre se doter d’une stratégie bien définie d’abandon des mesures de promotion de l’hydrogène vert au cas où cette technologie ne répondrait pas aux attentes actuelles.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures de l’OCDE sur les politiques structurelles
Tableau 1.5. Recommandations formulées dans le présent chapitre (principales recommandations en gras)
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