Études économiques de l’OCDE : Corée 2020 (version abrégée)

Résumé

Le COVID-19 a provoqué une grave récession

L'activité économique a fortement baissé. Les autorités coréennes ont rapidement réagi afin de limiter la propagation du virus et de soutenir l'économie. Même ainsi, le PIB recule, encore que de façon beaucoup moins marquée que dans les autres pays de l’OCDE (graphique 1).

Les secteurs des voyages et des loisirs ont été particulièrement touchés et la reprise n’y est que progressive. L’industrie manufacturière souffre de la chute mondiale de la demande, notamment la pétrochimie et l’automobile. La crise laissera des séquelles durables et renforcera la nécessité de relever les défis associés au vieillissement démographique et à la faible productivité pour stimuler la croissance.

L’emploi se contracte. La récession fait baisser l’emploi, en particulier parmi les travailleurs non réguliers. Le gouvernement devra continuer d’investir dans des politiques actives du marché du travail en vue d'assurer une reprise créatrice d’emplois et porteuse de gains de productivité.

Graphique 1. La baisse du PIB est moins prononcée que la moyenne de la zone OCDE

Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

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La récession mondiale ralentira la reprise. L'activité axée sur le marché intérieur connaîtra une normalisation progressive, mais la récession mondiale freinera les exportations et l’investissement, même en l’absence de résurgence de la pandémie (scénario du choc unique). Une deuxième vague mondiale d’infections (scénario de deux chocs successifs) retarderait la reprise de la consommation et des exportations et aggraverait le recul de l’investissement et le chômage (tableau 1).

Un effondrement durable des échanges mondiaux constitue un risque de baisse par rapport aux prévisions. En tant qu’économie axée sur les exportations, la Corée est vulnérable à un nouvel affaissement de la demande extérieure et à la persistance de perturbations des chaînes de valeur mondiales.

Tableau 1. La reprise s'annonce lente

		Scénario du choc unique		Scénario de deux chocs successifs
	2019	2020	2021	2020	2021
Produit intérieur brut	2.0	-0.8	3.1	-2.0	1.4
Consommation privée	1.7	-3.6	3.7	-5.0	1.7
Formation brute de capital fixe	-2.8	2.9	1.4	2.3	1.0
Exportations	1.7	-5.7	4.4	-7.6	0.7
Importations	-0.6	-3.3	5.0	--4.3	2.9
Taux de chômage	3.8	4.3	4.3	4.4	4.5
Indice des prix à la consommation	0.4	0.3	0.3	0.3	0.1
Solde de la balance courante (% du PIB)	3.6	2.2	2.1	1.9	1.1
Solde budgétaire des administrations publiques	0.9	-2.8	-2.8	-3.1	-3.6

Source : Prévisions des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107, mises à jour pour prendre en compte les données publiées jusqu’au 23 Juillet 2020..

La politique budgétaire est très expansionniste. Le gouvernement fait un usage approprié de la marge de manœuvre budgétaire offerte par des finances publiques solides, la dette brute des administrations publiques représentant environ 40 % du PIB, pour amortir l’impact de la crise. Le solde budgétaire devrait passer d’un excédent en 2019 à un déficit de plus de 3 % du PIB en 2020 en cas de scénario de deux chocs successifs et de 2.8 % du PIB dans un scénario du choc unique. La politique budgétaire doit continuer de soutenir l'économie. Des mesures de relance supplémentaires fondées sur des investissements porteurs de croissance pourraient accélérer la reprise.

La politique monétaire est accommodante. La Banque de Corée a réduit son taux directeur de 50 points de base en mars 2020 et de 25 points de base supplémentaires en mai, pour le ramener à 0.50 %, et a mis en œuvre une série de mesures visant à augmenter la liquidité. Au regard des prévisions d’inflation très faible (graphique 2), la politique monétaire doit rester accommodante. Les possibilités de baisse significative du taux directeur étant limitées, la Banque de Corée devrait envisager des mesures de politique monétaire non conventionnelles qui iraient au-delà du soutien à la liquidité.

Graphique 2. L'inflation devrait rester très faible

(1) : Hors alimentation et énergie.

Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

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La crise rend le système financier vulnérable. L’ampleur de la crise du COVID-19 menace la stabilité financière, et notamment la dette des sociétés, car certaines entreprises, les PME notamment, sont lourdement endettées. Certains ménages auront également du mal à rembourser leurs emprunts. Néanmoins, le système financier coréen est protégé par un certain nombre d’amortisseurs. Les autorités ont agi de façon résolue pour faire face aux risques financiers et semblent maintenant être parvenus à stabiliser les marchés financiers.

Il faut améliorer le bien-être et l’inclusivité

La Corée obtient des résultats médiocres pour certaines dimensions du bien-être. La croissance exceptionnelle des revenus enregistrée par la Corée au cours des dernières décennies ne s’est pas encore pleinement traduite par des gains de bien-être, notamment en termes de santé perçue, de qualité de l’environnement et d’équilibre vie professionnelle-vie privée.

Les inégalités de revenu sont relativement marquées, en raison de la dispersion des salaires et de la redistribution limitée (graphique 3). Le dualisme du marché du travail et les importants écarts de productivité qu’il génère entre les grandes entreprises et les PME, et entre l’industrie et le secteur des services, sont à l’origine de fortes inégalités salariales. La redistribution fondée sur les systèmes de prélèvements et de prestations est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Le taux d’emploi des femmes est relativement bas et l'écart de rémunération entre hommes et femmes est le plus élevé de la zone OCDE. Les inégalités sont aggravées par la crise du COVID-19, qui touche de manière disproportionnée les personnes dont la situation sur le marché du travail est la plus précaire.

La pauvreté parmi les personnes âgées reste élevée. Plus de 40 % des personnes âgées de 65 ans ou plus vivent en situation de pauvreté relative, soit le taux le plus élevé de l’OCDE, même s’il est en recul. La pauvreté chez les personnes âgées s’explique par le bas niveau des pensions de retraite, dû en partie à l’immaturité du système de retraite, et par la faiblesse des rémunérations perçues par les nombreuses personnes âgées toujours en activité, malgré des horaires de travail souvent lourds.

Graphique 3. Les inégalités sont relativement fortes

Note : Le coefficient de Gini s’échelonne entre 0 (égalité parfaite) et 1 (inégalité maximale). Moyenne non pondérée pour les pays de l’OCDE

Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.

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La pollution de l’air est un enjeu considérable. La majeure partie de la population est exposée à des niveaux élevés de pollution aux particules fines, qui a des effets préjudiciables sur la santé et le bien-être. Bien que les pouvoirs publics aient pris d’importantes mesures pour combattre la pollution atmosphérique, beaucoup reste à faire.

Les investissements dans les énergies renouvelables contribueront à verdir la reprise. La production énergétique reste étroitement tributaire des combustibles fossiles, et la faiblesse des cours du pétrole risque de retarder la transition vers des sources d'énergie plus propres. Le gouvernement a fixé des objectifs ambitieux concernant la part des énergies renouvelables dans la production d'électricité, qui devrait passer d’environ 8.3 % en 2018 à 20 % d’ici 2030 puis à 30-35 % d’ici 2040. Renforcer l'investissement dans les énergies renouvelables et les technologies propres favoriserait une reprise durable.

Le vieillissement démographique et la transformation numérique soulèvent des difficultés et ouvrent des perspectives

La population coréenne vieillit rapidement, mais la transformation numérique pourrait générer des gains de productivité. Le taux de dépendance des personnes âgées sera le plus élevé de la zone OCDE d’ici 2060 (graphique 4). La Corée peut s'appuyer sur son expertise en matière de technologies de l’information pour promouvoir l’innovation et stimuler la productivité. Le New deal coréen annoncé récemment, qui renforcera les investissements dans le numérique, le verdissement de l’économie et les compétences, favorisera une reprise verte et inclusive.

Graphique 4. Le taux de dépendance des personnes âgées va monter en flèche

Note : Ratio entre la population âgée de 65 ans et plus et la population âgée de 15 à 64 ans. Moyenne non pondérée pour les pays de l’OCDE

Source : Nations Unies et calculs de l’OCDE.

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La diminution de l’offre de main-d’œuvre a tendance à freiner le potentiel de croissance de l’économie. Selon le modèle économique de long terme de l’OCDE, la croissance annuelle du PIB par habitant de la Corée devrait connaître un ralentissement similaire à celui d'autres pays de l’OCDE. La crise du COVID-19 va vraisemblablement peser davantage encore sur la croissance mondiale et sur celle de la Corée. Toutefois, il est possible d'augmenter les taux d’emploi et la productivité afin d'accroître le PIB par habitant d’un à près de deux points de pourcentage.

La nouvelle Stratégie de l’OCDE pour l’emploi suggère des moyens de stimuler l’emploi et de renforcer la croissance inclusive. Relever le taux d’emploi et la qualité des emplois des femmes coréennes, qui sont en moyenne très qualifiées, devrait être une priorité. Par ailleurs, il est nécessaire d'améliorer la qualité des emplois des seniors, qui souvent partent tardivement à la retraite mais terminent leur vie professionnelle en exerçant des emplois de qualité médiocre, et de faciliter l’accès des jeunes à l’emploi, notamment en développant la formation et l’orientation professionnelles.

Il convient de renforcer la protection sociale. La crise du COVID-19 illustre la vulnérabilité des travailleurs non réguliers face aux chocs économiques, malgré les mesures d’urgence prises pour aider les ménages et les entreprises. Parallèlement au renforcement de la protection sociale, assouplir la réglementation du marché du travail une fois la crise du COVID-19 surmontée faciliterait le redéploiement des travailleurs vers leurs utilisations les plus productives et réduirait le dualisme du marché du travail. Les régimes de protection sociale ont été progressivement étendus, mais leur application effective demeure problématique.

Un rééquilibrage des politiques actives du marché du travail de la création directe d’emplois, qui concentrait près de la moitié des dépenses avant la crise, vers la formation et l’orientation professionnelles, associées à des investissements supplémentaires dans la formation des adultes, permettrait de renforcer la qualité des emplois. Les créations d’emplois publics en période de crise doivent être complétées par de nouveaux investissements dans le capital humain.

La productivité varie grandement d’un secteur économique à l’autre. La productivité est excellente dans la fabrication de matériel informatique et élevée dans d'autres secteurs manufacturiers, mais elle est beaucoup plus faible dans les services, informatiques notamment (graphique 5). L'écart est également large entre les grandes entreprises et les PME. Il est essentiel de combler ces écarts pour accroître la productivité globale.

La diffusion des technologies est inégale. Les PME accusent un retard dans l’utilisation de technologies de l’information avancées, comme l’informatique en nuage et les données massives, parce qu’elles rencontrent des difficultés pour recruter des travailleurs qualifiés et pour former leurs salariés. Le taux de réussite des transpositions à plus grande échelle est limité, en dépit du soutien important apporté par les pouvoirs publics aux activités de R-D.

La réglementation des marchés de produits demeure restrictive, ce qui freine la concurrence et la croissance de la productivité. Les pouvoirs publics ont mis en place un système de « bac à sable » réglementaire qui permet aux entreprises exploitant de nouvelles technologies et opérant dans de nouveaux secteurs de tester leurs produits et leur modèle économique sans devoir se conformer à toutes les obligations prévues par la loi.

Graphique 5. La productivité du secteur public accuse un retard

Note : Productivité des secteurs par rapport à la productivité totale.

Source : OCDE, base de données pour l'analyse structurelle (STAN).

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PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Politiques destinées à atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19
Le gouvernement a pris un large éventail de mesures pour aider les ménages et les entreprises à surmonter la crise. Il pourrait s'avérer nécessaire de prolonger certaines mesures temporaires actuelles et/ou d’offrir des aides supplémentaires si la crise se prolonge.	Continuer de soutenir les ménages et les entreprises jusqu’à ce que l’économie soit entrée en phase de reprise, en ciblant toute nouvelle mesure de garantie de revenu sur les ménages modestes. Veiller à ce que les plans budgétaires préservent la viabilité budgétaire à long terme.
Des finances publiques saines autorisent des mesures de relance supplémentaires propres à renforcer la reprise.	Soutenir les investissements favorables à la croissance, notamment dans le domaine du numérique, comme les infrastructures 5G et l’intelligence artificielle. Effectuer une analyse coûts-avantages des investissements.
L'inflation devrait rester très faible au cours des années à venir, la reprise économique devrait être lente et les outils de politique macroprudentielle sont en place pour assurer la stabilité financière.	Poursuivre la politique monétaire accommodante et envisager de prendre des mesures de politique monétaire non conventionnelles qui iraient au-delà du soutien à la liquidité.
Augmenter l’emploi et améliorer la qualité des emplois face à la crise du COVID-19 et au vieillissement rapide de la population
La protection sociale des travailleurs non réguliers et des salariés des petites entreprises reste faible, ce qui accroît leur vulnérabilité face au choc du COVID-19, et d’importantes lacunes persistent dans la couverture au titre de l’assurance emploi.	Améliorer la protection et la couverture des travailleurs non réguliers et des travailleurs qui exercent de nouvelles formes d’emploi (travailleurs des plateformes, par exemple) et mieux faire respecter les conditions de participation au régime d'assurance sociale au moyen de contrôles plus efficaces.
Environ la moitié des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail est affectée à la création directe d’emplois. Les ressources des services publics de l’emploi sont limitées. Des fonds supplémentaires ont été alloués aux programmes de formation en réponse à la crise du COVID-19.	Étoffer les ressources destinées au service public de l’emploi et aux programmes de formation afin de continuer d’offrir un soutien efficace aux demandeurs d’emploi.
La Corée est dépourvue d’un régime public (ou d’un régime privé correctement réglementé) d’indemnités de maladie en espèces, ce qui génère des difficultés et complique le retour à l’emploi. Cependant, des mesures d’urgence ont été prises dans le contexte du COVID-19. Le New Deal comprend une étude de mise en place d’une indemnité de maladie en 2021 et un projet pilote pour les ménages, y compris ceux à faible revenus, en 2022.	Associer à la mise en place du système d’indemnités de maladie en espèces prévue dans le New Deal un effort en faveur de mesures de réadaptation et de retour à l’emploi.
Les travailleurs sont souvent contraints de partir à la retraite avant l’âge de soixante ans pour des raisons variées, ce qui entraîne une perte de ressources humaines et aggrave la pauvreté chez les personnes âgées. L'âge de la retraite obligatoire a été porté à 60 ans en 2016-2017.	Élargir les incitations pour les travailleurs et les employeurs afin de garantir que les travailleurs restent plus longtemps dans leur emploi de carrière, y compris par une plus grande flexibilité des salaires, en vue de relever l’âge minimum obligatoire de la retraite au fil du temps.
Accroître l'inclusivité pendant la crise du COVID-19 et après
Le taux de pauvreté des personnes âgées est le plus élevé de l'OCDE, en partie en raison de l’immaturité du système de retraite, mais aussi d’une aide sous condition de ressources faible et limitée, malgré des améliorations récentes.	Augmentez encore la pension de base et concentrez-la sur les personnes âgées en situation de pauvreté absolue. Comme prévu dans le New Deal, éliminer progressivement l'obligation de soutien familial dans le programme d’allocation de subsistance de base.
L'écart salarial entre les hommes et les femmes est le plus important de l'OCDE.	Publier régulièrement une analyse au niveau national des déterminants de l'écart salarial pour promouvoir des salaires plus équitables entre les genres.
Promouvoir la diffusion des technologies pour absorber le choc provoqué par le COVID-19, stimuler la productivité et améliorer le bien-être
La réglementation des marchés de produits demeure restrictive. Toutefois, le gouvernement a introduit un programme pour transférer la charge de la preuve du réglementé au régulateur et un système de « bac à sable » réglementaire permet aux entreprises exploitant de nouvelles technologies et opérant dans de nouveaux secteurs de tester leurs produits et leur modèle économique sans devoir se conformer à toutes les obligations prévues par la loi. La levée temporaire de l’interdiction de la télémédecine pendant la flambée de COVID-19 illustre les avantages potentiels d’un examen des réglementations en temps opportun.	Utiliser le système de « bac à sable » réglementaire pour repérer les réglementations excessives, les réviser ou les supprimer. Faciliter la télémédecine, tant qu’elle est compatible avec la sécurité du patient et la qualité des soins.
Les subventions aux PME ont des effets limités sur la promotion de la croissance, la stimulation de l’innovation et de la productivité. Malgré les efforts du gouvernement coréen pour mieux cibler les subventions, ces dernières permettent encore la survie des entreprises à faible productivité.	Les subventions aux PME devraient être davantage axées sur la promotion de la croissance et la stimulation de l’innovation et de la productivité. Remettre aux PME dans l’industrie manufacturière et les secteurs des services des chèques-innovation qui puissent servir à engager des travaux de R-D et des études sur les possibilités d’introduire de nouvelles technologies.
Les PME sont confrontées à une pénurie de travailleurs qualifiés, surtout dans les domaines du numérique, et leurs salariés n’ont guère accès aux formations. La connaissance du potentiel des technologies numériques par les dirigeants d’entreprise est insuffisante. L'écart de compétences numériques entre les jeunes et les générations plus âgées est le plus marqué de la zone OCDE.	Accroître l’offre de cours de base sur les TIC aux salariés des PME et aux personnes plus âgées, réduire les coûts de formation pour les PME et élaborer des programmes de formation des adultes ciblant les dirigeants de PME.
Politiques environnementales pour l’après-COVID-19
Malgré une amélioration temporaire due à l'arrêt des activités provoqué par la crise du COVID-19, la pollution de l’air constitue un défi de taille, qui a des conséquences préjudiciables sur la santé et le bien-être.	Abaisser les limites applicables aux émissions de polluants atmosphériques et durcir les normes d'émissions des véhicules.
Les prix effectifs du carbone sont bas et varient selon les secteurs et les carburants.	Appliquer une tarification uniforme des émissions de CO2 entre secteurs et carburants, et relever les prix selon un calendrier préétabli.