Études économiques de l’OCDE : Costa Rica 2020 (version abrégée)

Résumé

La dynamique de réforme s'est renforcée

Lutter contre l'épidémie de coronavirus est la priorité essentielle à court terme. Les mesures de confinement prises en temps voulu et les interventions économiques judicieusement ciblées contribuent à limiter la propagation de la pandémie et à soutenir ceux qui sont les plus durement touchés. Dans les temps à venir, renforcer les capacités de dépistage, de suivi des malades et de traçage de leurs contacts et continuer de se préparer à une augmentation de la demande de soins de santé constituent des priorités essentielles.

Les progrès économiques et sociaux du Costa Rica, centrés sur les échanges, le bien‑être et une utilisation durable des ressources naturelles, ont été remarquables. L'engagement fort en faveur de l'ouverture commerciale a contribué de manière déterminante à permettre au pays d'attirer l'investissement direct étranger et de gravir les échelons de la chaîne de valeur. Le niveau des indicateurs de bien-être est comparable à ceux observés dans la zone OCDE, voire supérieur pour certaines dimensions. Cela étant, le Costa Rica va devoir relever des défis de taille pour pouvoir préserver les acquis de sa réussite et poursuivre sur la voie de la convergence vers des niveaux de vie plus élevés. La situation budgétaire reste une source de vulnérabilité majeure. L'ampleur des déficits menace la pérennité des succès remarquables enregistrés en matière économique, sociale et environnementale. L'écart entre le Costa Rica et les économies avancées reste important, à cause de la faiblesse de la productivité, et les inégalités sont toujours marquées. La réduction des émissions du secteur des transports est le principal défi que le Costa Rica devra relever pour atteindre son objectif de décarbonation de l'économie d'ici à 2050.

Il est indispensable que les réformes récemment engagées pour rapprocher les principales politiques publiques des normes les plus exigeantes soient pleinement mises en œuvre. Malgré un environnement politique complexe, un large consensus s'est noué entre les partis sur le programme de réforme associé au processus d'adhésion à l'OCDE. La dynamique de réforme observée au cours des 18 derniers mois a été extraordinaire, et un nombre important d'initiatives liées à l'adhésion à l'OCDE ont été finalisées. Il est essentiel qu'elles soient mises en œuvre en temps voulu pour dynamiser la reprise, favoriser une croissance inclusive et renforcer la viabilité budgétaire.

Les perspectives de croissance sont sérieusement dégradées par la pandémie mondiale de coronavirus En tant que petite économie ouverte, le Costa Rica est très exposé à la récession économique mondiale. Ses principaux canaux de transmission sont les échanges et le tourisme. La demande intérieure a également fléchi, les nécessaires mesures d'endiguement adoptées au Costa Rica se répercutant sur la consommation et l'investissement. Des facteurs d'atténuation des phénomènes négatifs et d'amélioration de la situation résident dans la baisse marquée des cours du pétrole et la diversification de l'économie. Le taux de chômage va sensiblement augmenter.

Tableau 1. La reprise sera très progressive

Scénario de deux chocs successifs	2018	2019	2020	2021
Produit intérieur brut	2.7	2.1	-4.9	1.5
Taux de chômage	10.3	11.8	17.0	15.5
Solde budgétaire1	-5.8	-7.0	-9.1	-7.7
Solde budgétaire primaire1	-2.3	-2.8	-4.0	-2.1
Dette publique brute1	53.2	58.5	68.8	73.1
Scénario du choc unique	2018	2019	2020	2021
Produit intérieur brut	2.7	2.1	-4.1	2.7
Taux de chômage	10.3	11.8	15.9	13.9
Solde budgétaire1	-5.8	-7.0	-8.9	-7.1
Solde budgétaire primaire1	-2.3	-2.8	-3.9	-1.7
Dette publique brute1	53.2	58.5	67.9	70.6

Note : Les chiffres indiqués pour le produit intérieur brut (PIB) se rapportent à sa croissance annuelle en pourcentage. Le taux de chômage est exprimé en pourcentage de la population active. Les soldes budgétaires et la dette sont indiqués pour l'administration centrale.

1. En pourcentage du PIB

Source : base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107.

Les efforts déployés par les autorités pour renforcer les finances publiques devraient se poursuivre

Le Costa Rica a récemment pris d'importantes mesures pour renforcer son cadre macroéconomique. Des améliorations ont été apportées à la politique monétaire, et des actions décisives visant à améliorer le cadre budgétaire ont aussi été menées. Pour renforcer la confiance, il est indispensable de respecter les engagements qui ont été pris et de mettre en œuvre des politiques macroéconomiques saines s'inscrivant dans la durée.

Il est essentiel que la réforme budgétaire adoptée en décembre 2018 soit mise en œuvre pleinement et en temps voulu. La situation budgétaire s'est considérablement dégradée au cours de la dernière décennie, et le solde budgétaire global est passé d'un excédent en 2007 à un déficit qui devrait être proche de 9 % du PIB en 2020 (Graphique 1). Les autorités ont judicieusement accru les dépenses de santé et de protection sociale pour faire face à la pandémie. Dans les temps à venir, une fois que la reprise économique sera enclenchée, il sera crucial de revenir sur une trajectoire de réduction du déficit. L'instauration d'une règle budgétaire freinant progressivement la hausse des dépenses courantes constitue un des axes de réforme essentiels à cet égard. D'après des simulations d'évolution de la dette, respecter systématiquement cette règle budgétaire, comme prévu par le gouvernement, permettrait de mettre un terme à l'augmentation de la dette publique au fil du temps. Cette trajectoire est cependant très sensible à la mise en œuvre de la réforme budgétaire, et tout dérapage par rapport au resserrement prévu ferait repartir à la hausse le ratio d'endettement.

Graphique 1. Le déficit budgétaire est considérable

Note : Les données relatives au Costa Rica et au Chili se rapportent à l'administration centrale. Le chiffre indiqué pour l'OCDE est une moyenne simple. Ce graphique correspond au scénario du choc unique.

Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107.

Statlink

Créer des marges de manœuvre budgétaires supplémentaires aiderait le Costa Rica à réagir à d'éventuels chocs imprévus. L'adoption de mesures supplémentaires, comme celles récemment annoncées, pourrait aussi donner aux autorités une plus grande latitude pour engager des dépenses en capital et faire face au vieillissement de la population. Augmenter une fois de plus les impôts soulève des difficultés en termes d'économie politique, mais le Costa Rica peut élargir l'assiette de ses impôts sans en augmenter les taux. Il est aussi possible d'améliorer la structure fiscale.

Renforcer l'efficience des dépenses publiques est un enjeu social. Les hausses des dépenses publiques observées depuis 2008 n'ont pas été accompagnées d'une amélioration correspondante des résultats. L'emploi dans le secteur public constitue un domaine de réforme prioritaire, dans la mesure où la rémunération des salariés de ce secteur représente la moitié du total des recettes. Une réforme du secteur public visant à supprimer les doublons et les organismes inopérants, et une réforme de la réglementation des marchés publics qui permettrait d'élargir son champ d'application à davantage d'achats effectués par des organismes publics n'appartenant pas à l'administration centrale, contribueraient à la réalisation de gains d'efficience.

Il est indispensable d'améliorer la gestion de la dette. À mesure que les charges d'intérêts augmentent, il devient essentiel de contenir le coût du service de la dette et de réduire les risques connexes. Amener des investisseurs internationaux à acquérir des titres de dette libellés en monnaie locale permettrait à la fois de réduire les charges d'intérêts et les risques de change.

Les éléments de passif éventuel sont considérables. La garantie publique globale explicite des dépôts effectués auprès des banques publiques et d'autres dettes se traduit par des éléments de passif éventuel considérables et des risques systémiques de cercle vicieux, les banques publiques étant très exposées vis-à-vis de la dette souveraine et des entreprises publiques. Par ailleurs, le système de retraite ne génère pas suffisamment de ressources pour être viable. Une réforme de ses paramètres, qui permettrait d'éviter d'augmenter encore les taux des cotisations de sécurité sociale, s'impose. Une stratégie de placement plus diversifiée concernant les actifs de retraite, dont une très forte proportion est constituée par des titre de dette souveraine émis par le Costa Rica, permettrait de réduire les risques.

Renforcer l'inclusivité

L'universalité des systèmes de santé et de retraite a produit des résultats sociaux remarquables, mais les inégalités restent importantes (Graphique 2). Les dépenses sociales ont augmenté, mais cette hausse n'a pas permis de réduire sensiblement les inégalités. Compte tenu de la situation budgétaire, il est impératif que les pouvoirs publics veillent à ce que les dépenses sociales se traduisent par des améliorations tangibles, et remédient aux problèmes actuels d'inefficience, pour favoriser une croissance inclusive.

Graphique 2. Les inégalités sont marquées

Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.

Statlink

L'engagement en faveur de l'éducation est fort, mais les résultats restent médiocres. Les résultats obtenus dans le cadre du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) sont faibles, malgré le niveau élevé des dépenses consacrées à l'éducation. Il est essentiel de veiller à ce que tous les Costariciens aient accès à une éducation de qualité et utile, pour rendre l'économie plus inclusive et productive. Procéder à des évaluations des enseignants aiderait à leur offrir des possibilités de formation supplémentaires adaptées à leurs besoins. Les programmes scolaires actualisés doivent être effectivement appliqués en classe, et il faut que le système universitaire soit davantage fondé sur le principe de responsabilité, axé sur les résultats et réactif.

Le système d'éducation des jeunes enfants a été renforcé pour favoriser l'activité des femmes. Les femmes assumant des responsabilités familiales ont du mal à achever leurs études, ou à continuer de travailler après avoir eu des enfants. L'accès à l'éducation des jeunes enfants devrait être élargi aux moins de 4 ans. Il est également essentiel à cet égard d'instaurer un congé de paternité rémunéré et non transférable.

Malgré des améliorations récentes sur le plan de l'inclusion financière, on observe encore des écarts considérables entre régions et entre les hommes et les femmes. Le niveau de connaissances financières est faible. Compléter l'accès aux produits financiers par une participation à des activités d'éducation financière peut contribuer à éviter un endettement excessif des ménages. Grâce à un système de paiement électronique de pointe, le Costa Rica dispose d'un potentiel encore inexploité pour faire du secteur des technologies financières (FinTech) un puissant vecteur d'inclusion financière. Donner aux entreprises de FinTech un accès total à ce système de paiement électronique, tout en garantissant la sécurité et la protection des consommateurs, stimulerait le développement de ce secteur.

L'ampleur de l'économie informelle alimente les inégalités et nuit à la viabilité du système de retraite. Il n'existe pas de remède miracle pour faire reculer l'économie informelle. Cela exige une stratégie globale, couvrant de multiples domaines de l'action publique. Il s'agit en particulier d'adapter la réglementation afin d'en faciliter le respect. Le système de salaires minimums a été simplifié, mais il est encore possible de le rendre encore plus favorable à l'emploi.

Renforcer la productivité

Le potentiel de croissance a diminué en raison de la faiblesse de la productivité. Pour que la progression du niveau de vie se poursuive, les autorités devront rehausser la productivité en créant des conditions qui permettent aux entreprises nationales de prospérer, tout en maintenant et en renforçant leur engagement en faveur de l'investissement direct étranger et des échanges, qui a joué un rôle déterminant dans la diversification croissante des exportations. Rester engagé en faveur de la préservation des ressources naturelles et de la biodiversité et activer la mise en œuvre du plan de décarbonation auront aussi des répercussions positives en termes de croissance et d'emploi.

Améliorer la réglementation permettrait de renforcer la productivité et la création d'emplois. La réglementation du Costa Rica figure parmi les plus pesantes des économies avancées et émergentes (Graphique 3). Les obstacles à l'entrée sur le marché sont particulièrement volumineux. Il est par ailleurs possible d'améliorer encore les performances des entreprises publiques ainsi que la méthode de détermination des prix administrés.

Graphique 3. La réglementation est pesante

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).

Statlink

Renforcer la concurrence permettrait de donner un véritable coup de fouet à la croissance. Un grand nombre de défaillances du cadre de la concurrence, telles que le manque d'indépendance et de ressources de l'autorité de la concurrence, ont été corrigées par la nouvelle loi sur la concurrence. Il est indispensable que la feuille de route définie pour sa mise en œuvre soit strictement respectée. Les dérogations aux règles de la concurrence, comme celles qui s'appliquent au riz, au sucre, au café, au transport maritime et aux services professionnels, sont régressives et inefficientes, et elles devraient être supprimées progressivement.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS L'ÉTUDE ÉCONOMIQUE DE 2020
Continuer d'améliorer les politiques macroéconomiques
Le déficit budgétaire reste volumineux et continue de croître. Les marges de manœuvre budgétaires demeurent limitées, si bien que le Costa Rica est vulnérable aux chocs. Si la réforme budgétaire n'est pas pleinement mise en œuvre, la dette publique augmentera sans que rien ne la freine. Lutter contre l'épidémie de coronavirus est la priorité essentielle à court terme.	Toute aide apportée aux entreprises ou aux ménages pendant la crise liée au coronavirus devrait être temporaire et ciblée sur les secteurs les plus durement touchés. Se préparer à une augmentation de la demande de soins de santé, notamment en renforçant les capacités de dépistage. Veiller à ce que la réforme budgétaire soit pleinement mise en œuvre, sans exceptions. Définir des orientations claires pour la mise en œuvre de la règle budgétaire. Supprimer les exonérations fiscales accordées aux contribuables les plus aisés. Faire en sorte que toutes les catégories de dépenses puissent être ajustées lorsque la dette publique dépasse 50 % du PIB.
La croissance a ralenti, le volant de ressources inutilisées dans l'économie a pris de l'ampleur, et l'inflation est inférieure à 3 %. Face à l'épidémie de coronavirus, la banque centrale a réduit les taux d'intérêt de 150 points de base, et les taux de rémunération des dépôts sont tombés à un point bas historique. Les règles prudentielles ont été adaptées, afin que les banques puissent rééchelonner le remboursement des dettes des emprunteurs en difficulté.	Se tenir prêt à assouplir encore la politique monétaire pour soutenir l'économie pendant l'épidémie de coronavirus. Continuer d'apporter des liquidités au système bancaire pour préserver son intégrité et étayer la confiance, et continuer d'adapter les règles prudentielles si la situation l'exige pendant l'épidémie de coronavirus.
Le Costa Rica s'appuie fortement sur les investisseurs locaux pour le placement de sa dette publique, ce qui crée des tensions à la hausse sur les taux d'intérêt. Les instruments en devises pourraient être une source d'économies à court terme, mais ils comportent des risques de change.	Créer un organisme de gestion de la dette publique. S'efforcer d'attirer les investisseurs étrangers vers les instruments émis en monnaie locale.
La rémunération des salariés du secteur public, qui représente la moitié du total des recettes, est complexe et contribue aux inégalités de revenu.	Adopter un barème des salaires unique, rationaliser les mécanismes d'incitation et fonder ces mécanismes sur les performances.
Des distorsions induites par la réglementation fragmentent le marché bancaire, nuisent à la concurrence et à l'efficience, et se traduisent par des marges d'intérêt élevées.	Réduire progressivement les distorsions induites actuellement par la réglementation qui affectent les banques publiques et privées, notamment en supprimant par étapes, en temps opportun, les garanties publiques dont bénéficient les engagements des banques publiques.
Renforcer l'égalité des chances
La pauvreté reste élevée malgré le développement des programmes sociaux.	Améliorer le ciblage des programmes de dépenses sociales en les concentrant sur les personnes à faible revenu.
Le taux d'activité des femmes est très bas.	Continuer d'accroître l'offre de services abordables d'accueil des jeunes enfants. Instaurer un congé de paternité rémunéré non transférable.
L'ampleur de l'économie informelle, qui représente plus de 45 % des travailleurs, est considérable. Les taux des cotisations de sécurité sociale sont élevés en termes de comparaison internationale.	Élaborer une stratégie globale de réduction de l'économie informelle, fondée notamment sur un transfert de charge fiscale consistant à réduire les cotisations de sécurité sociale pour accroître les impôts sur le patrimoine, ainsi que sur un renforcement des mécanismes d'application de la législation fiscale.
Les problèmes d'inadéquation des compétences sont considérables. Les hausses récentes du budget des universités ont principalement servi à augmenter les salaires du personnel administratif. Les résultats obtenus dans le cadre du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) sont faibles, et en baisse.	Lier une partie du financement des universités à leur adaptation aux besoins actuels et futurs du marché du travail. Renforcer les procédures de recrutement, de sélection et de formation des enseignants, en les soumettant à des évaluations régulières.
L'avantage démographique touche à sa fin et le système de retraite enregistrera un déficit d'exploitation dans 10 ans.	Consacrer toutes les cotisations de sécurité sociale au financement du système de sécurité sociale. Lier l'âge du départ à la retraite aux augmentations de l'espérance de vie.
Le niveau élevé des marges d'intermédiation et des commissions dans le secteur bancaire crée des difficultés d'accès aux financements, pour les petites et moyennes entreprises (PME) comme pour les ménages.	Accorder aux entreprises de technologie financière (FinTech) un accès complet et direct au Système national de paiement électronique (SINPE, Sistema Nacional de Pagos Electrónicos), tout en garantissant le respect de la réglementation, la sécurité et la protection des consommateurs.
Renforcer la productivité
Les obstacles à l'entrée sur le marché sont volumineux. Créer une entreprise est une opération coûteuse et administrativement lourde. Le poids de la réglementation est considérable. Les procédures pouvant être effectuées en ligne sont peu nombreuses.	Mettre en place des guichets uniques en ligne et, dans toutes les grandes villes, veiller à ce qu'il existe des guichets uniques physiques délivrant tous les types d'autorisations et de permis.
Le cadre de la concurrence présente un certain nombre de limites, auxquelles devrait permettre de remédier la mise en œuvre de la réforme du droit de la concurrence récemment approuvée.	Veiller à ce que la feuille de route définie pour la réforme du cadre de la concurrence soit pleinement mise en œuvre en temps voulu.
Les dérogations au droit de la concurrence qui existent encore sont régressives et inefficientes.	Supprimer progressivement les dérogations au droit de la concurrence qui s'appliquent encore au riz, au sucre, au café, au transport maritime et aux services professionnels.
Le niveau perçu de la corruption a augmenté récemment.	Adopter une loi ou des dispositions juridiques visant spécifiquement à protéger les auteurs de signalements et à empêcher toute mesure de représailles à l'encontre des lanceurs d'alerte dans le secteur public.
Renforcer la croissance verte
Le secteur des transports constitue la principale source d'émissions. Le projet d'électrification complète des transports publics va nécessiter des investissements considérables.	Émettre des obligations vertes.
À mesure que les véhicules à émissions nulles vont se généraliser, le Costa Rica devra trouver un substitut aux recettes provenant des taxes sur les carburants.	Moduler les taxes sur les véhicules en fonction de leurs caractéristiques en matière de pollution ou d'émissions. Mettre en place des redevances d'utilisation des infrastructures routières.
Les déchets constituent une source importante d'émissions. Le traitement des eaux usées s'est légèrement amélioré au Costa Rica, mais 14 % seulement des eaux usées y sont traitées, contre 60 % en moyenne à l'échelle mondiale.	Imposer aux communes de procéder à une collecte séparée des déchets et améliorer le traitement des eaux usées.