Le Costa Rica s’est bien remis de la récession causée par la pandémie. Si les exportations, soutenues et résilientes, continuent de tirer la croissance, les niveaux élevés d’inflation et de chômage freinent la consommation. La situation budgétaire s’est améliorée mais reste difficile, nécessitant des efforts durables pour contenir les dépenses et stimuler l’efficience du secteur public pendant plusieurs années. Le maintien et le renforcement des engagements en faveur de l’investissement direct étranger et du commerce, qui ont joué un rôle décisif dans la diversification du panier des exportations, ainsi qu’une amélioration de l’environnement permettant aux entreprises locales de s’épanouir, seront des défis majeurs à relever pour assurer l’élévation du niveau de vie et la création d’emplois formels. Pour atteindre ces objectifs, il faudrait alléger les contraintes réglementaires, améliorer la structure fiscale, promouvoir davantage la concurrence sur les marchés essentiels et poursuivre les efforts de décarbonation et de protection de l’environnement. Favoriser un plus fort taux d’activité des femmes et améliorer la protection sociale contribueront à l’adaptation aux évolutions démographiques et à l’augmentation de l’égalité des chances.
Études économiques de l'OCDE : Costa Rica 2023 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
Le Costa Rica s’est bien rétabli mais fait face à d’importants défis
L’économie du Costa Rica s’est bien remise de la récession causée par la pandémie. Une réponse budgétaire ciblée, un vaste soutien monétaire, une campagne vaccinale efficace et des exportations soutenues ont favorisé la reprise. Le Costa Rica, qui est la plus ancienne démocratie d’Amérique latine, se distingue depuis des années par une stabilité politique qu’il doit à la solidité de ses institutions, et par un ferme engagement en faveur de la protection de l’environnement. Le pays devra cependant relever des défis majeurs pour préserver les acquis de sa réussite et poursuivre sur la voie de la convergence vers des niveaux de vie plus élevés. La solidité du pacte social a produit des résultats remarquables. En particulier, l’espérance de vie est aujourd’hui conforme à la moyenne de l’OCDE, et atteint le niveau le plus élevé de l’Amérique latine. Dans le même temps, malgré la hausse des dépenses sociales, les progrès marquent le pas dans certains autres domaines, comme l’éducation ou la réduction de la pauvreté. Le taux de chômage est élevé, atteignant un niveau à deux chiffres depuis 2018, et le secteur informel occupe une place importante, employant près de la moitié de la population active. Faire profiter l’ensemble du pays des avantages de l’intégration dans les échanges commerciaux internationaux constituera un enjeu majeur. Les perspectives de croissance se dégradaient avant la pandémie et continueront de se détériorer à moyen terme en l’absence de nouvelles réformes, le vieillissement démographique s’accélérant (Graphique 1.1). La situation budgétaire s’est améliorée en 2021 grâce à la réforme de 2018, mais les finances publiques, grevées par une dette représentant quelque 70 % du PIB, demeurent une vulnérabilité majeure nécessitant des efforts durables pour contenir les dépenses et stimuler l’efficacité du secteur public pendant plusieurs années. La flambée des prix mondiaux de l’énergie provoquée par l’agression russe contre l’Ukraine renforce les pressions sur les revenus réels des Costariciens.
Graphique 1.1. Le potentiel de croissance de l’économie diminuera au fur et mesure que le dividende démographique s’estompera
Source : Projections à long terme de l’OCDE fondées sur Guillemette et Turner (2018).
Accélérer les réformes structurelles serait le meilleur moyen de relever ces défis. De telles réformes stimuleraient la productivité, facteur essentiel de l’accroissement du niveau de vie d’un plus grand nombre de Costariciens dans une période d’évolution démographique. Elles permettraient aussi de tirer parti de certaines nouvelles possibilités. Le ferme engagement du Costa Rica en faveur de l’ouverture des échanges a joué un rôle déterminant pour attirer l’investissement direct étranger, permettre une progression du pays dans la chaîne de valeur mondiale et diversifier ses exportations. La tendance aux délocalisations de proximité, qui voit les entreprises tenter de réduire les risques de perturbations des chaînes d’approvisionnement en s’implantant plus près de leurs marchés finaux, offre de nouvelles perspectives. Le Costa Rica est à l’avant-garde de la protection de l’environnement et de la production d’énergie renouvelable, et la transition mondiale vers la neutralité des émissions de gaz à effet de serre peut accroître davantage la compétitivité du pays. Tirer parti de ces possibilités contribuera au développement de l’emploi formel, l’une des grandes priorités du gouvernement en place depuis mai 2022 (Encadré 1.1). Améliorer les résultats dans l’éducation, stimuler la concurrence, promouvoir le taux d’activité des femmes et réduire le champ de la corruption constituent les éléments clés d’un programme de réformes qui pourrait accroître sensiblement les perspectives de croissance et les revenus (Graphique 1.2). Selon les simulations fondées sur le modèle de croissance à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2018[1]), mettre en œuvre les bonnes réformes pourrait permettre d’augmenter le PIB par habitant de 26 % supplémentaires en 20 ans, soit l’équivalent de 1.3 point de pourcentage de croissance en plus chaque année.
Encadré 1.1. Principaux éléments du programme et des récents efforts de réforme du gouvernement costaricien
Le gouvernement actuel a pris ses fonctions en mai 2022. Il s’est notamment fixé les priorités suivantes :
Redynamiser l’économie grâce à la création d’emplois plus nombreux, à la simplification des procédures et à la transformation numérique de l’État.
Lutter contre la corruption en encourageant les lanceurs d’alerte et en augmentant les sanctions dans les affaires de corruption.
Réduire le coût de la vie grâce à une baisse des coûts du panier des produits et services essentiels.
Améliorer l’éducation en renforçant l’enseignement des STIM et les systèmes d’apprentissage dual.
Éradiquer l’extrême pauvreté par un meilleur ciblage des dépenses sociales.
Poursuivre l’intégration dans l’économie mondiale en concluant de nouveaux accords commerciaux et en contribuant à renforcer le système commercial multilatéral.
Renforcer le système des retraites en éliminant les pensions excessivement généreuses perçues par certains agents du secteur public hors administration centrale, en égalisant les contributions de l’État aux différents dispositifs et en consolidant les régimes obligatoires et volontaires.
Améliorer la qualité du système de santé en assurant la transparence de celui-ci, en modernisant les dossiers médicaux numériques et en raccourcissant les files d’attente.
Protéger l’écosystème en mettant en place un système de transport public interconnecté et en améliorant le recyclage.
Promouvoir l’efficacité démocratique en simplifiant les procédures régissant l’organisation de référendums et les propositions de nouvelles lois au Congrès.
Parmi les récents efforts de réforme figurent :
La suppression des prix minimaux pour le riz et la baisse des droits de douane sur les importations de riz.
L’élimination progressive du monopole sur les importations de médicaments.
La suppression des honoraires minimaux obligatoires dans les services professionnels.
Les lois de 2022 visant à améliorer la structure institutionnelle et la mise en œuvre des politiques au ministère des Travaux publics et des Transports et au ministère de l’Environnement et de l’Énergie.
La loi de 2022 prévoyant la création du Système national d’investissement public, qui vise à renforcer et harmoniser les processus d’investissement public et à améliorer la sélection des projets dans le secteur public.
La Loi de 2022 prévoyant la suppression de 15 agences publiques décentralisées, et la délégation de leurs responsabilités aux ministères de tutelle respectifs.
Graphique 1.2. Des réformes structurelles amélioreraient sensiblement la croissance et les revenus
Simulations du PIB par habitant faisant appel au modèle de croissance à long terme de l’OCDE, en % du PIB de 2022
Note : Le scénario de référence décrit l’augmentation du PIB potentiel par habitant du Costa Rica en fonction des estimations actuelles de croissance potentielle, en l’absence de réforme. Les scénarios « Concurrence » et « Électricité et communications électroniques » sont fondés sur l’adoption des meilleures pratiques de l’OCDE, et leur impact est estimé sur la base de l’indicateur de l’OCDE de la réglementation des marchés de produits. Le scénario « Gouvernance » est fondé sur l’hypothèse que l’état de droit atteindra un niveau équivalent à la moyenne de l’OCDE d’ici à 2060. Le scénario « Taux d’activité des femmes » se fonde sur un rattrapage de l’écart par rapport à la moyenne de l’OCDE d’ici à 2060. Enfin, le scénario « Éducation » part de l’hypothèse qu’un niveau moyen de 12.5 ans d’éducation sera atteint d’ici à 2060, et s’accompagnera d’une amélioration de la qualité de l’éducation. Les résultats conduisent à penser que le PIB par habitant augmenterait de 50 % d’ici à 2050 en l’absence de toute réforme, tandis qu’il croîtrait de 100 % si l’ensemble des réformes étaient mises en œuvre.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur le modèle de croissance à long terme de l’OCDE.
Dans ce contexte, les principaux messages à retenir de la présente Étude sont les suivants :
Maintenir une politique budgétaire prudente, notamment en veillant à la mise en œuvre intégrale de la règle budgétaire, est essentiel à la préservation de la stabilité macroéconomique. Améliorer l’efficience des dépenses et élargir l’assiette fiscale permettraient d’accroître la contribution de la politique budgétaire à la croissance et à l’équité.
Renforcer la productivité et créer des emplois formels constituent des priorités fondamentales. Pour atteindre ces objectifs, il faudra alléger les contraintes réglementaires, améliorer la structure fiscale, promouvoir davantage la concurrence sur les marchés essentiels, poursuivre les efforts déployés actuellement en faveur du renforcement de l’intégration commerciale et continuer d’œuvrer à la décarbonation.
Produire de meilleurs résultats en matière d’éducation et de formation, améliorer et mieux cibler la protection sociale, encourager le taux d’activité des femmes et adapter le système des retraites aux évolutions démographiques contribueraient de manière décisive à la préservation et au développement des acquis sociaux et à la réduction des inégalités.
La croissance est ralentie par les fortes tensions inflationnistes et les perspectives mondiales
La reprise s’est poursuivie
L’économie continue de croître, mais à un rythme plus lent qu’en 2021. L’activité des zones franches, qui est très liée aux exportations, s’est rapidement améliorée après la récession causée par la pandémie, tandis que la reprise des services liés au tourisme a pris plus de temps (Graphique 1.3). Le panier des exportations, de plus en plus diversifié (Graphique 1.4), a soutenu la reprise, qui a également profité de la solide croissance aux États-Unis, principal partenaire commercial du Costa Rica (Graphique 1.5). Le pays a peu de relations commerciales avec la Chine et ne subit que des effets indirects de la politique zéro Covid menée par Pékin, au travers de la décélération de la croissance et des échanges mondiaux qui en résultent. Les liens commerciaux directs du Costa Rica avec la Russie et l’Ukraine sont insignifiants, mais ses importations de métaux et d’engrais sont importantes, et la recherche de sources alternatives d’approvisionnement prendra du temps et fera augmenter les coûts. En tant qu’économie très ouverte, le Costa Rica subit le ralentissement de la croissance mondiale, notamment aux États-Unis, que l’invasion russe en Ukraine a entraîné.
Graphique 1.3. La reprise a été portée par les exportations
Source : Banco Central de Costa Rica.
Graphique 1.4. Le panier des exportations s’est de plus en plus diversifié
Principaux produits exportés, en % de l’ensemble des exportations
Note : Les dix principaux produits exportés en 1994 sont représentés sur fond vert dans les deux parties du graphique.
Source : Ministère du Commerce extérieur (COMEX), sur la base des données de PROCOMER.
Graphique 1.5. Les États-Unis et l’Union européenne sont les principaux partenaires commerciaux du pays
Dix principaux marchés d’exportation en 1995 et 2020
Note: Les marchés d’exportation de 1995 qui ne figurent plus dans les dix premiers marchés de 2020 sont en gris ; les marchés d’exportation de 2020 qui ne figuraient pas parmi les dix premiers marchés de 1995 sont en bleu.
Source : CNUCED.
La mise en œuvre de la campagne de vaccination a été très efficace et, en décembre 2022, 83 % de la population totale avaient reçu au moins deux doses de vaccin. Ce succès de la campagne vaccinale a soutenu la consommation, qui est néanmoins atténuée par l’augmentation des tensions inflationnistes (Graphique 1.6). Celles-ci découlent du niveau élevé des prix de l’énergie, de la dépréciation des taux de change et des pressions sur les coûts liées aux perturbations des chaînes de valeur mondiales. La guerre en Ukraine a exacerbé les tensions inflationnistes, ce qui a contribué à dégrader davantage encore les termes de l’échange du Costa Rica (Graphique 1.7). L’inflation globale et l’inflation sous-jacente, après avoir atteint 12.1 % et 7 % respectivement au mois d’août, soit leur niveau le plus élevé des 13 dernières années, ont baissé pour s’établir à 7.9 % et 5.4 % au mois de décembre. Les tensions inflationnistes sont particulièrement sensibles dans l’alimentation et l’énergie, les services restant moins affectés. La banque centrale a amorcé un cycle de resserrement monétaire en décembre 2021, relevant progressivement son taux directeur jusqu’à 9.0 % – soit une hausse cumulée de 825 points de base.
Les autorités ont mis en place des mesures pour contenir la hausse des prix de l’énergie, la principale ayant pris la forme d’une modification de la formule régissant les prix du carburant, qui sera désormais fondée sur les prix effectifs à l’importation, et non plus sur des prix de référence qui leur étaient supérieurs. En théorie, les prix de l’essence devraient ainsi connaître une baisse substantielle. Les autorités ont toutefois décidé de mettre en place de façon temporaire une subvention croisée et de laisser inchangés les prix de l’essence tout en abaissant ceux du diesel, celui-ci étant davantage utilisé dans les transports, l’agriculture et la pêche. Pour limiter l’impact de la hausse des prix de l’énergie, les autorités ont également mis en place une subvention temporaire (de 3 mois) pour les ménages à faible revenu (Beneficio temporal por inflación). Elle sera versée sur la base du registre costaricien des bénéficiaires d’aides sociales. Ce type de dispositif est plus judicieux dans la mesure où les subventions sont réservées aux ménages pauvres, dont le pouvoir d’achat diminue le plus, sans pour autant décourager les économies d’énergie.
Graphique 1.6. La consommation est freinée par l’inflation
Note : Partie B : Taux de change entre le colón costaricien et le dollar des États-Unis. Une hausse indique une dépréciation du colón.
Source : Banco Central de Costa Rica ; statistiques de la Banque mondiale sur les prix des produits de base.
Graphique 1.7. Les termes de l’échange se dégradent
Glissement annuel en %
Note : L’acronyme « ALC » renvoie à l’Argentine, au Brésil, au Chili, à la Colombie et au Mexique.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques.
Les conditions s’améliorent progressivement sur le marché du travail. L’emploi a connu un rebond plus lent que l’activité car la reprise dans le tourisme, secteur à forte intensité de main-d’œuvre, a pris davantage de temps. Le taux de chômage a récemment diminué par rapport à son niveau historiquement élevé d’avant la pandémie (Graphique 1.8). Le taux d’activité, à 60.3 % fin 2022, n’a pas retrouvé son niveau d’avant la pandémie (64 %). La reprise de l’emploi est très hétérogène. L’emploi des travailleurs très qualifiés se situe bien au-dessus de ses niveaux d’avant la pandémie, tandis que celui des travailleurs peu ou moyennement qualifiés s’est redressé plus lentement. L’emploi formel a renoué avec ses niveaux d’avant la pandémie. De son côté, l’emploi informel est encore inférieur au niveau de février 2020, même s’il reste élevé dans une perspective historique, représentant environ 45 % de l’emploi total.
Graphique 1.8. Le chômage a commencé à baisser mais le taux d’activité ne s’est pas encore pleinement redressé
Note : L’acronyme « ALC » renvoie au Brésil, au Chili, à la Colombie et au Mexique.
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques ; et statistiques de la population active.
L’économie devrait croître au rythme de 2.3 % en 2023 et de 3.7 % en 2024 (Tableau 1.1). La reprise progressive du tourisme redynamisera les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre et améliorera l’emploi. La consommation sera soutenue par le succès de la campagne de vaccination et le redressement progressif du marché du travail, mais sera parallèlement freinée par le haut niveau d’inflation et la dégradation des termes de l’échange. Les exportations continueront de profiter de la spécialisation des secteurs résilients à forte valeur ajoutée, tels que celui des dispositifs médicaux, même si leur dynamisme se heurtera au ralentissement aux États-Unis et à la hausse des prix des importations. Les prix du pétrole devraient rester élevés en 2023, ce qui entretiendra l’inflation.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation hors composantes volatiles : agriculture, énergie et tarifs approuvés par divers niveaux d’administration.
3. Établi à partir des données de l’enquête nationale sur l’emploi.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques.
Les perspectives concernant l’économie et l’inflation demeurent très incertaines. L’inflation pourrait rester durablement forte, sapant le pouvoir d’achat des ménages, en particulier celui des foyers vulnérables, et nécessitant un resserrement plus important de la politique monétaire. Les risques d’une spirale prix-salaires, qui ont été contenus jusqu’à présent par l’ampleur des capacités inutilisées sur le marché du travail, pourraient se concrétiser. Des effets de second tour de ce type nécessiteraient de nouvelles hausses des taux d’intérêt. Petite économie ouverte tributaire des marchés étrangers pour l’investissement et les échanges, le Costa Rica est vulnérable aux chocs extérieurs, tels qu’un ralentissement brutal de la croissance mondiale ou de nouvelles augmentations des prix du pétrole. Des épisodes d’instabilité financière pourraient accentuer l’aversion pour le risque, réduire les entrées nettes de capitaux et alourdir les coûts de financement du pays. À l’inverse, les possibilités de délocalisation de proximité pourraient se traduire par une hausse des exportations. La reprise du tourisme pourrait être plus rapide que prévu. Enfin, l’économie pourrait aussi être confrontée à des chocs imprévisibles, dont les effets sont par nature difficiles à intégrer dans ces projections (Tableau 1.2).
Tableau 1.2. Événements susceptibles de modifier sensiblement les perspectives
Les risques d’instabilité financière paraissent contenus
Jusqu’à présent, le système financier a fait preuve de stabilité et de résilience, les niveaux de capitalisation et de liquidité étant restés supérieurs aux exigences minimales (Graphique 1.9, partie A). Grâce au soutien de la politique monétaire, des mesures macroprudentielles et des fonds d’urgences, les marchés financiers ont pu fonctionner correctement durant la récession liée à la pandémie. Près de la moitié du portefeuille de prêts a bénéficié des mesures temporaires visant à soutenir les restructurations de prêts. Les prêts non performants ont augmenté mais sont restés limités (Graphique 1.9, partie B), même si une partie de l’impact de la récession sur la qualité des actifs pourrait encore se matérialiser. D’après les derniers tests de résistance menés par la banque centrale, le système bancaire, établissements publics compris, dispose de volants de fonds propres et d’un niveau de liquidité suffisants pour faire face à des événements économiques extrêmes (BCCR, 2022[2]).
L’endettement des ménages et des entreprises reste faible au regard des taux observés dans d’autres pays (Graphique 1.9, partie C). Néanmoins, l’endettement des ménages a récemment augmenté, et a plus que doublé au cours des deux dernières décennies. L’endettement réel est probablement plus important que ne le reflètent les données, dans la mesure où les prêts octroyés par des créanciers non surveillés ne sont pas inclus dans les statistiques officielles et que les sous-ensembles de ménages surendettés se sont accrus, notamment via l’utilisation des cartes de crédit – ce type de dette représentant actuellement 3.4 % du PIB. Renforcer le bureau d’enregistrement des crédits serait essentiel pour limiter les emprunts excessifs et éviter l’augmentation des risques en termes de stabilité financière. Au Costa Rica, le registre du crédit couvre environ 35 % de la population adulte, contre 50 % au Chili et 80 % au Brésil. Étendre la portée de ce registre afin d’y intégrer aussi les informations relatives aux entités non surveillées exerçant des activités de crédit constitue une priorité. Réduire les asymétries d’information grâce à un registre du crédit plus complet permet aussi d’améliorer l’inclusion financière (OECD, 2020[3]). Cela peut en effet s’avérer plus efficace pour faciliter l’accès au crédit que le plafonnement des taux d’intérêt instauré en juin 2020, lequel peut restreindre l’accès au crédit pour les personnes les plus vulnérables et encourager les canaux informels de crédit. La mise en place d’un cadre de protection des consommateurs de services financiers, qui fait partie des recommandations formulées par l’OCDE (OECD, 2020[4]), faciliterait également l’accès d’une grande partie de la population à ces services et au crédit formel. À moyen terme, des outils macroprudentiels renforcés pourraient aussi contribuer à atténuer les risques pour la stabilité financière induits par l’endettement excessif des ménages.
Graphique 1.9. Le secteur financier semble résilient
Note : La partie A du graphique correspond au ratio entre les fonds propres réglementaires de base et les actifs pondérés en fonction des risques. La partie D renvoie à l’efficience des établissements de dépôts dans l’utilisation de leurs actifs, un indicateur de la rentabilité bancaire.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière ; et FMI, base de données sur la dette mondiale.
Le Costa Rica est vulnérable aux risques liés au changement climatique et a commencé à évaluer l’impact potentiel de ce phénomène et d’autres fragilités environnementales sur son secteur financier. La mise en place progressive d’une obligation de publication des risques climatiques par les grands établissements financiers serait propice à une gestion plus transparente de ces risques, et encouragerait l’affectation de ressources à des activités plus propres. Le Costa Rica pourrait aussi envisager d’intégrer les risques climatiques dans le cadre de gestion des risques de la banque centrale et de procéder à des tests de résistance axés sur le changement climatique, comme ont commencé à le faire plusieurs économies de l’OCDE dont la France, les Pays-Bas ou le Royaume-Uni.
Sur le plan extérieur, la balance courante a affiché un déficit correspondant à 4 % du PIB en 2022 (Graphique 1.10), financé pour l’essentiel par un portefeuille d’investissements directs étrangers stable. Cependant, la dette extérieure s’est fortement accrue au cours de la décennie écoulée (Graphique 1.11), augmentant la vulnérabilité à l’égard des conditions financières mondiales. Les réserves de change, qui représentent environ 25 % de la dette extérieure ou 13.5 % du PIB de 2022, sont relativement faibles et ont diminué dernièrement, couvrant quelque 5.3 mois d’importations. La banque centrale a récemment annoncé un train de mesures bienvenues visant à renforcer la disponibilité des réserves de change, comme la mise en place d’une facilité de crédit avec le Fonds latino-américain de réserve. L’accès aux financements des institutions financières multilatérales, au travers par exemple du mécanisme élargi établi par le FMI en 2020, accroîtrait aussi la disponibilité des réserves de change.
Graphique 1.10. Le déficit des paiements courants est financé par l’investissement direct étranger
En % du PIB
Source : FMI, base de données sur la balance des paiements ; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.
Graphique 1.11. La dette extérieure a augmenté et les réserves de change sont relativement faibles
Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale ; et Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.
Les politiques macroéconomiques peuvent être encore renforcées
Les efforts déployés pour améliorer le cadre macroéconomique du Costa Rica ont porté leurs fruits durant la récession liée à la pandémie. En dépit d’une marge de manœuvre budgétaire limitée, la plus grande souplesse en matière de réaffectation des dépenses issue de la réforme de 2018 a permis au pays de mettre en place des mesures ciblées destinées aux ménages vulnérables et de réorienter davantage de dépenses publiques vers les programmes sanitaires et sociaux. Ayant accès au Mécanisme élargi de crédit du FMI, le Costa Rica a pu couvrir une partie de ses besoins de financement public à des taux d’intérêt inférieurs au marché. La banque centrale, dont l’indépendance a été renforcée durant le processus d’adhésion à l’OCDE, a soutenu la reprise en abaissant son taux directeur et en fournissant d’abondantes liquidités, ce qui a joué un rôle déterminant dans la préservation de la stabilité financière et la facilitation de l’octroi de crédit. Plus récemment, la banque centrale a relevé son taux directeur pour limiter les tensions inflationnistes. La situation budgétaire restera délicate pendant un certain nombre d’années. Le niveau élevé d’inflation aura un impact positif sur la dynamique de la dette publique à court terme, mais les demandes en faveur d’une hausse de l’affectation de ressources en faveur des ménages augmenteront parallèlement. Par ailleurs, l’incertitude entourant les marchés monétaires et financiers mondiaux demeurera forte. Préserver la stabilité macroéconomique dans un environnement aussi complexe et difficile requiert un nouveau renforcement des paramètres de la politique budgétaire et monétaire.
Adapter l’orientation de la politique monétaire pour contenir l’inflation
Comme dans la plupart des pays de l’OCDE, l’inflation globale et sous-jacente a connu une accélération en raison des contraintes pesant sur l’offre et de la hausse des prix des produits importés (énergie et produits de base, notamment), ainsi que sous l’effet de la dépréciation du taux de change. Les tensions inflationnistes sont sensibles en ce qui concerne les biens, et un peu moins prononcées dans les services. Les anticipations d’inflation ressortant des enquêtes de la banque centrale se situent à 5.8 % pour les douze prochains mois (Graphique 1.12), soit environ le double de l’objectif d’inflation. Elles restent élevées également sur les 24 prochains mois, à 4 %. Les salaires des travailleurs très qualifiés ont eu tendance à progresser du fait de l’inadéquation des compétences et des pénuries de main-d’œuvre dans certains domaines (voir chapitre 2), mais pour le moment, l’ampleur des capacités inutilisées sur le marché du travail limite les risques d’une spirale salaires-prix généralisée.
Graphique 1.12. L’inflation reste élevée
%
Note : Les anticipations d’inflation renvoient aux anticipations médianes à l’horizon d’un an, selon une enquête menée par la banque centrale. Cette enquête n’a pas eu lieu entre décembre 2020 et novembre 2021.
Source : Banco Central de Costa Rica.
La banque centrale a amorcé un cycle de resserrement monétaire en décembre 2021, relevant progressivement son taux directeur jusqu’à 9.0 % – soit une hausse cumulée de 825 points de base. Elle a également annoncé une augmentation graduelle de ses exigences de réserves en ce qui concerne les opérations effectuées dans la monnaie nationale, afin de réduire l’excédent de liquidités. Les tensions inflationnistes devraient persister, les prix à la production ayant enregistré des hausses à deux chiffres (en glissement annuel) (Graphique 1.6, partie B ci-avant). Dans ce contexte d’accélération de l’inflation, le maintien d’une politique monétaire restrictive se justifie pour ramener l’inflation vers son objectif et ancrer les anticipations d’inflation.
Maintenir la flexibilité des taux de change serait aussi déterminant pour absorber les chocs extérieurs en cours et améliorer l’efficacité de la politique monétaire. Le Costa Rica a peu à peu renforcé cette flexibilité, conformément aux expériences positives d’autres pays de la région, par exemple en Colombie. À ce stade, la banque centrale intervient pour gérer les besoins de devises du secteur public non financier et éviter des fluctuations brutales du taux de change. La plupart des interventions récentes ont visé à satisfaire les besoins en devises du secteur public, dans un contexte d’augmentation de la facture des importations pétrolières, et des fonds de pension, qui poursuivent des stratégies de financements diversifiées. Face aux chocs extérieurs, la première ligne de défense consisterait à continuer de circonscrire les interventions sur les changes aux opérations strictement nécessaires pour éviter des fluctuations brutales, et de gérer les besoins en devises du secteur public non financier, sans chercher à modifier les tendances du marché.
La flexibilité des taux de change permettrait en outre de contenir la dollarisation du système financier, qui demeure relativement élevée (Graphique 1.13), le crédit et les dépôts en dollars représentant environ 40 % du total. Cette dollarisation entrave la transmission de la politique monétaire et crée des risques en matière de stabilité financière. Selon les autorités réglementaires, les deux tiers de la dette en dollars ne sont pas couverts. Limiter les interventions sur le marché des changes permettrait aux agents économiques d’internaliser plus facilement les risques de fluctuation de change, de réduire plus aisément l’aléa moral et de contribuer à diminuer les asymétries des monnaies et les positions non couvertes. Supprimer l’obligation légale imposée aux établissements publics d’effectuer des dépôts dans des banques d’État réduirait la dollarisation des dépôts, alors que les banques privées peinent actuellement à collecter des dépôts en monnaie locale et sont contraintes d’avoir recours aux devises. Lever cette obligation accroîtrait aussi la concurrence dans le secteur bancaire (voir également la section relative à la concurrence). Enfin, les autorités pourraient envisager d’adopter des mesures prudentielles supplémentaires afin de décourager les emprunts et les prêts en devises non couverts, par exemple en imposant une marge additionnelle sur les prêts octroyés à des emprunteurs non couverts dont les principales sources de revenus sont en colones.
L’indépendance de la banque centrale, de même qu’un cadre progressivement renforcé de ciblage de l’inflation, ont joué un rôle décisif dans la réduction de l’inflation ces 30 dernières années (Graphique 1.14). Le pays a ainsi pu jouir d’une stabilité macroéconomique déterminante pour attirer et conserver des investissements directs étrangers. Préserver l’autonomie et la crédibilité de la banque centrale, en continuant de lui confier comme principal mandat la stabilité des prix, est fondamental, en particulier dans la période actuelle où les épisodes de volatilité financière devraient se multiplier alors que les économies avancées lèvent leurs mesures de relance monétaire. Une banque centrale concentrée sur le maintien d’une inflation faible et stable peut aussi jouer un rôle majeur en modérant les cycles économiques et en menant des politiques contracycliques si nécessaire. La banque centrale du Costa Rica a d’ailleurs poursuivi des politiques contracycliques fortes en 2019, lorsque l’économie s’est affaiblie et que l’inflation était inférieure à l’objectif, ainsi que durant la récession causée par la pandémie. Pourvoir le poste vacant au conseil de la banque centrale, ce qui mettrait fin à la possibilité transitoire qu’a le ministre des Finances de voter lors des réunions du conseil, consoliderait l’autonomie de l’institution.
Graphique 1.13. La dollarisation du système financier demeure forte
%
Source : Banco Central de Costa Rica.
Graphique 1.14. L’inflation a considérablement ralenti depuis le renforcement de l’indépendance de la banque centrale
Hausse annuelle des prix à la consommation, en %
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données).
Améliorer la viabilité de la dette et renforcer le cadre budgétaire
Après une décennie d’augmentation des déficits budgétaires, la performance des finances publiques s’est nettement améliorée en 2021 (Graphique 1.15). Le déficit global s’est établi à 5 % du PIB, un niveau inférieur aux prévisions formulées dans le plan budgétaire à moyen terme des autorités costariciennes et dans le protocole d’accord conclu dans le cadre de l’accès au Mécanisme élargi de crédit du FMI. Le déficit primaire a atteint 0.3 % du PIB, soit 3.1 points de pourcentage de moins qu’en 2020. Cette amélioration reflète l’association d’une activité économique plus dynamique que prévu en 2021 et de la mise en œuvre, pour la première fois, de tous les éléments de la réforme budgétaire de 2018. Parmi ces éléments figuraient l’application de la règle budgétaire plafonnant l’augmentation des dépenses (Encadré 1.2), une véritable taxe sur la valeur ajoutée remplaçant la taxe sur les ventes, ainsi qu’une imposition renforcée des revenus du capital des personnes physiques. Les recettes fiscales ont aussi augmenté à la faveur de plusieurs éléments exceptionnels représentant 0.7 % du PIB, tels que les paiements, en 2021, des impôts qui avaient été différés en 2020.
Encadré 1.2. La règle budgétaire du Costa Rica
La règle budgétaire limite la hausse des dépenses nominales en fonction du montant de la dette publique selon les modalités suivantes :
Quand, au terme de l’exercice budgétaire précédent, la dette est inférieure à 30 % du PIB, ou que le ratio dépenses courantes/PIB est inférieur à 17 %, l’augmentation annuelle des dépenses courantes ne doit pas dépasser la croissance moyenne du PIB nominal des quatre années antérieures.
Quand, au terme de l’exercice budgétaire précédent, la dette représente entre 30 et 45 % du PIB, l’augmentation annuelle des dépenses courantes ne doit pas dépasser 85 % de la croissance moyenne du PIB nominal des quatre années antérieures.
Quand, au terme de l’exercice budgétaire précédent, la dette représente entre 45 et 60 % du PIB, l’augmentation annuelle des dépenses courantes ne doit pas dépasser 75 % de la croissance moyenne du PIB nominal des quatre années antérieures.
Quand, au terme de l’exercice budgétaire précédent, la dette dépasse 60 % du PIB, l’augmentation annuelle des dépenses totales ne doit pas dépasser 65 % de la croissance moyenne du PIB nominal des quatre années antérieures.
La loi sur la règle budgétaire, approuvée en décembre 2018, soumet à la règle budgétaire les dépenses de toutes les entités non financières du secteur public. Il s’agit de l’administration centrale, de tous les organismes déconcentrés, du parlement, du système judiciaire, des collectivités locales et des entreprises publiques non financières. Les exceptions prévues par la loi sont le Fonds de sécurité sociale (CCSS), le régime de retraite non contributif, le raffinage de pétrole (Recope) en ce qui concerne la facture pétrolière et l’Institut de l’Électricité (ICE) pour les activités exercées dans le secteur des télécommunications. En mai 2020, une loi a été adoptée exemptant les municipalités de la règle budgétaire. En juin 2022, une modification légale a établi que les calculs de la règle budgétaire seraient désormais fondés sur les dépenses prévues dans le budget plutôt que sur les dépenses mises en œuvre.
La loi sur la règle budgétaire prévoit également différentes conditions dans lesquelles certaines institutions peuvent solliciter une dérogation. Ainsi, des dérogations sont possibles dans le cas de la déclaration d’une urgence nationale, ou lorsque le pays traverse une période de récession (ou dans le cas de projections de croissance inférieures à 1 %). Dans ces situations, la loi permet une dérogation pouvant aller jusqu’à deux ans. À la suite du choc provoqué par la pandémie, plusieurs institutions comme le ministère de la Santé, le ministère de l’Éducation, le Centre de formation professionnelle (INA) ou le ministère de la Protection sociale (IMAS) se sont vu accorder des dérogations en 2020 et 2021, ce qui leur a permis de dépasser les limites de dépenses prévues par la règle budgétaire.
Graphique 1.15. Le déficit budgétaire s’est creusé
Administration centrale, % du PIB
Note : Les données ne concernent que l’administration centrale. Les cotisations de sécurité sociale ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.
Source : Ministère des Finances.
Le maintien d’une politique budgétaire prudente est essentiel à la viabilité de la dette
La dette publique atteignant environ 70 % du PIB, les finances publiques restent très vulnérables et les perspectives budgétaires à moyen terme demeurent tendues. Selon le plan budgétaire à moyen terme du gouvernement, le déficit devrait baisser à 2.5 % du PIB d’ici à 2025, tandis que le solde primaire serait excédentaire à hauteur de 2.1 % du PIB (Tableau 1.3). Si ces objectifs sont atteints, le ratio dette/PIB de l’administration centrale diminuerait progressivement par rapport au plus-haut de 2021 (68 %) (Graphique 1.16, ligne noire). Respecter le plan budgétaire à moyen terme nécessitera le maintien d’une politique budgétaire prudente, notamment en veillant à l’application stricte de la règle budgétaire, qui limite l’augmentation des dépenses (Encadré 1.2). À partir de 2022, la dette de l’administration centrale dépassant les 60 % du PIB, la règle budgétaire prévoit l’application du scénario le plus contraignant, à savoir une croissance annuelle des dépenses totales atteignant au maximum 65 % de la croissance moyenne du PIB nominal des quatre années antérieures. La réalisation des objectifs établis dans le plan budgétaire à moyen terme et la mise en œuvre intégrale de la règle budgétaire sont essentielles pour contenir les dépenses et garantir la viabilité de la dette. Dans un scénario où les dépenses sont supérieures aux limites fixées par la règle budgétaire, le ratio de dette continue à s’élever (Graphique 1.16, ligne orange). Un programme de réformes ambitieux, qui stimulerait la production potentielle comme indiqué dans le Graphique 1.2 ci-avant et viendrait s’ajouter au plan d’assainissement budgétaire déjà prévu, ramènerait la dette à un niveau inférieur à 50 % beaucoup plus tôt (Graphique 1.16, ligne verte).
Tableau 1.3. Évolution des principaux agrégats budgétaires
En % du PIB
Note : Administration centrale sauf mention contraire. Les données pour 2022-27 sont des projections. Les autres recettes comprennent les cotisations de sécurité sociales, les recettes non fiscales, et les transferts. En raison des arrondis, les totaux de certaines colonnes ne correspondent pas nécessairement à la somme des éléments indiqués. Les données pour 2023-27 sont des projections et se fondent sur le scénario passif du ministère des Finances.
Sources : Cadre budgétaire et financier à moyen terme (Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo) 2022-2027.
L’application intégrale de la règle budgétaire nécessitera des efforts soutenus, de la part des pouvoirs publics, pour contenir les dépenses publiques. La règle budgétaire demeure le seul instrument permettant l’ancrage des politiques budgétaires au Costa Rica. Sa mise en œuvre s’est heurtée à une forte opposition et à des contestations juridiques, et a fait l’objet de demandes fréquentes d’exemptions de la part de différents segments du secteur public. Une récente modification légale a établi que les calculs de la règle budgétaire seraient désormais fondés sur le budget de l’année précédente plutôt que sur son exécution lors de l’année précédente. Ce changement accroît la marge des dépenses, dans la mesure où les dépenses prévues dans le budget sont généralement plus élevées que celles qui sont mises en œuvre. Il évite en outre de pénaliser les institutions réalisant des économies qui, pour l’instant, lorsqu’elles dépensent moins que prévu, voient leur marge de dépenses automatiquement réduite dans le budget suivant. Le gouvernement a récemment publié un projet de loi proposant de nouvelles modifications de la règle budgétaire et la réalisation de cessions d’actifs publics. Ce projet prévoit d’appliquer la règle budgétaire aux dépenses courantes plutôt qu’aux dépenses totales dans le scénario le plus contraignant, et de supprimer des calculs les dépenses au titre du service des intérêts dans tous les scénarios (la règle budgétaire s’appliquerait donc aux dépenses primaires courantes dans tous les scénarios). Parmi les cessions d’actifs publics proposées figurent une banque d’État et 49 % de l’Institut national des assurances. Les autorités estiment que le produit de cession de la banque d’État pourrait atteindre environ 3 % du PIB. Les deux textes de loi requièrent l’approbation de l’Assemblée législative, et leurs configuration définitive et calendrier d’application restent incertains. L’impact sur la dynamique de la dette publique n’est pas clair non plus. Si les modifications de la règle budgétaire signifieraient une réduction plus lente du déficit global et de la dette publique, les cessions d’actifs diminueraient le niveau de la dette publique. À moyen terme, un examen minutieux de la règle budgétaire, s'appuyant sur l’expérience acquise lors de sa mise en œuvre au cours des dernières années, pourrait en faciliter l’amélioration et garantir qu’elle continue d’assurer une orientation prudente de la politique budgétaire et une dynamique de la dette viable.
Graphique 1.16. Les politiques budgétaires actuelles placeront la dette publique sur une trajectoire décroissante
En % du PIB
Note : Le graphique illustre l’évolution de la dette de l’administration centrale. Le scénario « Plans budgétaires actuels du gouvernement » repose sur l’hypothèse d’une croissance du PIB correspondant au tableau 1.1 jusqu’en 2023, puis d’une transition progressive vers les estimations de production potentielle obtenues à l’aide du modèle à long terme de l’OCDE. La prévision d’inflation est celle du tableau 1.1 jusqu’en 2023, suivie d’une convergence progressive vers les 3 %. Les hypothèses budgétaires sont celles du tableau 1.3 et restent constantes jusqu’en 2028, lorsque les coûts liés au vieillissement démographique, sous la forme de dépenses de retraite et de santé plus élevées, commenceront progressivement à se faire sentir Le scénario « Réformes ambitieuses » repose sur l’hypothèse d’une mise en œuvre des réformes décrites dans la note du graphique 1.2. Les scénarios « Plans budgétaires actuels du gouvernement » et « Réformes ambitieuses » reposent tous les deux sur l’hypothèse d’une application intégrale de la règle budgétaire. Le scénario « Dépenses supérieures aux limites fixées par la règle budgétaire » repose sur l’hypothèse de dépenses primaires dépassant, à hauteur de 1 % du PIB, ce que prévoient les plans budgétaires actuels du gouvernement, et de recettes conformes à ces plans. Dans tous les scénarios, l’évolution du taux d’intérêt versé sur les nouvelles émissions de dette est fonction du rendement de l’emprunt souverain à 10 ans des États-Unis, assorti d’une prime de risque dépendant du ratio dette/PIB. Dans le scénario « Hausse du taux d’intérêt », le taux d’intérêt est supérieur de 100 points de base sur la période de projection, ce qui entraîne des dépenses d’intérêts supérieures, à hauteur de 1 % du PIB, au niveau des autres scénarios, tandis que les dépenses et recettes primaires restent conformes aux plans budgétaires actuels du gouvernement. Tous les scénarios tiennent compte des coûts liés au vieillissement démographique.
Source : Calculs de l’OCDE.
Améliorer l’efficience et la qualité des dépenses publiques
Contenir les dépenses, tout en améliorant leur efficience et leur qualité afin de promouvoir la croissance et l’équité, constituera un défi majeur à l’avenir. L’envolée des dépenses responsable de la situation critique dans laquelle le Costa Rica s’est retrouvé entre 2008 et 2019 tenait quasi exclusivement à un surcroît de dépenses primaires courantes (Graphique 1.17) au détriment d’investissements décisifs qui soutiennent généralement les perspectives de croissance à moyen terme. Cette augmentation ne s’est accompagnée d’aucune amélioration de la qualité des dépenses, ni d’une plus forte contribution à la croissance économique et à l’équité (OECD, 2018[5]). Les dépenses d’éducation sont un exemple emblématique. Malgré la hausse de ces dépenses, qui représentent, au Costa Rica, une part plus importante du total des dépenses que dans la zone OCDE (Graphique 1.18), les résultats en matière d’éducation se sont dégradés (voir chapitre 2). Globalement, les Costariciens se montrent de plus en plus insatisfaits de la qualité des services publics qui leur sont proposés (Estado de la Nación, 2017[6]). À l’avenir, comme il restera nécessaire de contenir les dépenses, le Costa Rica devrait continuer d’axer ses efforts sur les moyens d’améliorer la qualité et l’efficience des dépenses, plutôt que sur leur volume. Il faudrait à cette fin renforcer les mécanismes de responsabilisation, la transparence et les évaluations d’impact, et ce, d’autant plus que le vieillissement démographique exercera des pressions supplémentaires sur certaines catégories de dépenses sociales. La réforme budgétaire de 2018 a supprimé une partie des règles d’affectation des recettes qui avaient été introduites progressivement. Elle permet au ministère des Finances de réorienter les dépenses en s’écartant des postes imposés par la loi lorsque la dette publique dépasse 50 % du PIB. Continuer de réduire la pré-affectation des dépenses et d’augmenter leurs possibilités de réaffectation jouera un rôle déterminant dans l’amélioration de l’efficience des dépenses publiques. Les examens des dépenses peuvent éclairer de manière transparente le processus de décision concernant la hiérarchisation des dépenses nécessaires et leur réaffectation, et renforceraient la redevabilité dans l’ensemble du secteur public.
Graphique 1.17. Les dépenses en capital ont été largement négligées
Dépenses publiques, en % du PIB, 1991-2021
Sources : Ministerio de Hacienda ; FMI, Perspectives de l’économie mondiale ; et OCDE, Base de données des comptes nationaux.
Graphique 1.18. L’éducation représente une plus grande part des dépenses publiques que dans la zone OCDE
Dépenses des administrations publiques par poste, en % du total, 2020
Note : Pour le Chili et le Costa Rica, les données sont celles de 2019. La moyenne de l’OCDE exclut le Mexique, pour lequel aucune base de données n’est disponible.
Sources : FMI, base de données des statistiques de finances publiques ; et OCDE, statistiques sur les comptes nationaux.
Encourager l’investissement augmenterait la contribution de la politique budgétaire à la croissance. Il faudrait en premier lieu améliorer les capacités de mise en œuvre des projets d’investissement, car 30 % seulement des dépenses en capital prévues par le budget sont effectivement réalisées. Les réformes en cours qui visent à renforcer le rôle du ministère des Travaux publics et à réduire la fragmentation des processus d’investissement public peuvent accroître la capacité à exécuter plus efficacement les projets d’investissement. Il est par ailleurs nécessaire de faire plus de place à l’investissement (Graphique 1.17). Axer les indispensables efforts de retenue budgétaire sur les dépenses courantes faciliterait le déploiement d’investissements permettant de combler en partie le vaste déficit d’infrastructures dont pâtit le Costa Rica (voir ci-après la section sur les infrastructures), et de soutenir ainsi les perspectives de croissance à moyen terme du pays. La règle budgétaire l’autorise, même si son scénario le plus strict s’applique. Les autorités peuvent choisir d’axer les efforts budgétaires sur les dépenses courantes et de permettre un renforcement de l’investissement, si tant est que la somme des dépenses courantes et des dépenses en capital demeure inférieure à la limite fixée par la règle budgétaire en termes de dépenses totales. Sélectionner les projets d’investissement sur la base d’une analyse coûts/avantages contribuerait à résorber le déficit d’infrastructures d’une manière efficace.
Contenir le coût de l’emploi public sera essentiel pour respecter la règle budgétaire et améliorer l’efficience du secteur public. La rémunération des agents publics représente plus de la moitié des recettes publiques totales (Graphique 1.19), soit la proportion la plus élevée des pays de l’OCDE, et plus du double de la moyenne de l’OCDE. Une fois pris en compte l’effet de la composition des personnels, les rémunérations du secteur public sont près de 50 % supérieures à celles du secteur privé (World Bank, 2019[7]). Les mesures visant à contenir la facture de l’emploi public affectent davantage les ménages à revenus élevés (Graphique 1.20), qui ont une moindre propension à consommer, ce qui signifie que l’impact sur la croissance serait modéré. La limitation des rémunérations dans le secteur public prévue par la réforme budgétaire de 2018 a contribué à la réduction du déficit en 2021. Néanmoins, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour accroître la transparence des rémunérations et faire en sorte qu’elles soient davantage liées au rendement. La loi-cadre sur l’emploi public, qui instaure un nouveau cadre de rémunération unique et homogène, caractérisé par des échelles de salaires égales pour les fonctions équivalentes dans l’ensemble du secteur public ainsi que par des primes rationalisées, comme le recommandait de longue date l’OCDE, a été finalement approuvée en mars 2022 (Tableau 1.4 et Encadré 1.3). Appliquer la loi assurant la cohérence entre les familles d’emplois et les échelles de salaires dans l’administration centrale et les autres institutions publiques, et veiller à ce que la rémunération reflète le rendement, sont les grands défis à relever pour récolter pleinement les fruits de la législation et améliorer l’efficience du secteur public.
Graphique 1.19. L’emploi dans le secteur public absorbe une part importante des recettes publiques
Sources : ILOSTAT ; et FMI, Statistiques financières internationales.
Graphique 1.20. Les réformes de l’emploi public au Costa Rica affectent davantage les ménages à revenu élevé
Pourcentage de ménages costariciens comptant au moins un agent public, par décile de revenu
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur la base de données ENAHO.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’amélioration des politiques macroéconomiques
Encadré 1.3. La loi-cadre sur l’emploi public
La loi-cadre sur l’emploi public adoptée en mars 2022 met en place une nouvelle grille salariale unique et unifiée pour le secteur public (hormis les entités publiques non étatiques, les entreprises publiques exposées à la concurrence et la brigade des sapeurs-pompiers). Ce cadre intègre des barèmes de salaire égaux pour les fonctions équivalentes, rationalise les primes et contribue à ce qu’elles soient davantage fondées sur les résultats. Les institutions publiques autonomes ou indépendantes définiront les familles d’emplois et les barèmes de salaires des fonctions exclusives qui leur sont attribuées aux termes de la Constitution. Les fonctions exclusives désignent les postes stratégiques au sein des institutions indépendantes, définis de manière à éviter toute infraction éventuelle à l’indépendance des pouvoirs entre les différentes branches de l’administration. Ils seront définis par le ministère de la Planification nationale et de la Politique économique (MIDEPLAN, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) et la Direction générale de la fonction publique les pour le reste des fonctions du secteur public. D’après les estimations de la Banque interaméricaine de développement (BID), cela devrait se traduire par des économies annuelles comprises entre 0.5 % et 0.8 % du PIB pour l’ensemble du secteur public, et entre 0.4 % et 0.6 % du PIB pour l’administration centrale, en fonction des nouveaux salaires de référence.
Accroître les recettes et renforcer l’effet redistributif de la politique fiscale
Le niveau des recettes fiscales est similaire à celui des pays comparables de la région, mais plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.21). Compte tenu de l’ampleur de la fraude fiscale, de l’étroitesse des bases d’imposition et de la diversité des dépenses fiscales, il est possible d’accroître les recettes de manière à soutenir la croissance et à réduire les inégalités. La structure fiscale du Costa Rica diffère sensiblement, en moyenne, de celle des pays de l’OCDE et de la région (Graphique 1.22). Le système d’imposition est excessivement tributaire des cotisations de sécurité sociale, qui représentent plus d’un tiers des recettes totales, contre 26 % en moyenne dans la zone OCDE et moins de 15 % dans les pays comparables d’Amérique latine. Or, l’ampleur de ces cotisations de sécurité sociale crée des distorsions sur le marché du travail et favorise l’activité informelle (voir également la section sur l’activité informelle). Cela érode la base d’imposition et crée des inégalités.
Graphique 1.21. Les recettes fiscales sont faibles par rapport à celles des pays comparables de l’OCDE
En % du PIB, 2020 ou dernière année connue
Note : L’agrégat ALC recouvre les pays suivants de la région Amérique latine et Caraïbes : Argentine, Brésil, Chili, Colombie et Mexique. Toutes les moyennes sont non pondérées.
Source : OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques.
Pour collecter des recettes supplémentaires, les autorités étudient actuellement de nouvelles mesures fiscales. Étant donné que la dette publique reste élevée et que le système fiscal est excessivement tributaire des cotisations de sécurité sociale et très peu redistributif (Graphique 1.23), le Costa Rica devrait envisager d’adopter des mesures permettant d’améliorer la structure fiscale, de rendre le système d’imposition plus progressif et de collecter des recettes supplémentaires. À cet égard, les autorités ont annoncé des projets de réforme de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de passage à un système dans lequel toutes les sources de revenu des personnes physiques seraient regroupées. Pour l’heure, chaque source de revenu des personnes physiques fait l’objet d’une imposition distincte. Un tel changement pourrait se traduire par une augmentation des recettes et une amélioration de la progressivité du système fiscal.
Graphique 1.22. La structure fiscale du Costa Rica repose dans une large mesure sur les cotisations de sécurité sociale
% des recettes fiscales totales
Source : OCDE, base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Un élargissement des bases d’imposition devrait permettre d’accroître les recettes sans relever les taux d’imposition, et pourrait également rendre le système fiscal plus progressif. Les dépenses fiscales sont importantes, puisqu’elles représentaient 4 % du PIB en 2021. Les exonérations d’impôt accordées aux zones franches, qui équivalent à 1 % du PIB, ont été porteuses d’avantages économiques pour le pays, tels qu’une diversification croissante de ses exportations. Cela laisse à penser que le régime d’imposition des zones franches devrait être conservé, sous réserve que ses coûts et ses avantages fassent l’objet d’évaluations régulières et approfondies, axées sur les gains d’investissement, d’emploi et de productivité qui en découlent. Cela dit, il faudrait s’attacher en priorité à supprimer progressivement les dispositions dérogatoires qui profitent en particulier aux contribuables aisés, notamment l’exonération d’impôt applicable au mois de salaire supplémentaire de la plupart des agents du secteur public (Salario escolar). Les autorités devraient également envisager de commencer à imposer les bénéfices des coopératives, qui restent exonérées d’impôt bien que certaines d’entre elles soient de grandes entreprises, qui bénéficient de mesures de protectionnisme commercial et d’une situation de monopole sur des marchés clés. Il reste également possible d’optimiser la structure des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). L’application aux dépenses privées d’éducation et de santé de taux réduits de TVA a un effet particulièrement régressif, car elle bénéficie de façon disproportionnée aux ménages à revenu élevé.
Des recettes supplémentaires pourraient également être collectées au titre des impôts sur la propriété immobilière, qui représentent environ 6 % des recettes totales dans la zone OCDE et dans les pays comparables de la région, mais moins de 2 % au Costa Rica. Il incombe à l’administration centrale d’établir et de tenir à jour le cadastre, tandis que l’évaluation des biens relève de la compétence des collectivités locales. Or, les règles d’évaluation qu’elles utilisent sont très hétérogènes. Aider les collectivités locales à faire en sorte que les mêmes règles d’évaluation s’appliquent d’une commune à l’autre permettrait d’empêcher une concurrence déloyale et d’accroître les recettes (OECD, 2017[8]). Il pourrait être utile d’exonérer les propriétés de faible valeur et d’établir des taux d’imposition différenciés en fonction de la valeur du bien pour garantir la progressivité de la fiscalité immobilière, ainsi que l’illustre l’exemple de certains pays de l’OCDE, comme l’Irlande.
Graphique 1.23. Le système d’impôts et de transferts pourrait constituer un vecteur plus efficace de réduction des inégalités
Coefficient de Gini avant et après impôts et transferts, 2021 ou dernière année connue
Note : Les données relatives au Costa Rica se rapportent à 2020. L’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des données relatives à tous les pays membres pour lesquels elles sont disponibles. Pour le Mexique, la Hongrie et la Turquie, les losanges représentent le coefficient de Gini après impôts et avant transferts.
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.
Il est crucial de réformer l’administration et la collecte des impôts. Les autorités ont déjà pris des mesures importantes à cet égard, par exemple en mettant en place la facturation électronique. Des réformes complémentaires destinées à renforcer l’administration et la collecte des impôts pourraient consister notamment à intégrer l’administration des impôts et celle des cotisations de sécurité sociale, ou à poursuivre la modernisation de l’administration fiscale en s’appuyant sur l’informatisation et sur un système de contrôle du respect des obligations fiscales fondé sur les risques (OECD, 2017[8]). Des mesures destinées à simplifier le système d’imposition pourraient aussi contribuer à améliorer la discipline fiscale. De nombreux organismes publics sont impliqués dans la collecte des impôts. Outre le ministère des Finances, les communes, la Caisse costaricienne de sécurité sociale (CCSS), l’Institut national des assurances (INS, Instituto Nacional de Seguros), la banque centrale, les organismes de retraite et d’assurance, plusieurs entreprises publiques ainsi que des associations professionnelles sont impliqués dans la collecte des impôts. Plus de 60 % des impôts sont collectés en dehors du périmètre du ministère des Finances. Les communes recouvrent directement 21 impôts (CGR, 2021[9]). En conséquence, pour les 99 impôts toujours en vigueur, il existe 93 plateformes électroniques différentes utilisées par 143 institutions publiques. Passer à un système de paiement et de collecte des impôts plus centralisé, numérique et moins fragmenté pourrait permettre de réaliser des gains d’efficience et des économies considérables, qui pourraient atteindre 1 % du PIB (CGR, 2021[9]), et de favoriser la discipline fiscale. Élargir l’utilisation des déclarations fiscales préremplies peut également faciliter le respect des obligations fiscales et réduire les coûts administratifs, ainsi que l’illustrent plusieurs pays de l’OCDE (Encadré 1.4). L’assistance technique continue visant à améliorer l’administration fiscale et la gestion des finances publiques, fournie par le FMI avec le concours de l’UE et d’autres partenaires, pourrait également permettre d’améliorer sensiblement l’efficacité fiscale et le recouvrement des impôts.
Pour garantir la crédibilité et la stabilité du système d’imposition à moyen terme, il est également essentiel que le Costa Rica continue à faire preuve de volontarisme dans le cadre des efforts déployés actuellement au niveau international pour harmoniser les normes fiscales et éviter les phénomènes d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices. Le régime de zones franches du Costa Rica est un des éléments de sa stratégie d’attraction de l’investissement direct étranger (IDE). Continuer d’adapter les règles fiscales internes en les alignant sur les nouvelles normes internationales constitue la meilleure façon pour le Costa Rica de rester attractif en matière d’IDE et de préserver sa réputation de coopération internationale et de transparence sur les questions fiscales. Par ailleurs, les progrès accomplis vers l’établissement à l’échelle mondiale d’un taux effectif minimum d’imposition des sociétés de 15 % signifient que d’autres éléments de la stratégie d’attraction de l’IDE, tels que la disponibilité de travailleurs hautement qualifiés (voir le chapitre 2), vont gagner en importance.
Encadré 1.4. Le préremplissage des déclarations fiscales
Les déclarations fiscales préremplies représentent une initiative de simplification fiscale qui peut favoriser la discipline fiscale et réduire la charge des contribuables et des administrations fiscales. Elles ont commencé à être utilisées au Danemark à la fin des années 1980, puis ont gagné les autres pays de l’OCDE. Ce préremplissage nécessite l’utilisation par l’administration fiscale d’informations déjà en sa possession (telles que l’identité du contribuable, des éléments de ses antécédents, et des informations émanant de tierces parties sur ses revenus et ses dépenses) pour compléter des rubriques de la déclaration fiscale, qui est ensuite soumise au contribuable pour examen.
Dans un certain nombre de pays, comme la Finlande, la Hongrie et la Norvège, les administrations fiscales produisent en fin d’année une déclaration d’impôt sur le revenu des personnes physiques totalement préremplie pour la majorité des contribuables tenus de soumettre une déclaration fiscale. À l’heure actuelle, l’Australie préremplit environ 88 % de l’ensemble des rubriques des déclarations d’impôt sur le revenu des personnes physiques. Dans 90 % des cas, elles sont validées sans modification par les contribuables. Le préremplissage est aussi largement utilisé pour compléter intégralement ou partiellement les déclarations fiscales d’une forte proportion de contribuables dans de nombreux autres pays de l’OCDE (OECD, 2022[10]). Ces dernières années, le champ d’application des déclarations préremplies s’est élargi au-delà de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Ainsi, l’existence de systèmes de facturation électronique permet aux administrations fiscales de préremplir les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), comme au Portugal (OECD, 2022[10]).
Renforcer le cadre budgétaire
Pour soutenir les efforts actuels d’assainissement des finances publiques et renforcer la viabilité budgétaire à moyen terme, le Costa Rica devrait continuer de moderniser son cadre budgétaire en se dotant d’un cadre de dépenses pluriannuel à part entière, ainsi que d’un conseil budgétaire efficace et indépendant, comme cela avait été recommandé dans les précédentes Études économiques de l’OCDE (OECD, 2020[3]) et comme l’ont fait de nombreux pays de l’OCDE, notamment le Chili récemment (OECD, 2020[11]). Compte tenu de l’ampleur de la dette publique du Costa Rica, la réduire constituera le principal objectif à moyen terme de la politique budgétaire pendant plusieurs années. Un cadre de dépenses pluriannuel serait un gage de certitude et de transparence concernant les dépenses prévues à moyen terme, ce qui faciliterait la planification des décisions en matière de dépenses et leur mise en cohérence avec les objectifs stratégiques. Le Cadre fiscal et budgétaire à moyen terme (MFPMP, Marco fiscal Presupuestario de Mediano Plazo), qui est publié chaque année par le ministère des Finances et présente les prévisions de dépenses de référence pour l’année à venir, a été progressivement amélioré et couvre maintenant à la fois l’administration centrale et le secteur public non financier. Le Costa Rica pourrait s’appuyer sur le MFPMP pour mettre en place un cadre de dépenses pluriannuel à part entière, dans lequel seraient définis des objectifs pluriannuels. La publication relative au cadre à moyen terme contient maintenant davantage d’informations descriptives et qualitatives sur les éléments de passif éventuel, mais la présentation d’une évaluation quantitative se fait toujours attendre.
On pourrait aussi renforcer la transparence et l’obligation de rendre des comptes en matière budgétaire en mettant en place un conseil budgétaire indépendant et doté de ressources suffisantes. En présentant des analyses budgétaires non partisanes, les conseils de ce type peuvent enrichir le débat sur la politique budgétaire et contribuer à faire connaître les risques budgétaires et les options envisageables en matière d’action publique. Une loi portant création d’un conseil budgétaire indépendant a été adoptée en mars 2020, et ses trois membres ont été nommés. Néanmoins, aucune autre mesure n’a été prise pour permettre à cet organe de fonctionner efficacement. Il pâtit d’importantes carences institutionnelles, telles qu’un manque de clarté sur le rôle qu’il doit jouer et l’absence de la moindre structure de soutien technique. Il est essentiel de fournir un soutien technique indépendant aux trois administrateurs siégeant au conseil budgétaire. Déterminer explicitement à quels moments du processus de préparation du plan budgétaire à moyen terme le conseil devrait être consulté, et à quelle échéance il devrait présenter son évaluation, en lui laissant suffisamment de temps pour la préparer, permettrait au conseil de s’acquitter de sa mission. Des mécanismes garantissant que des suites sont données aux évaluations et avis du conseil font également défaut, et il faudrait les mettre en place.
Améliorer la gestion de la dette publique
Dans la mesure où les charges d’intérêts représentent environ 5 % du PIB, et une part croissante du budget de l’administration centrale, améliorer la gestion de la dette revêt une importance grandissante. L’évolution des taux d’intérêt, tant au niveau national qu’à l’échelle mondiale, devrait exercer des tensions supplémentaires sur les charges d’intérêts. Dans un scénario d’augmentation des coûts de financement, le ratio dette/PIB resterait plus élevé pendant une période plus longue (Graphique 1.16, ligne bleue). L’accès prévu à des prêts internationaux supplémentaires et l’émission d’instruments libellés en devises pourraient alléger les coûts de financement et permettre de réaliser des économies, par rapport au placement de la dette sur les marchés locaux auprès d’investisseurs locaux. Le Costa Rica compte pouvoir accéder à des financements multilatéraux conséquents en 2023, notamment grâce à l’accord élargi conclu avec le Fonds monétaire international (FMI) au titre du mécanisme élargi de crédit. Au total, les financements multilatéraux devraient couvrir à hauteur de 4 % du PIB environ des besoins de financement qui devraient atteindre 10 % du produit intérieur brut en 2023. L’accès à certains de ces financements et l’émission d’instruments en devises exigent l’approbation du Parlement.
L’émission de dette en devises peut permettre de réaliser des économies par rapport au placement de dette sur les marchés locaux, mais elle comporte aussi des risques de change, qui doivent être soigneusement pesés. La mise en place d’un organisme de gestion de la dette, recommandée de longue date par l’OCDE, faciliterait la gestion de ces risques. La gestion de la dette a pâti de la fragmentation institutionnelle : la dette locale et la dette extérieure sont en effet gérées par des administrations différentes, ce qui occasionne des chevauchements et des déficits d’efficience (OECD, 2018[5]). Des progrès ont été accomplis récemment concernant les pratiques de gestion de la dette, mais améliorer le cadre institutionnel permettrait de renforcer encore cette gestion. Une fois un organisme de gestion de la dette mis sur pied, le Costa Rica pourrait envisager d’assouplir la règle selon laquelle l’émission de dette en devises doit être approuvée par le Parlement. Cela permettrait la mise en place de plans pluriannuels de gestion de la dette fondés sur des lignes directrices et des principes appropriés, ce qui permettrait de mieux tirer parti des possibilités offertes par les marchés. Le Costa Rica gagnerait également à poursuivre ses efforts pour amener les investisseurs étrangers à acquérir des titres de dette libellés en monnaie locale, comme recommandé dans de précédentes Études économiques de l’OCDE.
Renforcer la croissance de la productivité
Au cours des 15 dernières années, la croissance potentielle a nettement diminué (Graphique 1.1 ci-avant), passant de plus de 5 % par an en 2007 à 2.3 % environ aujourd’hui, d’après les estimations de l’OCDE. La baisse du taux d’emploi et le recul de la population d’âge actif ont contribué à cette diminution. Renforcer le taux d’activité des femmes et rehausser encore le taux d’emploi devraient permettre d’améliorer nettement les perspectives de croissance. Le vieillissement démographique freinera cependant considérablement la croissance globale. Il est donc crucial de renforcer la productivité pour préserver la croissance du PIB et du niveau de vie au Costa Rica.
Le niveau de productivité est relativement faible en termes de comparaison internationale (Graphique 1.24). Il demeure à un niveau similaire à ceux observés dans les pays comparables d’Amérique latine, mais inférieur à ceux d’autres économies émergentes, notamment en Europe orientale et en Asie. Un facteur essentiel expliquant cette situation réside dans le fait que le Costa Rica reste une économie duale, constituée à la fois d’un petit nombre de grandes entreprises relativement productives, tournées dans une large mesure vers les marchés extérieurs, et d’un autre secteur, composé essentiellement de petites et moyennes entreprises (PME) locales exclusivement orientées vers le marché intérieur et incapables de tirer parti des possibilités offertes par l’intégration dans l’économie mondiale. Rehausser la productivité en créant des conditions qui permettent aux entreprises résidentes de prospérer, tout en maintenant et en renforçant l’engagement des autorités en faveur de l’investissement direct étranger (IDE) et des échanges, qui a joué un rôle déterminant dans la diversification croissante des exportations, reste un enjeu essentiel. Un renforcement de la productivité des entreprises costariciennes faciliterait également leur participation aux chaînes de valeur mondiales.
Graphique 1.24. La productivité du travail est relativement faible
Milliers USD à PPA par habitant, 2021
Note : L’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE pour lesquels elles sont disponibles.
Source : OCDE, base de données sur la productivité.
Rehausser la productivité en renforçant la concurrence
La faiblesse de la concurrence tend à se traduire par des prix relativement élevés des biens de consommation et des intrants des entreprises. Ces deux éléments se retrouvent au Costa Rica (OECD, 2020[3]), ce qui a conduit à le caractériser de manière générale comme un pays cher, où le coût d’un panier élémentaire de biens et de services est nettement plus élevé que dans les pays voisins (Angulo, 2014[12]). D’après les entreprises privées, l’augmentation des coûts est le principal obstacle à leurs activités (UCCAEP, 2019[13]), en particulier dans l’agriculture et le secteur manufacturier. La suppression du prix minimum du riz constitue une mesure importante et bienvenue pour réduire le coût du panier élémentaire de biens au Costa Rica. De même, la suppression prévue des prix minimums dans onze types de services professionnels favorisera la concurrence dans certains secteurs clés comme la santé et la construction.
Une autorité de la concurrence pleinement indépendante et dotée des ressources nécessaires constitue un des piliers fondamentaux d’un cadre de la concurrence solide. Nombre des lacunes du cadre de la concurrence, telles que le manque d’indépendance et de ressources de l’autorité nationale de la concurrence, étaient censées être corrigées par la nouvelle loi sur la concurrence adoptée en décembre 2019. Néanmoins, en 2022, la Commission pour la promotion de la concurrence (COPROCOM, Comisión para Promover la Competencia) a reçu moins d’un tiers du budget prévu par la loi. Cela réduit considérablement sa capacité de s’acquitter de sa mission, étant donné que ses effectifs restent insuffisants et qu’il lui est toujours impossible d’acheter du matériel. Malgré ces contraintes, deux études sur la concurrence ont été menées à bien (concernant les associations professionnelles et les transports maritimes réguliers). Fournir à l’autorité nationale de la concurrence des ressources financières suffisantes, conformément à la loi, est une condition nécessaire pour intensifier la concurrence, ce qui se traduirait par une baisse des prix des biens et des services, renforçant le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises. En favorisant une croissance économique plus vigoureuse, des autorités de la concurrence efficaces peuvent également étayer les recettes fiscales et avoir un impact positif sur la situation budgétaire. Une autorité nationale de la concurrence dotée de ressources adéquates et pleinement opérationnelle serait particulièrement bénéfique dans les circonstances actuelles, alors que les autorités prennent des mesures audacieuses et utiles pour améliorer la réglementation, ouvrir à la concurrence des secteurs clés de l’économie et lever des obstacles à la concurrence (dans le secteur du riz, par exemple). L’instauration de frais de dépôt pour les notifications soumises au titre du contrôle des fusions pourrait permettre d’obtenir des ressources complémentaires. Débloquer le budget prévu par la loi n’en resterait cependant pas moins crucial. Veiller à ce que des crédits budgétaires soient ouverts directement à l’autorité nationale de la concurrence contribuerait à garantir qu’elle bénéficie des ressources nécessaires. Pour l’heure, l’autorité nationale de la concurrence est un organisme semi-autonome placé sous la tutelle du ministère de l’Économie. Cela signifie que son budget est intégré dans celui du ministère de l’Économie, ce qui peut créer des difficultés lors de l’établissement des plafonds de dépenses par ministère conformément à la règle budgétaire. Des examens des dépenses peuvent aussi étayer le processus nécessaire de redéploiement des dépenses que doit mener à bien le ministère des Finances pour accorder les ressources nécessaires à l’autorité nationale de la concurrence. Il demeure également important de continuer à accorder des ressources suffisantes à la Direction générale des télécommunications (SUTEL, Superintendencia de Telecomunicaciones), l’autorité chargée de protéger et promouvoir la concurrence dans ce secteur.
Conserver un cadre réglementaire propice au jeu de la concurrence est un autre facteur clé pour la renforcer. La réglementation des marchés de produits (RMP) est sous-tendue par des objectifs légitimes, mais elle peut, lorsqu’elle est mal conçue, restreindre inutilement la concurrence. Dans le cas du Costa Rica, l’indicateur de RMP de l’OCDE montre qu’il existe des marges considérables d’amélioration de la réglementation (Graphique 1.25), compte tenu de l’ampleur des obstacles à l’entrée sur certains marchés et de l’intervention de l’État. Une stratégie essentielle pour garantir que la réglementation favorise le jeu de la concurrence, mise en œuvre par de nombreux pays de l’OCDE et qui fait défaut au Costa Rica, consiste à réaliser des analyses d’impact de la réglementation (AIR) pour étayer l’élaboration des nouvelles dispositions législatives et réglementaires. Dans de nombreux pays, il est également obligatoire d’intégrer explicitement dans les lois et règlements l’évaluation de leur impact sur la concurrence (c’est-à-dire de leurs coûts et avantages). L’instauration d’une telle obligation peut garantir une prise en compte plus systématique des questions de concurrence dans l’ensemble du secteur public.
Graphique 1.25. La réglementation est plus restrictive au Costa Rica que dans tout autre pays de l’OCDE
Indicateur global de RMP, indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé)
Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Des pays de l’OCDE ont renforcé la concurrence sur leurs marchés de biens et de services en y facilitant l’entrée de nouveaux acteurs. Le Costa Rica dispose d’amples marges de manœuvre pour leur emboîter le pas. Parmi les obstacles à l’entrée, les charges administratives et le système d’autorisations et de permis sont les plus problématiques. La création d’une entreprise est un processus nettement plus coûteux (Graphique 1.26) et lourd que dans d’autres pays de l’OCDE et dans les pays comparables d’Amérique latine. De nombreux pays de l’OCDE ont réduit leurs charges administratives en mettant en place des guichets uniques virtuels, où il est possible d’effectuer toutes les formalités administratives requises en une seule fois et en ligne. Le Costa Rica s’oriente également dans cette direction, ce qui devrait contribuer à faciliter la création d’entreprises dans le secteur formel. Il lui reste à faire en sorte que les guichets uniques existants permettent de se conformer à toutes les prescriptions administratives en un seul et même lieu, et ce par le biais de dispositifs en ligne.
Il est également nécessaire de s’attaquer aux problèmes posés par les instruments de réglementation en vigueur, dont bon nombre pénalisent les entreprises et la compétitivité, en vue de les simplifier, d’éliminer les doublons ainsi que ceux qui ne sont plus nécessaires, et d’harmoniser les règles entre les différents organismes publics. L’expérience internationale montre que pour traiter efficacement les problèmes soulevés par la réglementation en place, il faut un dialogue renforcé entre les secteurs public et privé, dans le cadre duquel le second peut signaler les problèmes et contribuer à leur résolution, et une solide équipe technique (Cadot, Malouche et Sáez, 2012[14]). Dans cet esprit, le ministère de l’Économie établit, en coopération avec le secteur privé, une liste des instruments de réglementation et des procédures pouvant être progressivement supprimés, en définissant des échéances spécifiques pour leur élimination.
Graphique 1.26. Il est coûteux de créer une entreprise
USD à PPA
Note : Le graphique montre le coût monétaire total typique de l’accomplissement de toutes les formalités obligatoires pour créer une société à responsabilité limitée (SARL) et une entreprise individuelle sans salariés.
Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Passer à l’administration électronique peut constituer un puissant levier pour favoriser le respect par les entreprises des procédures administratives à un coût minimal. Le Costa Rica est à la traîne en ce qui concerne l’utilisation d’outils numériques pour les interactions entre l’administration et les citoyens et les entreprises. La pandémie s’est traduite par une multiplication des interactions numériques, et il faudrait poursuivre dans cette voie. Un obstacle essentiel au renforcement de l’utilisation des outils numériques par l’administration, les citoyens et les entreprises réside dans le mécanisme de signature numérique, qui est considéré comme trop lourd. Ceux qui tentent de l’utiliser ont par ailleurs des difficultés à obtenir auprès des institutions publiques la même reconnaissance de sa validité que pour une signature manuscrite. La banque centrale travaille actuellement sur une solution qui permettrait de recourir à la signature numérique via les téléphones portables (Tableau 1.5). Certains pays de l’OCDE (voir l’Encadré 1.5) illustrent on ne peut mieux l’effet catalyseur que peut avoir un mécanisme de signature numérique largement accepté et convivial en termes de réduction des formalités administratives et de facilitation du respect des prescriptions administratives.
Un nombre important de secteurs économiques restent des monopoles d’État ou sont dominés par des entreprises publiques au Costa Rica. Cela vaut notamment pour des secteurs clés, tels que l’électricité, les transports, la banque, l’assurance et les produits pétroliers. La gouvernance des entreprises a été progressivement améliorée, mais des défis importants restent à relever, tels que la pleine mise en œuvre des normes comptables internationales, l’établissement et le suivi d’indicateurs de performances pour les entreprises publiques, l’amélioration du fonctionnement des conseils d’administration et le réexamen de leur rémunération, ainsi que l’élaboration de recommandations pour favoriser la mise en place d’incitations conformes aux bonnes pratiques relatives aux conseils d’administration (OECD, 2022[15]). Pour favoriser la poursuite des progrès accomplis concernant la résolution de ces problèmes, il sera important de veiller à ce que l’Unité consultative chargée des entreprises publiques, rattachée à la Présidence, conserve de solides capacités de coordination et d’analyse.
Encadré 1.5. La signature numérique en Estonie
En vertu de la loi sur la signature numérique de 2000, celle-ci est considérée comme équivalente à une signature manuscrite en Estonie, tant dans le cadre des transactions commerciales que des transactions avec le secteur public. La signature numérique peut être utilisée directement via la carte nationale d’identité, celle-ci intégrant une puce qui peut servir de preuve d’identification irréfutable dans un environnement électronique. Cette signature peut également être utilisée via les cartes d’identité sur mobile, ou les cartes d’identité intelligentes, qui offrent une solution d’identification à toute personne dotée d’un appareil intelligent ne comportant pas de carte SIM qui doit prouver de manière sécurisée son identité en ligne. Cette double utilisation pour les transactions commerciales et avec le secteur public, conjuguée à l’obligation faite à ce dernier de reconnaître la signature numérique, a créé un environnement qui a stimulé le développement de services publics compatibles ainsi que leur utilisation par l’ensemble de la population (OECD, 2015[16]). Il est possible d’accéder à tous les services publics numériques au moyen de la signature numérique, qu’il s’agisse de l’immatriculation d’une entreprise, du vote électronique, des prescriptions électroniques, des dossiers médicaux électroniques, des déclarations de résidence ou encore des demandes de prestations sociales. L’utilisation des signatures électroniques permet de réaliser chaque année des économies estimées à 2 % du PIB en Estonie (OECD, 2019[17]).
Considéré dans sa globalité, le secteur des entreprises publiques représente une ponction considérable sur le budget, mais certaines d’entre elles jouent un rôle prédominant dans des secteurs cruciaux et leurs résultats sont lourds de conséquences pour l’ensemble de l’économie. La compagnie d’électricité ICE (Instituto Costarricense de Electricidad), qui domine son secteur d’activité, en offre un exemple emblématique. Elle fournit l’intégralité des services de transport d’électricité dans le pays et assure 44 % de sa distribution. Une de ses filiales distribue environ 32 % de l’électricité produite. La part de la production d’électricité que le secteur privé est autorisé à prendre en charge est limitée à 30 %. Les producteurs du secteur privé se livrent concurrence pour le marché, et non sur le marché, car pour y entrer, ils doivent d’abord remporter les contrats attribués sur appel d’offres par l’ICE. Il existe également des obstacles aux prises de participation étrangères dans ce secteur, puisque 35 % du capital de l’entreprise produisant l’électricité doivent être costariciens. Ce cadre réglementaire entrave considérablement le jeu de la concurrence (Graphique 1.27).
Les résultats opérationnels de l’ICE sont médiocres, comparés à ceux d’établissements similaires (World Bank, 2015[18]), et les prix de l’électricité sont plus élevés que dans les pays comparables de la région. Séparer effectivement les activités monopolistiques (comme la gestion du réseau de transport) des activités qui peuvent être ouvertes à la concurrence (telles que la production et la distribution d’électricité au détail) peut avoir des retombées positives considérables sous forme d’innovation et de baisse des prix (IEA, 2019[19]). Le Costa Rica devrait aussi envisager d’assouplir les restrictions en vigueur et les dispositions limitant le rôle du secteur privé, notamment en matière de prises de participation étrangères, en vue de renforcer l’innovation et la compétitivité et de relever les défis qui se profilent à l’horizon pour le secteur de l’électricité, tels que l’électrification prévue des transports, qui constitue un axe central du plan de décarbonation du Costa Rica.
Graphique 1.27. Les obstacles réglementaires sont élevés dans le secteur de l’électricité
Indicateur de réglementation des marchés de produits dans le secteur de l’électricité
Note : Cet indicateur repose sur des informations relatives aux dispositions régissant l’entrée sur le marché et les activités des entreprises dans le secteur de l’électricité, et à l’ampleur de la présence capitalistique de l’État.
Source : OCDE, édition 2018 de la base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Intensifier la concurrence dans le secteur bancaire demeure également un enjeu important. Le secteur bancaire costaricien reste très concentré, trois banques publiques contrôlant environ 60 % des actifs totaux et le reste étant sous le contrôle de neuf banques privées étrangères et de deux banques privées nationales. Un certain nombre de distorsions et de problèmes d’asymétrie réglementaire fragmentent le marché et entravent la concurrence. Les principaux problèmes d’asymétrie tiennent à l’obligation juridique faite aux établissements publics non bancaires de déposer leurs liquidités dans les banques publiques et au fait que celles-ci sont tenues de verser des contributions à un certain nombre de fonds publics. Supprimer progressivement ces règles asymétriques permettrait de stimuler la concurrence et aurait un effet positif sur l’ensemble de l’économie, en facilitant l’accès des entreprises et des ménages aux services financiers à moindre coût. Conformément aux recommandations de l’OCDE, la loi portant création d’un système de garantie des dépôts, qui couvre à la fois les banques privées et publiques, a été adoptée en février 2020. Les banques publiques bénéficient toujours d’une garantie globale complète de la part de l’État, couvrant tous les instruments financiers, à l’exception de la dette subordonnée. Étant donné que les banques publiques sont fortement exposées vis-à-vis du marché de la dette souveraine, le risque systémique de cercles vicieux reste élevé. Supprimer cette garantie globale est une recommandation qui figure de longue date dans les Études économiques de l’OCDE.
Réduire l’activité informelle permettrait de renforcer à la fois la productivité et l’inclusivité
Situé aux alentours de 45 % de la population active occupée totale, le taux d’activité informelle demeure élevé (Graphique 1.28) et est à la fois une cause et une conséquence de la faiblesse de la productivité. Une stratégie globale s’impose et des mesures sont nécessaires dans plusieurs domaines de l’action publique, consistant par exemple à réduire les coûts de main-d’œuvre non salariaux et à faciliter la création d’entreprises dans le secteur formel, notamment en allégeant le coût administratif et économique de leur création (comme indiqué précédemment), en aidant davantage de Costariciens à acquérir les compétences requises pour accéder aux emplois formels (comme indiqué dans le chapitre 2), en simplifiant la fiscalité et en renforçant les mécanismes d’application de la législation.
Le niveau des charges sociales patronales est élevé comparé à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.29), ce qui entrave la régularisation des activités informelles. L’expérience de certains pays de l’OCDE, comme la Colombie, indique que réduire les coûts non salariaux, en allégeant les charges sociales patronales, peut contribuer à faire reculer l’activité informelle. Les analyses d’impact disponibles laissent à penser que la réforme mise en œuvre en Colombie s’est traduite par une réduction du taux d’activité informelle comprise entre 2 et 4 points de pourcentage (OECD, 2022[20]). Le niveau relativement élevé des charges sociales prélevées au Costa Rica indique qu’il existe d’amples marges de manœuvre à cet égard. À la fin de 2019, les autorités ont instauré des charges sociales patronales et salariales réduites pour les entreprises informelles régularisant leur situation. Cet allègement était temporaire (d’une durée de quatre ans) et ciblé sur les petites entreprises (comptant un à cinq travailleurs). L’impact de ce dispositif est cependant resté limité et il n’a été utilisé que par très peu d’entreprises. Un certain nombre de tables rondes avec les partenaires sociaux ont été organisées afin d’examiner les possibilités de stimuler la régularisation des activités informelles, mais ces efforts n’ont débouché sur aucune initiative importante de la part des pouvoirs publics.
Les charges sociales représentent 37 % de la masse salariale, et sont assumées à hauteur de 72 % par les employeurs. Néanmoins, ces charges sociales ne sont pas intégralement affectées au financement du système de sécurité sociale (c’est-à-dire aux soins de santé et aux pensions contributives). Environ 35 % des charges sociales servent à financer d’autres institutions, en particulier le Fonds de développement social et d’allocations familiales (FODESAF), l’Institut national d’apprentissage (INA) et une banque publique. Il s’agit d’un moyen très régressif et inefficient de financer ces institutions, dans la mesure où il entrave la création d’emplois formels, ce qui érode la base d’imposition. En lieu et place, ces institutions pourraient, à moyen terme, être intégralement financées par le budget général. Cela faciliterait la régularisation des activités informelles sans compromettre le financement du système de sécurité sociale. Un tel changement pourrait même être positif pour le système de sécurité sociale, puisque davantage de personnes deviendraient des travailleurs formels et des cotisants. Les institutions financées actuellement à partir des charges sociales reçoivent déjà une partie de leur financement du budget général, ce qui laisse à penser que tous les mécanismes institutionnels de nature à faciliter un tel changement sont en place.
Graphique 1.28. Le taux d’activité informelle est élevé
En % de la population active occupée totale
Note : Le taux d’activité informelle est défini comme le pourcentage de travailleurs occupant un emploi qui satisfont une des conditions suivantes : 1) ils ne cotisent pas au système de sécurité sociale, 2) ils travaillent sans être rémunérés ou 3) ils exercent une activité indépendante et sont employeurs, mais leur entreprise n’est pas inscrite au registre national de la propriété et ne tient pas de comptabilité en bonne et due forme.
Source : Institut national de statistique et de recensement (INEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos), Enquête permanente sur l’emploi (Encuesta Continua de Empleo).
Graphique 1.29. Les charges sociales patronales sont élevées en termes de comparaison internationale
Cotisations patronales, en % des coûts de main-d’œuvre, 2021
Source : OCDE, base de données sur les impôts sur les salaires.
Un coin fiscal élevé peut contribuer à expliquer l’incidence de l’économie informelle. Au Costa Rica, le coin fiscal est fortement régressif dans la partie inférieure de la distribution des revenus (Graphique 1.30); en effet, les cotisations de sécurité sociale sont prélevées à des taux forfaitaires, mais prévoient une cotisation de base minimum. Mettre fin à l’application de cette cotisation minimum de façon que salariés comme employeurs cotisent en fonction de leurs revenus d’activité déclarés permettrait de réduire les coûts non salariaux, en particulier pour les travailleurs à faible revenu. La Caisse costaricienne de sécurité sociale (CCSS) prévoit d'abaisser progressivement la cotisation de base minimum pour les travailleurs à bas salaires et temporaires, afin de faciliter la régularisation de leur situation. Cette mesure s’appliquera aux travailleurs de moins de 35 ans à partir de 2023, aux travailleurs âgés de 35 à 50 ans à partir de 2024 et aux travailleurs de tous âges à partir de 2025. Une autre solution pour rendre les cotisations de sécurité sociale plus progressives consisterait à les réduire ou à les supprimer pour les travailleurs à faible revenu. La perte de recettes qui en résulterait pourrait être compensée par d’autres mesures destinées à accroître les recettes, comme indiqué dans le Tableau 1.7. Une amélioration du respect de la législation devrait également faire partie de la stratégie de régularisation des activités informelles, et les réductions des charges sociales patronales pourraient s’accompagner de contrôles accrus, destinés à renforcer l’application de la réglementation du travail.
Graphique 1.30. Le coin fiscal sur les travailleurs à faible revenu est important
Coin fiscal moyen suivant les niveaux de revenu, en % des coûts de main-d’œuvre totaux
Source : OCDE, Tax Policy Reviews: Costa Rica 2017.
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de l’OCDE destinées à renforcer la productivité
Diffuser plus largement les fruits de l’intégration commerciale
Le Costa Rica a grandement bénéficié de ses politiques d’ouverture aux échanges et à l’investissement étranger. Ses principaux partenaires commerciaux sont les États-Unis et l’Union européenne. Comme l’a montré la récession liée à la pandémie, les exportations diversifiées du Costa Rica, caractérisées par une part croissante de biens à haute valeur ajoutée, tels que des appareils médicaux (Graphique 1.4 ci-avant), et de services, comme les services aux entreprises (Graphique 1.31), constituent un facteur de résilience en cas de choc économique négatif. Les exportations de matériel optique, chirurgical et médical vers l’Union européenne ont récemment dépassé les exportations de fruits. Des flux stables d’investissement direct de l’étranger, en particulier dans le secteur manufacturier et en provenance des États-Unis, ont étayé cette transition vers des exportations à plus forte valeur ajoutée.
Graphique 1.31. Les services à haute valeur ajoutée représentent une part croissante des exportations
Source : OCDE, base de données sur les échanges bilatéraux de biens par industrie et catégorie d’utilisation finale (BTDIxE), CITI Rév. 4 ; et base de données sur les échanges de services par pays partenaire – EBOPS 2010.
La tendance aux délocalisations de proximité ouvre des perspectives supplémentaires et les efforts de renforcement de l’intégration commerciale ont récemment retrouvé une vigueur considérable. Son mix électrique fondé sur des sources d’énergie propres et son ambitieux plan de décarbonation offrent également au Costa Rica l’occasion de prendre une place de premier plan à l’échelle mondiale en tant qu’exportateur de produits à intensité de carbone faible ou nulle. Les États-Unis sont la principale destination des exportations du Costa Rica, et représentent environ 45 % de ses exportations totales. Il est possible de diversifier encore les destinations des exportations et de renforcer les relations commerciales avec les autres pays. Dans cette optique, les autorités ont engagé des négociations pour que le Costa Rica devienne membre de l’Alliance du Pacifique, un bloc commercial réunissant le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou, au sein duquel le Costa Rica n’a pour l’instant qu’un statut de candidat/observateur. L’Alliance représente 60 % des importations latino-américaines. Si le Costa Rica en devenait membre, il bénéficierait de sa situation géographique entre les membres de l’Alliance du Pacifique, ce qui améliorerait son accès à un vaste marché et ses perspectives d’attirer de nouveaux investissements directs. Cela consoliderait également les chaînes de valeur dans la région et offrirait une plateforme utile pour renforcer l’intégration commerciale avec l’Asie, compte tenu des accords bilatéraux de libre-échange signés par le Costa Rica avec la Corée, la Chine et Singapour. Les PME pourraient grandement en bénéficier, en utilisant les marchés latino-américains comme une première étape et un terrain d’essai avant d’accéder à des marchés plus complexes, comme les États-Unis. Une intégration plus poussée dans l’Alliance du Pacifique impliquerait de réduire les droits de douane dans l’agriculture, où ils sont encore plus élevés au Costa Rica que dans les pays de l’OCDE en moyenne, en particulier dans des secteurs comme le sucre. D’après des simulations par modélisation de l’impact des réductions de droits de douane associées à une intégration plus poussée dans l’Alliance du Pacifique, celle-ci aurait un effet positif direct sur la croissance du Costa Rica évalué à 0.3 point de pourcentage (CEPAL, 2021). L’emploi augmenterait dans 15 secteurs sur 20, sachant que les effets les plus positifs seraient observés pour les produits laitiers, la viande et les produits alimentaires transformés. Même si les effets de redéploiement semblent modestes, certains secteurs, comme la sylviculture et le bois d’œuvre, seraient mis à mal et des programmes ciblés de reconversion seraient nécessaires pour que leurs travailleurs puissent acquérir de nouvelles compétences leur permettant d’exercer de nouveaux emplois. Le Costa Rica a également engagé des négociations avec l’Équateur pour élaborer un accord de libre-échange et une feuille de route en vue de devenir partie à l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste.
Graphique 1.32. Les entrées d’IDE sont plus importantes dans le secteur manufacturier et les services
Note : Les données relatives à 2022 sont des estimations.
Source : Groupe interinstitutionnel sur l’investissement direct étranger (Banque centrale du Costa Rica, Organisme costaricien de promotion de l’investissement, Organisme costaricien de promotion du commerce extérieur, ministère du Commerce extérieur et Office du tourisme du Costa Rica).
Tant le secteur manufacturier que les services ont grandement bénéficié de l’ouverture commerciale. L’agriculture a également contribué aux bons résultats obtenus à l’exportation. Un potentiel inexploité considérable subsiste cependant dans ce secteur. Le Costa Rica est un des principaux exportateurs mondiaux d’ananas et un fournisseur important de bananes et de café. Même ainsi, les progrès accomplis en vue de gravir les échelons de la chaîne de valeur dans d’autres secteurs, comme les produits alimentaires, ont été inégaux. La part des produits agricoles transformés dans les échanges mondiaux augmente, ce qui offre des possibilités supplémentaires. Pour le moment, la part des produits agricoles transformés dans les exportations du Costa Rica reste inférieure à celle des matières premières agricoles (Graphique 1.33). La production biologique constitue un autre segment de marché sur lequel le Costa Rica pourrait capitaliser sur sa solide réputation en matière de qualité et de durabilité. Néanmoins, la part de la production biologique au Costa Rica est inférieure à la moyenne mondiale et inférieure à celle observée dans de nombreux autres pays de la région, malgré son bon potentiel d’exportation (OECD, 2017[21]).
Graphique 1.33. Les exportations de produits agricoles transformés n’ont pas augmenté
Part des exportations de matières premières et de produits transformés agricoles et alimentaires dans les exportations totales, en %
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur la base de données statistiques des Nations Unies sur le commerce des marchandises (COMTRADE).
Pour tirer parti de ces possibilités, il faudra renforcer la productivité dans le secteur agricole, ce qui serait facilité par une amélioration de la mise en œuvre des politiques publiques dans ce domaine. Cela pourrait passer par une simplification de la structure institutionnelle complexe de ce secteur, composée de onze institutions relevant du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage. Ces institutions jouissent de différents degrés d’autonomie, et certaines ont un mandat défini par la loi, ce qui pose problème au ministère pour assurer une coordination efficace et présente des risques de fragmentation des responsabilités, de ralentissement des processus décisionnels et de duplication de fonctions. La gouvernance du secteur est également rendue inefficace par le fait que le secteur agricole et sa structure institutionnelle sont régis par des centaines de lois et de décrets ministériels (OECD, 2017[21]).
L’expérience des pays de l’OCDE laisse également à penser que des aides n’exerçant pas d’effet de distorsion accordées soit directement aux producteurs, soit à l’ensemble du secteur, ont un effet plus positif à la fois sur la participation aux chaînes de valeur mondiales (CVM) et sur la valeur ajoutée locale que les mécanismes d’intervention sur les marchés, comme les prix minimums (OECD, 2022[22]). À cet égard, la suppression progressive des prix minimums appliqués dans le secteur du riz, comme cela avait été recommandé dans les précédentes Études économiques de l’OCDE, est une avancée très positive, qui devrait également faciliter l’accès aux biens de base à moindre coût, et bénéficier en particulier aux ménages à faible revenu. Les récents changements intervenus pour favoriser une augmentation de l’investissement direct étranger (IDE) dans les zones rurales, comme le renforcement du guichet unique pour l’investissement dans les communes, la promotion de la formation professionnelle et l’adoption de nouvelles règles accordant une importance prioritaire à l’accès aux services numériques en dehors de la zone métropolitaine de San José, peuvent constituer un moyen plus efficace de soutenir la productivité et la création d’emplois en milieu rural.
Remédier aux carences des infrastructures
Les goulets d’étranglement liés aux infrastructures sont importants, en particulier dans le transport routier (Graphique 1.34). Non seulement ils entravent le développement régional, mais ils ont en outre un effet négatif sur la compétitivité, la productivité et l’environnement. Le réseau routier est vaste mais de mauvaise qualité, et pâtit depuis des années de l’insuffisance des dépenses qui lui sont consacrées en raison de carences dans la gouvernance, la planification et l’exécution des projets. Réduire ces carences des infrastructures aiderait en particulier le secteur agricole, dont la productivité est limitée par la mauvaise qualité des routes rurales. Cette qualité médiocre alourdit les coûts de transport ainsi que les pertes de production et limite la compétitivité des gros comme des petits producteurs, en les empêchant d’accéder à des marchés de plus grande taille. Une réduction de ces carences des infrastructures contribuerait également à la diffusion des fruits de l’intégration commerciale et de l’IDE sur tout le territoire costaricien. Jusqu’ici, la zone métropolitaine de San José a récolté l’essentiel des fruits de la stratégie couronnée de succès qui a été mise en œuvre pour attirer et retenir l’investissement direct étranger.
Graphique 1.34. Le Costa Rica est à la traîne en matière d’infrastructures
Indices de qualité de l’infrastructure routière et d’efficacité des services portuaires, variant sur une échelle de 1 à 7 (7 étant le meilleur score), 2019
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays suivants de la région Amérique latine et Caraïbes : Argentine, Brésil, Chili, Colombie et Mexique.
Source : Forum économique mondial, Indicateurs de compétitivité mondiale.
Il avait été recommandé dans les précédentes Études économiques de l’OCDE de mettre en œuvre des réformes institutionnelles pour favoriser une planification plus rationnelle et clarifier les responsabilités. Le secteur des travaux publics se caractérise par une structure institutionnelle complexe. Outre le ministère des Travaux publics, elle comprend huit organismes indépendants dotés de compétences spécifiques. Cette structure contribue à l’existence de doublons, à une fragmentation excessive de l’action publique, à une longue préparation des projets et à des retards dans leur exécution. Les mesures envisagées pour simplifier le cadre institutionnel du secteur et supprimer certains organismes publics qui ont été récemment annoncées devraient permettre au ministère de reprendre les choses en main, et favoriser une amélioration de la planification et de la gestion. On pourrait également améliorer la préparation et la sélection des projets en recourant plus largement à des analyses coûts-avantages approfondies.
La situation budgétaire continuera de limiter l’investissement public pendant un certain temps, et des partenariats public-privé (PPP) judicieusement conçus pourraient contribuer à réduire les carences des infrastructures. Les dépenses publiques d’infrastructures représentent 1 % du PIB, soit un niveau nettement inférieur à celui prévu dans le dernier Plan national des transports du ministère des Travaux publics, selon lequel les dépenses d’infrastructures devraient augmenter progressivement pour atteindre 4 % du PIB en 2035, les deux tiers étant financés par le secteur privé. Le cadre des PPP s’est récemment amélioré grâce à la mise en place d’un organisme permanent chargé des PPP et d’un fonds indépendant de conception de projets financé par la Banque interaméricaine de développement (BID). Il faut néanmoins réaliser de nouveaux progrès, notamment renforcer la transparence et l’obligation de rendre des comptes en publiant en ligne davantage d’informations sur les projets et d’évaluations, et en améliorant la capacité de l’organisme chargé des PPP de réaliser des évaluations (EUI, 2019[23]). Cela devrait s’accompagner d’une comptabilisation budgétaire appropriée des PPP, consistant en particulier à les intégrer comme éléments de passif éventuel dans le budget.
Tirer le meilleur parti de la transformation numérique
Une connectivité fiable et de qualité est essentielle pour tirer le meilleur parti de la transformation numérique. Le Costa Rica a réalisé des progrès considérables en matière d’accès mobile à internet mais il est à la traîne en termes de pénétration du haut débit fixe (Graphique 1.35). Environ 34 % des abonnements au haut débit fixe correspondent à des connexions à très haut débit. Renforcer la concurrence, l’investissement et l’innovation dans le domaine du haut débit pour favoriser son développement est donc une priorité fondamentale. Cela suppose de veiller à ce que le cadre réglementaire reste flexible et facilite l’entrée sur le marché de nouveaux opérateurs, contribuant à la poursuite du déploiement du haut débit. D’après l’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE, les obstacles réglementaires dans le secteur des communications électroniques sont relativement élevés au Costa Rica (Graphique 1.36). Une réglementation excessivement pesante et parfois incohérente entre institutions publiques entrave en outre le déploiement des infrastructures. L’hétérogénéité des règles en vigueur au niveau des communes est particulièrement problématique. Simplifier et harmoniser la réglementation et définir des lignes directrices communes faciliterait le déploiement des infrastructures et réduirait les obstacles à l’entrée pour les nouveaux opérateurs. Pour progresser vers la réalisation de ces objectifs, les autorités ont récemment publié une loi destinée à favoriser la cohérence de la réglementation dans tout le pays, afin de promouvoir et faciliter le déploiement des infrastructures. Une loi a également été adoptée afin de permettre d’utiliser l’espace public pour installer l’infrastructure de télécommunications, et de garantir que tous les aspects techniques du développement de l’infrastructure de télécommunications soient correctement pris en compte lors de la conception et de la planification du développement du réseau routier national.
L’ouverture du secteur monopolistique des services de télécommunications mobiles en 2011 au Costa Rica illustre les effets positifs que peut avoir le jeu de la concurrence en termes d’accès et de baisse des prix. Pour l’heure, s’agissant de l’accessibilité financière des services mobiles d’accès à internet à haut débit, leur prix est nettement plus bas au Costa Rica que dans les pays comparables de la région, et similaire à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.37, partie B). À l’inverse, les prix des services fixes d’accès à internet à haut débit restent nettement supérieurs à ceux observés dans l’OCDE et les pays comparables de la région (Graphique 1.37, partie A). Par ailleurs, le marché du haut débit fixe se caractérise par une forte concentration (Graphique 1.37, partie C). Ouvrir à la concurrence le marché du haut débit fixe, en facilitant l’entrée de nouveaux opérateurs, peut favoriser une baisse des prix à un niveau plus abordable, qui contribuera elle-même à améliorer l’accès et à résorber les fractures.
Graphique 1.35. Élargir l’accès fixe à internet à haut débit n’ira pas de soi
Nombre d’abonnements au haut débit fixe pour 100 habitants
Note : Les données relatives au Costa Rica se rapportent à 2021.
Source : Portail de l’OCDE sur le haut débit (base de données) ; Direction générale des télécommunications (SUTEL, Superintendencia de Telecomunicaciones), Direction générale des marchés (Dirección General de Mercados).
Graphique 1.36. Les obstacles réglementaires sont élevés dans le secteur des communications électroniques
Indicateur de réglementation des marchés de produits dans le secteur des communications électroniques
Note : Les communications électroniques recouvrent à la fois les services vocaux et les services de données.
Source : OCDE, édition 2018 de la base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Graphique 1.37. Les abonnements au haut débit fixe sont onéreux
Note : Parties A et B du graphique : l’indice d’accessibilité financière des services fixes d’accès à internet à haut débit correspond au coût mensuel de l’abonnement à un service fixe d’accès à internet offrant un débit de 2 Mbit/s, exprimé en pourcentage du revenu moyen des ménages du deuxième quantile de la distribution des revenus. L’indice d’accessibilité financière des services mobiles d’accès à internet à haut débit correspond au coût mensuel de l’abonnement à un service mobile à haut débit offrant 1 Go de données, exprimé en pourcentage du revenu moyen des ménages du deuxième quantile de la distribution des revenus.
Source : Banque interaméricaine de développement (BID), indicateurs DigiLAC.
La cinquième génération de communications mobiles (5G) peut offrir une possibilité de « raccourci technologique », permettant d’accélérer le développement du numérique dans les zones rurales. Cela exigerait un renforcement des infrastructures et le déploiement de la fibre, ainsi que de nouvelles solutions en matière de connectivité du dernier kilomètre. Le Costa Rica est à la traîne par rapport aux autres pays latino-américains. Vingt-deux réseaux 5G ont déjà été déployés en Amérique latine, en particulier au Brésil. Le Costa Rica devrait accélérer la libération des fréquences électromagnétiques destinées à la 5G. D’après des estimations de l’autorité de régulation, le coût de retards en matière de libération des fréquences 5G s’établirait dans une fourchette de 8 % à 12 % du PIB. Les autorités ont récemment demandé la libération des fréquences 5G qui sont conservées par la compagnie d’électricité ICE (Instituto Costarricense de Electricidad) et restent inutilisées. Cela permettrait d’attribuer les licences d’exploitation de ces fréquences, ce qui faciliterait l’entrée de prestataires sur le marché. Le déploiement des services 5G nécessiterait cependant au moins trois ans. Il sera crucial de concevoir un processus d’octroi des licences d’exploitation qui soit transparent et solide, pour assurer un déploiement efficace de la 5G et le jeu effectif de la concurrence sur ce marché.
Poursuivre les efforts engagés pour améliorer la gouvernance et réduire la corruption
La corruption reste l’une des préoccupations majeures des Costariciens. Le Costa Rica a réalisé des progrès sensibles pour favoriser l’intégrité et lutter contre la corruption dans le secteur public. Il se classe au troisième rang des pays d’Amérique latine, juste derrière l’Uruguay et le Chili, pour ce qui est des capacités de lutte contre la corruption (AS/COA, 2021[24]). Toutefois, le niveau de corruption perçu par le public reste plus élevé que dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.38). Au cours des dernières décennies, le pays a été régulièrement secoué par des scandales de corruption. Aussi des initiatives des pouvoirs publics visant à combattre et prévenir la corruption sont-elles justifiées. La stratégie nationale d’intégrité et de prévention de la corruption, présentée en 2021, fournit un cadre utile à ces initiatives, car elle définit les domaines prioritaires pour la décennie à venir en matière d’intégrité, de lutte contre la corruption, de transparence et de probité.
Graphique 1.38. Le niveau de corruption perçu par le public reste plus élevé que dans les pays de l’OCDE
Évolution de la « Maîtrise de la corruption », échelle de -2.5 à 2.5 (du niveau de corruption le plus élevé au plus faible)
Note : L’indicateur de « Maîtrise de la corruption » reflète la perception de la mesure dans laquelle l’autorité publique est exercée à des fins d’enrichissement personnel, qu’il s'agisse de petite corruption ou de corruption institutionnalisée ou encore de « captation » de l’État par les élites et des intérêts privés. L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : Chili, Colombie et Mexique.
Source : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance.
La protection des lanceurs d’alerte constitue un outil important pour promouvoir la responsabilité. Afin de protéger ces derniers, ainsi que les victimes et témoins d’actes de corruption, le Costa Rica a mis en place un certain nombre de mécanismes auxquels on peut recourir dans les juridictions administratives et pénales. Cela étant, aucune législation spécifique n’a été adoptée pour protéger les agents du secteur public ou les salariés du secteur privé contre toute action discriminatoire ou disciplinaire exercée à leur encontre une fois qu’ils ont révélé un abus (OECD, 2017[25]) (OECD, 2020[26]). Cela décourage les agents publics de transmettre de précieuses informations sur des affaires de corruption aux autorités compétentes. Le Costa Rica élabore actuellement un projet de loi visant à assurer aux lanceurs d’alerte une protection explicite et complète contre les représailles, applicable aussi bien au secteur public qu’au secteur privé. L’adoption d’une loi ou de dispositions juridiques, dont l’objet spécifique serait de protéger le signalement de faits ou de prémunir les lanceurs d’alerte contre tout risque de représailles à leur encontre, ainsi qu’il était recommandé dans l’Étude économique précédente (OECD, 2020[3]), serait un moyen efficace de renforcer la prévention de la corruption.
Les plus grands scandales de corruption ayant touché le Costa Rica étaient liés à la passation de marchés publics (UNCAC, 2021[27]). La passation de marchés publics se fait en grande partie via l’attribution directe de contrats, ce qui constitue, d’après la législation, une procédure extraordinaire plus rapide et moins contrôlée. Le système électronique de passation de marchés publics (SICOP) a regroupé 20 plateformes de passation de marchés publics en ligne et son usage a été rendu obligatoire dans toutes les administrations publiques en 2016. Le SICOP n’a toutefois pas encore été intégré dans toutes les entités publiques. Jusqu’en 2019, 30 % des institutions ne disposaient pas de ce système, et même celles qui l’avaient déployé ne l’utilisaient pas à toutes les étapes du processus d’attribution de contrats et pour tous les achats. Une loi a été récemment adoptée en vue d’empêcher la coexistence de plusieurs régimes de passation des marchés, de réduire le nombre d’exceptions permettant de contourner les procédures ordinaires, et de fixer des conditions à satisfaire pour l’attribution directe de contrats. La pleine mise en œuvre de la loi permettrait de limiter l’étendue de la corruption et d’accroître par ailleurs l’efficience du secteur public.
Redoubler d’efforts pour améliorer l’égalité des chances
Grâce à l’accès quasi universel aux soins de santé et à l’enseignement primaire et à un taux de couverture du régime de retraite parmi les plus élevés de la région, le Costa Rica affiche un bilan social remarquable, notamment une espérance de vie relativement longue (près de 80 ans) et une faible mortalité infantile. Cela étant, le pays est confronté à des enjeux de taille. Le taux de pauvreté, calculé à partir d’un seuil de pauvreté, n’a globalement pas évolué, se maintenant autour de 20 % au cours des 25 dernières années, et les inégalités suivent une tendance à la hausse (Graphique 1.39). Compte tenu du taux de chômage à deux chiffres, de l’activité informelle touchant près de la moitié de la population active et des changements démographiques importants à venir, il importe que les pouvoirs publics interviennent dans différents domaines pour accroître l’égalité des chances. L’amélioration des politiques d’éducation et de formation constitue un enjeu essentiel (voir le chapitre 2), mais il est aussi nécessaire et urgent d’améliorer les dispositifs de protection sociale, de réduire les inégalités hommes-femmes et de renforcer le régime de retraite.
Graphique 1.39. La pauvreté n’a pas évolué et les inégalités ont progressé
Note : Partie A : les mesures de la pauvreté reposent sur les seuils de pauvreté. Partie B : le coefficient de Gini est calculé sur la base du revenu disponible des ménages. Pour le Costa Rica, un changement d’échelle a été effectué pour les données antérieures à 2010. L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : Chili, Colombie et Mexique.
Source : Institut national de la statistique et du recensement (INEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos), Enquête nationale auprès des ménages (Encuesta Nacional de Hogares, ENAHO) et Enquête polyvalente auprès des ménages (Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, EHPM) ; Banque mondiale, base de données sur la pauvreté et l’équité.
Améliorer la protection sociale
Les politiques sociales sont en voie d’amélioration, grâce à SINIRUBE (Sistema Nacional de Registro Único de Beneficiarios del Estado), une base de données commune regroupant l’ensemble des registres des programmes sociaux. Celle-ci contribue à éliminer les doublons et à accroître la couverture en permettant d’identifier les bénéficiaires potentiels qui ne sont pas encore pris en charge par les programmes. L’outil a été utilisé pour évaluer le ciblage de certains programmes sociaux (comme les bourses d’études ou les pensions du régime non contributif). Les autorités prévoient d’élargir encore la couverture de SINIRUBE et d’intégrer dans la base de données les individus vivant dans des zones éloignées ou inaccessibles qui n’y figurent pas encore. SINIRUBE devrait devenir la pierre angulaire des politiques sociales et être le principal outil de sélection des bénéficiaires de chaque programme social. Cela permettrait d’améliorer le ciblage et l’évaluation de ces politiques. Dans certains programmes sociaux, plus de 40 % des bénéficiaires sont des ménages à revenu élevé ou à revenu intermédiaire (Tableau 1.6), alors que, conformément à la législation, les programmes sont ciblés sur les ménages pauvres.
Tableau 1.6. Il est possible d’améliorer le ciblage des dispositifs de protection sociale
Pourcentage de bénéficiaires dans chaque quintile de revenu (2021)
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques (ENAHO).
Il est en outre possible de réduire encore la fragmentation du secteur de la protection sociale, ce qui permettrait d’élargir sa couverture. La protection sociale est financée par un fonds (le FODESAF, Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares) qui alloue des ressources à 21 organismes chargés d’exécuter plus de 35 programmes. Un meilleur ciblage et une fragmentation moindre favoriseraient le renforcement de la protection sociale dans des domaines essentiels, ce qui réduirait les inégalités. Les autorités prévoient d’aller dans ce sens et ont pour intention de réduire le nombre de programmes sociaux pour le porter à 25. Le renforcement de la protection sociale des enfants constitue une priorité essentielle, car la pauvreté touche 40 % des enfants et seuls 30 % des enfants pauvres âgés de 0 à 17 ans vivent dans des familles bénéficiant de prestations monétaires (Pacheco et al., forthcoming[28]). Les données d’expérience d’autres pays de l’OCDE, tels que l’Autriche, la Suède ou la Finlande, montrent que des transferts monétaires ciblés accordés sans conditions peuvent réduire sensiblement la pauvreté infantile (Förster et Verbist, 2012[29]). L’instauration d’une prestation monétaire universelle destinée aux enfants pauvres au Costa Rica coûterait 0.21 % du PIB annuel (Tableau 1.7) et pourrait être financée en partie par l’amélioration du ciblage des programmes existants. Le ciblage des aides au logement (Bono familiar vivienda) pourrait notamment être amélioré, sachant que 45 % des bénéficiaires sont des ménages à revenu élevé ou intermédiaire.
Tableau 1.7. Estimation à titre indicatif de l’impact sur le budget de certaines recommandations de l’OCDE
Note : L’estimation de l’impact budgétaire de la mise en place d’une pension de retraite universelle et de transferts monétaires universels aux enfants pauvres ainsi que de l’accroissement de la progressivité des cotisations de sécurité sociale se fonde sur (Pacheco et al., forthcoming[28]). Les économies liées à la centralisation des achats et au recouvrement des impôts sont calculées à partir des rapports du Bureau du contrôleur général (CGR, 2019[30]), (CGR, 2021[9]). L’effet du projet de loi sur l’emploi public repose sur les estimations de la Banque interaméricaine de développement. On suppose que les recettes collectées au Costa Rica au titre des impôts sur le patrimoine correspondent à la moyenne observée dans les pays latino-américains comparables (Chili, Colombie, Mexique, Argentine et Brésil). L’effet de la suppression des exonérations fiscales est estimé à l’aide de l’Examen des finances publiques réalisé par la Banque mondiale (World Bank, 2019[7]).
Source : Calculs de l’OCDE d’après (World Bank, 2019[7]), (CGR, 2019[30]), (CGR, 2021[9]) et (Pacheco et al., forthcoming[28]).
Réduire les inégalités hommes-femmes
Le taux d’activité des femmes au Costa Rica reste inférieur à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.40). Il est particulièrement faible parmi les ménages à faible revenu, sachant que plus de 90 % des femmes issues de ménages pauvres sont inactives. Les femmes qui assument des responsabilités familiales rencontrent notamment des difficultés pour terminer leurs études ou continuer à travailler. L’ensemble des femmes, tous niveaux de revenu confondus, sont touchées, mais en particulier celles qui vivent dans un ménage à faible revenu (Graphique 1.41).
Graphique 1.40. Le taux d’activité des femmes est faible
Taux d’activité de la population d’âge actif (15-64 ans), en %, 2021
Note : L’agrégat ALC correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : Brésil, Chili, Colombie et Mexique.
Source : OCDE, Statistiques de la population active.
Graphique 1.41. Les responsabilités familiales freinent la participation des femmes au marché du travail
Source : Institut national de la statistique et du recensement (INEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos), Enquête nationale auprès des ménages 2021 (Encuesta Nacional de Hogares 2021).
L’élargissement de l’accès à des structures d’éducation et des services d’accueil de jeunes enfants de haute qualité devrait constituer une priorité, dans la mesure où ceux-ci favorisent la participation des femmes au marché du travail et améliorent l’équité du système éducatif et les résultats scolaires (voir aussi le chapitre 2). La prise en charge des enfants de 5 ans par le système d’éducation et d’accueil des jeunes enfants a récemment été accrue, mais l’accès aux structures d’éducation des jeunes enfants devrait être étendu aux moins de 4 ans. Parmi les mesures prises récemment pour favoriser l’éducation des jeunes enfants figurent l’élaboration de normes de qualité et la préparation du lancement d’un système de mise à contribution financière des ménages en fonction de leur niveau de revenu (Tableau 1.8). Accorder aux familles à faible revenu un accès prioritaire aux services d’éducation des jeunes enfants et mettre en place un système de participation financière des ménages à revenu élevé sont deux moyens efficaces d’élargir la couverture de ces services dans un contexte budgétaire tendu. Le développement progressif des services de soins aux personnes âgées – prise en charge à domicile comme soins de proximité – contribuerait en outre à rehausser le taux d’activité des femmes parmi les ménages modestes.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques sociales
Le Costa Rica récemment instauré un congé de paternité rémunéré non transférable. Dans le secteur privé, les travailleurs ont désormais droit à deux jours de congé par semaine au cours du premier mois suivant la naissance de leur enfant. Les indemnités versées pendant cette période couvrent l’intégralité de la rémunération du salarié et sont financées à parts égales par l’employeur et la Caisse de sécurité sociale. En ce qui concerne les agents du secteur public, la loi sur l’emploi public qui entre en vigueur en mars 2023 accorde aux travailleurs un mois de congé de paternité rémunéré. Ces mesures marquent une première étape positive dans la promotion d’un meilleur partage du travail rémunéré et non rémunéré entre les hommes et les femmes. La promotion de l’utilisation de ces nouveaux droits au congé de paternité et leur allongement progressif, dans la lignée de la tendance observée récemment dans de nombreux pays de l’OCDE, dont la France et l’Espagne, sont autant de mesures supplémentaires qui pourraient contribuer à rehausser le taux d’activité des femmes.
Adapter le système de retraite en fonction du vieillissement de la population
Le Costa Rica a récolté les fruits d’un dividende démographique important, mais la situation est en train d’évoluer. La part de la population âgée de plus de 65 ans va tripler au cours des 50 prochaines années, passant de 10 % en 2020 à 30 % en 2070 selon les projections des Nations Unies. Cette transition démographique met en péril la pérennité du pilier contributif du système de retraite, dont le financement dépend fortement des cotisations liées à l’emploi et est pénalisé par ailleurs par l’activité informelle. L’âge légal de départ à la retraite est de 65 ans, mais les femmes peuvent opter pour une retraite anticipée à 60 ans si elles ont cotisé pendant au moins 37.5 ans, et les hommes à 62 ans s’ils ont cotisé pendant au moins 38.5 ans. Les personnes ayant connu des parcours professionnels plus morcelés ou de longues périodes d’activité informelle ne peuvent généralement pas prétendre à une pension du régime contributif, mais peuvent obtenir une pension minimale servie par le régime non contributif, financé par le budget de l’État. Pour avoir droit à une pension à taux plein, il faut avoir cotisé pendant 25 ans au total et versé 300 cotisations mensuelles. Les autorités ont récemment approuvé une série de modifications du pilier contributif, notamment le calcul des prestations de retraite à partir des 300 cotisations salariales les plus élevées, et non plus sur la base du salaire moyen des 12 dernières années. Les hommes n’auront plus la possibilité de prendre de retraite anticipée, tandis que les femmes pourront toujours prendre leur retraite à l’âge de 63 ans, à condition d’avoir cotisé pendant 33.75 ans. Ces changements prendront effet en janvier 2024 et devraient assurer la pérennité du financement des pensions jusqu’en 2050. Des politiques visant à promouvoir l’emploi formel et l’activité féminine aideraient également à financer les pensions. Dans les temps à venir, indexer l’âge légal de départ à la retraite sur les gains d’espérance de vie, ainsi que certains pays de l’OCDE l’ont fait, permettrait de renforcer le lien entre les cotisations et les pensions de retraite et d’améliorer la viabilité du système. Les mécanismes d’ajustement automatique, en vertu desquels les paramètres des pensions sont automatiquement ajustés pour tenir compte de l’évolution d’indicateurs tels que l’espérance de vie, font désormais partie d’une boîte à outils standard utilisée dans les pays de l’OCDE dans le domaine des retraites (OECD, 2021[31]). L’amélioration des possibilités d’apprentissage tout au long de la vie favoriserait en outre l’allongement des carrières. Des services ciblés de conseil en évolution de carrière et d’orientation professionnelle, conjugués à des initiatives visant à aligner l’offre de formation sur les besoins du marché du travail (voir le chapitre 2), peuvent favoriser la participation des adultes aux activités de formation. Des modes d’apprentissage plus souples, tels que les formations en ligne et les formations organisées en modules, peuvent permettre de concilier plus facilement horaires de travail et participation aux formations.
Au-delà des efforts visant à continuer à renforcer la pérennité des pensions, il est aussi essentiel d’élargir la couverture du système de retraite. Bien que le taux de couverture du système de retraite soit plus élevé que dans la plupart des pays de la région, environ 30 % de la population âgée de plus de 65 ans n’a pas de pension. L’instauration d’un régime de retraite universel à prestations définies qui serait destiné à toutes les personnes pauvres n’ayant actuellement pas de garantie de revenu, et dont le niveau de la prestation correspondrait au seuil de pauvreté, coûterait 0.13 % du PIB (Pacheco et al., forthcoming[28]). Le coût d’un régime de retraite universel couvrant l’ensemble des personnes qui ne perçoivent pas de pension à l’heure actuelle représenterait 1 % du PIB.
Assurer la transition vers la neutralité carbone
Le Costa Rica est un précurseur des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre ; il est un pionnier du tourisme durable, avec un territoire à 60 % recouvert de forêts, et aussi le premier pays tropical à avoir inversé le processus de déforestation (Encadré 1.4). Près de 100 % de l’électricité qu’il produit est d’origine renouvelable (principalement hydraulique). Ses niveaux d’émissions sont faibles comparativement aux normes internationales, mais en augmentation. Le Costa Rica vise à atteindre la neutralité dans ce domaine d’ici à 2050 : pour cela, il doit réduire ses émissions, en particulier dans le secteur des transports, et augmenter ses puits d’émissions (Graphique 1.42).
Graphique 1.42. Le Costa Rica prévoit d’atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050
Émissions, Mt éq. CO2
Source : Ministerio de Ambiente y Energía.
L’un des aspects essentiels de la stratégie du gouvernement en faveur de la transition vers la neutralité est la réduction des émissions dans le secteur des transports. En 2021, ce secteur a totalisé 42 % des émissions de carbone et 79 % de la consommation d’hydrocarbures ; c’est principalement pour cette raison que le pétrole continue d’occuper une place importante dans l’approvisionnement en énergie du Costa Rica, quand bien même le parc électrique national exploite presque entièrement des sources d’énergie renouvelables (Graphique 1.43). Les émissions du secteur des transports, en augmentation, tirent à la hausse le total des émissions du pays. Leur augmentation est largement due à la forte progression du nombre de véhicules, notamment les voitures particulières. En effet, l’absence d’un réseau de transports publics efficient favorise la croissance et la généralisation des transports privés en réponse aux besoins de mobilité, ce qui cause des problèmes de congestion dont les coûts dans la grande zone métropolitaine sont estimés à 3.8 % du PIB. Dans les principales zones urbaines, environ la moitié des stations de surveillance affichent des concentrations d’oxydes d’azote supérieures aux limites fixées par l’Organisation mondiale de la santé en 2019.
La réduction des émissions du secteur des transports passe impérativement par le déploiement de transports collectifs urbains et interurbains propres. Cela transparaît dans le plan national de décarbonation, dont l’un des piliers est la mise en place d’un système de transports publics fiable, efficient et respectueux de l’environnement. Le pays a fait des progrès dans ce domaine, par exemple en démarrant des exercices pilotes avec des bus électriques. L’amélioration du réseau de transports publics de la grande zone métropolitaine de San Jose reste néanmoins un défi majeur. Les autorités réalisent actuellement des études de faisabilité d’une ligne de train électrique (Tren Rápido de Pasajeros) qui relierait San Jose à la partie est de la grande zone métropolitaine. Le Costa Rica prévoit de porter la part de l’électromobilité dans les transports publics à 30 % d’ici à 2035 puis à 85 % d’ici à 2050. Cette transition implique une augmentation substantielle des quantités d’électricité à produire et à transporter : pour y faire face, le pays doit impérativement moderniser son réseau électrique. En assurer l’automatisation complète, notamment grâce à la transformation numérique, permettrait de rendre ce réseau plus efficace et plus fiable, et faciliterait l’intégration de sources d’énergie et de systèmes de stockage décentralisés.
Il reste également une marge d’amélioration de la réglementation et de la structure de la fiscalité pour faciliter la transition prévue vers une économie moins dépendante du carbone. Le Costa Rica, qui est l’un des pionniers de la taxe carbone, peut encore améliorer la conception de sa taxe sur les carburants. À l’heure actuelle, l’accise sur le gazole est inférieure de 60 % à celle appliquée à l’essence, alors que le gazole est plus polluant. L’accise sur le combustible de soute est également inférieure de 10 % à celle appliquée à l’essence ordinaire. Aligner progressivement les taxations du gazole et du combustible de soute sur celle de l’essence serait une première étape pour limiter les émissions du secteur des transports. Aller plus loin et augmenter la taxe carbone globale permettrait des réductions supplémentaires des émissions. L’augmentation du prix du carbone suppose des défis importants en matière d’économie politique, en particulier en cette période où les prix mondiaux de l’énergie sont élevés. Prévoir une progression graduelle, dès que les prix de l’énergie diminueront, et utiliser une partie des recettes supplémentaires pour compenser les effets de la hausse des prix de l’énergie sur les ménages à faibles revenus pourraient aider à faire accepter cette mesure.
Le pays peut aussi encore améliorer la conception de sa taxe sur les véhicules pour prendre en compte les performances environnementales et inciter à l’utilisation de véhicules moins énergivores (Tableau 1.9). Le taux d’imposition est actuellement le même pour tous les véhicules, quelles que soient leur consommation de carburant ou leurs émissions. Les péages routiers n’ont pas évolué depuis 2002. Les recalculer pour qu’ils reflètent le coût de l’utilisation des routes et mettre en place des redevances de congestion peut faciliter la transition vers des transports collectifs plus propres. Compte tenu de la situation actuelle, avec de fortes pressions sur le coût de la vie, le pays pourrait lancer les travaux préparatoires de façon que les changement puissent être mise en œuvre lorsque les tensions inflationnistes commenceront à s’atténuer.
Graphique 1.43. La production d’électricité est entièrement renouvelable et le pétrole continue de représenter une part importante de l’approvisionnement en énergie
Note : Les données relatives à l’OCDE se rapportent à l’année 2020. Partie A. Au Costa Rica, environ 0.2 % de l’électricité est produite dans des centrales thermiques.
Source : Secretaría de Planificación Subsector Energía du Costa Rica et AIE.
Le remplacement des véhicules actuels par d’autres plus sobres en énergie s’accompagnerait également d’une réduction progressive des recettes fiscales qui ont en partie servi à financer le système de rétribution des services environnementaux, indispensable à l’inversion du processus de déforestation au Costa Rica (Encadré 1.6). La baisse de la consommation de carburant durant la pandémie a fait diminuer les fonds disponibles pour le programme. À l’avenir, l’élargissement des sources de financement du programme aiderait à préserver son rôle dans la protection des espaces forestiers et à faire en sorte que les forêts continuent d’être des puits d’émissions utiles, et le soient même toujours davantage.
Encadré 1.6. Inverser le processus de déforestation au Costa Rica
L’extension des zones forestières observée au Costa Rica a été soutenue par la mise en place d’un système de rétribution des services environnementaux. Ce programme a été lancé en 1997 pour stopper le processus de déforestation en cours. Il octroie des compensations aux propriétaires fonciers en échange de certains services écosystémiques. Au tout début, il existait trois contrats : conservation de la forêt, qui exigeait des propriétaires qu’ils protègent la forêt existante pendant cinq ans ; reforestation, qui leur demandait de planter des arbres sur des terres défrichées abandonnées puis de les entretenir pendant 15 ans ; et gestion forestière durable, qui imposait une exploitation à faible intensité des ressources forestières et, simultanément, le maintien de services écosystémiques dans les forêts exploitées (Robalino et Pfaff, 2013[32]). Depuis lors, le programme a évolué pour devenir plus efficace dans la réalisation de ses objectifs et permettre une participation plus inclusive. Par exemple, en 2003, un nouveau barème a été créé pour inclure les petits propriétaires fonciers : ces derniers ont la possibilité de combiner des activités agricoles et de conservation de la forêt (Sánchez et Navarrete, 2017[33]).
Tableau 1.9. Recommandations antérieures de l’OCDE relatives à la croissance verte
Graphique 1.44. Il est nécessaire d’améliorer la collecte et le traitement des eaux usées
Note : La moyenne de l’OCDE exclut la Colombie et l’Islande (et l’Italie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni dans la partie A).
Source : Base de données de l’OCDE sur l’eau.
Le pays a aussi grand besoin d’améliorer son réseau de collecte et de traitement des eaux usées (Graphique 1.44). La plupart des eaux résiduaires résidentielles et industrielles s’écoulent directement dans les rivières sans traitement préalable. La couverture des services d’assainissement a augmenté entre 2011 et 2018, mais cette progression s’est ensuite interrompue. Les fosses septiques, qui créent des risques d’infiltrations dans les eaux souterraines, sont utilisées par 77 % de la population. Sans nouvelle évolution de l’action publique, les réseaux d’égout ne desserviront que 15 % de la population, ce qui est très loin de l’objectif de 100 % d’ici 2045 fixé dans la politique nationale de traitement des eaux usées. Si les plans existants sont mis à exécution, la couverture sera portée à 38 % (Estado de la Nación, 2021[34]). Des partenariats public-privé peuvent aider à financer les investissements supplémentaires dont le pays a grand besoin pour atteindre son objectif de 100 %.
Tableau 1.10. Recommandations formulées dans le présent chapitre (principales recommandations en gras)
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