Études économiques de l'OCDE : Croatie 2023 (version abrégée)

Résumé

L’économie de la Croatie fait preuve de résilience

En Croatie, la reprise vigoureuse enregistrée après la crise liée au COVID‑19 s’est vue ralentie en 2022 par la flambée de l’inflation et le fléchissement de la croissance mondiale. À l’avenir, la croissance sera étayée par le redressement du revenu disponible réel des ménages attribuable à la hausse des salaires et de l’emploi, par la vigueur des exportations de services, et par l’expansion de l’investissement (tableau 1). L’intégration dans la zone euro et l’espace Schengen donne un coup de pouce supplémentaire à la demande extérieure. La disponibilité limitée des capacités inutilisées, notamment du fait des pénuries de compétences, pèse sur la croissance de la production. Pour assurer une croissance économique durable, il sera indispensable de ramener l’inflation à de faibles taux tout en développant le potentiel productif de l’économie.

La politique économique menée par la Croatie a permis de lutter énergiquement contre la crise liée au COVID-19 et celle des prix de l’énergie. Face à la hausse des prix, des programmes d’aide publique généreux ont permis de soutenir les revenus des ménages et des entreprises. L’essentiel de ces mesures se compose de subventions aux prix largement non ciblées, ainsi que d’aides destinées aux catégories vulnérables et d’investissements visant à améliorer l’efficacité énergétique. Après avoir été récemment prolongées, ces mesures arriveront pour la plupart à expiration en octobre 2023 et avril 2024, et perdent de leur importance à mesure que les prix de l’énergie reculent. Le reflux des prix de l’énergie fait baisser l’inflation globale (graphique 1). Toutefois, l’augmentation des coûts des intrants, des contraintes de capacités et des salaires, ainsi que le niveau élevé des anticipations des prix, ralentissent le recul de l’inflation. Si les prix de l’énergie devaient repartir à la hausse, la consommation privée, les finances publiques et la compétitivité internationale pourraient être mises à mal.

Tableau 1. La croissance devrait être soutenue

Taux de croissance annuelle, sauf indication contraire	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut (PIB)	13.1	6.2	3.0	2.4
Consommation privée	9.9	5.1	2.3	2.3
Consommation publique	3.0	3.2	2.0	3.5
Formation brute de capital fixe	4.7	5.8	2.6	2.6
Exportations de biens et de services	36.4	25.4	-0.2	1.9
Importations de biens et services	17.6	25.0	-4.6	2.2
Taux de chômage (% de la population active)	7.6	7.0	6.0	5.8
Indice des prix à la consommation	2.7	10.7	8.5	4.3
Solde budgétaire (% du PIB)	-2.5	0.4	-0.1	-1.0
Solde budgétaire primaire (% du PIB)	-1.1	1.6	1.3	0.5
Solde primaire sous-jacent (% du PIB potentiel)	-2.5	-1.9	-2.2	-3.0
Dette brute des administrations publiques (% du PIB, définition de Maastricht)	78.3	68.8	63.8	61.0

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour.

Le secteur bancaire paraît raisonnablement sain. La suppression de la plupart des risques de change des bilans des banques a permis de dégager des liquidités. Cela limite temporairement la transmission à la Croatie du durcissement de la politique monétaire dans la zone euro. Faire en sorte que l’augmentation des liquidités soit employée à des investissements économiquement rentables permettrait de tirer le meilleur parti de l’intégration dans la zone euro. Une forte augmentation des prêts de faible qualité ou une détérioration de la santé des banques due à des effets de contagion des difficultés bancaires internationales mettrait en péril les concours destinés à l’investissement.

Graphique 1. La hausse de l’inflation s’atténue lentement

Note : La catégorie « Pays comparables » correspond à la moyenne pondérée de la Hongrie, de la République tchèque, de la République slovaque et de la Slovénie.

Source : OCDE, indice des prix à la consommation (base de données).

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La dette publique diminue, mais les tensions liées au vieillissement démographique restent un défi majeur

Les excédents budgétaires primaires enregistrés sur la durée ont permis de dégager une marge de manœuvre budgétaire pour faire face à la pandémie de COVID‑19 et à la flambée des prix de l’énergie, et de maîtriser les ratios d’endettement public. Veiller à ce que les finances publiques soient gérées de manière contracyclique tout en investissant dans les infrastructures et la transition écologique et en faisant face aux difficultés budgétaires liées au vieillissement démographique reste un défi majeur.

La croissance économique, la hausse des prix et le retour à un excédent budgétaire en 2022 ont permis de ramener le ratio de la dette publique aux alentours de 60 % du PIB. Les écarts de rendement des obligations d’État et les notes des agences se sont améliorés lorsque l’adhésion à la zone euro a été confirmée, et sont depuis restés stables. Le retour des déficits budgétaires en 2023 et 2024 ajoutera aux tensions sur la demande et aux tensions inflationnistes. À l’avenir, assainir les finances publiques contribuerait à la stabilisation macroéconomique et permettrait de garantir des ressources pour répondre aux besoins futurs d’investissement, notamment dans les compétences, la transition écologique et la transformation numérique du secteur public. La Croatie améliore progressivement ses modalités de préparation et de suivi de son budget, et elle est en train de mettre en place des examens des dépenses qui peuvent contribuer à améliorer les dotations en faveur de dépenses plus propices à la croissance. Globalement, les taux de l’impôt sur le revenu et des impôts indirects sont similaires à ceux de nombreux pays de l’OCDE. Cependant, de nombreuses dépenses fiscales, en particulier en faveur de secteur du tourisme, amoindrissent l’assiette des recettes et faussent les décisions d’investissement. Malgré la transformation numérique en cours de l’administration fiscale, la complexité des processus accroît les coûts de conformité.

La Croatie est un bénéficiaire relativement important des fonds de l’Union européenne et progresse de manière satisfaisante dans la mise en œuvre de son Plan pour la reprise et la résilience. Ce plan permet d’accélérer les réformes structurelles et les investissements, qu’il s’agisse de continuer à développer la formation professionnelle des adultes ou d’améliorer l’efficacité énergétique ou bien le mode de fonctionnement et de réglementation de l’État. Le gouvernement a mis en place des organismes spécifiquement chargés de la mise en œuvre du Plan. Leur réussite montre qu’en augmentant les capacités organisationnelles et en renforçant la coordination, on pourrait améliorer les modalités de mise en œuvre d’autres programmes et investissements publics.

La complexité des structures administratives et la pénurie de personnel administratif clé compromettent la qualité des services publics. Par rapport à la population, les administrations infranationales sont comparables en nombre et en taille à celles de nombreux pays de l’OCDE. Cependant, des chevauchements de responsabilités et des difficultés de coordination nuisent à l’efficacité et à la prestation de services sociaux essentiels, et compliquent les processus réglementaires. Les salaires de la fonction publique ne sont sans doute pas compétitifs, ce qui affaiblit les capacités administratives.

Il faut accélérer la transition écologique

Les émissions de gaz à effet de serre de la Croatie n’ont que légèrement diminué ces dernières années, et l’intensité d’émission de son économie reste relativement forte. Relever les niveaux de vie tout en réduisant les émissions nécessitera d’accélérer le découplage entre émissions et activité économique.

Une tarification cohérente des émissions s’inscrivant dans le cadre d’une panoplie de mesures comprenant également des réglementations et des aides à l’investissement peut aider à réduire l’intensité d’émission. Environ un tiers des émissions de la Croatie font l’objet d’une tarification du carbone via le système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE). Cependant, les subventions ou les taux d’imposition réduits dont bénéficient certains combustibles fossiles vont à l’encontre de la réduction des émissions. En outre, en Croatie, les émissions par habitant imputables aux transports sont supérieures à celles de la plupart des pays de l’OCDE, en partie à cause du sous-développement relatif des transports publics et du vieillissement du parc automobile. Y remédier nécessitera des dépenses considérables de la part des ménages et du secteur public. La rénovation des bâtiments peut contribuer à réduire les émissions et la précarité énergétique, mais les coûts initiaux constituent un obstacle.

La Croatie est vulnérable au réchauffement climatique. Les dommages causés par des événements météorologiques extrêmes comme des inondations risquent d’augmenter, ce qui alourdira les coûts pour le secteur privé et les finances publiques. Parallèlement, la couverture d’assurance est limitée.

Améliorer l’environnement des affaires peut être bénéfique pour l’investissement et la productivité

Une croissance plus vigoureuse de la productivité et de l’investissement sera indispensable pour accélérer la convergence économique (Graphique 2). Le secteur du tourisme a joué un rôle essentiel dans la progression des revenus et des exportations de la Croatie, mais tous secteurs confondus, les entreprises sont souvent moins productives que leurs homologues de l’OCDE. La productivité globale est tirée vers le bas par les nombreuses entreprises peu productives qui existent depuis longtemps, et par la proportion relativement faible d’entreprises dynamiques et à forte productivité.

La faible qualité de la réglementation et de la gouvernance contribue aux écarts de productivité. Certains cadres réglementaires représentent des obstacles pour les entreprises du fait de leur conception. De plus, même si leur conception est satisfaisante, les réglementations sont souvent lourdes en pratique. Les mesures visant à réduire ces contraintes sont compromises par les pénuries de personnel spécialisé à même de concevoir et de mettre en œuvre des réformes. Le nombre d’affaires en souffrance et le recours limité aux règlements extrajudiciaires contribuent à la longueur des procédures judiciaires. Nombreux sont les citoyens qui n’ont pas confiance dans les tribunaux et les juges, et les niveaux de perception de la corruption et du clientélisme sont élevés.

Graphique 2. La croissance doit rester vigoureuse pour permettre un rattrapage des revenus

PIB par habitant, à prix et PPA de 2015, milliers USD

Note : La catégorie « Pays comparables » correspond à la moyenne pondérée de la Hongrie, de la République tchèque, de la République slovaque et de la Slovénie.

Source : OCDE, comptes nationaux annuels (base de données).

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Les entreprises n’ont que peu d’options de financement non bancaire à leur disposition et leurs dépenses de R-D sont relativement modestes. La plupart des entreprises ne semblent pas avoir de difficultés pour accéder à des financements. Cela étant, les financements bancaires prédominent, et sont moins accessibles aux entreprises jeunes, de petite taille et innovantes. La structure des marchés d’actions est excessivement complexe. Enfin, les programmes d’aide à la R-D sont fragmentés.

Les entreprises publiques continuent de jouer un rôle relativement important dans l’économie. Elles emploient environ 6 % de la main-d’œuvre et sont souvent en concurrence avec les entreprises privées sur les mêmes marchés. Peu productives, elles retiennent des travailleurs et des capitaux qui pourraient potentiellement être utilisés de manière plus productive par des entreprises du secteur privé. Leurs performances financières sont souvent moins bonnes que celles de leurs homologues du secteur privé et des entreprises publiques d’autres pays, en partie à cause des faiblesses de leur gouvernance et de leur vulnérabilité face aux influences politiques.

Renforcer l’emploi et les compétences peut faire augmenter les revenus et améliorer le bien-être

La rareté des compétences constitue un obstacle de plus en plus grand pour les investisseurs. Les résultats des élèves sont moins bons que dans des pays comparables. La plupart des adultes n’ont atteint qu’un niveau d’instruction intermédiaire, et peu d’entre eux reprennent des études pour améliorer leurs compétences. Les taux d’emploi des hommes et des femmes d’âge très actif sont plus élevés que dans la plupart des pays de l’OCDE, mais sont inférieurs chez les adultes plus jeunes et plus âgés, si bien que ces catégories sont exposées à un risque de pauvreté plus grand. Le vieillissement de la population et l’émigration ajoutent aux problèmes d’offre de main-d’œuvre.

Le manque de qualifications avancées est un obstacle majeur à l’augmentation de l’emploi et des revenus. Des réformes sont en cours pour régulariser les horaires scolaires, améliorer la qualité de l’enseignement et développer l’éducation de la petite enfance. Néanmoins, l’écart avec les pays de l’OCDE, notamment dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM), reste important. Peu d’adultes ont la motivation d’accéder à des formations qui leur sont destinées, et beaucoup sont dissuadés par le coût et la disponibilité des programmes (graphique 3). La fréquentation d’un nouveau système de formation des adultes reposant sur des chèques-formation a été forte et ce programme est en cours d’expansion.

Le gouvernement est en train de réformer les programmes actifs du marché du travail. Ces programmes offrent une formation, une expérience professionnelle et une aide à la recherche d’emploi plus adaptées et plus intensives à ceux qui ont une expérience professionnelle ou des compétences limitées. Les politiques actives du marché du travail vont nécessiter davantage de ressources, en particulier dans les régions les plus pauvres.

Une sortie précoce du marché du travail accroît le risque de pauvreté des retraités. Le faible taux d’emploi des adultes âgés fait baisser l’épargne-retraite et les revenus de retraite. La retraite anticipée est plus fréquente chez les travailleurs peu qualifiés et en mauvaise santé. Les règles de transfert incitent de nombreux retraités à passer de comptes autofinancés au régime de retraite financé par les administrations publiques, ce qui sape l’efficacité des réformes antérieures et fait augmenter les coûts budgétaires. L’âge légal de la retraite des femmes est en cours d’alignement sur celui des hommes. Pour l’ensemble de la population, les réformes ont pour effet de renforcer le revenu minimum garanti par le système de protection et d’améliorer le ciblage de l’aide sociale. Cependant, les communes fournissent une aide sociale importante et celles qui se trouvent dans les zones où les besoins sont les plus importants manquent souvent des ressources nécessaires.

Graphique 3. Augmenter la participation à la formation des adultes peut contribuer à combler les déficits de compétences

Participation aux activités d’éducation et de formation par statut d’emploi, en % des personnes âgées de 18 à 64 ans, 2022

Note : La catégorie « Pays comparables » correspond à la moyenne pondérée de la Hongrie, de la République tchèque, de la République slovaque et de la Slovénie.

Source : Eurostat.

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Le taux élevé d’accession à la propriété, l’augmentation des prix des logements et l’étroitesse du marché locatif bloquent la relocalisation vers les zones les plus dynamiques sur le plan économique. La rareté des nouvelles constructions et les dommages causés par deux tremblements de terre en 2020 ont contribué à la pénurie et au surpeuplement de logements, surtout dans les grandes villes. Les biens inutilisés et les résidences secondaires réduisent encore la disponibilité de logements. Du fait du faible niveau des impôts périodiques sur la propriété, les propriétaires sont peu incités à exploiter leurs biens au mieux. Les dispositifs publics de bonification des intérêts ont contribué à l’augmentation des prix des logements. Les procédures de planification et d’approbation sont complexes, ce qui limite le lancement de nouveaux projets, mais la clarification en cours du cadastre peut contribuer à attirer des investisseurs.

Principales conclusions et recommandations

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Mobiliser les finances publiques à l’appui de la reprise et de la croissance
La croissance a été vigoureuse et a permis d’absorber les capacités inutilisées dans les secteurs en développement rapide. L’intégration dans la zone euro et l’espace Schengen donne un coup de pouce supplémentaire à la demande. L’inflation recule progressivement, mais reste supérieure à la moyenne de la zone euro, et les tensions sur les prix se sont généralisées. Après un excédent budgétaire de 0.4 % du PIB en 2022, le gouvernement prévoit un retour au déficit en 2023 et 2024. Des dépenses considérables ont été engagées pour faire face au niveau élevé des prix de l’énergie. L’essentiel des aides aux ménages et aux entreprises aboutit toujours à subventionner les combustibles fossiles.	Supprimer rapidement les mesures de soutien liées aux prix de l’énergie. Éviter toute relance budgétaire tant que l’inflation restera élevée. Veiller à ce que la politique budgétaire à moyen terme contribue à une diminution tendancielle de la charge que représente la dette publique tout en renforçant la protection sociale.
Le secteur bancaire paraît raisonnablement sain. L’adhésion à la zone euro a accru les liquidités disponibles du secteur et réduit certains types de risques.	Rester vigilant vis-à-vis de la stabilité des banques, et continuer notamment de surveiller la croissance et de la qualité des prêts. Se tenir prêt à durcir davantage les outils prudentiels, par exemple normes minimales de fonds propres et ratios de risque, pour empêcher que les risques ne se matérialisent.
Dans les services publics, malgré des concentrations récentes, il est possible d’améliorer la coordination et la répartition des responsabilités entre différentes structures administratives, de façon à rationaliser les processus réglementaires et d’assurer une prestation cohérente et de meilleure qualité des services publics, surtout dans les régions à la traîne.	Clarifier et consolider les responsabilités concernant la fourniture de biens et de services publics, et utiliser l’amélioration des systèmes d’information pour favoriser le développement de la coopération, de l’intégration et de l’affectation des ressources entre les différentes administrations.
Les financements de l’Union européenne constituent un moteur important de l’investissement public et des priorités d’action publique. À ce jour, la mise en œuvre du Plan pour la reprise et la résilience est comparativement bien menée, mais des défis subsistent.	À moyen terme, compléter les financements de l’Union européenne par un accroissement des investissements d’origine nationale de façon à répondre de manière globale aux besoins d’investissement public et de réforme.
Les taux de l’impôt sur le revenu et des cotisations sont modestes depuis des réformes récentes. L’existence de nombreuses exonérations fiscales ou taux peu élevés s’appliquant aux biens immobiliers et à certains types de revenus du travail érode la base d’imposition et fausse les incitations à investir.	Identifier et supprimer progressivement les dépenses fiscales et harmoniser le traitement des différentes formes de revenu, y compris ceux liés au tourisme. Mettre progressivement en place un impôt général périodique sur la propriété immobilière assis sur une meilleure valorisation des terrains.
Améliorer la qualité de l’environnement et réduire les émissions de gaz à effet de serre
Les recettes des taxes environnementales sont importantes, mais les combustibles fossiles restent subventionnés. Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE), principal instrument de tarification des émissions, en couvre environ un tiers.	Réduire les subventions aux combustibles fossiles, y compris les dépenses fiscales, et aligner les prix effectifs du carbone dans les secteurs non couverts par le SEQE-UE sur ceux de ce système. Utiliser les recettes de la taxe carbone pour aider les ménages vulnérables et soutenir les investissements dans l’efficacité énergétique.
La forte dépendance à l’égard du transport routier de voyageurs et la prépondérance de véhicules anciens contribuent de manière significative aux émissions de gaz à effet de serre. La qualité du transport ferroviaire laisse à désirer, et les investissements dans les infrastructures sont faibles.	Remplacer les primes à l’achat de voitures faiblement émettrices par des prêts bonifiés pour améliorer l’accessibilité financière et encourager le renouvellement du parc automobile. Continuer d’accroître les investissements dans les transports publics fondés sur des analyses coûts-avantages.
Améliorer l’environnement des affaires pour stimuler l’investissement et la productivité
Le cadre réglementaire de la Croatie est potentiellement propice à une réglementation efficace. Cependant, du fait de lacunes dans la mise en œuvre, les charges réglementaires qui pèsent sur les entreprises restent souvent élevées.	Appliquer plus efficacement les réglementations et veiller à suivre de près les progrès accomplis pour alléger les contraintes réglementaires.
Une charge de travail importante met le système judiciaire croate sous tension. Le traitement des affaires, notamment de celles qui impliquent des entreprises, est souvent long, et le système juridique est perçu comme manquant d’indépendance.	Favoriser les solutions extrajudiciaires, par exemple en rendant obligatoire une phase initiale de médiation, et en donnant force exécutoire aux accords de médiation.
La corruption à haut niveau et la petite corruption ainsi que le clientélisme restent perçus comme largement répandus. Les élites et le grand public doivent modifier leur comportement et se préparer à un durcissement des normes.	Renforcer la transparence et la redevabilité des décideurs et des agents publics au moyen de la dissuasion par des poursuites et des sanctions, en veillant à ce qu’ils se conforment à des codes de comportement éthique, en créant un registre des lobbyistes, en donnant des exemples positifs, et en menant des campagnes d’information et de sensibilisation.
Le soutien à la R-D est faible et fragmenté.	Mieux coordonner les dispositifs de soutien à la R-D, veiller à ce qu’ils bénéficient d’un financement continu et accroître les aides publiques.
Les entreprises publiques comptent pour une large part de l’économie croate et leurs performances financières et les services qu’elles fournissent sont souvent moins bons que ceux des pays comparables.	Aligner la gouvernance des entreprises publiques sur les Lignes directrices de l’OCDE.
Renforcer les compétences et accroître le taux d’activité
Les adultes sont très peu nombreux à suivre une formation professionnelle après avoir terminé leurs études, en partie à cause des coûts et des contraintes de calendrier.	Augmenter le nombre de participants et élargir l’éventail des formations couvertes par le système de chèques-formation pour adulte récemment mis en place, et appliquer la nouvelle certification de qualité à un plus grand nombre de programmes.
L’offre et la fréquentation des structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants sont très limitées, même si les coûts sont modestes.	Déployer davantage d’efforts pour élargir l’accès à des services de qualité pour l’éducation et l’accueil des jeunes enfants, et abaisser progressivement l’âge de la scolarité obligatoire.
La Croatie est en train de développer ses politiques actives du marché du travail et s’emploie à mieux mettre l’accent sur les groupes ayant des liens ténus avec le marché du travail. Le service public de l’emploi (SPE) pourrait mettre davantage l’accent sur les résultats des mesures qu’elle effectue.	Investir dans les services d’activation, en particulier dans les régions à la traîne. Moderniser le fonctionnement du SPE, notamment pour mieux prendre en compte les besoins locaux.
De nombreuses personnes âgées ont de faibles revenus. Un grand nombre de travailleurs sortent précocement du marché du travail, ce qui limite leurs revenus à la retraite.	Renforcer les incitations offertes aux travailleurs pour qu’ils restent en activité jusqu’à l’âge de la retraite à taux plein.