La reprise vigoureuse de la Croatie après la crise due au COVID-19 a été ralentie par l’envolée des prix mondiaux de l’énergie et des produits alimentaires qui a suivi l’éclatement de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. La vigueur des exportations de services, tirées par le tourisme, le resserrement du marché du travail et la hausse de l’investissement, alimentée par la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, entretiennent la croissance robuste. L’intégration de la Croatie dans la zone euro et l’espace Schengen stimule la demande et l’accès aux financements. Toutefois, la hausse de l’inflation s’atténue lentement, les contraintes de capacité et la hausse des salaires diffusant les tensions sur les coûts. Veiller à ce que la politique budgétaire n’accentue pas les tensions sur la demande dans un contexte d’inflation élevée, et à ce que les nouveaux prêts financent des investissements de qualité, peut contribuer à entretenir la croissance robuste et à modérer les tensions inflationnistes. La réaffectation des dépenses publiques vers les domaines qui étayent le mieux la croissance, l’augmentation des recettes provenant de sources qui pèsent moins sur l’activité et la promotion d’une plus grande formalisation de l’activité peuvent contribuer au maintien de finances publiques saines et favorables à la croissance. La mise en œuvre d’un programme ambitieux visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants et à s’adapter au changement climatique accélérerait la transition vers une économie verte et améliorerait le bien-être.
Études économiques de l'OCDE : Croatie 2023 (version abrégée)
2. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La Croatie devra encore relever certains défis pour pérenniser son rattrapage
L’économie de la Croatie s’est vigoureusement redressée après la crise liée au COVID-19, et la croissance de la production retrouve à présent son niveau moyen observé à la fin des années 2010 (Graphique 2.1). En 2022, la flambée des prix à l’échelle mondiale et l’incertitude, résultant notamment de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, ont freiné la reprise. Toutefois, la vigueur des exportations touristiques, les aides budgétaires conjuguées aux dépenses engagées au titre du Plan pour la reprise et la résilience, ainsi que l’amélioration de l’accès aux financements et l’augmentation de la demande extérieure découlant de l’entrée de la Croatie dans la zone euro et l’espace Schengen soutiennent la demande. Les contraintes de capacité, surtout pour les travailleurs qualifiés sur le marché du travail, constituent un obstacle croissant au développement. Elles contribuent à la hausse des salaires et à la diffusion des tensions inflationnistes, alors même que le taux d’inflation globale reflue par rapport aux niveaux élevés atteints récemment.
Dans l’avenir, la croissance vigoureuse devrait être étayée par l’augmentation des dépenses d’investissement public, le reflux de l’inflation, les tensions sur le marché du travail et l’augmentation des salaires, qui soutiennent les revenus des ménages. L’entrée de la Croatie dans la zone euro accroît l’importance que revêt la politique budgétaire pour permettre aux autorités de gérer les tensions liées à la demande et d’agir rapidement afin d’équilibrer le cycle conjoncturel, tout en continuant de ramener la dette publique en deçà de 60 % du PIB. Une amélioration de l’efficacité des dépenses publiques et de la structure de la fiscalité permettrait aux autorités de mener une politique budgétaire à la fois prudente et plus propice à la croissance. Il est également important de constituer à présent des marges de manœuvre budgétaires pour se préparer aux enjeux à plus long terme, tels que la réduction des émissions de l’économie, l’amélioration de la qualité de l’environnement et l’adaptation au vieillissement de la population et au changement climatique.
Graphique 2.1. La consommation et les exportations ont tiré la croissance du PIB, tandis que l’investissement a marqué le pas
Note : L’agrégat « Pays comparables » correspond à une moyenne non pondérée des données relatives à la Hongrie, à la République slovaque, à la République tchèque et à la Slovénie pour les indicateurs retenus (voir l’encadre 1.3). Dans la partie A, il se peut que les composantes de la croissance du PIB ne correspondent pas à la croissance globale du PIB en raison de l’écart statistique et de la non-additivité des volumes en chaîne mesurés. La zone grisée montre des prévisions.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
La flambée d’inflation a ralenti la croissance
Le vigoureux redressement de la Croatie après la pandémie de COVID-19 a été freiné par la flambée des prix
Le PIB a progressé de 6.2 % en 2022, après avoir rebondi de 13.1 % en 2021 à la suite de la pandémie de COVID-19 (Graphique 2.1). La croissance s’est brutalement ralentie au second semestre de 2022, sous l’effet des chocs provoqués par l’envolée des prix de l’énergie, ainsi que de l’aggravation des perturbations des chaînes d’approvisionnement internationales et de l’incertitude découlant de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le ralentissement a été atténué par un hiver doux et tardif, qui a soutenu l’activité de construction et la consommation privée. Les liens économiques restreints de la Croatie avec la Russie et l’Ukraine ont limité l’impact direct de la guerre (Encadré 2.1). La croissance s’est redressée au premier semestre de 2023, la vigueur des exportations de services, principalement dans le secteur du tourisme, et les tensions sur le marché du travail ayant soutenu les revenus et la reprise des dépenses de consommation. Les activités de construction et d’investissement, résultant de la reconstruction des logements après les tremblements de terre de 2020 (chapitre 4) et de la mise en œuvre des projets prévus dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience (voir ci-dessous), ont aussi soutenu la croissance. Dans l’ensemble, la reprise économique consécutive à la pandémie a permis de ramener la croissance du PIB à son niveau tendanciel de 2015-19, sachant que la croissance de la production avoisine les taux observés dans les pays comparables.
Encadré 2.1. L’exposition directe de la Croatie à la guerre en Ukraine a été limitée
L’exposition de la Croatie à la guerre en Ukraine a été limitée sur les plans à la fois commercial et humanitaire. En 2021, la Russie et l’Ukraine étaient destinataires de respectivement 1.1 % et 0.3 % du total des exportations de biens de la Croatie, essentiellement des produits chimiques et produits connexes, des machines et du matériel de transport. Ces deux marchés constituaient 2 % des nuitées touristiques de la Croatie en 2021. La Russie et l’Ukraine représentaient en outre respectivement 1.6 % et 0.2 % du total des importations de biens de la Croatie.
Les approvisionnements énergétiques de la Croatie ont été sa principale source d’exposition à la guerre en Ukraine, bien que la Croatie y soit moins exposée que de nombreux pays comparables du fait de ses importantes capacités d’importation de gaz et d’énergies renouvelables. En 2021, 9 % des importations de pétrole de la Croatie et 22 % de ses approvisionnements en gaz provenaient de Russie, soit des proportions plus faibles que dans bon nombre de pays voisins, tout en sachant que celles-ci sont probablement plus élevées si l’on tient compte des exportations par la Hongrie de carburants raffinés à partir de pétrole d’origine russe. La Croatie se fournit en gaz à hauteur de 57 % à partir de gaz naturel liquéfié (GNL) importé, le reste étant produit sur le territoire national. La capacité du terminal d’importation de GNL inauguré sur l’île de Krk en 2021 couvre près de la totalité de la demande intérieure de la Croatie, et les autorités ont approuvé un projet visant à plus que doubler la capacité de ce terminal pour la porter à 6.1 milliards m3 de gaz par an, en vue d’en faire un entrepôt régional d’énergie. Les travaux de construction de nouveaux gazoducs d’exportation devraient se terminer en 2025. En outre, l’oléoduc croate Adria, qui relie l’île de Krk, en Croatie, aux États d’Europe centrale et du Sud-est, joue un rôle de plus en plus important dans l’approvisionnement énergétique de la région. Garantir une tarification équitable des redevances de transit permet de favoriser des conditions égales d’accès à l’oléoduc.
Environ un quart de la consommation énergétique intérieure de la Croatie est imputable à l’industrie pétrochimique, qui produit des engrais minéraux. La Croatie produit 31 % de ses besoins énergétiques totaux à partir de sources renouvelables, soit une proportion plus élevée que dans la plupart des pays de l’OCDE, et cette capacité de production se trouve renforcée par les investissements réalisés au titre du Plan pour la reprise et la résilience et par les trains de mesures de soutien liées à l’énergie (voir plus bas).
L’impact humanitaire a également été limité. La Croatie a accordé des visas de protection temporaire à plus de 21 000 réfugiés (HCR), soit environ 0.5 % de la population. Les autorités ont mis en place certains services sociaux ainsi que des solutions d’hébergement temporaire, en mobilisant notamment des hôtels dans certaines villes côtières et du nord. Le soutien continu apporté aux populations déplacées par les tremblements de terre de 2020 a cependant limité la capacité d’action de la Croatie (encadré 4.3). Quelque 6 000 réfugiés sont jugés employables, y compris dans des professions en proie à des pénuries de main-d’œuvre en Croatie. À ce jour, ils occupent principalement des emplois peu qualifiés en raison de compétences linguistiques insuffisantes ou de la lenteur du processus de reconnaissance des qualifications (chapitre 4).
Les mesures d’aide prises par les pouvoirs publics ont permis d’atténuer l’impact de l’inflation sur le revenu disponible réel (Encadré 2.2). La flambée des prix à la consommation en 2022 a entraîné la plus forte baisse du revenu réel des ménages depuis la grave récession du début des années 2010. Renforcées en septembre 2022 et prolongées en mars 2023, les mesures de soutien ont permis de réduire les coûts de l’énergie et de certains autres produits alimentaires de base. Les subventions aux prix, prenant la forme de plafonds de prix pour certains volumes de consommation, de prix réduits ou de baisses d’impôts, représentent l’essentiel du coût de ces mesures. Les transferts accordés aux bénéficiaires du revenu minimum ou de la pension minimum et à plusieurs autres catégories de bénéficiaires d’aide sociale ont en outre été revus à la hausse. Ces mesures font suite à celles de grande ampleur prises par les pouvoirs publics pour soutenir le revenu des ménages pendant la crise liée au COVID-19 (Christl et al., 2021[1]). Afin de mieux assurer un soutien aux ménages les plus exposés à la précarité, tout en préservant des marges de manœuvre budgétaires, les pouvoirs publics devraient éviter de prolonger à nouveau les mesures annoncées et, au lieu de cela, renforcer le système de protection sociale afin d’offrir un filet de sécurité approprié et efficace (chapitre 4).
Encadré 2.2. Mesures prises en réponse au choc lié aux prix de l’énergie
En mars 2023, la Croatie a annoncé son quatrième train de mesures destiné à compenser les effets de la flambée des prix de l’énergie. Celui-ci vise, comme les précédents, à atténuer la hausse des prix de l’énergie, à limiter les effets de l’inflation, à soutenir les revenus réels et à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Ces différents dispositifs de soutien sont d’une ampleur considérable et supérieure à celle des trains de mesures mis en place dans de nombreux pays européens de l’OCDE (Graphique 2.2). L’essentiel des dépenses sert à plafonner ou à réduire les prix de l’énergie, avec, dans certains cas, des limitations du volume de produits énergétiques auquel s’applique le prix plafonné pour chaque utilisateur ou au total. Le ciblage est large et un certain nombre de mesures bénéficient aux entreprises. Les aides au revenu et autres mesures destinées aux ménages vulnérables ciblent les bénéficiaires actuels de prestations sociales, bien que le ciblage et l’utilisation de ces dernières demeurent problématiques (chapitre 4).
Le train de mesures adopté en mars 2023, d’un montant de 1.7 milliard EUR (2.3 % du PIB de 2023), est destiné à subventionner les prix de l’énergie et d’autres produits (1.2 milliard EUR), à appuyer la transition vers les énergies renouvelables, à améliorer l’efficacité énergétique (0.3 milliard EUR) et à soutenir les revenus (0.16 milliard EUR). La plupart de ces mesures consistent en des transferts ponctuels ou devraient prendre fin d’ici à octobre 2023 ou avril 2024.
Elles s’inscrivent dans le prolongement du train de mesures adopté en septembre 2022, qui représentait lui-même 3.7 % du PIB annuel et comprenait des allègements fiscaux et une baisse des droits d’accise (2.6 % du PIB), une garantie de revenu pour les groupes vulnérables (0.8 % du PIB) et des aides à la rénovation énergétique (0.3 % du PIB). Ce train de mesures prévoyait en outre des aides sous forme de prêts et de subventions aux entreprises d’un montant représentant 1.7 % du PIB, un relèvement des prestations sociales destinées aux retraités et à d’autres groupes vulnérables, ainsi qu’une hausse des taux de rémunération des fonctionnaires.
Graphique 2.2. Les aides liées à l’énergie adoptées en Croatie sont de grande ampleur et prennent essentiellement la forme de subventions aux prix
Note : Dans la partie B du graphique, on évalue les mesures de soutien en termes bruts, c’est-à-dire sans tenir compte de l’effet des mesures liées à l’énergie éventuellement adoptées en parallèle pour accroître les recettes, telles que l’imposition des bénéfices exceptionnels enregistrés par les entreprises du secteur énergétique. Lorsque des projets ont été annoncés par un gouvernement mais pas encore adoptés par le pouvoir législatif, ils ont été pris en compte s’il paraît clair qu’ils seront mis en œuvre sous une forme proche de celle qui a été annoncée. Les coûts budgétaires bruts ont été calculés à partir d’un ensemble d’estimations officielles et d’hypothèses concernant la façon dont les prix de l’énergie et la consommation d’énergie pourraient évoluer une fois les mesures de soutien en place.
Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir de l’outil OCDE de suivi des mesures de soutien liées à l’énergie.
L’amélioration du marché du travail a soutenu le revenu des ménages. La croissance de l’emploi s’est établie en moyenne à 2.5 % en rythme annualisé entre le début de 2021 et la mi-2023 (graphique 2.3). Conjuguée à la diminution de la population d’âge actif, cette évolution de l’emploi a fait tomber le taux de chômage à un niveau proche des points bas historiques au début de 2023, tandis que le taux d’activité des 15-74 ans a atteint 60 %, soit le niveau le plus élevé jamais enregistré. Le nombre croissant de travailleurs immigrés a contribué à résoudre les pénuries de main-d’œuvre. Le nombre d’annonces diffusées ou de postes vacants laisse entrevoir toutefois un resserrement du marché du travail. Les salaires nominaux ont augmenté. La mesure du taux de salaire fondée sur les comptes nationaux s’est accrue de 7.5 % en 2022 par rapport à 2021, tandis que le taux de salaire minimum légal a été relevé de 10.3 % en 2022 et de 12 % en 2023.
La création d’emplois a varié selon les secteurs et les régions. L’emploi a augmenté dans de nombreux secteurs, ceux des services liés au tourisme et des services aux entreprises ayant du mal à pourvoir les postes vacants. La croissance la plus forte a été enregistrée dans des régions comme Zagreb et le long de la côte, tandis qu’une progression moindre a été observée à l’intérieur et à l’est du pays, notamment en Slavonie, ce qui a accentué les inégalités régionales existantes. Le taux de chômage des jeunes a moins reculé que le taux global. Il ne s’est que partiellement amélioré après la crise liée au COVID-19, restant globalement stable à près de 18 % depuis la fin de 2021, soit un taux supérieur de plusieurs points de pourcentage au niveau observé dans la plupart des pays de la zone euro et de l’OCDE.
Graphique 2.3. La croissance plus vigoureuse de l’emploi contribue au recul du chômage
Note : L’agrégat « Pays comparables » correspond à la moyenne non pondérée des données relatives à la Hongrie, à la République slovaque, à la République tchèque et à la Slovénie (voir l’encadre 1.3).
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
La progression des exportations de biens et de services a contribué à la croissance du PIB ces dernières années. En 2022, les exportations de biens et de services ont été, en termes réels, supérieures aux sommets historiques atteints en 2019. Parmi les facteurs contributifs, on peut citer une demande vigoureuse de la part d’autres économies de l’UE et pour les produits manufacturiers croates moins complexes sur le plan technologique, ainsi qu’une moindre exposition de la Croatie aux perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales par rapport à de nombreux pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Parallèlement, la hausse du coût des importations d’énergie a creusé le déficit commercial et s’est traduite par un déficit des paiements courants en 2022. La Croatie enregistre la plupart des années un déficit des échanges de biens, qui n’est que partiellement compensé par un excédent des échanges de services, dont le tourisme représente environ 70 %. L’augmentation des subventions octroyées par l’Union européenne, notamment au titre du dispositif « Next Generation EU », a étayé le solde des paiements courants.
Encadré 2.3. Le tourisme tire les exportations et les produits manufacturés plus complexes sur le plan technologique jouent un rôle grandissant
Les exportations de biens et de services ont fortement augmenté après l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne en 2013, passant de quelque 40 % du PIB à environ 50 % en 2021. Les échanges de la Croatie sont étroitement liés aux autres pays de l’UE. En 2022, environ 60 % des exportations de biens et de services étaient destinés à des pays membres de l’UE (Graphique 2.4, parties A et C), qui représentaient par ailleurs les trois quarts environ des importations croates.
Les services touristiques constituent la principale catégorie d’exportations. Les services représentent près des deux tiers des exportations, dont 64 % sont des services de voyage (Graphique 2.4, partie D). Après s’être effondrées en 2020 pendant la première phase de la crise liée au COVID-19, les recettes du tourisme se sont partiellement redressées en 2021, du fait des arrivées de touristes par voie terrestre et de l’attrait de la Croatie pour les télétravailleurs. En 2022, les recettes totales liées aux voyages étaient supérieures de 24 % au précédent pic atteint en 2019. Le secteur du tourisme a contribué à hauteur de 11.3 % à la valeur ajoutée brute totale en 2022 – contre 2 % en moyenne dans les pays d’Europe centrale et orientale – et de 6.6 % à l’emploi (Eurostat, 2023[2]). L’entrée dans l’espace Schengen et dans la zone euro a probablement stimulé la demande en réduisant les coûts d’un séjour en Croatie. À titre de comparaison, on estime que l’appartenance de la France à l’espace Schengen accroît les recettes touristiques dans une proportion comprise entre 5 % et 15 % (Aussilloux et Le Hir, 2016[3]).
Graphique 2.4. Les marchés européens, les services touristiques et les produits manufacturés représentent la majeure partie des exportations
Note : Dans les parties A et B du graphique, les données sont collectées selon la classification du Système harmonisé de 2017 ; dans les parties C et D, les données sont collectées conformément à la classification de la balance des paiements.
Source : Organisation des Nations Unies, Statistiques sur le commerce des marchandises (base de données COMTRADE).
L’inflation recule progressivement
En 2022, l’inflation a augmenté plus que dans la plupart des pays de l’OCDE, mais moins que dans nombre de pays comparables d’Europe centrale et orientale (Graphique 2.5). L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé a culminé à 13.0 % en novembre 2022, soit son taux le plus élevé depuis les années 2000, sous l’effet de la hausse des prix de l’énergie. Ces derniers ayant reflué, l’inflation globale a reculé très progressivement et s’établissait à 8.5 % en août 2023. Néanmoins, les tensions sur les prix se sont généralisées au cours de cette période et de nombreux prix hors énergie, notamment ceux des produits alimentaires et des services, ont connu une augmentation rapide, ce qui a porté l’inflation sous-jacente à un niveau supérieur à celui de l’inflation globale. À titre d’exemple, en juillet 2023 les prix de l’hôtellerie et des autres moyens d’hébergement avaient progressé de 20.4 % et ceux des produits alimentaires et des boissons de 12.9 % par rapport au même mois de l’année précédente. Les hausses relativement élevées des prix des produits alimentaires et du chauffage sont particulièrement préjudiciables au bien-être des ménages les plus pauvres, qui consacrent une part plus importante de leurs revenus à ces produits (Graphique 2.5, partie F).
Les anticipations d’inflation des entreprises de différents secteurs et des consommateurs ont diminué progressivement par rapport à leurs niveaux les plus élevés atteints en 2022, mais restent nettement supérieures aux niveaux associés à une inflation faible et stable (Graphique 2.5, partie D). Le recul des anticipations d’inflation des entreprises industrielles a été plus prononcé que celui des entreprises de services, ce qui illustre, d’une part, la baisse des prix de nombreux intrants industriels internationaux et, d’autre part, la hausse des coûts salariaux et alimentaires et les tensions sur la demande dans le secteur des services. Si le niveau des prix en Croatie est similaire à celui observé dans nombre de pays comparables (Graphique 2.5, partie E), il est indispensable de rétablir rapidement la stabilité des prix pour préserver la compétitivité du pays en matière d’investissements étrangers et de production de biens destinés à l’exportation et soutenir la croissance des revenus réels.
En Croatie, l’épisode d’inflation élevée a coïncidé avec le passage à l’euro pour les transactions courantes, intervenu le 1er janvier 2023. Les enquêtes menées auprès des consommateurs indiquent qu’ils ont le sentiment que les détaillants ont utilisé ce changement de monnaie pour arrondir leurs prix au niveau supérieur. Et ce, malgré l’obligation d’afficher les prix dans les deux monnaies jusqu’à la fin de 2023, l’existence de règles encadrant l’arrondi des prix et l’augmentation du nombre d’inspections visant à vérifier le respect des règles de fixation des prix. Une analyse des données détaillées sur les prix, réalisée par la Banque centrale européenne et la Banque nationale croate, a montré que seules des augmentations de prix modérées, constatées dans certains secteurs de services, pouvaient être liées à l’adoption de l’euro. En outre, il ressort de cette analyse que le changement de monnaie a entraîné une hausse de 0.4 point de pourcentage de l’inflation globale (Falagiarda et al., 2023[4]). Cette évolution est conforme à celle observée dans les autres pays ayant intégré la zone euro avant la Croatie (voir par exemple (Mastrobuoni, 2004[5])).
Le secteur financier semble solide, mais la vigilance reste de mise
Les banques croates semblent solides d’un point de vue prudentiel. Leur ratio de liquidité à court terme a augmenté pour atteindre 229 % en mars 2023 contre 199.3 % en mars 2022 ; à titre de comparaison, en mars 2023, il s’élevait à 164 % en moyenne dans l’Union européenne (EBA, 2023[6]). Dans l’ensemble, elles semblent relativement bien protégées des effets de contagion de défaillances bancaires dans d’autres pays. Ainsi, la faillite de banques américaines et européennes au début de l’année 2023 n’a pas eu de conséquences majeures (ECB, 2023[7]). La rentabilité des banques est relativement élevée, avec des rendements de fonds propres qui s’élevaient à 4.5 % en mars 2023, soit près du double de la moyenne de l’OCDE à la même période (ECB, 2023[8]). Le ratio prêts non performants/total des prêts a diminué, revenant de 5.7 % à la fin de 2021 à 4.1 % en mars 2023 ; il reste toutefois supérieur à la moyenne de l’UE, qui était de 2.5 % à la fin de 2022 (Graphique 2.6, partie C). Malgré ces indicateurs positifs, il convient de surveiller de près le secteur financier, en particulier la qualité des nouveaux prêts et les effets de contagion éventuels si de nouvelles banques d’autres pays venaient à rencontrer des difficultés.
L’intégration à la zone euro a eu diverses implications pour le secteur bancaire (Croatian National Bank, 2023[9]). Le passage à l’euro a entraîné une perte à court terme estimée à 20 % des bénéfices totaux des banques, due à la réduction des transactions en devises et des commissions et à la baisse des revenus d’intérêts, ainsi qu’à des coûts de transition ponctuels. Dans le même temps, les risques de change et les coûts liés aux exigences réglementaires ont été réduits. Avant le passage à l’euro, environ la moitié des dépôts et des prêts bancaires étaient libellés en euros et exposés à des risques de change. L’adoption de l’euro a permis de dégager 5 milliards EUR de réserves de change et 4.5 milliards EUR de liquidités, les réserves obligatoires constituées en prévision des risques de change ayant été ramenées de 9 % à 1 %, ce qui a favorisé les liquidités (Graphique 2.6, partie D).
Graphique 2.5. L’inflation recule après sa récente envolée, mais les pressions sur les prix se sont généralisées
Note : Partie A : les « Pays comparables » correspondent à la moyenne non pondérée de la Hongrie, de la République slovaque, de la République tchèque et de la Slovénie (voir l’encadré 1.3). Partie B : l’inflation globale et l’inflation sous-jacente sont calculées à partir de l’indice des prix à la consommation harmonisé. L’inflation sous-jacente exclut les prix de l’énergie et des produits alimentaires. L’inflation médiane pondérée correspond à la variation des postes de consommation du milieu de la distribution des variations de prix, en tenant compte des pondérations des dépenses dans ces postes. Partie C : les pondérations des dépenses annuelles pour 2023 de chaque groupe de dépenses sont indiquées entre parenthèses. Partie D : les anticipations d’inflation sont obtenues à partir d’enquêtes d’opinion auprès des entreprises et des consommateurs, interrogés sur leurs attentes en matière de prix pour les trois prochains mois dans le cas des entreprises, et pour les 12 prochains mois dans celui des consommateurs. Les données sont exprimées sous forme de solde d’opinion (différence entre les pourcentages pondérés d’opinions positives et négatives). Les « Services » excluent le commerce de détail et les services bancaires. Partie F : les taux d’inflation par quintile de revenu sont calculés en appliquant les pondérations des composantes de la consommation définies dans la Classification des fonctions de consommation des ménages pour 2020 correspondant à chaque quintile de revenu à l’indice des prix de juin 2020 approprié, puis en appliquant la variation mensuelle à l’indice des prix des sous-groupes respectifs. Cette approche ne permet pas la substitution entre différents éléments du panier de consommation.
Source : OCDE, (base de données analytique) ; Eurostat ; Direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne via Refinitiv ; et calculs de l’OCDE.
Pour renforcer les réserves de fonds propres, la Banque nationale croate va relever à 1.0 % le taux du volant contracyclique à compter du 31 décembre 2023 et à 1.5 % à compter de juin 2024, après l’avoir porté de 0.0 % à 0.5 % en mars 2023. Elle a motivé ces hausses par le retournement du cycle financier, qui s’est traduit par une augmentation des prêts hypothécaires et des concours aux sociétés non financières, due principalement à la hausse des prix de l’immobilier et des charges d’exploitation des entreprises (Croatian National Bank, 2023[9]). Les institutions financières disposant de manière générale d’un excédent de fonds propres, la Banque nationale croate ne s’attend pas à ce que cet ajustement ait une incidence significative sur les coûts et la disponibilité du crédit bancaire. Par ailleurs, la Croatie est moins exposée que d’autres pays aux risques qui pèsent actuellement sur le secteur financier. En décembre 2022, parmi les ménages, relativement peu nombreux, qui avaient contracté un prêt hypothécaire, 34 % avaient contracté un prêt à un taux d’intérêt variable. À la même période, 6.6 % des nouveaux prêts hypothécaires étaient accordés à un taux variable, contre 25.4 % en moyenne dans la zone euro. En vue de préserver la stabilité financière, un suivi permanent et des mesures de précaution, comme l’ajustement des pondérations de risque pour certains types de prêts, peuvent garantir que les banques gèrent leur surcroît de liquidités en maintenant la qualité de leurs prêts et de leurs autres actifs.
Graphique 2.6. Le secteur bancaire semble en bonne santé
Note : L’agrégat OCDE est la moyenne non pondérée de l’ensemble des pays membres. Partie C : L’agrégat « Pays comparables » correspond à la moyenne non pondérée des données relatives à la Hongrie, à la République slovaque, à la République tchèque et à la Slovénie (voir l’encadre 1.3). Partie D : l’excédent de liquidités correspond à la somme des soldes des comptes courants des banques (supérieurs aux réserves obligatoires) et de la facilité de dépôt.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière (base de données) ; et Banque nationale croate.
Le budget renouera avec les déficits, sur fond de durcissement des conditions monétaires
Le solde budgétaire a dégagé un excédent de 0.4 % du PIB en 2022, un gain inattendu compte tenu des déficits substantiels enregistrés durant la période du COVID-19 (Graphique 2.7). La hausse de l’activité et des prix, plus forte qu’attendu, a amélioré les recettes. Les dépenses se sont révélées inférieures aux prévisions, surtout dans l’investissement public, qui a chuté de 6.8 % à partir de 2021 en termes nominaux pour s’établir à 3.8 % du PIB, même si ce chiffre reste supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE par rapport au PIB. Après prise en compte du cycle économique, l’excédent dégagé en 2022 a représenté un resserrement modéré de la politique budgétaire (Graphique 2.7).
Le programme de stabilité du gouvernement pour 2023 prévoit un retour du déficit budgétaire à partir de 2023, ce qui correspond à une relance budgétaire (Graphique 2.7 et Tableau 2.1). Ce creusement reflète en partie le relèvement des seuils d’imposition sur le revenu des personnes physiques et l’augmentation des crédits d’impôts sur lesdits revenus, ainsi que la hausse des abattements fiscaux pour la déduction des coûts encourus par les entreprises. La moindre croissance de l’activité et le reflux de l’inflation ralentissent également la hausse des recettes. Une taxe temporaire sur les bénéfices exceptionnels, d’un taux de 33 % et appliquée aux grandes entreprises ayant dégagé des bénéfices au moins 20 % supérieurs à la moyenne des dernières années, va probablement soutenir les recettes en 2023. Les dépenses sociales devraient augmenter sensiblement en 2023 dans certains domaines comme les retraites, le nombre de bénéficiaires et les taux de pension augmentant et les réductions introduites au début des années 2010 prenant fin, mais aussi dans les allocations de maternité et les prestations familiales, et dans les services d’accompagnement des personnes en situation de handicap. L’augmentation des coûts salariaux et des coûts intermédiaires (comme par exemple les coûts des médicaments et de l’énergie en rapport avec les activités publiques) devrait aussi entraîner une hausse des dépenses. Les dépenses d’investissement devraient croître, ce qui soutiendra aussi la demande, bien que ces dépenses soient largement financées par des subventions européennes, ce qui limite leur impact sur le solde budgétaire.
En 2024, le gouvernement prévoit de creuser le déficit budgétaire, avant de le réduire en 2025. La croissance des recettes devrait ralentir, en raison d’une hausse plus timide de l’activité et des prix, et d’une baisse des taux d’imposition et de cotisations sociales estimée à 0.5 % du PIB (examen ci-dessous et dans l’Encadré 2.4). Les dépenses seront soutenues par une augmentation des traitements dans le secteur public et des dépenses sociales accrues, notamment pour les pensions, par la hausse des dépenses d’investissement au titre du Plan pour la reprise et la résilience et par la livraison d’équipements de défense. Le gouvernement prévoit de financer en partie cette hausse des dépenses en puisant dans une partie des crédits qui lui sont alloués au titre de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience. La fin programmée des mesures de soutien énergétique fin 2023 et début 2024 allégera quelque peu les tensions pesant sur les dépenses.
Tableau 2.1. La baisse des recettes devrait marquer le retour du déficit budgétaire
En pourcentage du PIB
1. Estimations de l’OCDE, sauf indication contraire.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. La définition des comptes nationaux comprend, entre autres éléments, les garanties de l’État.
Source : OCDE (2023), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour.
Encadré 2.4. Les réformes fiscales prévues en 2024
Le gouvernement prépare un paquet de mesures incluant des baisses d’impôts et de cotisations sociales en 2024, ce qui réduira les recettes jusqu’à 0.5 % de PIB. Ces mesures incluront probablement :
Une réduction de l’impôt sur le revenu des personnes physiques grâce au relèvement des valeurs des fourchettes d’imposition, à l’augmentation de la valeur de certains types de revenus, tels que les primes ou les pourboires, qui ne sont pas imposables, et à la suppression de la surtaxe sur l’impôt sur le revenu.
Une baisse du taux de cotisation au régime des pensions pour les bas salaires pour accroître le revenu disponible des personnes à faible revenu, le gouvernement fournissant la différence avec le taux de cotisation standard aux comptes de pension. Cette mesure devrait bénéficier à 1.52 million de contribuables, sur un total de 2.84 millions.
Une plus grande autonomie budgétaire des administrations locales en leur permettant de fixer de manière indépendante le taux d’imposition pour taxer les revenus des travailleurs indépendants, de l’activité indépendante et des autres revenus.
Le resserrement de la politique monétaire de la zone euro ne se répercute qu’en partie. En effet, sur le marché monétaire interbancaire, l’un des principaux canaux de transmission de la politique monétaire à l’économie réelle, à savoir la hausse des taux d’intérêt, a été atténué par une rotation limitée, les liquidités importantes des banques limitant leur utilisation du marché. Pour autant, les taux d’intérêt ont grimpé pour les prêts aux entreprises et aux ménages, et les banques ont durci leurs conditions de crédit, ce qui a contribué au ralentissement de la croissance de ce dernier (Graphique 2.7). Les rendements sur les obligations d’État à long terme ont moins augmenté qu’ailleurs dans la zone euro suite au resserrement de la politique monétaire, les écarts de rendement s’étant réduits après la confirmation, en juin 2022, que la Croatie allait rejoindre la zone euro (Encadré 2.5). Suivant l’agence de notation, la notation de la dette souveraine de la Croatie se situe deux ou trois crans au-dessus de la catégorie investissement, et les perspectives des agences sont stables depuis le relèvement de leur notation, mi-2022. Les politiques de resserrement quantitatif mises en œuvre par la BCE n’ont pas d’incidence directe sur le pays, qui était extérieur à l’Eurosystème avant 2023 et ne faisait donc pas partie des programmes d’achats d’actifs.
Encadré 2.5. La Croatie est devenue le vingtième membre de la zone euro en 2023
Depuis l’accession de la Croatie à l’indépendance, son taux de change a d’abord été rattaché au mark allemand, puis à l’euro. Le 1er janvier 2023, la Croatie a officiellement rejoint la zone euro, à un taux de change de 7.53450 kunas croates pour 1 euro. Cela a fait suite aux conclusions de la Commission européenne et de la BCE, en juillet 2022, aux termes desquelles la Croatie remplissait les quatre critères nominaux de convergence que sont la stabilité des prix, la viabilité des finances publiques, l’alignement du taux de change sur le taux d’intérêt à long terme, et un cadre législatif pleinement compatible avec les traités concernés. La tendance à la baisse de la dette publique vers les 60 % du PIB après son augmentation pendant la pandémie de COVID-19 a été jugée adéquate. La préparation de l’intégration dans la zone euro a nécessité d’importantes réformes législatives, qui ont permis de mieux aligner les institutions et la gouvernance de la Croatie sur celles des pays de la zone euro. Bon nombre de ces réformes portent sur les questions abordées dans la présente Étude, notamment sur l’amélioration de l’environnement des entreprises (chapitre 3).
La Commission européenne a estimé que le changement physique de monnaie s’était déroulé sans encombre, grâce à la préparation des réserves d’euros, à la distribution de la nouvelle monnaie et aux campagnes d’information menées en amont. La communication, un code de déontologie volontaire pour les entreprises et une campagne de suivi ont contribué à empêcher dans une large mesure les pratiques abusives de révision des prix lors du passage à l’euro, et l’approche adoptée par la Croatie est riche d’enseignements pour les pays qui adopteront l’euro à l’avenir. Toutefois, les pratiques de tarification demeurent une source de préoccupation pour de nombreux citoyens, même après la publication de données sur l’inflation montrant que l’adoption de l’euro a eu un impact limité sur les prix (European Commission, 2023[10]).
Rejoindre la zone euro signifie que la banque centrale croate devient partie intégrante de l’Eurosystème, que le ministère des Finances participe aux réunions de l’Eurogroupe et que la Croatie intègre l’Union bancaire et le Mécanisme européen de stabilité. Cette adhésion appuiera la surveillance prudentielle des banques croates en éliminant le contrôle parallèle du secteur bancaire croate et intégrera la gestion de crise et la résolution des défaillances bancaires.
Les projets du gouvernement concernant le creusement du déficit budgétaire et la transmission temporairement plus lente, bien que celle-ci s’améliore, de la politique monétaire plus restrictive de la zone euro à l’économie croate laissent penser que la croissance de la demande pourrait continuer de dépasser la croissance de la capacité de l’économie pendant un certain temps. Cela accentuera les contraintes de capacité et les tensions sur les prix et les salaires. Compte tenu des projections actuelles d’inflation, qui continuent de la situer au-dessus de l’objectif, le maintien d’un budget proche de l’excédent de 2022 assurerait mieux la stabilité macroéconomique qu’une relance budgétaire, soutiendrait la croissance et réduirait les tensions inflationnistes. Cette orientation budgétaire contracyclique n’implique pas nécessairement une baisse des dépenses liées à un renforcement de la productivité ou aux objectifs des politiques sociales. Les transferts et les subventions mal ciblés ou qui encouragent une consommation inefficace, comme les subventions des prix des énergies fossiles, peuvent être réduits tout en sanctuarisant les dépenses qui améliorent les capacités productives et soutiennent l’inclusivité, comme dans l’éducation et les compétences, les infrastructures, et la fourniture de services publics. Si les recettes dépassent les prévisions, ces fonds peuvent rembourser des dettes et constituer des marges de manœuvre budgétaires.
Graphique 2.7. La politique budgétaire reste accommodante, tandis que les conditions monétaires se durcissent
Note : Partie A : le solde budgétaire permet de mesurer l’orientation de la politique budgétaire environnementale après prise en compte de la variation cyclique des recettes et des dépenses, et exclut les opérations ponctuelles nettes. Partie B : L’orientation budgétaire est illustrée par le changement dans le solde financier primaire sous-jacent.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour ; Refinitiv ; Datastream ; et BCE (base de données).
La croissance devrait rester soutenue
La croissance de la production devrait se maintenir à des taux élevés, s’étant redressée au premier semestre de 2023 après le ralentissement observé au second semestre de 2022. La croissance annuelle devrait s’établir à 3.0 % en 2023 et à 2.4 % en 2024 (Tableau 2.2). Un regain de l’augmentation des dépenses de consommation devrait soutenir la croissance, la hausse continue des salaires et la croissance de l’emploi devant dépasser l’inflation pour soutenir le revenu disponible réel des ménages. On s’attend à ce que l’amélioration des conditions d’approvisionnement à l’échelle mondiale et la part importante des importations dans la consommation intérieure limitent la répercussion de la hausse des salaires sur l’inflation mesurée par les prix à la consommation. Les dépenses publiques, notamment les mesures de soutien face aux prix de l’énergie, soutiendront la demande en 2023, ce qui ajoutera aux tensions sur les prix. L’intégration de la Croatie dans la zone euro et dans l’espace Schengen au début de 2023 et le montant plus important des fonds européens déboursés par le gouvernement devraient renforcer l’investissement et les exportations, ce qui augmentera la demande et les tensions sur les capacités, en particulier dans la construction.
Cependant, la poursuite des tensions inflationnistes et le rétrécissement des capacités excédentaires devraient contrebalancer en partie l’amélioration de la demande, de manière à ralentir la croissance de la production. L’inflation ne devrait diminuer que progressivement à partir des taux élevés qu’elle connaît actuellement. Si l’on soustrait des tensions inflationnistes le recul des tarifs de l’énergie et d’autres prix à l’échelle internationale, la hausse importante et continue des prix de gros dans nombre de secteurs, l’augmentation des salaires et les capacités excédentaires limitées dans certains secteurs des services devraient ralentir le processus de désinflation. L’expiration des mesures de soutien énergétiques, programmée pour octobre 2023 et avril 2024, entraînera une hausse momentanée de l’inflation globale.
Tableau 2.2. La croissance devrait rester soutenue
1. Contributions aux variations du PIB réel. 2. Erreur statistique comprise.
Source : OCDE (2023), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour.
Les risques attachés à ces perspectives restent importants, avec une possible divergence à la baisse et le défi d’avoir à gérer des améliorations inattendues. À court terme, la forte inflation constitue l’une des principales sources de risques. La persistance en Croatie d’une inflation supérieure à la moyenne de la zone euro, ou le maintien dans la zone euro d’une inflation supérieure à l’objectif des politiques nécessiterait une réponse plus affûtée des pouvoirs publics, de la part de la politique budgétaire croate dans le premier cas, et de la politique monétaire de la zone euro dans le second. Cela pourrait entraîner un ralentissement plus abrupt. L’ajustement, au niveau mondial, des marchés financiers et des économies à la hausse des taux d’intérêt comporte aussi des risques pour la demande extérieure. Un nouvel épisode de flambée des prix de l’énergie et de perturbation de l’approvisionnement énergétique chez les partenaires commerciaux, surtout en cas d’hiver 2023/24 exceptionnellement froid ou long, prolongerait les tensions inflationnistes et affaiblirait la compétitivité, la demande extérieure et les finances publiques. À moyen terme, la stimulation potentielle de l’investissement et de la demande résultant de l’intégration dans la zone euro et l’espace Schengen comporte des risques de moindre qualité de l’investissement et du crédit, et de tensions accrues sur les prix. Cela exigerait une gestion macroéconomique réactive, en particulier pour les politiques budgétaire et macroprudentielle, pour veiller à ce que la hausse de la demande reste viable et augmente les capacités productives de l’économie. À l’inverse, l’entrée dans la zone euro et l’espace Schengen pourrait aussi marquer le début d’une longue période de croissance plus forte qu’attendu. À plus long terme, les perturbations potentielles liées au changement climatique présentent des risques importants, car l’investissement dans les infrastructures et d’autres matériels pourrait devenir inutile, et la structure de la production et de la demande pourrait considérablement changer. Les politiques d’adaptation réduiront ces risques. Le Tableau 2.3 présente des risques susceptibles d’entraîner des changements majeurs dans les perspectives à plus long terme.
Tableau 2.3. Événements susceptibles de modifier sensiblement les perspectives
Des finances publiques saines en appui à une croissance plus soutenue
Pour la Croatie, l’orientation de la politique budgétaire constitue le principal outil de stabilisation macroéconomique, notamment depuis que le pays est pleinement membre de la zone euro. Le pays a déployé de nombreuses mesures pour faire face à la crise du COVID‑19, le déficit important constaté en 2020 ayant été progressivement résorbé en 2021 et en 2022 afin de soutenir l’économie pendant la crise et d’appuyer la reprise. Au cours des années précédentes, le caractère contre-cyclique de la politique budgétaire a été moins systématique (Graphique 2.7, partie B). En renforçant les stabilisateurs automatiques, il est possible d’améliorer la réactivité de cette politique face aux cycles économiques (World Bank, 2020[11]). Les réformes relatives aux recettes publiques et à la protection sociale peuvent aussi consolider les stabilisateurs économiques. Une protection mieux ciblée est un exemple en ce sens, à l’image des efforts déployés actuellement dans le but de mieux repérer les ménages en difficulté et de relever le salaire minimum garanti (Chapitre 4). Ces réformes permettront de mieux soutenir les revenus et les dépenses pendant les périodes de ralentissement, et de réduire les dépenses sociales dans leur ensemble au fur et à mesure de la reprise de l’emploi. De la même façon, le maintien de la progressivité des taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques par toute réforme future aiderait à stabiliser le revenu disponible des ménages tout au long du cycle économique. La mise au point de mesures ad hoc face à des chocs exceptionnels, de sorte qu’elles soient supprimées une fois les seuils prédéfinis atteints, comme le recul des prix de l’énergie en deçà d’un niveau déterminé, garantirait la limitation dans le temps de ces mesures. Cette démarche a démontré son efficacité dans certains pays de l’OCDE, tels que l’Irlande (OCDE, 2023[12]).
L’orientation à moyen terme de la politique budgétaire de la Croatie suit les règles budgétaires et les directives dans ce domaine des institutions européennes, qui sont en cours de réexamen (sujet abordé dans la publication Études économiques de l’OCDE : Union européenne de 2023). Une fois le nouveau cadre instauré, la Croatie sera a priori toujours tenue d’établir une trajectoire crédible à moyen terme dans l’optique de ramener le ratio dette-PIB en dessous de 60 % du PIB. Selon les prévisions, des règles de dépenses à moyen terme seront nécessaires pour orienter cette trajectoire, en tenant compte des pressions pesant sur les dépenses, notamment celles liées au vieillissement de la population, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et aux mesures d’adaptation au changement climatique. La Croatie s’emploie aujourd’hui à mettre sur pied les institutions qui lui permettront d’atteindre ces objectifs budgétaires. La loi de finances de 2021 accentue l’importance d’une projection à moyen terme pour la budgétisation effectuée par la Croatie. Les institutions telles que la Commission de politique budgétaire seront dotées d’agents permanents à compter de 2023. Ces institutions peuvent renforcer les processus d’établissement et de mise en œuvre ainsi que la viabilité du budget public et assurer un suivi du bon respect des règles budgétaires (Encadré 2.6).
Encadré 2.6. La Commission de politique budgétaire peut aider à atteindre les objectifs dans ce domaine
Depuis dix ans, la Croatie s’emploie à mettre sur pied un cadre de politique budgétaire et les institutions correspondantes nécessaires. La Commission de politique budgétaire a assuré ses premières missions en 2014 sous la forme d’un comité parlementaire, puis a obtenu un statut d’organisme indépendant en 2021. À compter de 2023, elle sera dotée d’agents permanents et de capacités de recherche. Les institutions de ce type peuvent apporter un soutien efficace lors de l’établissement et de la mise en œuvre du budget public et aider à garantir l’alignement de la politique budgétaire sur les objectifs à moyen terme des pouvoirs publics et sur les règles budgétaires. Elles peuvent contribuer à améliorer la qualité des hypothèses et analyses économiques sur lesquelles repose le budget, ainsi que des discussions générales sur les tendances économiques et les initiatives des pouvoirs publics. D’après la Commission de politique budgétaire, la Croatie a dans l’ensemble bien respecté ses règles budgétaires nationales, soit un meilleur bilan que pour la période 1998‑2019 pendant laquelle moins d’un exercice sur deux était en conformité avec ces règles (Manescu et al., 2023[13]).
L’insuffisance des ressources humaines est un véritable obstacle à la mise sur pied d’institutions budgétaires indépendantes de ce type, notamment parce qu’un grand nombre des agents dotés de la bonne combinaison de compétences en analyse économique et analyse des politiques participent déjà aux travaux d’autres organismes publics ou groupes de réflexion. Dans d’autres pays plus petits de la zone euro, tels que l’Estonie ou l’Irlande, le bureau est composé d’universitaires et d’experts en politiques, mobilisés à temps partiel, y compris de membres de la diaspora du pays, et d’un faible contingent d’experts divers et d’agents de soutien. Dans certains pays de la zone euro, à l’image de l’Estonie, les agents sont rattachés à la banque centrale. Cela peut permettre de mutualiser les ressources et de faire gagner le bureau en expertise en matière d’analyse macroéconomique.
Le ratio d’endettement public est passé en dessous des 70 % du PIB en 2022, soit le niveau le plus bas depuis le début de la longue période de récession au début des années 2010, même si ce ratio reste bien plus élevé que celui des pays comparables à la Croatie (Graphique 2.8). Le rebond de l’activité et la flambée des prix depuis la crise du COVID-19, accentuant les effets des taux d’intérêt peu élevés au cours des dernières années, ont considérablement abaissé le ratio dette publique-PIB de la Croatie, comme dans de nombreux pays de l’OCDE. Ces facteurs ne devraient être que temporaires, avec un reflux de l’inflation et un ralentissement de la croissance de la production au cours des prochaines années. La concrétisation des plans budgétaires à moyen terme établis par les pouvoirs publics permettra à la Croatie de ramener et de maintenir le ratio d’endettement public au niveau de l’objectif selon la définition de Maastricht, fixé à moins de 60 % du PIB, dans les années à venir. La Croatie serait alors en mesure d’obtenir un meilleur classement de sa dette souveraine, en réduisant les coûts de financement aussi bien pour le budget des administrations publiques que pour les investisseurs privés, et le pays constituerait un volant de sécurité en vue du financement des mesures en cas de choc futur ou de passifs éventuels.
Pour abaisser davantage le ratio dette publique-PIB, il sera nécessaire de préserver les excédents budgétaires primaires, tout en assurant la pleine mise en œuvre du programme actuel de réformes élaboré par les pouvoirs publics (Graphique 2.9). Par exemple, le maintien de l’excédent budgétaire primaire moyen à près de 1 % du PIB, puis à près de 0.5 % à compter de 2040, stabiliserait le ratio d’endettement public à près de 55 % du PIB. Un prolongement du programme de réformes et d’investissements, conformément aux recommandations formulées dans la présente Étude, et le maintien des excédents budgétaires primaires à 1.0 % du PIB en moyenne sont susceptibles d’améliorer l’évaluation des risques liés à la dette croate par les marchés financiers et de réduire les écarts de rendement sur la dette publique (taux d’intérêt), permettant en outre d’abaisser davantage le ratio dette publique-PIB. En revanche, avec un scénario négatif marqué par un ralentissement des réformes, des excédents budgétaires primaires moins importants et un léger creusement des écarts de rendement entre les obligations du pays, le ratio d’endettement public augmenterait et dépasserait le seuil de 100 % du PIB. Les réformes recommandées dans la présente Étude permettraient de réaliser des économies budgétaires, qui pourraient servir à augmenter l’excédent budgétaire ou à alléger la pression fiscale globale en Croatie (Encadré 2.7).
Graphique 2.8. La hausse des prix et la croissance ont réduit le ratio d’endettement public
Note : Partie A : les données se rapportant à 2023 et 2024 sont des projections. Un « déficit budgétaire primaire » négatif correspond à un excédent. Partie B : l’agrégat EA17 correspond aux pays de la zone euro qui sont membres de l’OCDE.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour.
Les tensions budgétaires à plus long terme découlant du vieillissement de la population devraient être contenues par les politiques actuelles, même s’il est possible que les projections sous-estiment ces tensions. Les coûts totaux du vieillissement de la population, notamment les coûts des pensions, les dépenses de santé et les dépenses liées aux soins de longue durée, augmenteront légèrement pour représenter 22.2 % du PIB en 2030, avant de refluer progressivement sous l’effet des politiques actuelles, d’après la plus récente édition du Rapport sur le vieillissement de la Commission européenne (European Commission, 2021[16]), et ce, malgré la part croissante de la population à la retraite et la hausse des dépenses liées aux soins. Le graphique 2.9 illustre notamment l’effet sur le ratio dette publique/PIB de l’absence d’absorption de la variation du coût budgétaire prévu du vieillissement par rapport à son niveau de 2024. Cette baisse s’explique en grande partie par la baisse prévue du coût budgétaire des retraites, à mesure que la part des retraités soumis au régime autofinancé augmentera (chapitre 4), qui compensera largement l’augmentation des coûts des soins de santé et de longue durée. Les versements des pensions d’invalidité, aujourd’hui majoritairement octroyées aux anciens combattants de la Croatie, devraient refluer de 1.2 point de pourcentage du PIB d’ici 2070. L’évolution plus favorable du taux de couverture (le nombre de retraités par rapport à la population âgée de plus de 65 ans) réduira aussi les dépenses publiques liées aux retraites, dans la mesure où un plus grand nombre de retraités accumule suffisamment d’épargne-retraite pour financer leur retraite et où l’âge officiel de départ à la retraite des femmes sera aligné sur celui des hommes d’ici 2030. Selon les projections établies, le taux de prestation baissera à l’avenir, malgré les difficultés existantes liées à la faiblesse des revenus et à la pauvreté qui touche les personnes âgées. Le renforcement des incitations à travailler jusqu’à l’âge légal de la retraite permettrait d’améliorer encore les revenus des retraités et de réduire le coût budgétaire des pensions à plus long terme. Les pressions en faveur d’un soutien au revenu des retraités laissent à penser que le coût budgétaire du vieillissement pourrait être bien plus élevé que les projections mentionnées ci-avant, notamment si l’emploi ne progresse que de façon marginale parmi les seniors (Chapitre 4).
Graphique 2.9. Des excédents budgétaires plus légers et une croissance plus soutenue, grâce aux réformes continues, abaisseront le ratio d’endettement en dessous de 60 %
Dette publique, définition de Maastricht, en % du PIB
Note : Les scénarios d’orientation des politiques sont décrits dans le Tableau 1.1. Les taux d’intérêt du marché sont censés rester à 3.3 % tout au long de la période considérée. Le déflateur du PIB devrait augmenter de 2.0 % par an à partir de 2025. Le scénario intégrant l’évolution des coûts du vieillissement ajoute à l’excédent budgétaire primaire de 1.0 % du PIB l’évolution du coût total du vieillissement par rapport à la valeur projetée pour 2024, tirée de l’édition de 2021 du Rapport sur le vieillissement de la Commission européenne (European Commission, 2021[16]), les valeurs annuelles étant obtenues par interpolation linéaire.
Source : Simulations fondées sur le modèle mondial à long terme de l’OCDE ; et Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données), mise à jour.
Encadré 2.7. Les réformes recommandées permettraient de réaliser des économies budgétaires
Le Tableau 2.4 présente une estimation de l’impact budgétaire des réformes recommandées, assorti de profondes répercussions budgétaires, fondée sur une hypothèse d’initiatives comportementales limitées. Nombre des réformes recommandées n’ont qu’un impact budgétaire global modeste. D’après la recommandation invitant à la mise en place progressive d’une tarification des émissions de gaz à effet de serre cohérente avec le prix du système d’échange de quotas d’émissions, cela sera totalement compensé par l’augmentation des transferts en faveur des ménages vulnérables et du soutien aux investissements axés sur la réduction des émissions. L’impact globalement équilibré de ces réformes sur le budget cadre avec le maintien d’un excédent budgétaire primaire proche de 1 % du PIB en moyenne.
Tableau 2.4. Le programme de réformes recommandé dégagerait des ressources permettant d’alléger la fiscalité ou la dette
Économies (+) et coûts (-) budgétaires, en % du PIB de l’année courante
1) Seules les mesures ayant une incidence sensible en continu sur le budget sont incluses.
2) Les plus-values de recettes potentielles résultant de la lutte contre la fraude fiscale et de l’amélioration de la collecte de l’impôt sont calculées à partir d’estimations de l’OCDE de l’écart entre les recettes de TVA, réalisées et potentielles, corrigées du taux de croissance nominal prévu pour le PIB, et compte tenu des plus-values de recettes résultant des mesures de discipline fiscale passées.
Source : Estimations du Secrétariat de l’OCDE. Les valeurs des subventions aux énergies fossiles proviennent du modèle applicable aux subventions à l’énergie du FMI (IMF Energy Subsidy Template).
Améliorer l’affectation et l’exécution des dépenses
Si les dépenses publiques en proportion du PIB sont similaires à celles des pays européens de l’OCDE, elles sont en revanche plus importantes que celles de la majorité des pays comparables à la Croatie ou d’autres pays dont le niveau de revenu par habitant est proche de celui de la Croatie (Graphique 2.10). Les ressources affectées aux grandes catégories de dépenses, qui soutiennent davantage la croissance, telles que l’investissement public ou l’éducation, sont comparables à la moyenne des pays de l’OCDE. Les dépenses ciblent dans de larges proportions des domaines où les ajustements sont difficiles à opérer, à l’image des frais de personnel, des charges d’intérêts ou de divers transferts sociaux, ce qui réduit la marge de manœuvre au niveau des finances publiques face à une évolution des conditions ou des priorités.
Les examens des dépenses publiques peuvent être un outil efficace pour réaffecter les ressources vers les domaines qui soutiennent le mieux les objectifs d’un gouvernement. La Croatie a acquis de l’expérience en matière d’examens des dépenses, d’abord dans le cadre d’un examen complet mené au milieu des années 2010, puis à la faveur d’examens sectoriels. Prévoir de mener ce type d’examens à intervalles réguliers et dès le début du cycle budgétaire annuel peut faciliter la réaffectation des ressources budgétaires. L’efficacité des examens des dépenses peut être renforcée lorsqu’ils font appel aux compétences des secteurs de l’administration chargés des dépenses et de la mise en œuvre des programmes, notamment les ministères sectoriels, les organismes publics et les administrations infranationales. La mise en place d’une unité spécialisée au sein d’une agence financière centrale, telle que le ministère des Finances, qui collaborerait avec les organismes de mise en œuvre afin d’évaluer et d’améliorer les dépenses, pourrait être une approche efficace, compte tenu de la répartition des responsabilités et de la dilution des capacités techniques et analytiques.
Graphique 2.10. Les dépenses globales sont similaires à celles des pays de l’OCDE, même si la masse salariale des administrations publiques est élevée
1. Les dépenses liées à la dette publique recouvrent les intérêts versés ainsi que les frais associés à l’émission des emprunts publics.
Note : Parties B et C : les « moustaches » (traits verticaux) représentent la fourchette entre le premier et le dernier déciles (non pondérés) des pays de l’OCDE. Le graphique présente les dépenses publiques selon les principales fonctions d’utilisation. Les moyennes de l’OCDE ne sont pas pondérées et n’incluent pas le Canada, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Türkiye.
Source : OCDE, Perspectives économiques, no 113 (base de données), mise à jour ; OCDE, statistiques sur les comptes nationaux (base de données).
Au cours des dernières décennies, la Croatie a bénéficié de volumes conséquents de fonds de l’Union européenne en proportion de son PIB et ces fonds ont représenté une part plus importante des dépenses globales d’investissement public que dans la majeure partie des autres pays de l’UE (Graphique 2.11, partie A). Ces fonds ont permis à la Croatie d’accélérer sa reconstruction et de parvenir à un degré de qualité comparable à celui de nombreux pays de l’OCDE en matière d’infrastructure, de politiques publiques et de programmes. L’importance du soutien européen au regard du financement des programmes d’investissement public et de réformes peut donner lieu à une prépondérance des priorités établies au niveau européen dans le programme de développement de la Croatie. Même si, dans l’ensemble, ces priorités coïncident avec les objectifs nécessaires à un développement plus poussé de la Croatie, inscrits dans les programmes de réformes, elles doivent faire l’objet d’ajustements de façon à s’inscrire dans les initiatives pilotées par le pays. Ainsi, dans ses efforts visant à surmonter un plus large éventail d’obstacles à sa croissance, la Croatie gagnerait à mettre sur pied des capacités nationales plus importantes pour financer les investissements et à mettre en œuvre le programme national de réformes, en complément aux ressources provenant de l’Union européenne.
Alors que les fonds européens sont en cours de programmation, la Croatie figure parmi les premiers pays qui bénéficieront des subventions au titre de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience (Encadré 2.8). C’est un grand pas en avant par rapport aux précédentes périodes de programmation, où le taux d’absorption de la Croatie était à la traîne par rapport à d’autres pays de l’UE (Graphique 2.11, partie B). Afin d’améliorer les décaissements, le pays a mis sur pied des ministères et des organes spécialement affectés à la gestion et à la mise en œuvre des fonds européens. Pour autant, les défis perdurent. La chute des dépenses d’investissement en termes nominaux en 2022, malgré l’augmentation des fonds disponibles, et la hausse des coûts liés aux projets d’investissement illustrent l’impact de ces défis en matière de décaissement. En s’appuyant sur les pratiques efficaces favorisant la mise en œuvre du Plan pour la reprise et la résilience afin de mieux préparer et suivre les projets et d’améliorer la coordination entre les différents échelons de l’administration, la Croatie pourrait relever le taux de décaissement de l’ensemble des investissements publics du pays.
Graphique 2.11. Les investissements publics sont fortement tributaires des fonds européens
Source : Commission européenne, Fonds structurels et d’investissement européens.
Encadré 2.8. La Croatie accomplit des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de son Plan pour la reprise et la résilience
Le Plan croate pour la reprise et la résilience propose un programme ambitieux et détaillé de réformes et d’investissements, conçu pour soutenir la résilience du pays et accélérer les transitions écologique et numérique. Les progrès accomplis par le pays au regard des 372 points d’étape de son plan lui permettent d’accéder à certaines tranches de l’enveloppe de 5.5 milliards EUR qui lui est attribuée sous la forme de subventions au titre du dispositif « Next Generation EU ». Représentant 9.5 % du PIB de 2021, l’enveloppe allouée à la Croatie est la deuxième enveloppe la plus importante de toutes celles octroyées aux pays de l’UE, en proportion du PIB (national) (Graphique 2.12, partie A). Les activités financées dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience doivent être finalisées d’ici août 2026.
Le plan de la Croatie prévoit 146 investissements et 76 réformes, soit des nombres similaires à ceux de pays de bien plus grande taille. Quarante pour cent des fonds sont alloués à des objectifs écologiques, 20 % à la transition numérique et 26 % aux dépenses sociales ; en général, ces investissements sont largement judicieux et ciblent l’éducation des jeunes enfants (Chapitre 4) (Graphique 2.12, partie B). Le soutien apporté aux initiatives de reconstruction à la suite des séismes de 2020 constitue le principal volet de développement à l’échelon régional.
Les premières avancées obtenues par la Croatie sont de taille, et ce grâce à la mise en place d’une structure spécialisée de mise en œuvre, qui est dirigée par de hauts fonctionnaires occupant une place centrale au sein de l’administration publique et bénéficie d’un soutien politique continu et à haut niveau. Un comité de pilotage est chargé de la gestion et du suivi généraux du plan. Le comité se réunit régulièrement, et ses réunions sont étayées par des rapports de mise en œuvre préparés par un organe de coordination spécialisé. Un comité de mise en œuvre rassemble les différents organes centraux de l’administration qui sont responsables de la réalisation du plan et de l’obtention et du versement des paiements. Ce Comité collabore ensuite avec les autorités publiques responsables des différents volets du Plan, ainsi que de l’audit et de la gestion des paiements. Le suivi continu des progrès accomplis, l’identification des blocages et la mise en place de canaux pour remédier à ces obstacles ont contribué à améliorer les versements.
Le plan du pays a fait partie des premiers soumis et approuvés au regard des conditions à satisfaire pour bénéficier du dispositif « Next Generation EU » et la Croatie figure parmi les premiers pays à voir ses demandes de décaissement acceptées (Graphique 2.12, partie A). À la mi-2023, la Croatie aura reçu 53 % des fonds qui lui sont alloués, sous la forme d’une série de versements semestriels d’un montant de 700 millions EUR (1 % du PIB). Au cœur de l’administration, la Croatie a mis sur pied un organe spécifique, dont la mission est d’exécuter et mettre en œuvre les réformes et les investissements prévus par le Plan pour la reprise et la résilience. À l’image des constats dressés par d’autres pays dotés de structures spécifiques de ce type pour des projets exceptionnels, cet organe a joué un rôle majeur en menant à bien la coordination entre les différentes unités et les divers échelons de l’administration.
Selon les estimations des pouvoirs publics, une fois pleinement mis en œuvre, le Plan engendrera une hausse directe du PIB dans une fourchette comprise entre 1.9 % et 2.9 % d’ici 2026, ainsi qu’une progression de 1.2 % de l’emploi. Les dépenses d’investissement absorberont l’essentiel des fonds, mais certaines réformes administratives et des politiques publiques financées par ce plan, ou liées à l’accès à ces fonds, auront des retombées positives plus durables pour le climat de l’investissement, les marchés du travail et la protection sociale en Croatie.
Graphique 2.12. Le Plan pour la reprise et la résilience élaboré par la Croatie est ambitieux
Note : Partie A : le graphique présente les fonds alloués à chaque plan national pour la reprise et la résilience (PRR) approuvé à ce jour et les décaissements effectués au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) en proportion du PIB de 2021. Pour les États membres dont le PRR n’a pas encore été accepté, le montant indiqué correspond à l’enveloppe maximale sous forme de subventions en vertu du règlement établissant la FRR.
Source : CE, Tableau de bord de la reprise et de la résilience.
Fournir des biens et services publics à de nombreux organismes publics et échelons de l’administration
Une vaste répartition des responsabilités en matière de décisions et de mise en œuvre au sein des ministères de l’administration centrale et entre l’administration centrale et les collectivités territoriales est souvent citée comme un obstacle à la fourniture des biens et services publics et comme une source de complexité réglementaire. Le nombre global de collectivités territoriales (21 comtés et 556 villes et municipalités), leur taille moyenne et le nombre de collectivités très peu peuplées sont comparables à ceux de nombreux pays de l’OCDE. Toutefois la répartition des responsabilités et des ressources semble entraver la fourniture de biens et de services publics de qualité et l’approbation des investissements, puisqu’un grand nombre d’entre elles est dévolu aux collectivités territoriales dont les approches et la qualité de service varient. Par exemple, les aides sociales peuvent être très différentes entre les quelques grandes villes, notamment Zagreb, et les autres localités, tandis que l’adoption d’approches réglementaires diverses par les différentes municipalités peut constituer un défi supplémentaire pour les investisseurs.
Pour parvenir à une répartition efficace des responsabilités entre les divers niveaux de l’administration, il convient de trouver un équilibre entre l’expertise et la reddition de comptes à l’échelon local d’une part et les économies d’échelle et la coordination d’autre part (OCDE, 2019[17]). Une loi adoptée en 2015 permettait aux administrations locales de fusionner, sur une base volontaire, mais elle ne s’est pas accompagnée d’incitations financières et peu d’administrations y ont eu recours. La Croatie s’est dotée d’une Stratégie de développement de l’administration publique 2015‑2020, qui encourage la coopération intercommunale, mais sans toutefois prévoir de mesures de financement ni de cadre institutionnel. La coopération est plus fréquente parmi les administrations locales de plus grande taille en matière de planification stratégique, dans le but de favoriser le développement économique, et au sein des entreprises municipales et des organismes de prestation de services détenus conjointement. Les investissements au titre du Plan pour la reprise et la résilience donneront lieu à la mise sur pied d’une plateforme numérique consacrée au suivi des capacités des collectivités territoriales, avec pour objectif d’évaluer leur capacité à assumer leurs responsabilités au regard de la fourniture de biens et services publics, mais aussi d’étendre la fourniture de services communs. D’autres investissements permettront d’élargir l’accès des administrations infranationales à l’information au moyen de nouvelles plateformes numériques. Accroître le soutien de l’administration centrale à la transformation numérique des administrations infranationales, par exemple en créant des plateformes standard, peut également contribuer à améliorer la qualité et la cohérence de la transformation numérique des biens et services publics partout en Croatie. Le renforcement des organes et des pratiques, comme la mise en place de conférences régulières de divers organismes qui se consacrent à une thématique particulière, avec le soutien d’un secrétariat, pourrait améliorer la collaboration entre les différents organismes publics. À plus long terme, un examen étendu des responsabilités et des ressources au niveau des différents échelons d’administration pourrait améliorer leur répartition et leur mise en œuvre.
Pour une partie de leurs budgets, les administrations locales dépendent des transferts provenant de l’administration centrale. Les réformes fiscales prévues en 2024 (Encadré 2.4) renforceront l’autonomie budgétaire des administrations infranationales. Dans le même temps, la Croatie améliore son approche à l’égard de ces transferts et les investissements prévus par le Plan pour la reprise et la résilience fourniront des données supplémentaires pour mieux les orienter. La Croatie pourrait s’appuyer sur l’expérience de l’Italie en matière de mécanismes de péréquation budgétaire afin d’ajuster les aides versées aux collectivités territoriales selon les écarts de coût pour la fourniture des services et les besoins, par exemple dans le cas des régions les plus éloignées ou les plus pauvres. Le mécanisme évalue le coût de la fourniture de services publics spécifiques, les coûts réellement engagés, et les besoins et capacités de chaque organe administratif pour la fourniture de ces services.
Mieux gérer l’investissement public et les marchés publics
Une gestion renforcée des marchés publics et de l’investissement public améliorerait l’efficacité des dépenses et les taux de décaissement. Les dépenses relatives aux marchés publics sont légèrement supérieures à la moyenne des pays de l’OCDE, à 13.2 % du PIB de 2021 (Ministry of Economy and Sustainable Development, 2021[18]). La Croatie a amélioré de nombreux aspects de sa gestion des investissements publics, par exemple en élargissant le rôle de l’analyse coûts-avantages dans la sélection et la conception de différents projets, qui vont des zones entrepreneuriales aux investissements dans le traitement des eaux usées, en passant par un nouveau modèle de financement de la rénovation énergétique (OECD, 2019[19] ; World Bank, 2019[20] ; European Commission, 2021[21]). Les investissements prévus au titre du Plan pour la reprise et la résilience permettront de développer l’utilisation des plateformes numériques afin d’améliorer l’efficacité et la réactivité des marchés publics de certains organismes. Néanmoins, les difficultés liées à la gestion de l’investissement et aux marchés publics ont contribué à retarder de lancement de certains projets prioritaires, tels que les travaux de reconstruction après les séismes de 2020. Les marchés publics, notamment pour les achats non conventionnels, sont pour une large part fragmentés et répartis parmi les différents organismes publics et échelons administratifs responsables des dépenses. Si l’importance majeure des fonds européens élargit considérablement l’éventail des investissements que la Croatie peut financer, leur mise en œuvre peut compliquer les passations des marchés publics, par exemple du fait de l’incertitude supplémentaire quant à la disponibilité des fonds et des exigences supplémentaires de vérification.
La Croatie a pour ambition de mieux utiliser les marchés publics pour soutenir ses objectifs stratégiques, par exemple en parvenant à instaurer une économie davantage tournée vers l’écologie et l’innovation, tout en se concentrant sur les risques de corruption qui sont aujourd’hui encore importants (Chapitre 3). Le Plan pour la reprise et la résilience prévoit des mesures d’amélioration des marchés publics. Entre autres, il rassemble au sein d’un même organisme spécialisé un plus grand nombre de passations, y compris pour les achats non conventionnels. Cette initiative est bienvenue. À ce jour, cet organisme intervient principalement sur les achats en gros de biens et services standardisés pour le secteur public. L’expérience au sein des pays de l’OCDE laisse à penser que cette démarche peut amener à forger l’expertise nécessaire pour se lancer dans des processus de passation de marchés plus complexes. Ces organismes sont capables d’évaluer les offres selon des paramètres plus élaborés que le seul critère du coût le plus faible. Cela peut aider à atteindre les objectifs plus vastes définis par les pouvoirs publics. En disposant d’une meilleure vue d’ensemble de tous ses achats, l’administration peut fournir davantage d’informations au marché concernant les demandes futures, et collaborer avec les fournisseurs en vue d’améliorer les biens et services proposés par ces derniers.
Doter la fonction publique des effectifs nécessaires pour garantir sa performance
Pour assurer la qualité, l’opportunité et la rentabilité des biens et services publics fournis et des investissements mis en œuvre, la fonction publique doit est dotée d’agents en nombre suffisant et disposant des compétences techniques adéquates. Dans l’ensemble, par rapport à sa population et à l’ensemble de la population active, la Croatie a un nombre d’agents publics similaire à celui de la majorité des pays de l’OCDE (Graphique 2.13, partie A). Ces agents sont en moyenne plus qualifiés que leurs homologues du secteur privé – plus de la moitié a suivi un cursus d’enseignement supérieur, contre 20 % dans le secteur privé –, même si cette proportion est inférieure à celle de nombreux pays de l’OCDE. Néanmoins, les pénuries de compétences sont souvent mentionnées comme un obstacle à la fourniture des biens et services publics ou à la mise en œuvre des réformes. Les efforts déployés en faveur de la transformation numérique du secteur public, en particulier, ont été ralentis par la pénurie de compétences informatiques de pointe. Le nombre relativement élevé des différents organismes publics risque de trop disperser les compétences des agents. Au lieu d’accroître de façon globale les effectifs et les rémunérations, la Croatie peut tirer un meilleur parti des ressources du secteur public en veillant à une affectation judicieuse des agents selon leurs compétences et à la compétitivité de la rémunération des profils spécialisés.
La masse salariale est plus importante en proportion du PIB que dans de nombreux pays de l’OCDE, mais au sein de l’administration centrale les agents publics perçoivent une rémunération inférieure à celle de leurs homologues du secteur privé à compétences équivalentes (Graphique 2.10, partie B ; Graphique 2.13, partie B). Les employeurs du secteur privé, qui peuvent proposer de meilleurs salaires et d’autres conditions de travail, notamment aux employés dotés de compétences spécialisées, sont en mesure d’attirer des agents du secteur public. Par exemple, le bureau des contribuables importants, établi dans les années 2010, peine à retenir les employés compétents dans des fonctions telles que l’audit, en raison du manque de compétitivité de la rémunération (World Bank, 2020[22]). L’administration et les partenaires sociaux ont convenu d’augmenter de façon substantielle les taux de rémunération nominaux des agents publics en 2022, 2023 et 2024. Le système de rémunération de la fonction publique fait actuellement l’objet d’un examen global. Les futures réformes devraient veiller à garantir la compétitivité des taux de rémunération avec ceux du secteur privé pour les compétences spécialisées, tout en s’assurant de la comparabilité de la performance des travailleurs et de l’absence de distorsion créée par les taux de rémunération sur le marché du travail dans son ensemble et par les incitations dans le secteur public.
Graphique 2.13. Dans l’ensemble, les chiffres concernant les services publics sont supérieurs à ceux de la plupart des pays de l’OCDE, mais certains taux de salaire sont insuffisants
Note : Partie A : les moyennes de l’UE‑22 et de l’OCDE sont simples. L’agrégat OCDE exclut l’Australie, le Chili, la Colombie et le Costa Rica. Partie B : avantages salariaux du secteur public comparés aux avantages pour les employés du secteur privé formel. Partie C : ratio des apporteurs de revenu des centiles 90/10 dans le secteur public.
Source : Analyses économiques de l’OCDE (base de données) ; Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données) ; ILOSTAT ; Indicateurs mondiaux de la bureaucratie de la Banque mondiale (base de données).
Afin de remédier aux pénuries de personnel tout en maîtrisant la masse salariale, les pouvoirs publics devront à la fois mettre en place un meilleur processus de recrutement des agents publics, plus agile et plus compétitif, mais aussi affecter le personnel de façon judicieuse. Des réformes sont en cours, avec un accent sur la transformation numérique et l’harmonisation des processus de recrutement au sein de l’administration publique, et sur la sélection des candidats, davantage axée sur les compétences de ces derniers plutôt que sur leur connaissance du droit administratif. Avec un rajustement des taux de rémunération et la mise en place d’avantages salariaux fondés sur la performance, il est possible d’améliorer la compétitivité des carrières dans la fonction publique sur le marché de l’emploi. Des réformes plus poussées, en cours de préparation, prévoient la redistribution du personnel existant de façon à remédier aux pénuries. La Croatie pourrait recourir davantage au personnel temporaire afin de répondre aux besoins à court terme, tout en veillant à ce que les règles nécessaires soient en place pour que ces agents ne finissent pas par constituer un corps de fonctionnaires parallèle.
En nommant des experts dans les domaines techniques et de gestion aux postes à responsabilité, il est possible d’accroître l’efficacité du secteur public, d’aider à fidéliser et motiver les agents compétents et de susciter un sentiment de confiance envers le secteur public parmi la population en apaisant les craintes de politisation (Koprić, 2019[23]). Dans la majorité des pays de l’OCDE de plus petite taille, les nominations politiques sont une réalité jusqu’au deuxième échelon de la hiérarchie du secteur public. L’expérience de divers pays de l’OCDE suggère que, dans un contexte tel que celui de la Croatie, un processus hybride de nomination selon lequel le décideur politique sélectionne les candidats à partir d’une courte liste dressée par un organe indépendant et axée sur les compétences techniques et de gestion, peut offrir un point d’équilibre entre la sensibilité politique et les besoins opérationnels. Afin d’encourager une approche axée sur les résultats et le professionnalisme, l’une des solutions consiste à nommer les hauts fonctionnaires dans le cadre d’accords de performance, assortis d’indicateurs mesurables et réalistes des résultats ou des produits et étayés par des évaluations à 360 degrés (OECD, 2019[24] ; OCDE, 2022[25]).
Élargir la base d’imposition pour dynamiser les recettes
Dans l’ensemble, les recettes collectées par la Croatie au moyen des impôts et des cotisations sociales représentent une part du PIB légèrement inférieure à celle de la majorité des pays de l’OCDE (Graphique 2.14). La part du total des recettes générées par les impôts indirects est plus importante en Croatie que dans l’essentiel des pays de l’OCDE, ce qui reflète le taux relativement élevé, alors que l’impôt sur le revenu et l’impôt foncier contribuent de façon relativement modeste, signe que les taux sont proches ou inférieurs aux moyennes de l’OCDE et des pays européens dans la plupart des cas (Tableau 2.5) (Eurostat, 2023[26]). Cette situation résulte de l’abaissement des taux au cours des dernières années. Les pouvoirs publics planifient une série de diminutions supplémentaires des taux d’imposition et de cotisations en 2024, représentant jusqu’à 0.5 % du PIB (Encadré 2.4).
À ce jour, la Croatie applique des impôts périodiques faibles à la valeur des biens immobiliers. Comme expliqué au Chapitre 4, ces impôts figurent parmi les plus efficaces sur le plan économique. La mise en place progressive d’un impôt général périodique sur la valeur des biens immobiliers, étayé par des outils numériques permettant de tenir à jour la valeur de ces biens, en parallèle de dispositifs en faveur des ménages disposant d’un patrimoine important mais vulnérables, peut contribuer aux recettes publiques et encourager les propriétaires fonciers à exploiter pleinement leurs biens.
L’examen et la diminution des dépenses fiscales et des exonérations concernant certaines sources de revenus permettraient d’élargir la base d’imposition et, partant, de réduire davantage les taux d’imposition qui génèrent le plus de distorsions. Les exonérations fiscales, les abattements et les abaissements de taux créent des distorsions au niveau des investissements et des décisions opérationnelles. L’application d’un taux fixe aux revenus provenant de la location d’hébergements touristiques, au lieu du système standard d’imposition sur les revenus, en est une illustration parfaite. Cela encourage les propriétaires à louer leurs biens immobiliers afin d’en obtenir des revenus supplémentaires, ce qui freine le développement d’hôtels ou d’autres structures de plus grande taille qui seraient plus à même d’allonger la saison touristique sur une période plus longue de l’année. En outre, les recettes fiscales générées par les activités touristiques sont redistribuées aux offices de tourisme, au lieu de contribuer aux recettes générales. De la même manière, défiscaliser les pourboires ou les primes en deçà de seuils relativement généreux, qui seront relevés en 2024 dans le cadre des réformes prévues (encadré 2.4), restreint la base d’imposition et affaiblit l’épargne-retraite et le revenu des travailleurs, en plus de créer des distorsions dans la façon dont les employeurs rémunèrent leur personnel. Un examen complet des dépenses fiscales existantes et une évaluation de leur coût budgétaire par rapport à leurs avantages sur le plan économique peuvent aboutir à une réforme. Les dépenses fiscales pourraient aussi gagner en efficacité si elles étaient élaborées et mises en place par un seul organisme spécialisé, au lieu d’être réparties entre différentes structures, qui sont parfois concurrentes.
Tableau 2.5. Le coin fiscal sur l’impôt sur le revenu des personnes physiques est proche des moyennes de l’OCDE, les taux de l’impôt sur les sociétés sont plus faibles et les taux des impôts indirects sont relativement élevés
Note : Les moyennes de l’OCDE, de l’Union européenne et de la zone euro sont des moyennes simples des pays pour lesquels les données sont disponibles. Le coin fiscal mesure les impôts nets (à savoir la somme de l’impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale payées, moins les prestations reçues) en pourcentage des coûts totaux de main-d’œuvre pour l’employeur.
Source : Modèle impôts-prestations de l’OCDE, résultats préliminaires : http://oe.cd/TaxBEN ; OCDE (2022). Base de données fiscales de l’OCDE ; OCDE (2022), Tendances des impôts sur la consommation 2022 : TVA/TPS et droits d’accise : taux, tendances et questions stratégiques, Éditions OCDE, Paris.
Graphique 2.14. Les recettes fiscales sont modérées et axées sur les impôts indirects
Note : Partie A : OCDE-UE correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE qui sont aujourd’hui également membres de l’Union européenne. Les cotisations de sécurité sociale ne sont pas prises en compte dans le graphique. Les impôts sur les revenus et la production comprennent les impôts directs sur le revenu et sur le patrimoine et les autres impôts périodiques, ainsi que les impôts indirects sur la production et les importations. L’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des données relatives à ses pays membres, à l’exclusion du Chili et de la Türkiye
Source : Perspectives économiques de l’OCDE, no 113 (base de données), mise à jour ; OCDE (2022), Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (base de données) ; Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
Certains indicateurs du respect des obligations fiscales sont positifs, notamment le montant des arriérés et l’écart de recouvrement de la TVA, qui sont relativement faibles. Toutefois, la proportion des activités commerciales non déclarées est conséquente (Encadré 2.9). Les enquêtes menées auprès des entreprises révèlent des inquiétudes concernant le fardeau que représente le respect des obligations fiscales, le temps nécessaire à la préparation et au paiement des impôts étant nettement plus important que dans la majorité des pays de l’OCDE. Cela s’explique en partie par les nombreuses redevances parafiscales (à savoir des redevances ayant un objet spécifique), qui sont actuellement consolidées ou supprimées ou dont le paiement est simplifié grâce à la numérisation et à d’autres réformes procédurales. La transformation numérique limitée de l’administration fiscale est un autre facteur explicatif de cette situation, mais les réformes de l’administration fiscale menées au cours de la dernière décennie et les investissements et réformes prévus par le plan de relance et de résilience contribuent à résoudre progressivement ce problème. En aidant à réduire les coûts liés au respect des obligations fiscales et à améliorer la surveillance des activités, l’adoption des outils numériques va sans doute réduire l’ampleur des activités non déclarées et limiter le recours des entreprises formelles aux services de conseillers fiscaux professionnels. L’amélioration de l’administration fiscale s’est accélérée avec le processus d’adhésion à l’Union européenne et a bénéficié d’un élan supplémentaire grâce aux investissements du plan pour la reprise et la résilience. De nombreuses mesures ont mis l’accent sur la modernisation des infrastructures matérielles et numériques de l’administration fiscale et sur le développement de capacités spécialisées, notamment pour les contribuables importants, ou sur la rationalisation du régime de TVA. Les réformes futures pourraient chercher à simplifier les processus et à renforcer l’autonomie en matière de gestion et de ressources, ainsi qu’à mettre en place un cadre de suivi solide permettant d’évaluer l’efficacité de l’action des autorités fiscales visant à améliorer la discipline tout en allégeant les contraintes liées au respect de la législation (World Bank, 2020[22]). Au sein de l’administration fiscale, le renforcement d’une culture davantage orientée vers l’accompagnement des contribuables dans le respect des obligations fiscales encouragerait le civisme fiscal et l’acquittement de l’impôt. Cette perspective pourrait inciter les autorités fiscales à simplifier les formalités déclaratives par exemple.
Encadré 2.9. Lutter contre le défaut de déclaration des activités
La Croatie progresse dans sa lutte contre les activités économiques non déclarées ou sous-déclarées, dont l’ampleur est grande. Si les estimations concernant le secteur informel varient grandement, elles indiquent en général que ces activités représentent plus de 10 % du PIB et pourraient même atteindre 35 % du PIB. Les enquêtes de perception révèlent que le travail informel est répandu dans de nombreux secteurs de services, dont la construction et le tourisme, ainsi que dans l’agriculture. En Croatie, le recours au travail non déclaré s’observe principalement parmi les travailleurs indépendants qui y voient une source de revenus complémentaire et occasionnelle, et non leur principale source de revenus. Certains indicateurs, tels que les recettes fiscales et la hausse de la demande de terminaux électroniques pour les points de vente, montrent que l’économie souterraine a perdu en importance au cours de la dernière décennie. Cela peut s’expliquer par une mise en application et un respect accrus des obligations fiscales et par la simplification du processus de mise en conformité avec le système fiscal suite aux réformes en cours. L’accélération de la transformation numérique provoquée par la crise du COVID-19, le passage des entreprises à des caisses enregistreuses électroniques avec l’introduction de l’euro et l’augmentation des possibilités de revenu dans le cadre du travail déclaré ont également contribué à cette évolution.
Une meilleure coordination entre les administrations publiques permettrait de réduire davantage l’activité informelle, de nombreux ministères et organismes publics participant aux efforts de détection et de diminution de l’activité informelle dans différents secteurs. Par exemple, les inspecteurs relevant des autorités du travail et du tourisme sont chargés de déceler les problèmes liés à la main‑d’œuvre au sein des entreprises touristiques. La Croatie a mis sur pied une Commission pour la prévention du travail non déclaré, ce qui devrait renforcer la coordination.
En suscitant un sentiment accru de confiance, au sein des institutions publiques comme de la société au sens large, il serait possible d’encourager la formalisation des activités. Une analyse intéressante des résultats de l’enquête Eurobaromètre révèle que les activités souterraines sont fortement corrélées à un plus faible niveau de confiance à l’égard des pouvoirs publics et de l’État de droit. En Croatie, la confiance envers l’inspection du travail est médiocre. De nombreuses personnes connaissent d’autres personnes qui exercent des activités non déclarées. Une nouvelle loi, prévue par le plan pour la reprise et la résilience, vise à renforcer le contrôle du travail non déclaré et à réglementer le processus de passage des travailleurs d’un travail non déclaré à un travail déclaré.
Le faible niveau de confiance envers le système judiciaire et le civisme fiscal relatif alimentent de toute évidence le secteur informel. Les efforts en cours et prévus pour améliorer les performances des régulateurs et du système judiciaire (Chapitre 3) pourraient enrayer ces mécanismes. Des sanctions crédibles peuvent compléter les efforts visant à renforcer la confiance dans les institutions formelles. Au cours de la dernière décennie, les Croates sont devenus plus susceptibles de s’attendre à des sanctions à l’encontre de l’activité informelle. Des campagnes d’éducation, conçues de façon à changer les regards sur l’ampleur et les conséquences des activités non déclarées, peuvent aussi aider.
Graphique 2.15. Malgré les progrès récents, l’activité informelle reste un phénomène de grande ampleur en Croatie
Raisons du travail non déclaré, % des répondants, septembre 2019
Note : fondé sur l’enquête Eurobaromètre spécial 498, qui a porté sur le travail rémunéré non déclaré au cours des 12 derniers mois.
Source : Anon, 2020. Eurobaromètre spécial 498 : Travail non déclaré dans l’Union européenne. Accessible à cette adresse : https://data.europa.eu/data/datasets/s2250_92_1_498_eng?locale=fr.
Stimuler la transition énergétique pour améliorer la qualité de l’environnement
Réduire les émissions de gaz à effet de serre
Si ses émissions de gaz à effet de serre (GES) ont culminé en 2008, la Croatie doit encore les faire baisser fortement pour atteindre ses objectifs de réduction (Graphique 2.16, partie A). Dans son plan national Énergie-Climat et sa stratégie de développement à faible intensité de carbone de 2019, le pays s’est engagé, pour 2030, à diminuer de 43 % par rapport aux niveaux de 2005 ses émissions concernées par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) (notamment celles imputables à la production d’électricité et de chaleur, aux grandes entreprises des industries énergivores et à l’aviation sur le territoire de l’UE), et de 7 % ses émissions qui ne relèvent pas du SEQE-UE (par exemple, celles produites par les véhicules roulant aux carburants fossiles et par les systèmes de chauffage domestiques à combustible fossile) (Ministry of Environment and Energy, 2019[27] ; Ministry of Economy and Sustainable Development, 2021[28]). Pour 2050, la Croatie envisage actuellement de réduire ses émissions de GES dans une proportion comprise entre 57 % et 73 % par rapport aux niveaux de 1990. Depuis l’établissement du plan susmentionné, les objectifs arrêtés au niveau de l’UE ont été modifiés de façon à porter à 55 % – par rapport aux niveaux de 1990 – la diminution totale visée pour 2030, contre 40 % précédemment. En conséquence, la Croatie devra donc elle aussi revoir à la hausse ses objectifs de réduction d’émission.
Réduire les émissions de GES sans sacrifier à la convergence économique suppose de les dissocier plus en profondeur de l’activité économique. La Croatie produit moins d’émissions par personne que la plupart des pays de l’OCDE, ce qui tient en grande partie à ses niveaux d’activité plus faibles (Graphique 2.16, partie B). Malgré la baisse, ces dernières années, des niveaux d’émission par rapport à ceux de la production, l’économie croate continue d’afficher une intensité d’émission plus élevée que la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 2.16, partie C).
Graphique 2.16. La réalisation des objectifs de réduction passera par une forte diminution de l’intensité d’émission
Note : Les émissions de gaz à effet de serre (GES) incluent celles imputables au secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF).
Source : Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).
Les émissions dues à l’utilisation d’énergie formant environ deux tiers du total, il est fondamental de les faire baisser (Graphique 2.17, partie A). Le secteur des transports est responsable du caractère pluriel de ces émissions et d’un quart des émissions totales (Graphique 2.17, partie B). Cette part s’élève à 15 % dans le cas des secteurs énergétiques, qui incluent la production d’électricité par combustion de gaz ou de charbon. C’est encore beaucoup certes, mais peu comparé aux pays de l’OCDE ; en effet, la Croatie est tributaire des importations énergétiques, notamment de l’électricité fournie par une centrale nucléaire croato-slovène située en Slovénie, et une grande partie de son électricité est d’origine renouvelable. La consommation énergétique des bâtiments, par exemple celle liée à la combustion domestique de combustibles fossiles à des fins de chauffage et de cuisson, explique quelque 14 % des émissions totales. La stratégie de développement à faible intensité de carbone adoptée en 2021 définit les trajectoires à suivre pour réduire les émissions de GES dues à la production d’électricité et de chaleur dans une proportion comprise entre 49.7 % et 53.3 % à l’horizon 2030, et dans une proportion comprise entre 61.0 % et 93.3 % à l’horizon 2050.
Améliorer la structure de la fiscalité environnementale de la Croatie peut contribuer à réduire les émissions de GES. La tarification des émissions peut y concourir avec un bon rapport coût-efficacité, en particulier pour ce qui concerne les quelque deux tiers des émissions hors SEQE-UE, la plupart faisant l’objet d’une tarification bien trop faible. En 2020, la fiscalité environnementale a rapporté à la Croatie des recettes équivalant à 3.9 % de son PIB, ce qui est beaucoup par comparaison aux 1.3 % enregistrés en moyenne dans les pays d’Europe centrale et orientale (OECD, 2023, forthcoming[29]). Toutefois, la fiscalité sur la pollution est relativement modeste. De même, la Croatie subventionne les combustibles fossiles, quoique dans une moindre mesure que la plupart des pays d’Europe centrale. En 2021, par exemple, ces subventions ont représenté environ 1.4 % du PIB, contre 8.7 % dans le cas de la Bulgarie. Les subventions s’appliquent dans les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche, de l’électricité, du gaz, de la vapeur et de la climatisation, du transport et de l’entreposage, ainsi que dans les industries extractives, et comprennent des taux de TVA réduits, des exonérations et des remboursements de droits d’accise, ainsi que des allégements fiscaux sur l’énergie (European Commission, 2022[30]). Il y a lieu d’en conclure que, globalement, le système fiscal croate applique des prix relativement élevés à l’égard d’au moins quelques sources d’émissions mais que différentes mesures affaiblissent les signaux de prix. La mise en place, à compter de 2027/28, d’un nouveau système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE2), qui concernera le transport routier et les bâtiments, élargira le périmètre des émissions visées. Dans l’intervalle, en complément de ces mesures, il serait théoriquement possible de réduire davantage les émissions en les soumettant toutes, indépendamment de leur source, au même prix unitaire, qu’elles soient liées au chauffage au gaz ou à la consommation de gazole dans les transports. Un moyen éventuel d’y parvenir est d’appliquer un barème uniformisé pour l’ensemble des émissions, de tous secteurs et de toutes sources, ce qui implique d’élargir le périmètre des taxes sur les énergies fossiles et de diminuer les subventions de sorte qu’il existe, par le jeu de la fiscalité, un prix plancher et qu’ainsi toutes les émissions fassent l’objet d’un prix minimum, sans incidence pour les émissions plus fortement tarifées.
La hausse des prix des émissions fera grimper le coût de la vie, en particulier pour les ménages les plus défavorisés. Après analyse de plusieurs pays de l’OCDE, il apparaît que le surplus de recettes issu de la mise en place d’un prix plancher minimum suffirait amplement à financer les transferts de revenu destinés à neutraliser l’élévation des coûts supportée par les ménages à faible revenu ainsi que le surcroît d’investissements nécessaire pour réduire l’intensité d’émission (OECD, 2023[31]).
Graphique 2.17. Il est crucial de réduire les émissions liées à l’utilisation d’énergie
Source : Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).
Abaisser le niveau, actuellement élevé, des émissions dues aux transports
La dépendance de la Croatie à l’égard du transport routier de personnes et son parc automobile relativement âgé expliquent en partie l’importance des transports dans ses émissions. Le transport de personnes se fait principalement par la route : en 2020, quelque 96 % des voyageurs-kilomètres effectués en Croatie l’ont été en voiture ou en autobus, contre 93 % à l’échelle de l’UE (European Commission, 2022[32]). Le parc automobile croate est relativement ancien. Environ 63 % des voitures particulières, soit plus que dans les autres pays de l’UE, ont au moins 10 ans d’âge (Graphique 2.18, partie A). La dépendance persistante aux voitures à carburant fossile contribue aussi à la piètre qualité de l’air, dont les niveaux, bien que s’améliorant, restent parmi les plus bas de l’OCDE en Croatie (Graphique 2.18, partie B) (European Environment Agency, 2021[33]).
Rendre les modes de transport collectifs et de déplacement actif plus séduisants que la voiture permettra de réduire les émissions du secteur, sous réserve que la sélection et la conception des projets s’appuient sur une solide analyse des coûts et des avantages pour l’environnement (OCDE, 2019[34]). En recul depuis quelques décennies, la part des modes collectifs dans le transport de personnes est plus faible que dans la plupart des pays de l’OCDE membres de l’UE. En 2019, la Croatie figurait au 87e rang, sur 141, dans le classement des systèmes ferroviaires nationaux en termes d’efficience, établi pour les besoins du Global Economy Index du Forum économique mondial ; par ailleurs, depuis quelques années, ses dépenses d’infrastructures ferroviaires, exprimées en pourcentage du PIB, sont inférieures à la moyenne OCDE. Il est opportun que le plan croate pour la reprise et la résilience prévoie une enveloppe de 728.7 millions EUR en faveur des transports durables, notamment pour développer les transports publics à faible émission, améliorer les systèmes de données et d’information des usagers, et que 228 millions EUR soient affectés à la modernisation et à la transformation numérique du réseau ferroviaire national.
Globalement, la progression des véhicules à émissions faibles ou nulles est plus lente que dans les pays de l’UE. En 2021, les véhicules à émission zéro ont représenté environ 3 % des voitures de tourisme nouvellement immatriculées en Croatie, contre 9 % en moyenne à l’échelle de l’UE (European Commission, 2022[32]). Diverses mesures sont appelées à favoriser l’adoption de ces véhicules (European Commission, 2019[35]). À compter de 2035, la Croatie sera elle aussi soumise à l’interdiction de vendre des voitures thermiques, qui ne s’applique pas à celles équipées d’un moteur compatible avec les e-carburants. Les voitures électriques font l’objet de primes à l’achat dont le montant peut aller jusqu’à 10 000 EUR (ACEA, 2022[36]). Dans son plan pour la reprise et la résilience, la Croatie a étendu son dispositif d’incitations financières en vue d’enregistrer au moins 2 000 acquisitions de véhicules à émissions faibles ou nulles, soit l’équivalent d’environ 0.1 % de son parc automobile de 2021 (European Commission, 2022[32]). En général, ces aides généreuses bénéficient surtout aux ménages à haut revenu dans la mesure où les voitures à faibles émissions coûtent habituellement bien plus cher à l’achat que les véhicules classiques (Borenstein et Davis, 2016[37]). Un moyen d’y remédier serait de remplacer les aides directes par un système de subventionnement des prêts accordés aux ménages à faible revenu pour l’achat d’un véhicule à émission zéro, semblable à celui mis en place en Écosse : cela permettrait d’amoindrir les coûts d’acquisition et de fonctionnement tout en mobilisant davantage de fonds privés et en limitant le recours à l’argent public (ICCT, 2020[38]).
À travers son plan pour la reprise et la résilience, la Croatie finance actuellement le déploiement de 1 300 stations de recharge. Ces investissements participent à la réalisation de l’objectif énoncé dans la directive sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, qui recommande un point de recharge pour dix véhicules. L’UE va rendre obligatoire l’installation de stations de recharge à usage privé dans les bâtiments comptant plus de dix places de stationnement. Si ces incitations et investissements allaient de pair avec un durcissement des contraintes qui pèsent sur les véhicules plus polluants, par exemple avec l’instauration de zones sans émission dans les villes déjà dotées d’autres solutions de transport, le choix des consommateurs pourrait plus facilement se porter sur les véhicules à émission zéro. À titre d’exemple, Amsterdam, Oslo, Paris, Rome, Londres et Milan ont entrepris de limiter progressivement la circulation des voitures les plus polluantes (ICCT, 2020[38]).
Graphique 2.18. L’utilisation importante d’un parc automobile vieillissant contribue au niveau élevé des émissions dues aux transports
Source : Statistiques de l’OCDE sur les transports (base de données) ; Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).
Multiplier les sources d’énergie renouvelables et restreindre la consommation d’énergie
En accroissant la part des renouvelables dans sa production énergétique et en limitant ses consommations d’énergie, la Croatie pourra réduire ses émissions, mais aussi sa dépendance à l’égard des importations énergétiques. Le pays compte déjà plus fortement sur les renouvelables que nombre de pays de l’OCDE (Graphique 2.19). La stratégie de développement à faible intensité de carbone dont il s’est doté en 2021 a pour but d’élever la part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation brute directe d’énergie de façon à la faire passer de 30 % en 2021 à 36.6 % d’ici à 2030, puis à une valeur comprise entre 53 % et 65 % d’ici à 2050, principalement en renforçant la place de l’hydraulique, du solaire photovoltaïque et de l’éolien dans la production d’électricité (Ministry of Environment and Energy, 2019[27] ; Ministry of Economy and Sustainable Development, 2021[28]). Le potentiel encore inexploité des sources renouvelables se situe en particulier dans les régions côtières et insulaires (European Commission, 2021[39]). Un système de tarif d’achat (qui impose un prix fixe pour l’électricité d’origine renouvelable) a été abandonné en 2016 et remplacé par un système de primes d’achat (qui majore le prix du marché) en 2022. Cette évolution est bienvenue dans la mesure où le système de primes permet aux investisseurs de récupérer les fonds investis dans les renouvelables pour un coût budgétaire minime en cas de faible niveau des prix de l’électricité.
Une augmentation d’échelle de la production d’électricité renouvelable passe par des investissements massifs dans le réseau électrique. Le plan pour la reprise et la résilience prévoit que 418 millions EUR (soit 0.6 % du PIB) seront investis dans la modernisation du réseau électrique croate et l’extension des systèmes de chauffage urbain géothermiques ; c’est un pas dans la bonne direction, certes, mais qui ne sera probablement pas suffisant compte tenu de l’ampleur des besoins (European Commission, 2021[39]). Le programme d’efficacité énergétique au service de la décarbonation du secteur de l’énergie sera lui aussi utile, son but étant d’améliorer l’efficacité énergétique des installations de chauffage central. La mise en place d’une infrastructure dédiée à la filière des renouvelables est toutefois ralentie par l’incertitude qui entoure les droits de propriété, par la multiplicité des cadastres héritée du passé ainsi que par les contraintes liées à l’aménagement de l’espace et aux cadres réglementaires. La question de savoir comment faciliter les investissements tout en allégeant le fardeau imposé par la réglementation, notamment en matière d’aménagement de l’espace, est étudiée au chapitre 3. La puissance nucléaire installée de la Croatie est suffisamment élevée pour couvrir les besoins en base et maintenir l’équilibre entre la production et la consommation dans un contexte de part grandissante des renouvelables (OECD/NEA, 2012[40] ; NEA, 2019[41]). La Croatie entend renforcer les interconnexions électriques transnationales, ce qui augmentera la puissance d’ajustement mobilisable (European Commission, 2019[35]) Le pays prévoit en outre de déployer des compteurs intelligents, ce qui, conjointement avec l’application d’une tarification dynamique, fera glisser la demande vers les heures où l’offre est plus abondante (IEA, 2021[42]).
Graphique 2.19. Les renouvelables occupent déjà une place de choix dans le paysage énergétique croate
Note : La partie A ne comporte pas l’électricité importée, notamment celle qui provient de la centrale nucléaire située en Slovénie et codétenue par la Croatie.
Source : OCDE, d’après IEA Electricity Information (2020) et les statistiques d’Eurostat sur l’énergie (2021).
Améliorer la performance énergétique des logements et y exploiter plus judicieusement les renouvelables, pour un usage direct et l’électrification des usages énergétiques, peut participer à la réduction globale des émissions. Dans son plan pour la reprise et la résilience, la Croatie a prévu de consacrer 790 millions EUR (soit 1.1 % de son PIB) à la rénovation des bâtiments afin de rénover 3 % du parc par an d’ici à 2030 ; les trains de mesures mis en place en 2022 et 2023 pour répondre à la crise énergétique sont venus s’ajouter à cette enveloppe (Encadré 2.2). Tout cela s’inscrit dans la stratégie de long terme qui vise à mobiliser les investissements dans la rénovation du bâti national (2020) et les projets de rénovation sont complétés par des investissements parasismiques (BPIE, 2022[43]). Si les mesures nécessaires sont prises pour que les bâtiments endommagés par les séismes de 2020 affichent une meilleure efficacité énergétique une fois remis en état ou reconstruits et pour que les installations de chauffage et de refroidissement soient converties aux renouvelables, alors, il sera possible d’obtenir plus rapidement des gains d’énergie.
Un moyen d’encourager les propriétaires à rénover consiste à conjointement offrir un soutien financier, durcir progressivement les normes d’efficacité énergétique et améliorer l’accès à l’information. D’après les projets en place de l’UE, des normes minimales d’efficacité énergétique plus contraignantes sont à prévoir à compter de 2033. La Croatie compte se doter d’un guichet unique pour la rénovation énergétique et parasismique afin de mieux informer la population en la matière et d’alléger les formalités administratives. Par le passé, des primes à la rénovation étaient versées au titre de programmes de soutien financier (ODYSSEE-MURE, 2021[44]). Les travaux de rénovation énergétique se révèlent souvent rentables, mais leur coût initial peut avoir un effet dissuasif sur les propriétaires. Ceux-ci auront peut-être besoin d’un soutien financier accru pour satisfaire aux normes minimales futures. Par comparaison avec les primes, l’octroi de prêts subventionnés par l’État et remboursés sous la forme d’une majoration des factures d’électricité permet de résoudre le problème de la mise de fonds initiale tout en mobilisant davantage de capitaux privés, et ce pour un coût financier limité (Economidou, Todeschi et Bertoldi, 2019[45]). Ce type de prêts favorise tout particulièrement la rénovation des copropriétés d’immeuble puisqu’il est certainement plus facile de tomber d’accord lorsque les coûts des travaux sont financés par les économies d’énergie futures (Castellazzi, Bertoldi et Economidou, 2017[46]).
Abaisser le niveau, actuellement élevé, des émissions dues aux déchets
La Croatie prévoit de réduire la proportion, actuellement importante, des émissions dues aux déchets. En 2020, les déchets ont été la cause de 8 % des émissions de GES produites en Croatie, contre quelque 3 % en moyenne dans les pays de l’OCDE. Exprimé par habitant, le niveau des émissions dues aux déchets est également plus élevé en Croatie que dans les pays de l’OCDE (Graphique 2.20, partie A). La Croatie traite moins de déchets municipaux par habitant que la plupart des pays de l’OCDE. La raison en est, non pas que sa production de déchets est moindre, mais qu’une grande partie ne fait l’objet d’aucun traitement.
Graphique 2.20. Mieux collecter et recycler les déchets pour réduire les émissions
Source : Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données) ; base de données analytique de l’OCDE ; et Eurostat.
Malgré les améliorations notables apportées à la gestion des déchets ces dernières années, les taux de recyclage sont bien en-deçà de ceux observés dans les autres pays de l’UE (European Commission, 2022[47]) et, selon certaines informations, des décharges irrégulières et non réglementaires restent en exploitation. Par exemple, en février 2023, la Commission européenne a décidé de renvoyer la Croatie devant la Cour de justice de l’Union européenne au motif que ce pays ne s’acquitte pas des obligations lui incombant en vertu de la directive-cadre relative aux déchets puisqu’un site continue de servir de décharge illégale à Bilijane Donje (European Commission, 2023[48]). La question de savoir comment, grâce à l’amélioration de leur gouvernance, rendre plus performantes les entreprises d’État, y compris celles chargées de collecter les déchets, est examinée au chapitre 3.
Une meilleure gestion des déchets exige d’investir massivement, par exemple dans la modernisation des infrastructures de recyclage et de traitement des déchets (European Commission, 2021[39]). Les mesures prévues dans le plan pour la reprise et la résilience pour améliorer la gestion de l’eau et des déchets se chiffrent à 860 millions EUR (1.4 % du PIB de 2022) ; il s’agit notamment d’investir dans des installations de recyclage et des centres de tri, ce qu’il convient de saluer. Le plan prévoit également la mise en œuvre de réformes consistant à accroître les responsabilités des producteurs en matière de gestion des déchets et à favoriser le déploiement de dispositifs de tarification incitative de façon à encourager le recyclage et à réduire la mise en décharge.
S’adapter au réchauffement climatique
Si les dommages économiques causés par les phénomènes d’origine climatique sont jusqu’ici restés modestes en Croatie (Graphique 2.21, partie A), il est probable qu’ils vont aller croissant, au détriment direct des entreprises et des ménages, en conséquence de quoi les finances publiques et le système bancaire croates devront faire face à des risques contingents supplémentaires. Du fait de son long littoral méditerranéen, la Croatie est particulièrement exposée, quoiqu’à des degrés divers selon les régions (Republic of Croatia, 2020[49] ; Ministry of Environment and Energy, 2017[50]). Dans un scénario d’émissions globales légèrement supérieures aux objectifs de l’Accord de Paris, l’augmentation des températures annuelles moyennes prévue en Croatie est comprise entre 1 et 1.2 degré pour 2040 et atteint 2 degrés en 2070. Dans un scénario d’émissions globales plus élevées, la hausse peut aller jusqu’à 2.9 degrés. Selon toute vraisemblance, l’élévation des températures va s’accompagner, du fait du changement climatique, d’une modification du profil des précipitations et des saisons. Les phénomènes météorologiques extrêmes, comme les feux de forêt, les canicules et les inondations, vont devenir plus fréquents et plus graves (Republic of Croatia, 2020[49]). Ainsi, d’après les prévisions, les vagues de chaleur en Europe méridionale feront 10 à 40 fois plus de morts en 2050 qu’avant 2010. (Naumann et al., 2020[51])
Un moyen de réduire l’exposition et de limiter les dégâts est d’aider les individus et les entreprises à s’adapter à l’évolution du climat et d’investir dans des infrastructures protectrices et résilientes. Selon l’analyse de la Banque nationale de Croatie, une fréquence accrue des phénomènes météorologiques extrêmes pourrait rejaillir défavorablement sur un ensemble de variables économiques, comme la production industrielle et l’inflation, par exemple en conduisant à la destruction d’infrastructures ou à une hausse des coûts de l’énergie (Škrinjarić, 2023[52]). La stratégie relative à l’adaptation au changement climatique, qui traite des besoins de la Croatie à l’horizon 2070, s’articule autour de huit grands secteurs et deux domaines transversaux (aménagement de l’espace et gestion des risques), mais la plupart des mesures y figurant sont décrites en des termes généraux. Le plan pour la reprise et la résilience prévoit la réalisation d’investissements dans des structures de protection contre les inondations, la modernisation du réseau d’eau et la mise en place d’un système de comptage de l’eau pour réduire les pertes et améliorer la rentabilité (European Commission, 2021[39]). Intégrer la question de l’atténuation dans les projets d’infrastructure permet potentiellement de renforcer la résilience face au changement climatique. Cela dit, les mesures d’adaptation sont souvent coûteuses. Ce serait une bonne chose s’il était obligatoire de prendre en considération les besoins d’adaptation aux stades de la conception des projets et de l’attribution des marchés (OECD, 2018[53]).
L’élargissement des couvertures d’assurance privée aux phénomènes climatiques et sismiques peut inciter les ménages et les entreprises à limiter leur exposition et à investir dans la réduction des risques pour peu que les bons paramètres réglementaires et les bonnes incitations soient en place (Škrinjarić, 2023[52]) (Scholer et Schuermans, 2022[54]). D’autres conséquences possibles sont la réduction de l’obligation éventuelle des pouvoirs publics et une mobilisation accrue des financements privés. En Croatie, par comparaison avec les pays de l’OCDE, les risques posés par les phénomènes climatiques et météorologiques extrêmes sont faiblement couverts par les assurances (Graphique 2.21, partie B). Une solution serait de valoriser l’assurance privée, par exemple en renforçant la place des risques climatiques et sismiques dans le périmètre de l’assurance obligatoire, mais il pourrait en résulter une hausse des primes. La mise en place d’un filet de sécurité à l’intention des prestataires d’assurance permettrait de limiter l’incertitude et, partant, les coûts d’assurance privée tout en contribuant à la viabilité financière des mesures en place. Il serait possible de limiter l’exposition financière en fixant un montant maximal d’indemnisation au-delà d’un certain seuil (OCDE, 2022[55]). On pourrait aussi accorder aux ménages vulnérables des subventions directes au titre des assurances, de même qu’il est crucial de surveiller la concurrence sur le marché des assurances pour préserver le caractère compétitif des primes de risques (OCDE, 2021[56]).
Graphique 2.21. Les dommages causés par les phénomènes climatiques sont modestes mais vont probablement augmenter
Source : Agence européenne pour l’environnement.
Conclusions et recommandations
Références
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