Études économiques de l'OCDE : Danemark 2021 (version abrégée)

1. Principaux éclairages sur l’action publique

Introduction

L’économie danoise a enregistré une expansion vigoureuse au cours de la décennie qui a précédé la pandémie de COVID-19, puisqu’elle a enregistré une croissance du PIB réel de 1.8 % par an en moyenne, principalement alimentée par des gains de productivité du travail (Graphique 1.1, partie A). Les gouvernements danois successifs ont privilégié des politiques publiques qui se sont traduites par une flexibilité prononcée du marché du travail, une concurrence forte, une adoption généralisée des outils numériques et un climat propice à l’activité des entreprises, qui ont étayé l’investissement et la productivité (Graphique 1.1, partie B). Parallèlement, les pouvoirs publics ont réduit les atteintes à l’environnement et continué à mettre à œuvre des politiques sociales caractérisées par une forte inclusivité.

L’arrivée de la pandémie de COVID-19 en 2020 a provoqué des pertes en vies humaines et des perturbations considérables. Le Danemark a connu une première vague de contaminations au deuxième trimestre de 2020, une deuxième vague plus mortelle au début de 2021, et une résurgence de l’épidémie en 2021 liée à la diffusion du variant Delta du virus. Grâce aux mesures prises rapidement pour maîtriser la propagation du virus et à l’ampleur du soutien budgétaire apporté à l’économie, la contraction de l’activité et de l’emploi a été plus limitée qu’on ne s’y attendait. Les progrès réalisés en matière de protocoles sanitaires, conjugués à des taux de vaccination élevés, ont permis une reprise complète rapide des activités économiques. L’activité a rebondi au deuxième trimestre, le PIB et l’emploi dépassant leurs niveaux d’avant la crise, et la croissance devrait rester vigoureuse en l’absence d’aggravation de la situation sanitaire.

Les mesures prises par le gouvernement ont aidé les personnes les plus durement touchées par la crise. C’est parmi les jeunes (les individus âgés de 15 à 34 ans) et les personnes nées à l’étranger que le recul de l’emploi a été le plus marqué au paroxysme de la crise, même s’il s’était redressé dans ces catégories de population à la mi-2021 (Statistics Denmark, 2021[1]). Les pertes d’emplois subies pendant la crise ont également été considérables parmi les personnes ayant un faible niveau de formation, alors que les individus diplômés de l’enseignement supérieur ont enregistré des gains d’emplois (Statistics Denmark, 2021[1]).

À court terme, le Danemark va démanteler les mesures exceptionnelles d’apport de liquidités, d’aide aux ménages et de soutien du système de santé, tout en conservant des fonds en réserve au cas où de nouvelles dépenses liées au COVID-19 devraient être engagées. Une fois la reprise bien installée, les pouvoirs publics devraient remettre l’accent sur les changements structurels afin d’obtenir une croissance forte, résiliente et inclusive après la pandémie. Les objectifs à moyen terme résident notamment dans la politique climatique, la préparation du pays au vieillissement de sa population, et l’accélération de sa transformation numérique. Les entreprises danoises sont globalement bien placées pour tirer parti de la transformation numérique, mais des efforts supplémentaires pourraient être déployés pour améliorer la diffusion des technologies de l’information et de la communication (TIC) et renforcer la productivité.

Graphique 1.1. La productivité du travail est élevée et la croissance est vigoureuse

Note : L’agrégat « Autres pays nordiques » correspond à la moyenne simple des données relatives à la Finlande, à l’Islande, à la Norvège et à la Suède. La productivité du travail se définit comme le PIB par heure travaillée.

Source : OCDE, bases de données sur les comptes nationaux et sur la productivité.

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La réduction des émissions de carbone est au cœur de la stratégie de relance. Les efforts déployés par le Danemark pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) ont été clairement couronnés de succès au cours des dix dernières années. Pour que le pays poursuive dans cette voie, la loi sur le climat adoptée par le Parlement en 2020 fixe un objectif ambitieux et juridiquement contraignant de réduction des émissions de carbone de 70 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 1990 – ce qui constitue un des objectifs les plus ambitieux définis dans ce domaine parmi les pays de l’OCDE. Le Danemark entend montrer l’exemple et encourager les autres pays à lui emboîter le pas. Il sera néanmoins difficile d’obtenir un recul aussi important des émissions à partir des technologies existantes, et si la priorité n’est pas donnée aux possibilités de réduction des émissions offrant le meilleur rapport coût-efficacité, les coûts de la transition seront alourdis. Il sera donc crucial de concevoir les politiques climatiques de manière à limiter autant que possible leurs conséquences négatives sur le plan économique et social, même si l’ajustement structurel restera un enjeu de taille, dans la mesure où la décarbonation de l’économie fera des gagnants et des perdants (Chapitre 2). En théorie, des prix du carbone élevés favorisent des réductions efficientes des émissions, mais leur acceptabilité est souvent faible parmi les ménages, même au Danemark, et comme d’autres mesures de politique environnementale, ils peuvent affecter la compétitivité des entreprises exposées aux échanges. Pour commencer, il faudrait uniformiser la tarification des émissions en leur appliquant un prix minimum de 60 EUR par tonne d’équivalent CO₂, tout en prenant des mesures pour atténuer l’impact social de cette mesure. Il faudrait également que cette tarification continue de s’accompagner de mesures destinées à accélérer l’investissement privé dans les activités bas carbone, telles qu’un assouplissement de la réglementation facilitant l’entrée de nouveaux arrivants sur le marché, des investissements publics dans les réseaux verts, et des aides à la recherche-développement (R-D) dans les technologies propres.

Il sera particulièrement difficile de réduire les émissions imputables aux secteurs de l’énergie, des transports et de l’agriculture. Ceux-ci vont connaître des transformations profondes, qui vont à la fois soulever des difficultés et ouvrir des perspectives (Chapitre 3). Pour que ces transformations soient économiquement viables, un cadre d’action publique propice devrait favoriser l’émergence de nouvelles entreprises innovantes remettant en question la position acquise par les entreprises en place, permettre un redéploiement fluide des ressources en main-d’œuvre et en capital, et faciliter la reconversion des travailleurs privés d’emploi. Le système danois de « flexisécurité » s’est révélé tout à fait adapté face à des difficultés similaires par le passé, et devrait de nouveau être utile. Le Danemark peut agir seul dans de nombreux domaines, mais il devra prendre en compte les évolutions de l’action publique à l’échelle plus vaste de l’Union européenne (UE), qui seront probablement importantes, même si l’évolution future des politiques climatiques de l’UE reste incertaine pour le moment.

Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude économique sont les suivants :

• Le Danemark a relativement bien résisté à la crise liée au COVID-19 et renoué avec une croissance vigoureuse. Un démantèlement des aides budgétaires exceptionnelles se justifie, mais le gouvernement doit se tenir prêt à adopter de nouveau d’importantes mesures de relance en cas de dégradation inattendue de la situation sanitaire. La reprise étant maintenant bien installée, il faudrait que les réformes structurelles redeviennent le principal moteur d’une croissance forte et durable.

• Les jeunes, les personnes nées à l’étranger et les individus ayant un faible niveau de formation ont été les plus durement touchés par la crise. Sachant que les taux d’emploi de ces groupes se sont maintenant redressés, les autorités devraient de nouveau s’attacher à résoudre les problèmes structurels à long terme auxquels ils sont confrontés, notamment en aidant les jeunes à s’insérer sur le marché du travail et en améliorant l’intégration des immigrés. L’accomplissement de nouveaux progrès en matière de réduction des disparités entre hommes et femmes revêt également une importance prioritaire.

• Le Danemark a pris l’engagement louable de faire diminuer rapidement ses émissions de carbone. Néanmoins, il ne sera pas aisé d’obtenir des réductions de grande ampleur tout en gérant leurs conséquences socioéconomiques. Les pouvoirs publics doivent s’attacher à favoriser l’investissement privé et l’innovation dans les technologies propres. Il faudrait assurer une transition juste en aidant les personnes dont la situation se dégrade du fait de la politique climatique.

Le Danemark a bien résisté à la crise, mais les déséquilibres s’accentuent

Le Danemark a mieux résisté à la crise liée au COVID-19 que d’autres pays, les mesures prises promptement pour endiguer la propagation du virus en mars 2020 puis en décembre 2020 ayant permis de réduire rapidement le nombre de cas (Graphique 1.2, partie A) et de limiter les décès (Graphique 1.2, partie B. Conjuguée à une des campagnes de vaccination les plus rapides de l’UE, cette approche a permis aux autorités d’assouplir les mesures d’endiguement plus tôt que dans de nombreux autres pays) ; cela dit, l’incertitude prévaut quant aux futures mutations éventuelles du virus et la situation reste précaire. Une preuve de vaccination ou un test négatif récent était à nouveau requis pour les visites au restaurant, les voyages et les grands événements, car le nombre de cas de la variante Delta a augmenté rapidement à la fin de 2021. Malgré une contraction marquée du PIB en 2020 et un nouveau recul au premier trimestre de 2021, le choc subi par l’économie a été moindre que dans la plupart des autres pays européens (Graphique 1.3.).

Graphique 1.2. Nouveaux cas confirmés d’infection par le COVID-19 et surmortalité

Note : Le score P mesure l’écart entre le nombre de décès hebdomadaires observés en 2020-2021 et le nombre moyen de décès hebdomadaires constatés au cours de la période 2015-2019. Les différences de fréquence des dépistages et d’exhaustivité des données sur les décès influent sur les comparaisons entre pays.

Source : Our World in Data (https://ourworldindata.org).

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Graphique 1.3. Le COVID-19 a eu un impact considérable sur l’économie, mais moindre que dans de nombreux autres pays

Variation du PIB par rapport à T4 2019

Note : À la date du 29 novembre 2021, les données relatives à T3 2021 sont des estimations calculées à partir de la base de données du n° 110 des Perspectives économiques de l’OCDE pour l'Autriche, l'Estonie, la Grèce, l'Irlande, l'Islande, la Lettonie, le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et la Suisse.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.

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L’effondrement de la demande étrangère, en particulier s’agissant des services, a contribué dans une large mesure à la contraction économique de 2020 (Tableau 1.1). Le recul de la consommation privée a été un des plus modestes observés parmi les pays de l’OCDE, et l’investissement a augmenté, sous l’effet du dynamisme de la croissance de la construction de logements (+6.9 %) et de l’investissement public (+9.8 %). La demande intérieure finale n’a diminué que de 0.8 %, et la contraction du PIB était essentiellement imputable au solde extérieur. Cela tenait à l’effet relativement limité qu’a eu la première vague de contaminations par le virus au Danemark, tandis que les reculs plus marqués de l’activité enregistrés par ses principaux partenaires commerciaux se sont traduits par une réduction de la demande extérieure, même si la composition des exportations danoises a renforcé leur résilience (voir ci-après). Les aides budgétaires exceptionnelles ont soutenu la demande intérieure en 2020, en particulier les subventions salariales et le déblocage anticipé d’épargne-retraite obligatoire constituée au titre des congés payés (Encadré 1.1).

Tableau 1.1. L’économie danoise s’est redressée rapidement en 2021 et l’utilisation des capacités devrait augmenter

Variation annuelle en pourcentage, en volume (aux prix de 2015)

	2018 Prix courants (milliards DKK)	2019	2020	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	2 253.6	2.9	-2.7	4.7	2.4	1.7
Consommation privée	1 052.8	1.4	-1.9	3.3	3.7	1.7
Consommation publique	546.7	1.2	-0.1	4.7	-0.3	0.5
Formation brute de capital fixe	496.4	2.8	2.1	8.3	3.2	3.1
Logement	107.2	6.3	6.9	13.1	1.4	2.8
Entreprises	313.6	2.7	-1.4	7.0	4.4	3.3
Administrations publiques	75.6	-1.6	9.8	6.2	1.1	2.8
Demande intérieure finale	2 095.9	1.7	-0.5	4.9	2.5	1.7
Variation des stocks1	19.6	-0.3	-0.2	-0.3	0.2	0.0
Demande intérieure totale	2 121.1	1.4	-0.8	4.5	2.7	1.7
Exportations de biens et services	1 268.6	5.0	-7.7	3.4	3.2	3.6
Importations de biens et services	1 136.1	2.4	-2.1	0.5	-0.1	04.0
Solde extérieur1	132.5	1.6	-2.1	0.5	-0.1	0.0
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
PIB potentiel		1.8	1.6	1.5	1.5	1.5
Écart de production (% du PIB potentiel)		1.6	-2.7	0.3	1.2	1.4
Emploi	. .	1.5	-0.8	1.0	1.2	0.5
Population d’âge actif (15-64 ans)		0.2	-0.2	-0.3	-0.3	-0.2
Taux de chômage (% de la population active)	. .	5.0	5.6	4.9	4.2	4.2
Déflateur du PIB	. .	0.7	2.3	1.4	1.6	2.3
Indice des prix à la consommation harmonisé	. .	0.8	0.4	1.8	2.6	2.3
IPC sous-jacent (hors produits alimentaires et énergie)	. .	0.8	0.9	1.2	2.0	2.3
Taux d’épargne net des ménages (% du revenu disponible)	. .	3.6	5.8	5.7	3.8	3.7
Solde des paiements courants (% du PIB)	. .	8.7	8.2	7.6	7.7	7.7
Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)	. .	4.0	-0.2	-1.5	0.3	0.8
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques2		3.0	1.9	-1.1	-0.7	-0.3
Solde budgétaire primaire sous-jacent des administrations publiques2		3.0	1.8	-1.3	-1.0	-0.7
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	. .	48.1	58.8	56.4	55.0	54.6
Dette brute des administrations publiques (au sens de Maastricht, % du PIB)	. .	33.3	42.2	39.8	38.4	38.0
Dette nette des administrations publiques (% du PIB)		-6.3	-11.3	-9.2	-9.1	-9.5
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	. .	-0.4	-0.2	-0.2	-0.3	-0.2
Rendement des obligations d’État à dix ans, moyenne	. .	-0.2	-0.4	-0.1	-0.1	-0.1

1. Contribution aux variations du PIB réel.

2. En pourcentage du PIB potentiel.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110. Ces projections sont établies à partir d’informations collectées jusqu’à la date du 25 novembre 2021.

Encadré 1.1. Des mesures exceptionnelles de soutien budgétaire ont été prises pendant la crise liée au COVID-19

Le soutien apporté aux entreprises et aux ménages durement touchés a été de grande ampleur dans un premier temps

Les autorités danoises ont réagi de manière rapide et décisive pour accorder des aides budgétaires pendant la crise. Tout au long de l’année 2020, les entreprises ont bénéficié de reports de paiement de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et d’autres impôts à hauteur de 276 milliards DKK (11.8 % du PIB). En 2021 s’y sont ajoutés 57 milliards DKK (2.3 % du PIB) de reports d’échéances fiscales pour les entreprises. Le dernier paiement d’impôt différé a été repoussé à janvier 2022. Les entreprises ont également pu solliciter des prêts à taux zéro auprès de l’État danois en vue du paiement de la TVA et de leurs autres impôts, pour un montant total de 258 milliards DKK (10.6 % du PIB) entre avril 2020 et juin 2021. Les crédits accordés aux entreprises ont atteint un montant total de 36.1 milliards DKK (1.5 % du PIB). Il était initialement prévu que ces prêts soient remboursés de novembre 2021 à mai 2023. Pour renforcer la trésorerie des entreprises, les échéances de 20.8 milliards DKK d’emprunts (0.9 % du PIB) ont été repoussées afin que leur remboursement commence à partir d’avril 2022.

Outre les mesures prises pour améliorer la trésorerie des entreprises en leur accordant des reports d’échéances et des prêts, une indemnisation a été versée aux entreprises et aux travailleurs indépendants ayant perdu au moins 30 % de leur chiffre d’affaires (ce seuil ayant ensuite été porté à 45 %), pour un coût global estimé à 79 milliards DKK (3.4 % de PIB) en juin 2020. Cette aide a été ensuite prorogée, en particulier en faveur des entreprises touchées par les mesures de restriction entre septembre et décembre 2020, puis plus largement de décembre 2020 à juin 2021. Les périodes d’acquisition de droits aux indemnités de chômage et de maladie ont été gelées et l’obligation de rechercher un emploi a été abrogée.

Des compensations de salaire (dans le cadre d’un dispositif de maintien dans l’emploi) ont été proposées aux salariés des entreprises subissant une forte baisse de la demande, le gouvernement prenant en charge au moins 75 % des salaires correspondant aux heures non travaillées. Après avoir été prolongé à plusieurs reprises, ce dispositif de compensation salariale transitoire a pris fin au 31 août 2020, puis a été remis en vigueur en décembre 2020 et a été maintenu jusqu’au 30 juin 2021. Deux mécanismes de garantie de prêt ont été lancés, dotés d’une enveloppe de 66 milliards DKK (2.8 % du PIB) sous forme de financements hors bilan. D’autres mesures ont été décidées pour soutenir le système financier, parmi lesquelles le déblocage du volant de fonds propres contracyclique et des facilités de prêt exceptionnelles auprès de la banque centrale.

Dans un second temps, des mesures de relance ont ciblé les revenus des ménages et l’investissement vert

Un nouveau dispositif de relance représentant environ 2.5 % du PIB en 2020 et 0.8 % en 2021 a été adopté en juin 2020, incluant certaines mesures annoncées précédemment et d’autres, extrabudgétaires. Le déblocage anticipé d’épargne-retraite obligatoire constituée au titre des congés payés s’est traduit par une augmentation du revenu des ménages de l’ordre de 1½ point de PIB après impôts. La concentration en début de période des mesures de rénovation énergétique en faveur des logements sociaux devait stimuler l’investissement à hauteur de 0.2 % du PIB en 2020 et de 0.4 % en 2021. On a estimé à 2.3 milliards DKK (0.1 % du PIB) le coût de l’allocation exceptionnelle de 1 000 DKK versée aux bénéficiaires de transferts sociaux. Le dispositif de relance prévoyait aussi un relèvement temporaire à 130 % du taux de l’abattement fiscal majoré en faveur de la R-D en 2020 et 2021 (ultérieurement prolongé en 2022) à concurrence de 850 millions DKK de dépenses de R-D.

Pour finir, le dispositif de relance verte pour 2021-22 a été adopté en décembre 2020, doté d’un budget estimé à 2.6 % du PIB et financé en partie par des subventions au titre de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience. Le dispositif prévoyait en outre un nouveau déblocage anticipé d’épargne-retraite obligatoire constituée au titre des congés payés en mars 2021, dont l’effet escompté était une augmentation des revenus de 22 milliards DKK (0.9 % du PIB) après impôts. Des fonds supplémentaires ont également été alloués pour soutenir les entreprises touchées par les restrictions pendant l’hiver, ainsi qu’à des investissements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs de l’énergie, des bâtiments, des transports et de l’agriculture. En 2021, les éleveurs de visons ont bénéficié d’une aide égale à 0.7 % du PIB en dédommagement de l’obligation qui leur a été faite d’abattre leurs animaux à la fin de 2020, après leur contamination par un variant du COVID‑19. De nouveaux financements ont été mobilisés pour que le dispositif « logement-emploi » (BoligJobordningen), qui donne droit à des réductions d’impôt pour certains types de services aux particuliers comme le ménage et la garde d’enfants, ainsi que pour certains travaux de rénovation énergétique des logements privés, soit plus généreux.

Les dépenses effectives en 2020 ont été très inférieures aux anticipations et modiques au regard de leur niveau dans d’autres pays

En juin 2020, le ministère des Finances estimait le coût des mesures de lutte contre le COVID-19 à 125 milliards DKK (5.4 % du PIB). En dépit du prolongement et de l’extension des aides, les dépenses totales de 2020 ont été estimées à titre provisoire par les Conseils économiques danois (2021[2]) à moins de 50 milliards DKK (2.2 % du PIB). Si la consommation des administrations publiques, le recours aux mesures de compensation salariale et les transferts sociaux ont, globalement, progressé conformément à ce qui était prévu, les aides aux entreprises fortement touchées et les appels de garantie sur les prêts ont été très nettement inférieurs aux prévisions. Une fois prise en compte la perte de recettes, le solde budgétaire a diminué de près de 5 points de PIB en 2020, un chiffre certes conséquent au regard de l’évolution passée, mais parmi les plus modestes de tous les pays de l’OCDE.

Source : Bulletins d’information du gouvernement danois ; Conseils économiques danois (2021[2]) ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

La consommation a amorcé un redressement rapide en mars 2021, lorsque les mesures d’endiguement de la propagation du virus ont été assouplies (Graphique 1.4, partie A). La consommation des ménages a surpassé son niveau d’avant-crise (2019) au deuxième trimestre de 2021. Toutefois, les dépenses ont été presque nulles à partir du début juin, le rebond immédiat s’étant essoufflé, et l’épargne supplémentaire accumulée au cours de la crise n’avait pas encore été dépensée à la mi-2021 (Graphique 1.4, partie B). Si la consommation privée s’est repliée pendant la crise moins fortement qu’ailleurs, l’épargne forcée durant les périodes de confinement, alliée à l’augmentation des transferts publics aux ménages, a entraîné un accroissement considérable de leur taux d’épargne, qui a atteint son niveau le plus élevé depuis au moins une vingtaine d’années au deuxième trimestre de 2020, puis à nouveau au premier trimestre de 2021. Le rebond rapide des dépenses de consommation au moment de l’assouplissement des restrictions est cohérent avec le rôle mineur que joue l’épargne de précaution (Danmarks Nationalbank, 2021[3]), et reflète le caractère relativement modéré de la récession qu’a connue le Danemark ainsi que la solidité de son système de protection sociale. La confiance des consommateurs s’est également redressée et a renoué avec des valeurs positives en mai dernier, pour la première fois depuis le début de la pandémie.

Graphique 1.4. La consommation s’est redressée, mais l’épargne accumulée durant la crise n’a pas encore été dépensée

Note : Les données relatives aux dépenses sont recueillies à partir de transactions en ligne et hors ligne, effectuées au Danemark et à l’étranger et réglées par cartes de paiement et via l’application MobilePay dans les magasins, par environ 1 million de particuliers danois clients de Danske Bank et possédant un compte courant. Les séries représentées correspondent à la moyenne mobile centrée sur deux semaines de données journalières. Le taux d’épargne des ménages est sous-estimé à la fin de 2020 et au début de 2021, en raison des impôts acquittés sur les retraits anticipés d’épargne-retraite obligatoire constituée au titre des congés payés. Les données correspondant aux 1^er et 2^e trimestres de 2021 sont des estimations établies à partir des données des comptes nationaux publiées à ce jour.

Source : Danske Bank ; OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; Office statistique danois (Danmarks Statistik).

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Les conséquences de la crise ont été sensiblement différentes d’un secteur de l’économie à l’autre, certains secteurs comme l’agriculture, l’industrie, la construction, et l’information et la communication voyant leur production augmenter (Graphique 1.5.). Les pénuries de matériaux limitaient la production dans 35 % environ des entreprises industrielles à la mi-2021, même si compte tenu des différences de spécialisation, ce problème n’a pas été aussi grave que dans des pays voisins. L’emploi dans le secteur public s’est développé, en particulier dans la santé, avec la montée en puissance des capacités de dépistage et de vaccination. En revanche, les secteurs nécessitant des contacts en face à face comme le commerce, le transport, l’hôtellerie et la restauration ainsi que les services culturels ont subi un choc particulièrement sévère.

La crise liée au COVID-19 a perturbé un processus de renforcement du marché du travail qui durait depuis quasiment une décennie, encore que la hausse du chômage ait été moins forte que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.6. ). Cet impact limité sur le chômage global témoigne du succès du dispositif de compensation des salaires (ou de maintien dans l’emploi) mis en place par les autorités pour empêcher les licenciements, ainsi que de la reprise rapide qui a suivi l’amélioration de la situation sanitaire. Quelque 250 000 salariés (9 % du nombre total de salariés) bénéficiaient d’une compensation de salaire au printemps 2020 et selon de premières estimations, le dispositif gouvernemental aurait sauvé 81 000 emplois (Bennedsen, Birthe Larsen et Scur, 2020[4]). Les secteurs durement touchés comme la restauration, la culture, les loisirs et le commerce de détail sont ceux qui en ont le plus bénéficié (Andersen, Svarer et Schrøder, 2020[5]). La mesure a pris fin temporairement en août 2020 et au mois d’octobre 2020, plus de 90 % des salariés bénéficiaires étaient de nouveau au travail (Danish Economic Councils, 2021[2]). Durant la seconde vague de la pandémie, le recours au dispositif de compensation des salaires a été moindre, atteignant son niveau maximum avec 100 000 salariés en janvier 2021.

Le marché du travail s’est rapidement redressé à partir du printemps 2021, à en juger par le recul du chômage, le nombre élevé d’offres d’emploi publiées et le creusement des pénuries de main-d’œuvre dans nombre de secteurs. Ces pénuries devraient pouvoir se résorber étant donné que l’élan du rebond immédiat s’essouffle, que le rapprochement entre l’offre et la demande de main-d’œuvre a le temps de se faire et que l’excès de main-d’œuvre dans le secteur de la santé est libéré. Cependant, la diminution des capacités de réserve va exercer des tensions à la hausse sur les salaires jusqu’en 2022. Ces tensions restent contenues dans l’ensemble (+2.6 % entre le deuxième trimestre de 2020 et le même trimestre de 2021, ou + 3.1% dans le secteur privé), mais sont plus fortes dans certains secteurs, notamment la construction, l’immobilier et l’information et la communication.

En évitant un dysfonctionnement plus notable du marché du travail, le dispositif de compensation des salaires a atténué l’ampleur des effets de « stigmatisation » que peut avoir la crise sur la situation à long terme des personnes au regard de l’emploi. Le chômage de longue durée, qui accroît le risque d’effets de stigmate et de handicap persistant sur le marché du travail, a progressé pendant la crise, mais il est resté inférieur à son niveau d’après la crise financière mondiale (Danish Economic Councils, 2021[2]). En comparaison d’autres pays de l’OCDE, le chômage de longue durée représente une part relativement mineure du chômage total au Danemark. Toutefois, le revers de la médaille d’un dispositif de compensation des salaires tient au fait qu’il risque d’empêcher la réaffectation des ressources rendue nécessaire par les ajustements structurels, laquelle réaffectation devrait normalement être facilitée par la flexibilité, le faible niveau de protection de l’emploi et l’ampleur des dépenses consacrées aux programmes actifs du marché du travail, qui sont autant de traits caractéristiques du modèle danois de « flexisécurité » (Encadré 1.2). Le démantèlement progressif du dispositif en juin 2021 réduit ce risque, de même que la nature temporaire de la crise liée au COVID-19. Cependant, il semblerait que le choc de la pandémie ait accéléré le redéploiement des ressources en main-d’œuvre déjà en cours dans l’économie danoise, les catégories professionnelles relativement peu qualifiées qui étaient déjà en recul avant la crise étant les plus susceptibles d’être incluses dans le dispositif de compensation des salaires (Mattana, Smeets et Warzynski, 2020[6]).

Encadré 1.2. Le modèle danois de « flexisécurité » du marché du travail.

Le modèle danois de flexisécurité repose sur trois piliers : des règles souples en matière d’embauches et de licenciements, des taux de remplacement généreux assurés par les prestations d’assurance chômage, et de solides politiques actives du marché du travail. Par ailleurs, le marché du travail est organisé dans une large mesure par les partenaires sociaux, au moyen de conventions collectives de vaste portée. Deux tiers des travailleurs danois appartiennent à un syndicat et les questions liées au travail comme les salaires minimums, le temps de travail et les congés sont principalement couvertes par les conventions collectives, et non par la législation danoise.

Le modèle de flexisécurité sous sa forme actuelle a été conçu en grande partie pendant les années 1990. La durée d’indemnisation du chômage a été sensiblement réduite et une importance beaucoup plus grande a été donnée aux politiques actives du marché du travail, l’objectif étant de favoriser le retour à l’emploi grâce au renforcement des compétences et de faire en sorte que les chômeurs soient disponibles pour travailler. Associés à une phase prolongée de forte expansion économique, ces ajustements sont considérés comme un des principaux déterminants de la baisse du chômage structurel et effectif observée depuis le milieu des années 1990 (Unemployment Benefit Commission, 2015[7]).

La flexisécurité a pour principal avantage de limiter les risques financiers assumés tant par les employeurs que par les salariés. Grâce à ce système très souple, les entreprises peuvent en effet ajuster rapidement leurs effectifs au cours des différentes phases du cycle économique, ce qui réduit le risque associé au recrutement de nouveaux employés. Parallèlement, le taux de remplacement élevé assuré par les indemnités de chômage limite le risque pris par les travailleurs qui acceptent un nouvel emploi, et permet un lissage de la consommation en cas de chômage. Ce modèle se traduit par un taux élevé de renouvellement des emplois et des phénomènes limités d’inadéquation des compétences, par rapport à la situation observée dans d’autres pays de l’OCDE. Pendant la crise financière mondiale, une hausse durable du chômage structurel a été évitée parce que ce système de flexisécurité a permis à une forte proportion de chômeurs de trouver un emploi relativement rapidement (Eriksson, 2012[8]).

Le système danois de flexisécurité est cependant coûteux, en raison du taux de remplacement élevé assuré par les indemnités de chômage et de l’ampleur des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail, qui sont les plus élevées de la zone OCDE.

Source : OCDE (2016), Études économiques de l’OCDE : Danemark 2016 ; et ministère danois des Affaires étrangères (2021), The Danish Labour Market.

Graphique 1.5. La crise liée au COVID-19 a eu des conséquences sensiblement différentes selon les secteurs

Valeur ajoutée réelle, variation en pourcentage entre T1 2021 et T4 2019

Source : OCDE, base de données des comptes nationaux trimestriels.

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Graphique 1.6. La hausse du chômage a été plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE

Hausse du taux de chômage depuis T4 2019

Note : A la date du 8 décembre 2021, les données du T3 2021 sont des estimations pour l'Autriche, la France, la Grèce, la République slovaque, la Slovénie et la Suisse.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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Les échanges danois sont diversifiés, qu’il s’agisse des destinations ou des produits (Graphique 1.7.). Les produits moins sensibles aux fluctuations de l’activité à l’étranger, comme les produits agricoles et pharmaceutiques et les technologies vertes, ont soutenu un accroissement de la part de marché des exportations danoises au cours de 2020, alors même que les exportations reculaient globalement du fait de l’effondrement de la demande extérieure. Les incertitudes entourant la sortie du Royaume-Uni de l’UE se sont considérablement apaisées grâce à l’adoption finale d’un accord commercial, qui a permis d’éviter le scénario du pire et son hypothèse d’un recul de 17 % des exportations danoises vers le Royaume-Uni (Smith, Hermansen et Malthe-Thagaard, 2019[8]).

Les exportations de services ont chuté davantage que les exportations de biens pendant la crise, en partie du fait de l’effondrement du tourisme international. Premier secteur d’exportation de services du Danemark, le transport maritime a vu ses exportations en valeur diminuer, puis se redresser (en partie sous l’effet des hausses de prix résultant de la situation en tension des approvisionnements mondiaux), tandis que les exportations des secteurs des voyages, de la construction et des services aux entreprises connaissent un redressement plus lent (Statistics Denmark, 2021[9]). Pour ce qui est des pays voisins, le Danemark était importateur net de services de voyage avant la crise, les Danois voyageant plus à l’étranger que ne le font les visiteurs internationaux au Danemark (OECD, 2020[10]). Pendant la crise, les exportations de services de voyage ont reculé dans une proportion équivalente à celle des importations, la balance globale n’évoluant guère.

L’ample excédent des paiements courants du Danemark a légèrement diminué pour revenir à 8.2 % du PIB en 2020, les exportations se contractant davantage que les importations. L’excédent des paiements courants traduit l’écart entre une épargne (particulièrement) élevée et la faiblesse de l’investissement intérieur, le niveau élevé des rendements des investissements internationaux se combinant à un excédent commercial, et le Fonds monétaire international (FMI) (2021[11]) juge la position extérieure du Danemark plus solide que ne le laissent à penser les paramètres fondamentaux de son économie à moyen terme et les politiques souhaitables. La solidité de l’ancrage de la couronne danoise à l’euro peut aussi expliquer en partie l’excédent des paiements courants si elle contribue à une sous-évaluation de la monnaie, mais les données concernant la valeur de la monnaie danoise au regard des paramètres fondamentaux de l’économie ne sont pas concluantes (IMF, 2021[11]). Ce déséquilibre extérieur pèse sur la demande dans le reste de l’Union européenne (UE), tout en constituant une source de financement de l’investissement dans d’autres pays. Pas plus tard qu’en 1998, le Danemark avait encore un solde des paiements courants déficitaire, et elle a ensuite accumulé un volumineux excédent en raison des recettes fiscales liées à la production de pétrole en mer du Nord, des réformes des impôts ayant réduit la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunt et des réformes des retraites. Le système de retraite est en effet passé progressivement d’un système par répartition à un généreux système financé par capitalisation intégrale, qui va de pair avec un accroissement de l’épargne nationale et, partant, une augmentation du solde des paiements courants (Koomen et Wicht, 2021[12]).

L’évolution démographique vers une plus forte proportion de seniors, caractérisés par une faible propension à épargner, devrait réduire le solde des paiements courants par le canal du taux d’épargne, mais cet effet sera probablement modeste (Leszczuk et Pojar, 2016[13]). Une augmentation durable de l’investissement public et privé permettrait de rapprocher le solde des paiements courants de l’équilibre, et plusieurs recommandations formulées dans cette Étude économique vont dans ce sens, notamment l’adoption d’une fiscalité générant moins de distorsions, qui soit moins dissuasive pour l’investissement et qui soutienne davantage l’investissement vert et la R-D, et l’assouplissement du plafond de déficit à moyen terme dans la loi de finances. À l’inverse, un durcissement des règles macroprudentielles et des conditions de déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire, tel qu’il est préconisé dans cette Étude, pourrait tirer vers le haut des taux d’épargne déjà élevés.

L’inflation mesurée par les prix à la consommation a augmenté pour s’établir à 3 % en octobre 2021, après une croissance atone des prix en 2020. Ce redémarrage s’explique par le redressement des prix des produits de base et des contraintes affectant l’offre (en particulier le transport maritime par conteneur) parallèlement à la reprise de l’activité mondiale. Une accélération graduelle de la croissance des salaires, en particulier dans la construction où leur taux d’augmentation annuelle approchait 4% à la mi-2021, devrait étayer une hausse plus durable des prix, une fois que le volant de capacités inutilisées aura été résorbé du fait de la reprise des activités économiques. Le soutien des pouvoirs publics à des secteurs comme la construction, où la réserve de capacités est réduite, devrait être mieux ciblé, par exemple en réformant le dispositif logement-emploi (BoligJobordningen) pour soutenir plus efficacement des mesures d’économies d’énergie d’un bon rapport coût-efficacité (chapitre 3).

Selon les prévisions, la croissance du PIB devrait s’établir à 2.4 % en 2022 et à 1.7 % en 2023 (voir Tableau 1.1 plus haut). La contraction observée au premier trimestre de 2021 a fait place à une croissance solide, la campagne de vaccination ayant permis un assouplissement graduel des mesures d’endiguement et l’activité économique étant, en outre, portée par la reprise mondiale. La reprise est maintenant bien installée, les indicateurs relatifs à la production et au marché du travail montrant de manière cohérente qu’il ne restait guère de capacités inutilisées au second semestre de 2021.

La différence de situation économique entre le Danemark et la zone euro va probablement avoir pour conséquence que la politique monétaire expansionniste de la BCE finira par être moins adaptée à la situation du Danemark. Le Danemark maintient une politique d’ancrage monétaire depuis près de 40 ans, un choix qui a permis de réduire les incertitudes inhérentes à la volatilité des taux de change et bénéficie d’une large adhésion politique. L’ancrage à l’euro implique que la politique monétaire du Danemark est définie, de fait, par la BCE, et que les taux d’intérêt réels négatifs contribuent à l’expansion du crédit. Avec l’accélération de la reprise au Danemark, le niveau des taux d’intérêt sera inférieur à celui qui devrait correspondre au niveau de l’inflation et à l’ampleur de la réserve de capacités (Graphique 1.8). Il faudra peut-être durcir la politique budgétaire et/ou les règles macroprudentielles pour éviter la surchauffe, même si l’on estime que l’inflation devrait demeurer contenue à court terme.

Graphique 1.7. Les échanges sont diversifiés, qu’il s’agisse des économies destinataires ou des produits

Part dans le total des exportations, 2020

Source : Office statistique danois (Danmarks Statistik).

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Graphique 1.8. Les taux d’intérêt sont trop bas au regard de la situation économique au Danemark

Note : Le taux estimé à l’aide de la règle de Taylor est calculé de la manière suivante : i = taux de croissance annuel du PIB potentiel réel + inflation sous-jacente + 0.5 x écart de production + 0.5 x (inflation sous-jacente - 1.9).

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.

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La volatilité de l’activité économique en 2020 et au début de 2021 indique que des risques considérables entourent les prévisions. Des progrès plus lents dans la maîtrise de la pandémie au niveau mondial constituent le principal risque à la baisse, l’hypothèse de nouvelles flambées de l’épidémie n’étant pas exclue dans un scénario du pire (Tableau 1.2). Comme d’autres pays de l’OCDE, le Danemark devrait réorienter son aide au développement pour contribuer davantage aux efforts déployés au niveau mondial en vue de réduire le risque d’apparition de nouvelles souches de virus et de protéger les populations des pays peu développés, notamment en renforçant son engagement de fournir 1 million de doses de vaccin et de contribuer à hauteur de 16 millions USD à l’initiative COVAX. Une multiplication des cas d’insolvabilité plus importante que prévu, une fois que les mesures exceptionnelles de soutien budgétaire seront démantelées (voir ci-après), ralentirait la croissance de l’emploi et exercerait des tensions sur le bilan des banques qui, si elles se conjuguaient à une faible rentabilité des banques, limiteraient leur offre de financements pour de nouvelles activités. À l’inverse, l’utilisation par les ménages de l’excès d’épargne accumulé pendant la crise pour financer des dépenses tirerait vers le haut la consommation privée et les bénéfices des entreprises, ce qui pourrait enclencher un cercle vertueux via une progression plus rapide des salaires sur fond d’accentuation des pénuries de main-d’œuvre. Les risques de surchauffe et d’accélération de la hausse des prix se sont accrus, compte tenu du rythme soutenu de la reprise observée en 2021. Enfin, une reprise synchronisée au niveau mondial pourrait dynamiser encore la demande d’exportations danoises, et le pays pourrait bénéficier en particulier d’une augmentation de la demande de technologies liées aux énergies renouvelables si les programmes de relance verte se multipliaient.

Tableau 1.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives

Facteur de vulnérabilité	Conséquences possibles
Multiplication des épisodes épidémiques de COVID-19 sur plusieurs années, du fait de souches résistantes aux vaccins, par exemple.	Les activités pour lesquelles la distanciation sociale est nécessaire seraient réduites, ce qui entraînerait des faillites d’entreprises et une montée du chômage. L’incertitude des ménages et des entreprises freinerait la demande de consommation et l’investissement, tandis que le fléchissement de la demande mondiale pèserait sur les exportations.
Perturbations dans le secteur financier se propageant au marché du logement.	La montée des taux d’intérêt ou le durcissement des conditions de crédit pourraient avoir des effets négatifs sur les ménages très endettés, déclenchant une baisse des prix des logements qui aurait des répercussions sur la demande globale en raison d’effets de richesse négatifs.
Événement de type « cygne vert » : choc inattendu, catastrophique, irréversible et en grande partie impossible à couvrir frappant le système financier du fait de risques physiques ou de transition inhérents au changement climatique (Svartzman et al., 2020[14]).	Les risques physiques pourraient entraîner des demandes d’indemnisation auprès des assureurs et une réévaluation des actifs exposés à la montée du niveau des mers et aux inondations, ce qui pourrait déstabiliser le secteur financier et engendrer des coûts budgétaires. Le basculement systémique inhérent aux grandes mutations structurelles pendant la transition vers une économie à faibles émissions pourrait avoir des répercussions majeures sur la stabilité des systèmes financiers, liées à une réévaluation brutale des actifs, à des défauts de remboursement de dettes et à la création de bulles dans les secteurs en expansion (Semieniuk et al., 2020[15]).
Nouveau renforcement des obstacles aux échanges à l’échelle mondiale.	Une nouvelle vague de protectionnisme réduirait les échanges internationaux et serait particulièrement préjudiciable à la petite économie ouverte qu’est le Danemark.

Les prix des logements ont augmenté rapidement

Comme dans de nombreux autres pays, la hausse des prix des logements s’est accélérée pendant la crise (Graphique 1.9.), la faiblesse des taux d’intérêt, l’accroissement du revenu des ménages et l’épargne forcée ayant canalisé plus d’argent vers le logement, en dépit de la contraction économique. La hausse des prix a été particulièrement notable à Copenhague (Graphique 1.10.), tandis que la demande et les prix des maisons de campagne augmentaient également, même si dans les deux cas, les logements concernés ne représentent qu’une part modeste du parc de logements au niveau national. Cette hausse des prix a été en partie alimentée par le crédit, l’encours des prêts hypothécaires ayant augmenté de 3.4 % entre mars 2020 et mars 2021. Les prix du marché locatif ont également augmenté. Depuis 2010, les loyers ont progressé dans le pays d’un peu plus que le revenu par habitant moyen. Le rythme de progression a été nettement plus rapide à Copenhague (Graphique 1.11.), les niveaux de loyers moyens des appartements dans cette ville se situant, d’après des estimations, au deuxième rang des grandes villes de l’UE en 2020 (Eurostat and iSRP, 2021[16]).

Une croissance des prix des logements et des loyers, supérieure à celle des revenus, ne fait qu’aggraver les problèmes d’accessibilité financière. La distribution des actifs immobiliers résidentiels et des dépenses de logement contribue à expliquer, pour une part relativement importante, les inégalités de revenu (après déduction des coûts de logement), comparativement à d’autres pays de l’Union européenne (ElFayoumi et al., 2021[17]). Les difficultés sont maximales pour les jeunes et les ménages modestes, dont la situation au regard de l’emploi a le plus souffert de la crise liée au COVID-19. Les ménages dépensent, en moyenne, 23 % de leur revenu disponible brut ajusté dans leur logement, charges et entretien compris, soit l’un des taux les plus élevés parmi les pays de l’OCDE (OECD, 2020[18]). Dans le parc privé, plus de 80 % des locataires situés dans le dernier quintile de la distribution des revenus consacrent plus de 40 % de leur revenu disponible à leurs dépenses totales de logement. Ces chiffres s’expliquent par une forte proportion d’étudiants ne vivant plus chez leurs parents à la faveur des aides généreuses dont ils bénéficient, ainsi que par le niveau élevé des charges, imputable à la fiscalité de l’énergie (chapitre 2) ; le taux de surcharge financière que représente le logement pour les revenus d’activité modestes recule vers le milieu du classement des pays de l’OCDE lorsqu’on ne prend en compte que les seules dépenses de loyer (OECD, 2021[19]).

Le vaste parc de logement social joue un rôle important au Danemark en ce sens qu’il rend le logement abordable pour les ménages du bas de la distribution, mais il convient toutefois de renforcer ce bénéfice en ciblant mieux les attributions de logements tout en veillant aux effets négatifs d’une perte de mixité sociale. Le parc de logements sociaux en location représente 21 % du parc total de logements, soit le troisième de l’OCDE par sa taille, derrière les Pays-Bas et l’Autriche (OECD, 2021[19]). Un logement social est défini comme étant une habitation à loyer modéré (almen bolig), ce qui rend compte de sa vocation à loger un large éventail de la population. Tous les ménages peuvent se faire inscrire sur une liste d’attente, et les délais d’attente peuvent être de plusieurs décennies pour les résidences les plus recherchées (Phillips, 2020[20]). Aucun plafond de revenu n’est fixé, même si la priorité peut être donnée aux personnes pour lesquelles le besoin de se loger est urgent. Cela étant, à en juger par la qualité, la superficie, l’ancienneté et la localisation des logements sociaux, il semble que leurs locataires disposent en majorité de revenus modestes, 80 % d’entre eux se situant dans la moitié inférieure de la distribution des revenus (Folketinget, 2016[21]). L’absence de condition de ressources s’apparente à ce qui se fait en Suède pour l’attribution des logements sociaux des communes, ou encore au modèle universel en place depuis longtemps aux Pays-Bas et en Autriche, bien que certains critères de sélection aient été mis en place dans ces deux pays et excluent respectivement environ la moitié supérieure et le premier quintile de la distribution des revenus (OECD, 2020[22]).

La levée des obstacles à une offre plus abondante, en réponse à la hausse des prix, en particulier à Copenhague, constitue un autre facteur important pour améliorer l’accessibilité financière du logement. On estime que le Danemark se situe à l’extrémité supérieure de la fourchette des pays de l’OCDE s’agissant de l’élasticité de l’offre (Cavalleri, Cournède et Özsöğüt, 2019[23]) et, contrairement à ce qu’il s’est passé dans de nombreux pays de l’OCDE, la construction résidentielle s’est développée pendant la crise, à la faveur des chantiers de rénovation énergétique des logements sociaux. Cela étant, la réglementation stricte des loyers bride le développement du marché locatif privé et freine la mobilité géographique. Il existe quatre systèmes différents de réglementation des loyers, les immeubles construits depuis 1991 étant soumis à un régime de loyers libres. La coexistence de segments de marché à loyers encadrés et à loyers modulables s’est révélée un facteur d’aggravation de la mauvaise affectation des ressources sur le territoire (Chapelle, Wasmer et Bono, 2019[24] ; Skak et Bloze, 2013[25]). Il est peu probable qu’un assouplissement de la réglementation des loyers conduise à une forte hausse des inégalités : bien que l’on manque d’analyses récentes, les données historiques que l’on possède montrent que de tous les locataires, ce sont les ménages aisés qui ont toujours bénéficié le plus de l’encadrement des loyers (Svarer, Rosholm et Munch, 2005[26]) ; sans compter qu’à long terme, la baisse des prix des logements entraîne une baisse des loyers, même si ceux-ci peuvent augmenter temporairement après la levée des mesures d’encadrement (Cournède, Ziemann et De Pace, 2020[27]). Enfin, une réglementation plus restrictive des marchés locatifs va également de pair avec une probabilité plus forte de crises graves et plus longues, qui peuvent trouver leur cause dans les obstacles à l’offre de logements et dans une plus faible mobilité de la main-d’œuvre (Cournède, Sakha et Ziemann, 2019[28]).

Graphique 1.9. La hausse des prix des logements s’est accélérée pendant la crise liée au COVID-19

Ratio prix des logements/revenu

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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Graphique 1.10. La hausse des prix des logements a été particulièrement forte à Copenhague

Indice 2000 = 100

Note : L’indice des prix des logements pour Copenhague est mesuré d’après les prix des appartements occupés par leurs propriétaires. Pour Amsterdam, Oslo et Stockholm, on a utilisé les indices calculés pour les logements occupés à titre de résidence permanente. Le déflateur de la consommation privée issu des comptes nationaux est utilisé ici pour corriger les prix nominaux des logements.

Source : Conseil du risque systémique du Danemark ; Office statistique du Danemark (Danmarks Statistik) ; OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; Office statistique de Suède ; Office statistique de Norvège (SSB) ; Office statistique des Pays-Bas.

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Graphique 1.11. L'augmentation des prix des loyers a été marquée à Copenhague

Croissance annuelle moyenne, 2010-2020

Note : Les prix nationaux des loyers correspondent aux loyers des logements du parc social, privé et coopératif. Les prix des loyers en ville s’entendent pour des appartements du parc privé comportant deux chambres et construits durant les dix dernières années, ou ayant fait l’objet d’importants travaux de modernisation durant cette période ; par conséquent, pour Copenhague, les prix des loyers correspondent à un sous-ensemble de loyers non soumis à des mesures d’encadrement.

Source : OCDE, Indicateurs analytiques des prix des logements (base de données) ; Eurostat, Enquêtes sur les loyers auprès des agences immobilières (https://ec.europa.eu/eurostat/web/civil-servants-remuneration/estate-agency-rent-surveys).

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La croissance des prix des actifs accroît les risques d’instabilité financière

La forte croissance des prix des actifs durant la récession renforce la perspective de voir les risques de crédit atteindre des niveaux élevés au redémarrage de l’économie. La source première de risque pour la stabilité financière tient à l’accélération des prix des logements dans le contexte d’une forte dette brute des ménages, même si les cours des actions ont eux aussi monté, l’indice boursier danois C25 ayant affiché des records en 2021. La dette des ménages est importante par rapport au niveau de celle-ci dans d’autres pays, mais les risques sont réduits du fait de la distribution de cette dette, concentrée surtout parmi les hauts revenus et dans d’importants portefeuilles d’actifs (Graphique 1.12. ). Cela étant, même en l’absence d’effets directement néfastes sur le système financier, des niveaux d’endettement élevés amplifient la volatilité macroéconomique (Sutherland et Hoeller, 2012[29]).

La croissance du crédit aux ménages est plus rapide que celle du PIB depuis les premiers mois de 2018 et a continué de l’être pendant la crise. Le ratio prêts/PIB ne corrobore pas l’idée d’une expansion excessive du crédit, ce dernier restant inférieur à sa tendance sur longue période (Graphique 1.13, partie A), même si à la fin de 2020 le niveau du ratio prêts/PIB se situait encore parmi la demi-douzaine de ratios les plus élevés des pays de l’OCDE pour lesquels des données étaient disponibles (BIS, 2021[30]). Les normes de crédit n’ont en grande partie pas été modifiées en 2020 ni dans les premiers mois de 2021, mais l’on observe certains signes d’une prise de risque accrue, les prêts aux acquéreurs de logement déjà fortement endettés représentant une part croissante des nouveaux prêts, en particulier à Copenhague (Danmarks Nationalbank, 2021[31]). Les banques possèdent des liquidités suffisantes et sont bien capitalisées (Graphique 1.13, partie B), même si leur rentabilité est en repli compte tenu de la faiblesse des taux d’intérêt depuis 2017 Les provisions pour dépréciation de créances ont augmenté en 2020, mais devraient diminuer en 2021 (Danmarks Nationalbank, 2021[31]). Les tests de résistance de la Banque nationale du Danemark (2020[32]) montrent que quelques institutions financières d’importance systémique ne respectent pas les exigences de volants de fonds propres applicables dans le scénario de récession le plus pessimiste. Les établissements de crédit hypothécaire, qui assurent l’essentiel des prêts immobiliers et financent cette activité par des émissions obligataires, sont fortement dépendants de la bonne santé du secteur du logement et très liés à des organismes de retraite et des compagnies d’assurance (IMF, 2021[11]). Ainsi qu’il était recommandé dans l’Étude économique de 2019, le Danemark devrait renforcer sa réglementation prudentielle et donner le feu vert aux activités bancaires transfrontières en devenant membre de l’union bancaire européenne (Tableau 1.3).

Graphique 1.12. La dette des ménages est importante et détenue en majorité par les hauts revenus

En pourcentage du revenu disponible

Note : Dans la partie C du graphique, les ménages exerçant une activité indépendante ou ceux à imposition nulle ou négative n’ont pas été pris en compte.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE et base de données des comptes nationaux ; Banque nationale du Danemark (Danmarks Nationalbank).

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L’exposition des ménages aux hausses des taux d’intérêt est d'autant plus forte que la moitié environ des prêts hypothécaires sont assortis de taux d’intérêt variables et un peu moins de la moitié sont à amortissement différé (seuls les intérêts sont remboursés dans un premier temps) (Danmarks Nationalbank, 2021[33]). Cependant, la composition des prêts hypothécaires évolue depuis peu en faveur des prêts à taux fixes (Graphique 1.14.), ce qui s’explique en partie par des directives mises en place entre 2016 et 2018, dont l’objet est de restreindre l’accès des ménages fortement endettés aux prêts à taux variables et à amortissement différé. La part des prêts hypothécaires à amortissement différé augmente depuis la fin de 2020, et les prêts de ce type sont plus courants dans les deux grandes villes de Copenhague et Aarhus.

Le Danemark devrait se tenir prêt à durcir à nouveau sa réglementation macroprudentielle afin de juguler les risques que font planer les prix élevés des actifs, associés au fort endettement des ménages et à des taux d’intérêt durablement bas, qui ne correspondent pas à la situation économique du Danemark (voir Graphique 1.8 plus haut). Une orientation macroprudentielle plus dure va généralement de pair avec une plus faible probabilité de crise économique (Cournède, Sakha et Ziemann, 2019[28]), et le plafonnement des quotités de financement et des ratios dette/revenu sont des instruments efficaces pour infléchir la croissance du crédit (Cerutti, Claessens et Laeven, 2017[34] ; Carreras, Davis et Piggott, 2018[35]). Pour autant, il faut tenir compte également des effets sur la redistribution étant donné que le durcissement des conditions de financement peut empêcher les ménages modestes, possédant peu de patrimoine, d’acquérir un logement. Il conviendrait d’envisager un durcissement des restrictions de quotité de financement, qui sont d’une efficacité maximale avant ou pendant l’accumulation des risques (OECD, 2021[36]), et ce d’autant plus que l’obligation d’un apport personnel de 5 % applicable aux acquéreurs est faible comparativement aux autres pays nordiques et que la grande majorité des primo-accédants empruntent jusqu’au plafond autorisé. La réflexion à mener devrait commencer par mettre en place la possibilité d’appliquer des restrictions sur le ratio dette/revenu (ou, comme c’est le plus courant, sur le service de la dette) à titre de complément au plafonnement des quotités de financement, en veillant à ce que les ménages disposent d’un revenu suffisant pour assurer le service de leur dette lorsque sa valeur grimpe en flèche. Les ménages dont le ratio dette/revenu est élevé se voient aujourd’hui limités dans leur accès à des prêts à taux variables et à amortissement différé (Tableau 1.3), ce qui réduit leur vulnérabilité aux taux d’intérêt. En juin 2021, le gouvernement n’a pas repris à son compte la recommandation du Conseil du risque systémique, invitant à limiter l’accès des emprunteurs dont la quotité de financement est supérieure à 60 % aux prêts à amortissement différé ; en revanche, il a donné suite à la recommandation du Conseil de porter le volant contracyclique à 1 % à partir du 30 septembre 2022.

Graphique 1.13. Le crédit a augmenté, mais demeure maîtrisé, et les institutions financières sont bien capitalisées

Source : Banque des règlements internationaux (BRI), Entrepôt de données statistiques ; Fonds monétaire international (FMI), base de données des Indicateurs de solidité financière.

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Graphique 1.14. La part des prêts à taux variables et à amortissement différé est élevée, mais diminue

Encours des prêts hypothécaires accordés à des résidents par les établissements de crédit hypothécaire, ventilé en fonction du type de taux d’intérêt et d’amortissement

Source : Banque nationale du Danemark (Danmarks Nationalbank), Banking and Mortgage Lending, Tableau DNRUDDKI.

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Tableau 1.3. Recommandations des Études antérieures et mesures prises concernant le logement et la réglementation financière

Recommandations	Mesures prises depuis l’Étude de 2019
Déréglementer le marché locatif et supprimer les conditions avantageuses destinées aux parents qui réalisent des investissements locatifs pour leurs enfants. Créer une commission chargée d’étudier le potentiel de développement du marché locatif privé.	Depuis janvier 2021, certains des avantages fiscaux accordés aux parents réalisant des investissements locatifs pour leurs enfants ont été supprimés, notamment l’abattement appliqué à la base d’imposition des revenus d’investissement et à la valeur fiscale des charges d’intérêts (déductibles).
Favoriser le développement du marché locatif privé en assouplissant la réglementation des loyers tout en trouvant un juste équilibre entre la protection des propriétaires et celle des locataires.	Aucune mesure n’a été prise.
Mettre en place des indicateurs de comparaison locale pour la révision des loyers dans les contrats de bail existants.	Aucune mesure n’a été prise.
Revoir la réglementation financière des fonds de pension pour que soient supprimés les obstacles à l’investissement sur le marché danois des actions, notamment à l’investissement, via des fonds d’investissement, dans de jeunes entreprises innovantes et des PME.	Aucune mesure n’a été prise.
Envisager d’élargir à l’ensemble du pays le champ d’application de certaines des « règles d’or » à vocation locale instaurées par l’autorité de régulation pour l’octroi de crédits hypothécaires dans les zones sensibles.	Aucune mesure n’a été prise.
Encourager les établissements de crédit hypothécaire à utiliser plus largement des ratios service de la dette/revenu.	Aucune mesure nouvelle n’a été prise depuis juillet 2018, date depuis laquelle les ménages présentant des ratios dette/revenu supérieurs à 400 % sont soumis à l’obligation de contracter des prêts à taux fixe pendant au moins cinq ans dès lors que leur quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) dépasse 60 %.
Améliorer la supervision prudentielle et la coopération internationale en rejoignant l’union bancaire européenne.	À la fin de 2020, les autorités danoises ont annoncé qu’elles reportaient leur décision sur une participation éventuelle à l’union bancaire européenne jusqu’à ce que le fonctionnement de cette union ait été clarifié. Le Premier ministre a également précisé que la décision d’entrer dans l’union bancaire européenne serait obligatoirement soumise à un referendum.
Renforcer les contrôles et appliquer des sanctions plus sévères pour les activités de blanchiment de capitaux.	Le déploiement d’initiatives visant à empêcher le blanchiment de capitaux s’est poursuivi puisqu’un nouvel accord a été trouvé en septembre 2018, incluant la mise au point d’un nouveau modèle institutionnel d’évaluation des risques, en vigueur depuis juin 2021.
Favoriser une nouvelle réduction de l’asymétrie des échéances des obligations hypothécaires à taux variable.	Depuis 2020, la part des prêts refinancés chaque trimestre doit être inférieure à 12.5 % du portefeuille total de prêts. Le refinancement annuel doit rester inférieur à 25 % de l’ensemble du portefeuille de prêts.

Le Danemark doit continuer d’améliorer les mesures de prévention et les activités de surveillance dans le cadre de son dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux. Le pays a renforcé ce dernier depuis la révélation d’une affaire de blanchiment de capitaux de grande ampleur dans la succursale estonienne de la plus grande banque danoise en 2018. Les réformes se sont poursuivies depuis la dernière évaluation effectuée par le Groupe d’action financière (Graphique 1.15), mais il est possible de durcir encore les sanctions en cas de non-respect et de renforcer les procédures de contrôle, par exemple en multipliant les inspections sur place dans les établissements financiers présentant un risque élevé et en adoptant des technologies innovantes (IMF, 2021[11]).

À l’aune d’un vaste éventail d’indicateurs de maîtrise de la corruption, le Danemark est perçu comme l’un des meilleurs élèves de la zone OCDE (Graphique 1.16). Il existe cependant une marge d’amélioration en ce qui concerne la corruption transnationale, sachant que des allégations de corruption transnationale impliquant de grandes entreprises danoises n’ont pas fait l’objet d'une enquête approfondie et que des sanctions ont rarement été imposées (OECD, 2015[37]). Il reste nécessaire de modifier la législation de façon à pouvoir engager plus facilement la responsabilité des entreprises pour des actes commis par leurs employés et à définir de manière plus restreinte les petits paiements de facilitation comme moyen de défense.

Graphique 1.15. Le Danemark pourrait accroître encore la transparence fiscale et renforcer les mesures de prévention du blanchiment de capitaux

Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par le pays considéré au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.

Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI) de l’OCDE.

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Graphique 1.16. Le Danemark est perçu comme l’un des meilleurs élèves de la zone OCDE en matière de maîtrise de la corruption

Note : La partie B présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy (V-Dem).

Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem (Varieties of Democracy) v11.

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1.1. La politique budgétaire à l’appui du bien-être

Les dépenses publiques ont soutenu l’activité économique pendant la crise

Les mesures de soutien budgétaire massives déployées durant la crise provoquée par le COVID-19 (voir Encadré 1.1 ci-dessus) ont permis d’éviter une multiplication des cas d’insolvabilité et un recul marqué de l’emploi. Le solde budgétaire structurel est néanmoins resté positif en 2020. Cet excédent s’explique par la situation budgétaire favorable dans laquelle se trouvait le pays à l’aube de la crise, ainsi que par des dépenses inférieures à celles inscrites au budget ; dans ce contexte, le solde budgétaire s’est moins détérioré que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.17.). Le montant élevé des recettes recouvrées est en partie attribuable aux impôts prélevés sur les retraits anticipés d’épargne-retraite obligatoire constituée au titre des congés payés, ainsi qu’à la taxe sur le rendement des fonds de pension, qui dépend du taux de rendement très variable des investissements et a atteint 2.1 % du PIB en 2020, soit un niveau sensiblement supérieur à la moyenne de 1.3 % du PIB enregistrée sur les vingt dernières années. Malgré de puissants stabilisateurs automatiques (le solde budgétaire danois présentant la semi-élasticité la plus forte de la zone OCDE, avec celui de la Belgique et de la Suède (Price, Dang et Botev, 2015[38])), le Danemark affichait en 2020 le déficit des administrations publiques (exprimé en pourcentage du PIB) le plus faible de la zone OCDE. L’assouplissement discrétionnaire de la politique budgétaire en 2020, qui a atteint 2 % du PIB, a servi dans sa quasi-totalité à financer des mesures ponctuelles liées au COVID-19.

Graphique 1.17. L’ampleur des mesures de soutien budgétaire a été considérable, mais plus limitée que dans la plupart des pays de l’OCDE

Évolution du solde budgétaire des administrations publiques entre le premier semestre de 2019 et 2021, en points de pourcentage du PIB

Note : Résultats pour 2019, prévisions pour 2021 pour la plupart des pays.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.

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Le creusement du déficit budgétaire en 2021 s’explique par des facteurs temporaires non négligeables. D’après les estimations réalisées par le ministère des Finances (2021), les dépenses temporaires liées au COVID-19 représentent cette année 1.5 % du PIB, un niveau à peine inférieur à celui de 2020. Les pouvoirs publics ont en outre consacré 0.7 % du PIB à des mesures d’aide ponctuelles destinées à dédommager les éleveurs de visons de l’obligation qui leur a été faite d’abattre leurs animaux, et les recettes liées à la taxe sur le rendement des fonds de pension devraient être inférieures à leur niveau de 2020. À la faveur de plusieurs initiatives, dont le dispositif de relance verte, le fonds pour la transformation numérique et la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience, l’investissement public a augmenté en 2021 et devrait rester élevé ensuite. Contrairement à de nombreux plans de relance mis en œuvre dans d’autres pays de l’OCDE, le Danemark n’a pas déployé de mesures susceptibles d’avoir une incidence négative sur l’environnement (OECD, 2021[39]), et à un niveau d'environ 60 %, la part des dépenses de relance axées sur des objectifs environnementaux est élevée par rapport à d'autres pays (O’Callaghan,, Yau et Murdock, 2021[40] ; European Commission, 2021[41]).

Les pouvoirs publics danois devraient continuer de réduire les mesures de soutien économique exceptionnelles liées au COVID-19 dans les secteurs où l’activité s’est redressée. À cette fin, il importe tout d’abord d’améliorer le ciblage de ces mesures. Le groupe d’experts économiques mis en place par le gouvernement (2021[42]) a notamment recommandé de cibler les entreprises qui continuent de voir leur chiffre d’affaires diminuer considérablement. La reprise est bien engagée, sachant que l’écart de production est résorbé et que le taux de chômage est établi en deçà de son point bas d’avant la crise au troisième trimestre de 2021. Des tensions sur les capacités ont néanmoins été constatées dans certains secteurs, notamment dans celui de la construction, où un nombre grandissant d’entreprises font état de pénuries de compétences. En se contentant de mettre fin aux dépenses temporaires liées au COVID-19 (dont le dédommagement exceptionnel des éleveurs de visons), le Danemark pourra quasiment renouer avec l’équilibre structurel en 2022, ce qui est conforme à la stratégie des autorités qui veulent pouvoir déployer sur-le-champ des aides massives, puis les lever rapidement dès qu’elles ne sont plus nécessaires. Dans son projet de loi de finances 2022, le gouvernement prévoit de ramener le déficit structurel à 0.2 % du PIB, dont 0.17 % (4 milliards DKK) serait affecté à des mesures supplémentaires liées au COVID-19. Il doit cela dit se tenir prêt à adopter de nouveau d’importantes mesures de relance en cas de détérioration de la situation sanitaire, qui pourrait menacer la demande intérieure et extérieure.

Viabilité des finances publiques à long terme

Au regard des paramètres actuels, la politique budgétaire danoise est viable (Graphique 1.18. , partie A). Le déficit structurel ayant encore été plafonné dans la loi de finances à 0.5 % du PIB à partir de 2022, la dette publique devrait diminuer à nouveau en proportion du PIB. Le recul devrait s’accélérer après 2040, sous l’effet de l’indexation étroite des âges de départ à la retraite sur les gains d’espérance de vie, conjuguée à un ralentissement de la dynamique démographique défavorable sur fond de départ à la retraite de la grande génération du baby-boom (Graphique 1.19). Ainsi qu’il était mentionné dans l’Étude de 2019, la viabilité des finances publiques à long terme est conditionnée au relèvement continu de l’âge de départ à la retraite au fur et à mesure de l’allongement de l’espérance de vie ; d’après les projections, l’âge légal de la retraite devrait ainsi être porté à 70 ans en 2040 et à 73 ans en 2060. Au moment du départ à la retraite des personnes entrant sur le marché du travail danois en 2018, le Danemark affichera, selon les projections, l’âge de la retraite le plus élevé de la zone OCDE, ce qui lui permettra de garantir un taux de remplacement élevé (supérieur à 100 % pour les personnes ayant de bas revenus d’activité) (OECD, 2019[43]). En 2016, on estimait déjà que 18 % des hommes appartenant au quintile socioéconomique inférieur ne survivraient probablement pas entre l’âge de 50 ans et l’âge de départ à la retraite, contre 4 % pour les femmes issues du quintile socioéconomique supérieur (Alvarez, Kallestrup-Lamb et Kjærgaard, 2021[44]). Dans le cadre du processus d’indexation étroite de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie, il convient de surveiller les effets du relèvement de l’âge de la retraite sur les groupes socioéconomiques les plus modestes afin de veiller à ce que les travailleurs seniors désavantagés aient un accès suffisant aux possibilités d’emploi et de formation tout au long de la vie ainsi qu’aux modalités de travail flexibles, et à ce qu’ils disposent de filets de sécurité adaptés, dont des prestations d’invalidité comme moyen de repli.

En tant que petite économie ouverte ayant sa propre monnaie et de puissants stabilisateurs automatiques, le Danemark doit rester prudent sur le plan budgétaire. La loi de finances a permis au pays d’aborder la crise avec une assise solide et de réduire les dépassements de crédits des communes. Cela dit, le caractère temporaire de l’ajustement au départ à la retraite d’une grande génération plaide en défaveur d’une politique excessivement restrictive à moyen terme, dans la mesure où le recours à l’emprunt pour financer la période de transition ne mettrait pas en péril la viabilité des finances publiques à long terme. Il est en outre nécessaire de réaliser des investissements publics massifs dans la recherche-développement et les infrastructures pour étayer la transition énergétique (chapitres 2 et 3), et il faudrait qu’une partie soit financée par endettement afin que le recouvrement des coûts cadre avec les avantages qui en découleront à un horizon éloigné. Enfin, lorsque les taux d’intérêt sont bas, la dette diminue plus rapidement pour un solde primaire donné et les coûts d’endettement sont moindres (Blanchard, 2019). Les taux d’intérêt actuels et anticipés étant sensiblement inférieurs aux niveaux auxquels ils s’établissaient lorsque la loi de finances a été adoptée en 2012, le solde budgétaire s’est amélioré, mais la situation pourrait changer si l’endettement élevé et l’accélération de l’inflation à l’échelle mondiale venaient à pousser les taux d’intérêt à la hausse. Un réexamen de cette loi de finances au bout de cinq années était prévu dans le cadre de son introduction et est en cours. Une évaluation et un réexamen périodiques peuvent être précieux pour actualiser les règles budgétaires en fonction de l’évolution de la situation, à l’instar de ce qui se fait en Suède, où le cadre de la politique budgétaire est réexaminé tous les huit ans.

Un assouplissement du seuil de déficit structurel dans la loi de finances aux alentours de 1 % du PIB offrirait aux autorités davantage de latitude pour s’attaquer à des problèmes de plus long terme liés aux évolutions démographiques défavorables (notamment entre 2025 et 2040) et pour financer les investissements nécessaires, sans compromettre la viabilité des finances publiques ou la mise en œuvre d’une politique budgétaire active. Les institutions danoises indépendantes, dont la banque centrale et les Conseils économiques, préconisent une telle mesure pour que la loi de finances reste conforme au Pacte budgétaire européen, dans lequel est fixé un seuil de déficit structurel de 1 % du PIB pour les pays dont la dette publique est sensiblement inférieure à 60 % du PIB. Accroître la flexibilité budgétaire des communes présenterait en outre des avantages. La possibilité de reporter un excédent d’un exercice sur l’autre conférerait notamment une marge de souplesse pour répondre en temps opportun aux problèmes locaux.

Les répercussions budgétaires de la lutte contre le changement climatique dépendent avant tout des choix faits par les pouvoirs publics (Graphique 1.18. , partie B). On estime que la mise en place d’une taxe carbone sans incidence sur les recettes n’aurait qu’un effet très limité sur la dynamique de la dette en freinant légèrement la croissance du PIB du fait de l’augmentation des coûts de production de biens à forte intensité de gaz à effet de serre au Danemark. L’instauration d’une taxe neutre sur le plan des recettes, en ce sens que les recettes additionnelles serviraient à remédier aux effets redistributifs et à la fuite des émissions (chapitre 2), est non seulement possible, mais aussi souhaitable, car la transition à long terme vers la neutralité en gaz à effet de serre érodera la base d’imposition. Un vaste recours aux subventions pourrait en revanche avoir une incidence négative et durable sur les finances publiques. Le financement public des mesures d’adaptation détériorerait la situation des finances publiques, mais il est peu probable qu’il entrave à lui seul la tendance à la baisse de la dette publique en proportion du PIB. Les communes craignent de ne pas être en mesure de s’adapter aux effets du changement climatique et de prendre, par exemple, des mesures de protection contre les inondations, sachant que les coûts pourraient s’avérer trop élevés pour être assumés entièrement par une commune. Il importerait donc de définir un cadre clair pour répartir la responsabilité des coûts d’adaptation entre le secteur privé, les collectivités locales et l’administration centrale, en tenant compte de la capacité budgétaire restreinte des communes. Il serait également utile de prendre en compte les risques environnementaux dans les analyses de la viabilité des finances publiques à long terme, comme cela se fait au Royaume-Uni et en Allemagne, afin de recenser et, dans la mesure du possible, quantifier les risques potentiels et les incidences positives éventuelles sur la planification budgétaire par le secteur public (OECD, 2020[45]).

Graphique 1.18. La grande soutenabilité de la dette se confirme dans plusieurs scénarios

Dette des administrations publiques, en pourcentage du PIB

Note : Dans le scénario de référence (« Respect puis dépassement du seuil de la règle budgétaire avec compensation des coûts liés au vieillissement »), le déficit budgétaire structurel atteindrait dès 2023 le seuil de 0.5 % du PIB fixé dans la loi de finances ; la situation budgétaire s’améliorerait après 2035, à la faveur d’une évolution démographique plus favorable conjuguée à l’indexation étroite de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie, conformément aux prévisions des Conseils économiques danois (2020[46]). L’hypothèse retenue est que le taux de croissance du PIB se rapproche de son niveau potentiel, soit 1.5 % environ, puis qu’il tombe juste au-dessus de 1.0 % en 2035, avant de remonter à près de 1.5 % en 2060. L’inflation est supposée converger vers un taux de 1.8 % en 2024 et les taux d’intérêt sur la dette publique augmentent progressivement pour passer de 0.5 % en 2022 à 3 % en 2060. Dans le scénario « Sans compensation des coûts liés au vieillissement », le seuil fixé dans la loi de finances n’est plus respecté et des émissions supplémentaires de dette publique sont réalisées pour couvrir l’augmentation nette, par rapport à 2019, des dépenses d’éducation, de santé et de soins de longue durée due au vieillissement de la population, sur la base des projections de la Commission européenne (2021[47]). Le scénario « Assouplissement de la loi de finances » repose sur l’hypothèse d’un déficit structurel de 1 %, suivi d’une amélioration du solde budgétaire à partir de 2035, à la faveur d’une évolution démographique plus favorable et de l’indexation étroite de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie. Le scénario « Taxe sur les émissions sans incidence sur les recettes » prévoit un recyclage des recettes fiscales par une baisse des taxes sur l’énergie et des transferts en faveur des ménages, sachant que cette mesure n’a aucun effet net sur le solde budgétaire si ce n’est un léger recul du PIB (0.3 %) selon les modélisations réalisées par les Conseils économiques danois (2021[48]). Dans le scénario « Financement des mesures d’adaptation par endettement », les coûts d’adaptation reposent sur les estimations du FMI élaborées spécifiquement pour le Danemark (2021[11]), les investissements en faveur de la rénovation énergétique et de la protection du littoral étant toutefois répartis uniformément sur la période 2021-2060. Ces coûts représentent quelque 0.35 % du PIB, un chiffre globalement conforme aux estimations faites pour les pays développés dans (UNEP, 2021[49]) et dans Stern (2006[50]), mais supérieur au coût estimé des mesures d’adaptation à la montée du niveau des mers pour le Danemark dans Hinkel et al. (2010[51]) et aux estimations effectuées pour l’Europe occidentale dans Agrawala et al. (2010[52]). Dans le scénario « Atténuation par le biais de subventions », les coûts budgétaires et les effets sur la croissance augmentent de manière linéaire jusqu’en 2030 et sont ensuite supposés rester fixes en proportion du PIB, sachant que le chiffre pour 2030 repose sur les estimations faites par les Conseils économiques danois (2021[48]).

Source : Calculs de l’OCDE d’après OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110. et d’après Y. Guillemette et D. Turner (2017), « The Fiscal Projection Framework in Long-Term Scenarios », Documents de travail du Département des affaires économiques, n° 1440, Éditions OCDE, Paris.

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Graphique 1.19. La hausse des coûts budgétaires liés à la transition démographique sera particulièrement marquée entre 2025 et 2040

Note : Groupe de travail sur le vieillissement de la population (AWG).

Source : Conseil économique danois (2020), Rapport sur l’économie danoise - Automne 2020, tableau III.1 ; et Commission européenne (2020), The 2021 Ageing Report - Underlying Assumptions & Projection Methodologies, Institutional Paper 142, European Economy, tableau III.1.137.

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Le système fiscal danois est, dans l’ensemble, bien conçu et efficace, sachant que le recours aux dépenses fiscales est faible, et que le coin fiscal total se situe autour de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.20., partie A). Les taux marginaux d’imposition sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE pour les personnes à faible revenu et celles à revenu moyen, mais largement supérieurs à celle-ci pour les hauts revenus, le taux marginal supérieur d’imposition étant de 55.9 % (partie B). Des taux d’imposition aussi élevés n’incitent pas à augmenter le nombre d’heures de travail ni à faire des études supérieures pour accroître ses revenus d’activité. Si l’on prend également en compte les prestations, les taux marginaux d’imposition effectifs sont élevés : ils avoisinent les 100 % pour la tranche comprise entre deux tiers et 100 % du salaire moyen d’un couple avec deux enfants, les prestations étant dégressives (Graphique 1.21.). Le niveau de l’imposition des revenus du capital est également élevé, ce qui réduit les incitations à l’entrepreneuriat, à l’investissement et à la création d’emplois.

Conformément aux recommandations des Études antérieures (Tableau 1.4), les taux marginaux supérieurs d’imposition devraient être réduits, mais il faudrait également envisager d’abaisser les taux marginaux d’imposition effectifs élevés auxquels sont soumis les ménages à revenu moyen bénéficiaires de prestations sociales. Par ailleurs, l’application d’avantages fiscaux liés à l’exercice d’un emploi pourrait permettre de réduire les taux marginaux d’imposition à mesure que les prestations sociales diminuent, même si les retombées s’avèrent plus limitées lorsque les écarts de revenus sont compressés, comme c’est le cas au Danemark, ou lorsque les taux d’imposition ou les niveaux des prestations sont élevés (Immervoll et Pearson, 2009[53]).

Afin de compenser l’effet négatif induit sur les recettes par une diminution des rentrées d’impôt sur le revenu, l’actualisation des valeurs des biens immobiliers prévue en 2024 devrait avoir lieu aussi rapidement que possible, parallèlement à une révision en baisse de la déductibilité des intérêts hypothécaires. Réduire la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire, ainsi qu’il avait été recommandé dans les Études précédentes, inciterait moins les ménages à s’endetter fortement, ce qui freinerait la demande de logements et contribuerait à atténuer les cycles du logement (Cournède, Sakha et Ziemann, 2019[28]). Les impôts prélevés sur le logement (en particulier sur les logements occupés par leurs propriétaires) sont actuellement faibles, tant par rapport à d’autres formes d’épargne qu’en termes de comparaison internationale (OECD, 2018[54]) , si bien que leur hausse améliorerait l’efficacité globale du système d’imposition. Les autorités danoises devraient continuer d’augmenter les taxes environnementales, notamment en instaurant une tarification applicable à l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre (chapitre 2) et en assurant une meilleure compatibilité des incitations à utiliser la biomasse ligneuse avec l’impact de cette ressource sur le climat et l’environnement (chapitre 3). Dans l’ensemble, les recommandations fiscales et autres formulées dans la présente Étude devraient avoir à long terme un impact négatif modéré sur le budget (Tableau 1.5), lequel pourrait être géré, comme on l’a vu plus haut, sans menacer la pérennité des finances publiques. Une hausse des impôts sur le logement compenserait en partie l’effet redistributif négatif d’une diminution de l’impôt sur le revenu, même si des arbitrages entre équité et efficacité du système fiscal devront vraisemblablement encore être opérés afin de réduire considérablement (de 2 points de pourcentage ou plus) le taux marginal supérieur d’imposition.

Graphique 1.20. Le coin fiscal total se situe autour de la moyenne, mais les taux supérieurs de l’impôt sur le revenu sont élevés

Personne célibataire sans enfant rémunérée au niveau de revenu du travailleur moyen

Note : Le seuil d’application correspond au seuil de revenu brut à partir duquel le taux supérieur légal s’applique (mesuré en multiple du salaire moyen).

Source : OCDE, base de données sur les impôts sur les salaires.

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Graphique 1.21. Le revenu net des ménages augmente très lentement entre certaines tranches de revenus d’activité

Couple avec deux enfants, 2020

Note : SM = salaire moyen d’un travailleur ; SS = sécurité sociale.

Source : OCDE, Modèles impôts-prestations (base de données).

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Tableau 1.4. Recommandations antérieures et mesures prises concernant le cadre budgétaire, la fiscalité et les institutions sociales

Recommandations	Mesures prises depuis l’Étude de 2019
Réformer, en coopération avec les syndicats, les modalités de négociation collective dans le secteur public pour convenir d’accords plus larges et de plus haut niveau, qui autorisent davantage de négociations à l’échelon local.	Aucune mesure prise.
Réserver la pension d’invalidité permanente aux personnes souffrant d’une incapacité de travail permanente, indépendamment de leur âge. Revoir les dérogations existantes et subordonner le maintien des droits aux prestations d’invalidité à une réévaluation régulière.	Aucune mesure prise.
Réexaminer les régimes de retraite et les mesures fiscales associées, et mettre en œuvre une réforme destinée à renforcer la transparence et à promouvoir la planification financière parmi les ménages.	En août 2020, une commission chargée des retraites a été créée pour mener une analyse approfondie du système de retraite danois.
Créer, dans le régime de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, une déduction au titre des fonds propres des entreprises assortie de mesures suffisantes de lutte contre l’évasion fiscale.	Aucune mesure prise.
Réduire les taux marginaux d’imposition supérieurs appliqués aux revenus du travail et du capital. Supprimer les réductions des droits de succession sur les entreprises familiales.	Les réductions des droits de succession sur les entreprises familiales ont été supprimées en 2020.
Abaisser la déductibilité des charges d’intérêt au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.	Aucune mesure prise.
Réserver l’octroi des aides fiscales rétroactives pour l’amélioration de l’efficacité énergétique des logements aux seuls ménages confrontés à des contraintes de crédit, et exclure les autres prestations comme les services de nettoyage et de jardinage.	Aucune mesure prise.
Évaluer le parcours de vie des bénéficiaires de prestations et le coût de leur inactivité.	Aucune mesure prise.
Favoriser la concurrence dans le secteur des services de protection sociale, en particulier en réexaminant les dérogations à la loi sur la concurrence dans le secteur public et en assouplissant les règles applicables au secteur de la pharmacie.	Aucune mesure prise.
Étudier la possibilité de diversifier les sources de financement des soins de santé et de la prise en charge des soins de longue durée en augmentant la participation des patients, en soumettant à des conditions de ressources l’aide publique au titre des services à domicile et en créant davantage de « taxes comportementales ».	Les droits d’accise sur le tabac ont été relevés en avril 2020.
Contrôler le respect des obligations de travail par les bénéficiaires de prestations d’aide sociale.	Aucune mesure prise.
Promouvoir la diversité dans l’entreprise au moyen de campagnes de sensibilisation, d’audits des politiques de gestion, de programmes de prévention et de détection précoce des problèmes de santé d’origine professionnelle.	Aucune mesure prise.

Tableau 1.5. Estimation de l’impact budgétaire de certaines recommandations de l’OCDE

Recommandations à l’intention des pouvoirs publics	Mesures	Impact budgétaire à long terme (en % du PIB de 2030)
Réduire les taux d’imposition marginaux des revenus	Abaisser de 5 points de pourcentage le taux marginal supérieur de l’impôt sur les salaires, les dividendes et les plus-values, tout en consacrant des recettes supplémentaires à la réduction des taux d’imposition marginaux effectifs élevés pour les bénéficiaires de prestations sociales	-0.25
Relever les impôts sur le logement	Réduire l’allègement fiscal au titre des intérêts versés pour fixer un taux unique de 20 %	+0.25
Élargir l’accès des entreprises au capital durant la phase de croissance	Développer le rôle du capital-risque et des capitaux de croissance investis dans des fonds de capital-investissement pour que ces financements atteignent la moyenne des trois pays européens les plus performants en la matière1.	-0.06
Améliorer les programmes d’intégration destinés aux migrants	Accroître de 20 % le financement des programmes d’intégration	-0.06
Réduire l’avantage fiscal dont bénéficient la biomasse et les biocarburants	Instaurer une taxe sur les émissions de CO2 liées à la biomasse solide sur l’ensemble de son cycle de vie2	+0.07
Mettre en place un système de tarification des gaz à effet de serre sans incidence sur les recettes, dont :	Fixer le prix des émissions de gaz à effet de serre et utiliser les recettes comme suit :	0.00
Un prix unique des émissions	Instaurer une tarification des émissions compatible avec l’objectif du Danemark à l’horizon 20303	+0.80
Des réductions temporaires pour limiter les fuites de gaz à effet de serre	Compenser les 21 % des émissions exposées au risque de fuite4	-0.17
Une diminution de la taxation de l’électricité	Appliquer les taux minimaux de taxation de l’électricité fixés par l’UE	-0.35
Des mesures de compensation en faveur des ménages	Accorder un versement forfaitaire de 800 DKK/personne	-0.14
Des mesures d’indemnisation des ménages à faible revenu	Favoriser un régime d’indemnisation des ménages à faible revenu sous conditions de ressources	-0.14
Total		-0.05

1. Calcul à partir d’estimations pour la période de 2016 à 2020 d’Invest Europe (2021[55]), la moitié du financement complémentaire étant supposée provenir de sources publiques. 2. On suppose que les émissions de CO₂ liées à la biomasse solide sont 25 % inférieures aux émissions des combustibles fossiles, sachant que la régénération des forêts permet de compenser les émissions provenant de la combustion de la biomasse (chapitre 2, tableau 2.3) et qu’un alourdissement de la fiscalité n’a aucun effet sur la dynamique. 3. Selon les modélisations réalisées par les Conseils économiques danois (2021[48]), notamment de l’effet dynamique d’une baisse des émissions due à leur tarification. Les recettes continueront de diminuer au fur et à mesure que le Danemark se rapprochera de son objectif de neutralité climatique d’ici à 2050. 4. Fourchette d’estimation haute, la compensation devant être limitée dans le temps et supprimée de façon progressive.

Source : Calculs de l’OCDE.

Réformes visant à augmenter la croissance de la productivité et l’inclusivité du marché du travail

Confronté aux défis structurels des transitions énergétique et numérique et du vieillissement démographique, le Danemark devra pouvoir compter sur une solide productivité pour soutenir le bien-être de sa population. Les taux d’activité se stabilisant ou diminuant, la productivité devrait en effet constituer le principal facteur de la hausse des revenus, offrant aux individus la possibilité de travailler moins ou de consommer davantage, et assurant à la société les ressources nécessaires au financement du modèle social danois. Des politiques de promotion de la productivité revêtent donc une importance essentielle (Encadré 1.3), notamment au travers d’initiatives climatiques efficaces en termes de coûts (chapitre 2).

Comme dans d’autres pays, la croissance de la productivité a ralenti ces dernières décennies, même si le Danemark a conservé un niveau assez élevé de productivité du travail (Graphique 1.1 ci-dessus) en raison des performances relativement solides du secteur manufacturier durant les dix dernières années. Cette croissance solide de la productivité totale des facteurs dans ce secteur s’explique en partie par le développement des entreprises danoises à l’étranger, y compris par une augmentation de 2 % à 14 % de la valeur ajoutée brute du secteur manufacturier, résultant d’exportations de biens qui ne franchissent pas la frontière danoise, mais qui sont transformés à l’étranger. La productivité du secteur manufacturier serait inférieure de quelque 14 % si l’on excluait du calcul la transformation à l’étranger, mais, comme il est impossible de séparer entièrement les produits et charges correspondants, la productivité pourrait tout aussi bien être supérieure dans les mêmes proportions, en fonction des modalités d’allocation intérieure du facteur travail aux opérations effectuées à l’étranger (Danish National Productivity Board, 2020[56]). Parallèlement, à l’instar d’autres pays, le Danemark a connu une stagnation de la croissance de sa productivité dans les services, notamment ceux à faible intensité de connaissances comme le commerce, les transports, la restauration et l’hébergement. Les entreprises les moins productives prennent du retard et le manque d’innovation touche l’ensemble des services, car même les entreprises les plus productives pâtissent de façon persistante d’une faible croissance de leur productivité (OECD, 2020[57]).

Le Danemark présente des inégalités de revenu et des taux de pauvreté relative parmi les plus bas de l’OCDE (Graphique 1.22., parties A à C). L’impact particulièrement sensible de la crise liée au COVID sur l’emploi des jeunes amplifiera la tendance à l’augmentation du risque de pauvreté relative chez les moins de 40 ans observée durant la dernière décennie, le taux de pauvreté relative ayant au contraire reculé chez les 65 ans et plus (OECD, 2021[58]). L’impact négatif sur les revenus des catégories vulnérables et la hausse rapide des prix des actifs devraient également s’être traduits par une augmentation des inégalités de richesse, lesquelles se sont stabilisées à un niveau modeste au cours des deux décennies d'avant la crise, mais à un niveau toutefois supérieur l’on exclut les actifs de retraite liés à l’emploi (Graphique 1.22., partie D).

Graphique 1.22. Les inégalités de revenu et les taux de pauvreté relative sont faibles, mais les inégalités de richesse sont plus prononcées

Revenu disponible des ménages, 2020 ou dernière année connue

Note : Les données renvoient à la population en âge de travailler dans les parties A et B, et aux plus de 65 ans dans la partie C. Le coefficient de Gini s'échelonne de zéro (lorsque toute la population a un revenu identique) à 100 (lorsqu’une seule personne concentre tous les revenus). Le taux de pauvreté relative correspond à la part des ménages dont le revenu est inférieur à 50 % du revenu disponible médian des ménages. La richesse nette au sens large tient compte du patrimoine accumulé dans le cadre des régimes de retraite professionnels obligatoires et volontaires, mais exclut les droits acquis au titre de la protection sociale (pensions de vieillesse, pensions d’invalidité et allocations chômage).

Source : OCDE, bases de données sur les revenus et la distribution des richesses.

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Encadré 1.3. Simulation de l’effet potentiel de réformes structurelles

L’impact estimé de certaines réformes structurelles essentielles proposées dans cette Étude est calculé à partir des relations antérieures entre réformes et taux de croissance dans les pays de l’OCDE (Tableau 1.6). Ces simulations faisant abstraction des détails des recommandations pour l’action publique, étant fondées sur une mise en œuvre rapide et intégrale des propositions de réformes et ne reflétant pas le cadre institutionnel spécifique du Danemark, les estimations ne sont fournies qu’à titre indicatif.

Tableau 1.6. Estimation à titre indicatif de l’impact de certaines réformes recommandées dans cette Étude sur l’économie, à 10 ans

	PIB par habitant (%)	Via l’emploi (en points de pourcentage)	Via la productivité (en points de pourcentage)
Augmenter le congé parental en faveur des pères1	0.5	0.3	0.2
Diminuer l’imposition marginale des revenus du travail et du capital tout en augmentant les impôts ayant un moindre effet de distorsion	0.2	0.2
Instaurer une déduction pour fonds propres	0.6		0.6
Réduire l’encadrement des loyers pour diminuer de moitié l’écart par rapport au pays affichant le plus faible indicateur en la matière (Finlande)2	0.7		0.7
Élargir le soutien au développement des jeunes entreprises et réduire les obstacles au commerce numérique	0.7		0.7
Parvenir à une baisse de 70 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030 grâce à une politique efficace3	-0.3		-0.3
Total	2.4	0.5	1.9

1. Estimations fondées sur un accroissement temporaire de l’emploi et de la productivité des femmes vivant en couple pendant les trois premières années après la naissance d’un enfant, sur un allongement de la durée du congé par rapport à un droit à congé de paternité de six semaines, d’après Patnaik (2019[59]), moyennant une diminution parallèle de l’emploi des pères.

2. Gain de productivité à long terme obtenu en réduisant l’écart entre l’offre et la demande de compétences grâce à une plus forte mobilité de la main-d’œuvre.

3. Baisse de la valeur ajoutée brute liée à une uniformisation des prix des émissions, avec une suppression progressive des taxes existantes sur l’énergie (Danish Economic Councils, 2021[48]).

Source : Calculs de l’OCDE d’après le cadre défini dans Égert et Gal (2017), « The Quantification of Structural Reforms in OECD Countries: A New Framework », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1354 ; Adalet McGowan et Andrews (2017), « Skills mismatch, productivity and policies: Evidence from the second wave of PIAAC », Département des Affaires économiques de l’OCDE, n° 1403 ; Sorbe, Gal, Nicoletti et Timiliotis (2019), « Digital Dividend: Policies to Harness the Productivity Potential of Digital Technologies », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE n° 26 ; et Conseils économiques danois (2021), Economy and Environment, 2020.

Mieux tirer parti de la transformation numérique (section 1.4.1) et du taux d’activité élevé des femmes (section 1.4.2), tout en améliorant l’intégration des migrants (section 1.4.3), correspond aux trois mesures essentielles pour élargir le socle de performance du Danemark en matière de productivité. Les femmes et les migrants sont deux catégories importantes en termes d’inclusivité, tout comme la population autochtone du Groenland (Encadré 1.4). L’insuffisance de la concurrence ayant été identifiée comme l’un des facteurs de la faible croissance de la productivité dans certains secteurs d’activité axés sur le marché local, la mise en application de la Directive sur le Réseau européen de la concurrence est bienvenue (Tableau 1.7). Une saine gouvernance des infrastructures, passant par une sélection et une planification soigneuses des projets, s’accompagne d’une forte croissance de la productivité des entreprises dans les secteurs d’infrastructure et dans ceux qui utilisent les infrastructures de manière intensive (Demmou et Franco, 2020[60]). Le Danemark est bien classé en termes de gouvernance des infrastructures, mais figure dans le dernier tiers du tableau en ce qui concerne leur planification (Oprisor, Hammerschmid et Löffler, 2015[61]). Il conviendrait d’envisager l’établissement d’un organe consultatif indépendant sur les infrastructures, à l’image de ceux créés par le Royaume-Uni et l’Australie (ITF, 2017[62]), afin de mieux hiérarchiser les projets sur la base d’une analyse coûts-avantages. Les communes danoises peinent souvent à planifier les projets d’infrastructure majeurs en raison de leurs capacités limitées, et les enseignements tirés par une région ne servent pas à éclairer les décisions des autres (par exemple, lors de la construction simultanée de nouveaux hôpitaux).

Veiller à la diffusion des avantages de la transformation numérique

Les entreprises danoises sont bien placées pour tirer parti de la transformation numérique (Graphique 1.23). La vitesse des lignes haut débit et de l’internet mobile est élevée, et la largeur de bande a enregistré en 2020 une croissance bien supérieure à la moyenne de l’OCDE (OECD, 2021[63]), un résultat particulièrement impressionnant au vu d’un niveau antérieur déjà solide. Dans l’indice relatif à l’économie et à la société numériques de la Commission européenne, qui synthétise un ensemble d’indices de performance et compétitivité numériques couvrant 27 pays de l’Union européenne et 18 pays tiers (2021[64]), le Danemark n’est dépassé que par la Finlande. Les mesures de sécurité numérique sont largement adoptées (Eurostat, 2021[65]). Par ailleurs, le Danemark recense un grand nombre de diplômés dans les disciplines relevant de la science, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) (Eurostat, 2021[66]), et les résultats des adultes danois dans la résolution de problèmes en environnement à forte composante technologique comptent parmi les meilleurs. Un ensemble de réformes en faveur de la croissance numérique a été engagé en 2018 et une nouvelle stratégie sera lancée au début de 2022, sur la base des recommandations formulées dans le cadre du partenariat pour la transformation numérique du gouvernement danois (Digitaliserings Partnerskab) (2021[67]) et publiées en octobre 2021.

Le Danemark affiche de moins bonnes performances en ce qui concerne les obstacles aux flux de données transfrontières (ECIPE, 2019[68]). Il est légitime de protéger les données personnelles et le Danemark devrait continuer de se conformer au Règlement général sur la protection des données. Cependant, dans certains cas, les décisions de l’agence danoise de la protection des données ont entravé l’utilisation des outils numériques, en particulier de l’informatique en nuage (ECIPE, 2019[68]). Des mesures restreignant moins les échanges, telles que des règles sur les modalités plutôt que sur le lieu de stockage des données, devraient être envisagées. Le Danemark devrait également promouvoir les discussions internationales visant à parvenir à une meilleure interopérabilité avec d’autres approches nationales des flux de données transfrontières, notamment dans le cadre de l’Initiative de déclaration conjointe de l’OMC sur le commerce électronique.

Encadré 1.4. Les Inuits du Groenland

Le Groenland, qui est l’île la plus vaste au monde, abrite la seule population autochtone reconnue du Danemark, les Inuits, qui représentent 85 % des habitants d’un territoire qui en compte à peine plus de 55 000. Le Groenland est devenu une entité autonome du Royaume du Danemark aux termes de la Loi sur l’autonomie du Groenland de 1979, et cette autonomie dans tous les domaines à l’exception des affaires monétaires et étrangères a été renforcée en vertu d’une nouvelle loi adoptée en 2009. La moitié environ du budget du Groenland est financée par le Danemark.

Les résultats socio-économiques de la population majoritairement inuite du Groenland sont inférieurs à ceux du Danemark dans son ensemble. L’espérance de vie y est inférieure de plus de 10 %, un écart semblable à celui que présente la population autochtone en Australie, mais supérieur à ceux observés en Nouvelle-Zélande, au Canada, aux États-Unis et au Mexique (OECD, 2019[69]). Cette espérance de vie relativement courte tient avant tout à un taux de mortalité élevé lié au nombre d’accidents et de suicides. L’écart d’espérance de vie a peu évolué durant les deux dernières décennies, après une amélioration rapide entre la fin des années 1940 et le début des années 1960, et une convergence plus progressive ensuite. Le niveau d’instruction au Groenland est bien inférieur à celui d’autres pays nordiques, la moitié environ des adultes âgés de 25 à 64 ans n’ayant pas dépassé les premières années d’enseignement secondaire. Les niveaux d’instruction se reflètent dans les revenus, les actifs dans la force de l’âge ayant bénéficié de l’enseignement secondaire général supérieur affichant un revenu brut moyen plus de deux fois plus élevé que ceux ayant quitté l’école plus tôt, et le revenu moyen global étant resté inférieur de 30 % au Groenland par rapport au Danemark durant de la décennie passée. Les inégalités de revenu sont élevées par rapport au reste du Danemark. Le taux de chômage a diminué de moitié entre 2014 et 2019, pour rejoindre celui du Danemark dans son ensemble (5.1 %). L’absence de collecte systématique de données pour la catégorie autochtone complique les comparaisons portant spécifiquement sur cette population, y compris sur les Inuits vivant dans d’autres régions du Danemark.

Source : Statistics Greenland (diverses éditions), Greenland in Figures ; IWGIA (2021), The Indigenous World 2021: Kalaallit Nunaat (Groenland) ; et base de données StatBank Greenland de l’Office des statistiques du Groenland.

La faiblesse de la dynamique des entreprises réduit les possibilités d’entrée d’entreprises nouvelles qui favoriseraient la diffusion des outils des TIC et de la productivité, et souligne encore l’importance d’une levée rapide des mesures de soutien prises dans le contexte du COVID-19 qui ont pour effet de favoriser les entreprises en place au moment de la réouverture de l’économie. Les arrivées d’entreprises nouvelles n’ont pas retrouvé le pic qu’elles avaient atteint en 2007 et sont en recul depuis 2015, les performances étant dans les deux cas inférieures à la moyenne des 14 pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données comparables (OECD, 2021[70]). Les taux d’entrée et de réallocation d’emplois ont baissé entre 2000 et 2015, dans des proportions qui ont amené le Danemark dans le milieu du classement des pays de l’OCDE. (Calvino, Criscuolo et Verlhac, 2020[71]). Cette évolution a contribué à la faiblesse relative de la part des start-ups dans le total (OECD, 2021[72]). D’une manière générale, le Danemark obtient des résultats satisfaisants dans plusieurs dimensions de l’action publique essentielles pour la dynamique des entreprises telles que les formalités réglementaires et administratives, l’efficacité du système judiciaire et du régime des faillites, l’innovation et les compétences. Cependant, il existe une marge d’amélioration en ce qui concerne l’accès au financement : au stade du démarrage, les entreprises ont du mal à lever des fonds propres et lorsqu’elles sont en phase de croissance, leur accès au capital est limité (EC, 2019[73]), ce qui transparaît dans la part peu élevée du total des nouveaux prêts aux entreprises à destination des PME (OECD, 2020[74]), ainsi que dans la taille du marché des capitaux de croissance investis dans des fonds de capital-investissement, l’un des plus modestes de toute l’UE (Invest Europe, 2021[55]). Cela étant, il convient d’exploiter les atouts que constituent un marché du capital-risque bien développé (même si les fonds sont investis pour l’essentiel à l’étranger) et des solutions de financement en fonds propres public-privé via le Fonds danois pour la croissance.

Graphique 1.23. Les entreprises danoises sont bien placées pour tirer parti de la transformation numérique

Note : La partie B concerne les entreprises de 10 salariés ou plus, hors secteur financier. PGI = progiciel de gestion intégré.

Source : OCDE, Boîte à outils sur la transformation numérique, https://oe.cd/dgi-2019.

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L’investissement dans les TIC et le capital intellectuel se situe aux alentours de la moyenne des pays comparables, mais il faut noter que le capital intellectuel incorporel n’a pas progressé aussi rapidement qu’en Finlande, en France, aux Pays-Bas ou en Suède (Graphique 1.24). D’une manière générale, les investissements incorporels sont plus risqués et peuvent plus difficilement servir de garantie, ce qui montre bien l’importance de faciliter la levée de fonds propres par les entreprises. Dans l’Étude économique de 2019, il était recommandé d’autoriser les fonds de pension à accroître la part de leurs participations au capital d’entreprises danoises non cotées (Tableau 1.7). Faciliter aux jeunes entreprises innovantes l’accès à des financements et réduire les obstacles au commerce numérique sont autant de mesures qui ont le potentiel d’accroître la productivité des entreprises danoises d’environ 1/2 pour cent grâce à une adoption plus rapide des technologies numériques (Sorbe et al., 2019[75]).

Graphique 1.24. L’investissement dans les TIC et le capital intellectuel se situe au niveau de la moyenne des pays comparables

Note : Les autres actifs intellectuels, notamment le capital organisationnel et la formation, ont été estimés à partir de données INTAN-Invest et concernent tous les secteurs et catégories hors activités immobilières, administration publique, éducation, santé et ménages.

Source : Calculs de l’OCDE d’après la base de données des comptes nationaux de l’OCDE et les données INTAN-Invest, http://www.intaninvest.net.

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Si les Danois ont en général un bon niveau d’éducation et de solides compétences techniques, une part relativement élevée de jeunes adultes (17 % en 2018) n’achèvent pas leurs études secondaires ou ne possèdent aucune qualification professionnelle (OECD, 2020[18]). Cette proportion est supérieure à la médiane de l’OCDE (13 %) et place le Danemark bien loin derrière les pays les plus performants en la matière comme les États-Unis, le Canada, la République tchèque ou la Corée, où le pourcentage est inférieur à 10 %. Environ 38 % des jeunes adultes qui n’achèvent pas leurs études secondaires souffrent de problèmes multiples ou complexes, et de nombreux autres entament des études supérieures, mais ne les mènent pas au bout (MoF, 2020). Cela montre bien l’importance qu’il y a à agir à un stade précoce : le Danemark affiche déjà l’un des taux les plus élevés de fréquentation des structures d’éducation et d'accueil de jeunes enfants, mais des efforts sont nécessaires pour rendre la profession d’enseignant plus attrayante et renforcer l’impact du développement professionnel des éducateurs (OECD, 2020[76]), y compris avec une formation aux TIC plus structurée. Adapter cette formation en mettant l’accent sur l’accompagnement des élèves les plus susceptibles d’abandonner l’école serait bénéfique, car cela permettrait d’élargir le socle des compétences de base requises pour aider toutes les personnes à s’adapter aux nouvelles technologies.

Comme dans d’autres pays de l’OCDE, le télétravail est devenu plus répandu pendant la crise liée au COVID-19. Les autorités devraient continuer de prendre des mesures pour maximiser les gains de productivité potentiels et les réductions des temps de trajet liées au développement du télétravail, tout en en gérant les inconvénients éventuels. La part déjà élevée du télétravail avant la crise témoignait de l’existence d’une couverture en haut débit rapide et fiable, du niveau élevé des compétences en informatique de la population ainsi que de la part importante occupée par les emplois dans des services à forte intensité de qualifications et de TIC, qui se prêtent davantage au travail à distance (Milasi, González-Vázquez et Fernández-Macías, 2021[77]). Dans la mesure où les travailleurs à haut revenu peuvent bénéficier d’un avantage salarial lié à la possibilité de travailler à domicile alors même que les travailleurs à faible revenu sont moins susceptibles de pouvoir faire de même, il est probable que le télétravail risque de renforcer des inégalités existantes (Stantcheva, 2021[78]). Les disparités entre zones urbaines et zones rurales vont sans doute être accentuées par les différences d’accès au télétravail ; en revanche, les disparités hommes-femmes sur le marché du travail pourraient être réduites par la plus grande probabilité que les femmes ayant un emploi puissent télétravailler (Stantcheva, 2021[78]). Pour continuer d’exploiter au mieux les avantages du télétravail, les autorités devraient s’employer à promouvoir les meilleures pratiques de gestion, auprès des PME notamment, tout en collaborant avec les partenaires sociaux pour réformer la législation du travail afin de tenir compte des nouveaux accords de télétravail et de travail hybride sur toute l’échelle de distribution des revenus, et en répondant aux préoccupations concernant des questions comme les heures supplémentaires dissimulées ou encore l’inadaptation des environnements de travail à domicile.

Accroître les avantages liés à un taux d’activité féminine important

Les femmes danoises sont bien intégrées sur le marché du travail, grâce à un niveau d’éducation élevé et à des politiques favorables. L’écart entre le taux d’emploi des femmes et celui des hommes, qui atteint 5.7 points de pourcentage, est parmi les plus faibles de toute l’OCDE. Cet écart est tout aussi faible dans d’autres pays nordiques pour la tranche d’âge 15-54 ans, mais il est d’environ 5 points de pourcentage plus élevé pour les 55-64 ans, ce qui donne à penser qu’un effet de cohorte réduira encore l’écart de taux d’emploi entre hommes et femmes à mesure que cette génération partira à la retraite. L’écart de rémunération médian pour les salariés à plein temps, qui est de 4.9 %, est aussi relativement faible (OECD, 2021[79]). Pendant la crise liée au COVID-19, la baisse de l’emploi des femmes a été similaire à celle observée pour les hommes, même si le recul plus important de l’emploi des femmes de 25 à 34 ans est cohérente avec les observations internationales montrant que ce sont les mères qui ont supporté la plus grande partie de la charge domestique supplémentaire pendant la fermeture des écoles et des structures d’accueil de jeunes enfants (Sevilla et Smith, 2020[80]). De bonnes conditions d’accès aux congés parentaux et à des structures d’éducation et d’accueil de jeunes enfants de haute qualité aident les mères à reprendre leur activité, ce qui favorise l’égalité hommes-femmes sur le marché du travail.Cela dit, ainsi que le recommandait l’Étude économique de 2019 (Tableau 1.7), une plus grande souplesse dans l’offre de services de garde d’enfants réduirait l’interruption de la progression des femmes vers des postes de direction et d’encadrement. S’agissant des prélèvements sur les revenus du second apporteur de revenu, le Danemark se situe vers le milieu du classement des pays de l’OCDE (OECD, 2021[81]).

Pourtant, malgré la position favorable des femmes danoises sur le marché du travail, celles-ci continuent d’être financièrement très pénalisées par la maternité (Graphique 1.25, partie A). Pour y remédier, il serait important de répartir plus également les congés parentaux entre les pères et les mères par la mise en œuvre du cadre de l’UE prévoyant un minimum de deux mois de congé parental pour chaque parent (Tableau 1.7). Les pères qui prennent un tel congé sont plus susceptibles de jouer ensuite un rôle actif dans l’éducation des enfants, même après avoir repris le travail. Les données relevées au Danemark montrent que plus le congé paternel est long, plus les mères réduisent la durée de leur propre congé, et les gains salariaux qui en découlent ont pour effet d’accroître les revenus globaux du foyer (Andersen, 2018[82]), ce qui recoupe les données quasi-expérimentales du Canada selon lesquelles une plus grande utilisation du congé parental par les pères stimule davantage le taux d’activité des femmes qu’il ne réduit celui des hommes (Patnaik, 2019[59]). Après avoir augmenté la part du congé réservée au second parent, le Danemark devrait surveiller l’utilisation de ce dispositif, car le taux de remplacement du revenu moyen, fixé à 53 %, est inférieur à la moyenne de l’OCDE (69 %) (OECD, 2021[83]), et l’on a vu que le recours au congé parental était faible dans des pays comme la Corée, le Japon et la France, où les durées sont généreuses mais les taux de remplacement inférieurs à la moyenne (OECD, 2016[84]).

Les femmes danoises ne représentent qu’une faible proportion des cadres d’entreprise (Graphique 1.25, partie B). La communication de statistiques ventilées par genre à l’Office danois de la statistique (Danmarks Statistik) a permis de réduire l’écart salarial entre les hommes et les femmes (Bennedsen et al., 2019[85]), mais il n’y a pas de quota pour les conseils d’administration, alors que cette méthode a permis d’augmenter la part des femmes dans plusieurs pays voisins dont l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la France et la Norvège, et pas non plus pour les cadres. Mettre en avant des modèles et mentors féminins est indispensable pour modifier les stéréotypes de genre et soutenir l’évolution professionnelle des femmes ainsi que leur accès à des réseaux (OECD, 2017[86]). Les obligations de respect de l’équilibre hommes-femmes dans les fonctions d’encadrement doivent être renforcées, éventuellement en instaurant de manière transitoire des quotas pour encourager la transition et créer des modèles auxquels les femmes pourront s’identifier. Parce qu’elle contribue à élargir le vivier global de talents, l’augmentation de la proportion de femmes parmi les cadres a pour effet de stimuler la performances des entreprises dans les pays où la parité est par ailleurs élevée (Post et Byron, 2015[87]), et la levée des obstacles à la nomination de femmes et de représentants des minorités à des postes très qualifiés peut avoir des retombées considérables sur la performance économique d’ensemble. Cela étant, peu d’éléments indiquent que l’instauration de quotas de genre dans les conseils d’administration a permis d’accroître l’efficience économique à court terme ailleurs, notamment en Norvège, où un quota de 40 % de femmes au sein des conseils d’administration des sociétés cotées a été instauré en 2008 (Smith, 2018[88]).Des réformes complémentaires s’imposent sans doute, telles que la réduction des obstacles auxquels se heurtent les femmes qui travaillent en dehors du secteur public, où la part des femmes, à quasiment 70 %, est l’une des plus élevées de l’OCDE.

Graphique 1.25. Les femmes sont pénalisées financièrement par la maternité et sont sous-représentées dans les professions d’encadrement

Note : Partie A du graphique d’après la partie A du graphique 1 de Kleven (2019). Pour plus de détails, voir Source.

Source : H. Kleven, C. Landais et J. E. Søgaard (2019), « Children and Gender Inequality: Evidence from Denmark », American Economic Journal: Applied Economics, vol. 11(4), pages 181-209, graphique 1 ; et OCDE, base de données des Statistiques de l’emploi - Genre.

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Améliorer l’intégration des migrants

La fraction de la population danoise née à l’étranger est relativement modeste, la part des travailleurs dans les migrants pour raisons économiques, familiales et humanitaires étant la plus importante (Graphique 1.26). La main-d’œuvre étrangère peut potentiellement améliorer la productivité par l’apport d’idées et de compétences nouvelles ainsi que de qualifications complémentaires qu’elle représente, mais au Danemark, ces avantages sont limités par l’ampleur des écarts observés entre les immigrés et les autochtones en matière d’emploi et de résultats scolaires (Graphique 1.27). Réduire ces écarts bénéficierait aux immigrés eux-mêmes, mais aussi à l’ensemble de l’économie, et permettrait d’améliorer l’impact budgétaire de l’immigration, estimé à environ -1 % du PIB (Ministry of Finance, 2020[89]). Pendant la crise provoquée par le COVID-19, l’emploi des personnes nées à l’étranger a diminué davantage (-3.7 %) que celui des personnes d’origine danoise (-2.2 %). Cette situation s’explique en partie par le fait que ces personnes étaient plus susceptibles de travailler dans des secteurs durement touchés, notamment le transport, l’hébergement et la restauration ainsi que les voyages, le nettoyage et autres services opérationnels. Au deuxième trimestre de 2021, le taux d’emploi des immigrés comme des autochtones avait dépassé le niveau d’avant la crise.

Graphique 1.26. Au Danemark, les immigrés sont relativement peu nombreux et les flux sont d’origines diverses

Note : Sont définis comme migrants économiques les travailleurs immigrés et les membres de leur famille.

Source : OCDE, base de données des migrations internationales ; et OCDE, Perspectives des migrations internationales, différentes années.

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Comme déjà relevé dans les Études économiques de 2016 et 2019, la qualité et la mise en œuvre des programmes d’intégration des immigrés sont inégales selon les communes, et devraient être améliorées. Les dispositifs de soutien à l’emploi ont eu l’incidence la plus marquée sur le taux de passage de l’aide sociale à un emploi régulier (Heinesen, Husted et Rosholm, 2013[90]), mais la proportion d’immigrés récemment arrivés qui occupent un emploi en entreprise ou qui effectuent un stage est tombée d’un plus haut de 28 % en 2017 à moins de 20 % en 2020 et 2021. Le programme d’insertion dans l’emploi et de formation (integrationsgrunduddannelse, IGU) sur deux ans, qui a été mis en place en 2016 et se poursuivra jusqu’en juin 2022, a permis d’instaurer une collaboration entre les employeurs et les établissements de formation pour développer l’expérience professionnelle, les compétences et les réseaux et de réduire ce faisant la réticence des employeurs à embaucher des immigrés (Rambøll, 2018[91]). Ce programme devrait être prolongé et élargi davantage, tout en visant à réduire les taux élevés d’abandon, qui s’expliquent en partie par la faiblesse des salaires. Le renforcement de la formation linguistique devrait aussi être un aspect essentiel de l’amélioration des programmes d’insertion : historiquement, l’amélioration de l’apprentissage du danois par les réfugiés a eu un impact positif permanent et significatif sur leurs revenus, s’est traduit par de meilleures perspectives pour leurs enfants et son ratio avantages-coût a pu atteindre 15-1 (Arendt et al., 2021[92]). Les communes considèrent toujours une maîtrise insuffisante de la langue danoise comme l’un des obstacles les plus importants auxquels se heurtent les immigrés au chômage (VIVE, 2021[93]), et l’Association danoise pour l’éducation (VIVE, 2021[93]) a proposé d’améliorer l’intégration grâce à des cours intensifs de danois pendant les six premiers mois et à un accompagnement linguistique une fois que les immigrés ont trouvé du travail. Renforcer la certitude qu’ils pourront rester au Danemark permettrait d’inciter davantage les immigrés à s’intégrer et à apprendre le danois.

Graphique 1.27. Au Danemark, les immigrés sont à la traîne en matière de qualifications et d’emploi

Note : Dans la partie A, un score positif indique une meilleure performance pour les autochtones que pour les immigrés (de première et de deuxième génération).

Source : OCDE (2019), Résultats du PISA 2018 (Volume II), tableau II.3 ; et OCDE, base de données sur les migrations internationales.

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Tableau 1.7. Recommandations antérieures et mesures prises concernant la productivité

Recommandations	Mesures prises depuis l’Étude de 2019
Renforcer le pouvoir de l’autorité de la concurrence concernant l’application d’amendes administratives et de mesures correctives structurelles, dans la limite du cadre constitutionnel.	La mise en œuvre de la directive sur le Réseau européen de la concurrence en mars 2021 permettra à l’Autorité danoise de la concurrence et de la consommation de se saisir d’affaires de concurrence au civil. L’Autorité va mettre en place un nouveau Centre pour le droit, les enquêtes et les litiges en matière de concurrence afin d’exercer ses nouvelles responsabilités, notamment sa capacité à procéder à des inspections inopinées et à prononcer des ordonnances structurelles temporaires.
Élargir le dispositif des aides publiques à la R-D des entreprises au moyen d’aides à la R-D définies judicieusement et de crédits d’impôt au titre des dépenses supplémentaires de R-D.	Le taux d’abattement fiscal majoré en faveur de la R-D a été relevé à 130 % pour la période 2020-2022, à concurrence de 850 millions DKK de dépenses de R-D.
Proposer une offre de services de garde d’enfants plus flexible, y compris en dehors des horaires normaux de travail, permettrait de réduire davantage les inégalités femmes-hommes. Encourager les parents à répartir plus équitablement le congé parental en augmentant la fraction du congé réservée à chaque parent	En 2019, l’Union européenne a décidé que chaque parent devrait se voir réserver au minimum deux mois de congé parental. Cette directive prendra effet au Danemark en juin 2022.
Élaborer, en coopération avec l’autorité de la concurrence, des normes plus claires en matière d’exemptions à la loi sur la concurrence.	Aucune mesure n’a été prise.
Améliorer la collaboration entre les universités et les entreprises en simplifiant le système réglementant la coopération, et améliorer les politiques des universités en matière de droits de propriété intellectuelle.	Aucune mesure n’a été prise.
Réduire les bourses d’études dans l’enseignement supérieur et recourir davantage aux prêts étudiants. Moduler les conditions de remboursement en fonction des revenus et de la situation sur le marché du travail.	Aucune mesure n’a été prise.
Diffuser les meilleures pratiques d’intégration dans les différentes communes et renforcer la coordination de services tels que la formation linguistique et le travail subventionné afin de promouvoir l’intégration. Améliorer, en coopération avec les partenaires sociaux, le programme de formation-intégration et le pérenniser.	Aucune mesure n’a été prise.
Évaluer si les conditions actuelles de délivrance des visas pour les personnes originaires de pays extérieurs à l’UE prennent suffisamment en compte les besoins en compétences, et envisager une simplification des procédures d’entrée sur le territoire.	Aucune mesure n’a été prise.
Entreprendre de réviser les cadres de réglementation afin d’en assurer la neutralité vis-à-vis de la technologie et suivre les secteurs en évolution rapide de façon à pouvoir réagir sans délai aux défaillances de marchés qui se profilent.	Aucune mesure n’a été prise.
Déployer les normes technologiques clés propres à favoriser les activités du secteur public, et rendre les données de l’administration plus accessibles et utilisables.	Les modifications de la législation adoptées en mai 2021 ont permis de renforcer l’accès aux données de l’administration et leur disponibilité.
Augmenter la sensibilisation et l’éducation à la gestion du risque numérique dans les entreprises.	En mars 2021, l’Autorité danoise pour l’entreprise a lancé un outil en ligne d’évaluation des risques des systèmes informatiques conçu pour aider les PME à gérer le risque numérique.

Mettre à profit les synergies entre l’action climatique et l’environnement local

Le Danemark affiche des résultats relativement bons et a enregistré des progrès notables selon un éventail d’indicateurs environnementaux (Graphique 1.28). Non seulement le pays a-t-il fait œuvre de pionnier en matière d’énergie verte, mais il a également réussi à atténuer la pollution de l’air et de l’eau grâce à des politiques ambitieuses et innovantes. Le développement des énergies renouvelables, l’adoption de politiques proactives en matière d’efficacité énergétique et le resserrement de la réglementation visant les véhicules automobiles, tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre, ont contribué à une amélioration substantielle de la qualité de l’air. Alors que l’exposition à une pollution atmosphérique par les particules supérieure aux recommandations de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) [10 microgrammes par mètre cube] s’étendait à presque toute la population en 2000, elle n’en touche actuellement qu’une minorité (36 % de la population danoise, comparativement à 74 % pour l’Union européenne) et les décès prématurés liés aux particules ont également diminué. Toutefois, l’exposition moyenne des habitants du Danemark continue de dépasser les seuils recommandés par l’OMS, en particulier dans les zones urbaines.

Le Danemark obtient également de bons résultats selon plusieurs indicateurs de gestion des déchets. Il a réussi à réduire la proportion de déchets mis en décharge à moins de 1 % des déchets urbains (comparativement à 39 % dans l’ensemble de la zone OCDE), plus de la moitié de ces déchets urbains étant incinérés. Les taux de récupération et de recyclage dépassent 85 % dans les secteurs de la construction et de la destruction, des véhicules en fin de vie et des déchets d’équipements électroniques et électriques (OECD, 2019[94]).

Graphique 1.28. Performance environnementale

Source : AIE, Energy - World Energy Balance (base de données) ; et OCDE, Environnement – Croissance verte (base de données).

Statlink

Ce succès est le fruit d’une longue tradition de dosage de politiques axées sur les incitations économiques, de concert avec le soutien de l’innovation et des technologies vertes, des cibles ambitieuses et une gouvernance environnementale centralisée et efficace. Les taxes environnementales représentent 3.4 % du PIB et, de ce fait, le Danemark se classe à un rang élevé parmi les pays de l’OCDE et parmi les pays européens de l’OCDE (respectivement 2.1 % et 2.3 % du PIB, en moyenne) ; ces taxes visent principalement les émissions atmosphériques (dont les gaz à effet de serre, mais aussi les NO_X et les SO_X). Les taxes sur la mise en décharge et l’incinération ont réussi à créer une forte incitation et à entraîner une réduction considérable de la mise en décharge (quoique l’incinération demeure élevée). Le Danemark est également l’un des rares pays à avoir institué une taxe sur les pesticides utilisés en agriculture, qui vise à décourager l’utilisation des substances les plus nocives en modulant les taux en fonction de l’impact de ces substances sur la salubrité de l’environnement et la santé humaine. Enfin, les rejets dans l’eau en milieu rural sont taxés à un taux qui est couplé à la charge de pollution ; cela s’applique à l’azote, au phosphore et aux matières organiques (OECD, 2019[94]). Inversement, dans le secteur agricole, les pratiques qui permettent une utilisation plus efficace des éléments nutritifs sont subventionnées en fonction du coût (chapitre 3).

En dépit des progrès, il subsiste des faiblesses dans les domaines de la qualité de l’eau, de la biodiversité et des déchets. Si le Danemark a réduit avec succès ses rejets d’éléments nutritifs en ayant recours à la réglementation et aux incitations économiques, le bilan de l’agriculture sur le plan des éléments nutritifs demeure plus élevé que la moyenne de la zone OCDE et contribue à la qualité médiocre des eaux de surface : 27 % de tous les plans d’eau en surface et 62 % de tous les plans d’eau côtiers se trouvent dans un état écologique mauvais ou médiocre, selon la classification de la directive-cadre sur l’eau, contre 16 % pour l’ensemble des plans d’eau en surface de l’UE et 9 % pour l’ensemble des plans d’eau côtiers de l’UE (EEA, 2018[95]). Confrontés à des problèmes similaires au chapitre de la pollution par l’azote, les Pays-Bas, en mars 2021, ont adopté une nouvelle loi établissant un programme exhaustif de mesures de réduction de l’azote, appuyé par un système de surveillance qui permettra d’ajuster les mesures en fonction des directives de l’UE (OECD, s.d.[96]). Au Danemark, la part des zones terrestres protégées demeure faible comparativement aux autres pays (Graphique 1.28, au dessus), en particulier en ce qui concerne les objectifs de l’UE de l’institution d’aires protégées pour au moins 30 % des zones terrestres et 30 % des zones marines. C’est en partie imputable au fait que le Danemark est un pays densément peuplé qui compte une forte proportion de terres consacrées à la production agricole intensive et de terres utilisées à des fins de production forestière. Le Danemark est en voie de désigner 19 nouvelles zones protégées en milieu marin, ce qui lui permettra d’atteindre la cible de 30 % (à comparer à 19 % aujourd’hui). Les habitats et la biodiversité sont également menacés, particulièrement dans les environnements marins : 55 % des espèces connues et 95 % des habitats sont considérés comme présentant un état mauvais ou médiocre au titre de la conservation au Danemark, et ces deux pourcentages sont élevés par rapport à ceux des autres pays de l’UE (EEA, 2020[97]). En 2020, un accord politique général a été conclu au Danemark au sujet d’un paquet sur la nature et la biodiversité comprenant la préservation de jusqu’à 75 000 ha de forêts intactes ainsi que l’établissement de 15 nouveaux parcs nationaux naturels, et doté d’un budget de 888 millions DKK pour la période 2021‑24.

En outre, il reste encore à déployer des efforts afin d’établir une économie circulaire au Danemark, car la consommation de matières et le volume de déchets urbains par habitant sont très élevés, ce qui dénote l’omission de consommer des produits économes en matières et d’améliorer les structures d’économie circulaire applicables aux déchets urbains. Il est essentiel d’adopter une stratégie de prévention ou de recyclage des déchets, assortie d’objectifs clairs, d’étapes à franchir et de responsabilités, et le plan d’action en faveur de l’économie circulaire publié en juillet 2021 pour la période 2020‑30 ouvre la voie à la neutralité carbone du secteur des déchets et du recyclage. Cependant, cela nécessiterait à long terme une nouvelle structure de gestion des déchets qui puisse compenser la réduction de l’approvisionnement de déchets pour la production d’énergie. L’utilisation à grande échelle de pompes à chaleur électriques et de combustibles de remplacement pour le chauffage des habitations, comme recommandé au chapitre 3, permettrait de remédier efficacement à ce risque de pénurie sans qu’il faille se résoudre à importer un plus grand volume de déchets aux fins de combustion.

Il convient de tirer parti des importantes synergies entre les stratégies d’atténuation relatives au climat et les autres objectifs environnementaux (OECD, 2019[98]). L’agriculture constitue un terrain particulièrement favorable à de telles synergies, du fait que les terres arables représentent 60 % de la superficie terrestre danoise (chapitre 3). Les pratiques qui contribuent à la séquestration du carbone dans les sols et à la réduction des charges d’éléments nutritifs dans l’environnement en général sont également bénéfiques pour la biodiversité ainsi que pour la qualité de l’air, des sols et des eaux. De même, la qualité de l’air se trouvera améliorée par de nombreuses mesures de réduction des émissions de CO₂ imputables aux transports ou aux habitations, telles que l’imposition de restrictions à l’utilisation des véhicules à fortes émissions ou l’électrification du chauffage des maisons. Le Danemark a enregistré des progrès en matière de pratiques de pêche durable et de lutte contre la surpêche, notamment par la surveillance serrée des activités de pêche et l’appui en faveur du label du Marine Stewardship Council (accordé à plus de 85 % des prises du Danemark) (OECD, 2019[94]). Une telle mesure bénéficie directement à la biodiversité et aux habitats marins et garantit des ressources pour une croissance économique future, mais elle peut également préserver les écosystèmes marins et leur capacité à stocker le carbone (Sala et al., 2021[99]) (Mariani et al., 2020[100]).

L’intégration de dimensions environnementales autres que le changement climatique dans les décisions de politique aidera à l’identification des synergies et des options permettant de les améliorer. Elle mettra aussi en évidence les risques liés aux compromis et elle contribuera à l’élimination de ces risques, de sorte que ceux-ci ne se transforment pas en obstacles à l’action. Il faudrait tenir compte de la consommation de matières ainsi que des émissions liées aux technologies à faible émission de carbone (par exemple, centrales avec captage et séquestration du CO₂ ou turbines éoliennes), ou de la pollution autre que les gaz d’échappement et attribuable aux freins, à l’embrayage, aux pneus et à la surface des routes dans le contexte de l’utilisation des véhicules électriques, par exemple, même si les émissions sur le cycle de vie des technologies renouvelables sont dans l’ensemble beaucoup plus faibles (IPCC, 2014[101]). L’évaluation des répercussions de ces technologies sur le plan des matières aiderait également à prévoir les activités de gestion des déchets et à atténuer les répercussions environnementales néfastes, notamment par l’intégration des matières dans l’économie circulaire (Wind Denmark International, 2019[102]). L’estimation de la valeur d’un large éventail de biens naturels dans le cadre des décisions de politique peut constituer un premier pas dans cette voie (Dasgupta, 2021[103]).

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS, chapitre Principaux éclairages sur l’action publique	RECOMMANDATIONS (principales recommandations en gras)
Politiques macroéconomiques visant à soutenir la reprise
La reprise est bien installée. Il existe d’importants risques à la baisse liés à l’éventualité de nouvelles vagues de contaminations par le COVID-19, mais aussi des risques à la hausse tenant au dynamisme continu de la demande et aux tensions sur le marché du travail. Un resserrement budgétaire est prévu en 2022, sachant que 4 milliards DKK (0.17 % du PIB) sont réservés au financement de mesures liées au COVID-19.	Continuer de démanteler les mesures exceptionnelles liées au COVID-19 en 2022, comme prévu. Être prêt à recommencer à fournir des aides ciblées si une dégradation inattendue de la situation sanitaire menace la demande intérieure et extérieure.
La politique budgétaire est viable, mais la loi de finances ne laisse qu’une faible marge de manœuvre budgétaire pour faire face aux défis de plus long terme.	Assouplir la règle budgétaire à moyen terme en permettant un creusement plus important du déficit, sans menacer la viabilité des finances publiques. Autoriser les communes à reporter en avant leurs excédents en vue d’une utilisation future.
Les taux marginaux supérieurs d’imposition des revenus figurent parmi les plus élevés de la zone OCDE, ce qui a des effets négatifs sur les incitations à travailler plus ou à poursuivre des études supérieures pour accroître ses revenus d’activité. Le niveau élevé de l’imposition des revenus du capital réduit les incitations à l’entrepreneuriat, à l’investissement et à la création d’emplois.	Réduire les taux marginaux supérieurs d’imposition des revenus, tout en compensant les conséquences de cette baisse sur les recettes et ses effets redistributifs au moyen d’une hausse des impôts sur les logements occupés par leur propriétaire et sur les sources de dégradation de l’environnement.
Une accélération de la montée des prix de l’immobilier d’habitation et des cours des actions, sur fond d’endettement élevé des ménages, accentue les risques qui pèsent sur la stabilité macroéconomique et financière à mesure que l’économie se redresse.	Être prêt à durcir la réglementation macroprudentielle si les risques continuent de s’accentuer, par exemple en instaurant des seuils généraux applicables au ratio dette/revenu.
Tous les ménages peuvent prétendre au logement social, sachant que 80 % des locataires se situent dans la moitié inférieure de la distribution des revenus. Parmi les locataires privés, les ménages à revenus élevés ont été les principaux bénéficiaires de la réglementation des loyers.	Mieux cibler le logement social sur ceux qui en ont besoin, particulièrement dans les zones urbaines fortement demandées où les délais d’attente sont les plus longs. Assouplir la réglementation des loyers pour les logements construits avant 1991.
Améliorer l’insertion sur le marché du travail et renforcer la productivité
Les entreprises danoises sont très bien placées pour tirer parti de la transformation numérique, mais la faible dynamique des entreprises, l’accès limité au capital pour les jeunes entreprises, la modestie de l’investissement dans les actifs incorporels et les restrictions concernant la circulation des données freinent la diffusion des technologies numériques propres à stimuler la productivité.	Développer les mesures de soutien existantes afin d’offrir aux entreprises davantage de financements par fonds propres et d’élargir leur accès au capital durant la phase de croissance. Réduire les obstacles au commerce numérique par une plus grande interopérabilité des approches des flux de données transfrontières.
Le taux d’activité des femmes est élevé et l’écart de rémunération entre hommes et femmes est faible, mais ces dernières subissent toujours une pénalité de rémunération liée à la maternité et les femmes sont peu nombreuses aux postes de direction.	Procéder comme prévu à l’augmentation du congé parental réservé aux pères et relever les taux de versement si le dispositif n’est pas suffisamment utilisé. Étoffer les dispositifs de mentorat destinés aux femmes et envisager d’instaurer des quotas concernant la composition des conseils de surveillance et/ou d’administration, à titre provisoire.
Les avantages de l’immigration sont réduits par l’ampleur des écarts observés au Danemark entre immigrés et autochtones en matière d’emploi et de formation, sachant que la crise liée au COVID-19 a été particulièrement préjudiciable aux immigrés.	Améliorer les programmes d’insertion des immigrés en généralisant l’adoption des meilleures pratiques dans l’ensemble des communes, notamment en matière de formation linguistique, et prolongeant le programme d’insertion dans l’emploi et de formation.
Mettre à profit les synergies entre l’action climatique et l’environnement local
D’importantes synergies existent entre les mesures d’atténuation des effets du changement climatique et d’autres objectifs environnementaux.	Évaluer et suivre un large ensemble d’indicateurs de performance environnementale de façon à identifier les mesures susceptibles de produire des avantages conjoints et à anticiper les arbitrages potentiels.
La qualité de l’eau est assez faible, en particulier celle des eaux littorales, malgré une forte amélioration ces dernières décennies. Le Danemark ne parvient pas à préserver efficacement la biodiversité et les habitats.	Continuer d’améliorer l’efficacité économique des mesures visant à réduire la pollution au nitrate des eaux littorales. Actualiser la stratégie pour la biodiversité et veiller à ce qu’elle soit cohérente avec les objectifs de l’UE pour 2030 ; Définir des objectifs intermédiaires pour les zones protégées et la connectivité des écosystèmes.
Le Danemark produit un volume très important de déchets municipaux, alors qu’il a réussi à éliminer quasiment les mises en décharge.	Il est absolument impératif de renforcer les mesures de prévention des déchets en développant la tarification au volume ou au poids, en facilitant le recyclage et le compostage et en réduisant au minimum les produits à usage unique comme les plastiques.

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