Études économiques de l’OCDE : Espagne 2023 (version abrégée)

Résumé

L’économie fait preuve de résilience

Dans un contexte marqué par une inflation élevée et par des perspectives incertaines du fait de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, l’économie espagnole résiste bien. Le coût de la vie a augmenté sous l’effet de la hausse rapide des prix des produits alimentaires et de l’énergie.

Malgré une inflation en hausse, une demande extérieure en baisse et des taux d’intérêt en augmentation, l’activité fait preuve de résilience (Graphique 1). Des pénuries du côté de l’offre et un rebond marqué de la demande ont provoqué, comme dans la plupart des pays de l’OCDE, une remontée de l’inflation à compter du début de 2021, ensuite amplifiée par la flambée des prix de l’énergie début 2022 due à la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine. L’inflation globale a nettement fléchi en 2023 avec la baisse des prix de l’énergie, mais s’est légèrement redressée depuis juin, et l’inflation sous-jacente reste forte.

Graphique 1. Le PIB affiche une croissance soutenue

PIB réel, T4 2019 = 100

Source : Perspectives économiques de l’OCDE.

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Tableau 1. La croissance économique résiste

Taux de croissance annuelle, en %, sauf indication contraire

	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	6.4	5.8	2.5	1.5
Consommation privée	7.1	4.7	1.7	1.6
Taux de chômage (%)	14.8	12.9	11.9	11.5
Indice des prix à la consommation (IPC)	3.0	8.3	3.5	3.7
Solde budgétaire (% du PIB)	-6.7	-4.7	-3.8	-3.5
Dette publique (définition de Maastricht, % du PIB)	116.8	111.6	109.4	110.0

Source : Perspectives économiques de l’OCDE.

La croissance du PIB devrait ralentir, mais résister, soutenue par la demande intérieure (Tableau 1). Elle bénéficiera également d’importantes entrées de fonds au titre du plan Next Generation EU.

La croissance de l’emploi a été vigoureuse, et la réforme du marché du travail de 2021 donne des résultats prometteurs en ce qui concerne le transfert des travailleurs de contrats temporaires sur des contrats permanents, en particulier chez les jeunes. Le taux de chômage a diminué, mais reste le plus élevé de la zone OCDE. Cette omniprésence du chômage traduit l’existence de problèmes structurels qui nécessitent la poursuite des efforts de réforme en cours qui visent à s’attaquer au problème de l’inadéquation des compétences, continuer à réduire la proportion de travailleurs temporaires, améliorer les politiques actives du marché du travail et renforcer les incitations à reprendre un emploi après une période de chômage. Améliorer l’intégration des femmes, et en particulier des mères, sur le marché du travail devrait également rester une priorité.

Le secteur financier reste résilient, mais la hausse des taux d’intérêt pourrait entraîner une augmentation des prêts non performants. Les ménages espagnols sont très exposés à la hausse des taux d’intérêt, 70 % de l’encours de prêts hypothécaires étant assortis de taux variables, même si ces dernières années, la plupart des nouveaux prêts ont été accordés à des taux fixes. Les banques devraient conserver une attitude prudente en matière de provisionnement et de fonds propres.

La dette publique doit être encore réduite

Du fait de la pandémie de COVID-19, la dette publique, qui était déjà élevée, a augmenté considérablement en 2020, quoiqu’elle ait été réduite au cours des années qui ont suivi (Graphique 2). Un assainissement budgétaire plus vigoureux et soutenu est nécessaire pour maintenir la dette sur une trajectoire descendante et dégager des marges de manœuvre pour engager les dépenses nécessaires pour faire face au vieillissement démographique et promouvoir la croissance.

Les aides publiques, d’une ampleur considérable, ont contribué à atténuer le choc causé sur l’inflation par les entreprises et les ménages. Il conviendrait à présent de supprimer ces mesures.

Les dépenses de retraite et de santé devraient augmenter à plus longue échéance, des investissements substantiels sont nécessaires pour accélérer la transition écologique, et le gouvernement s’est engagé à augmenter les dépenses de défense. Pour pouvoir faire face à ces futures tensions sur les dépenses, l’assainissement budgétaire devrait reposer sur la mobilisation de recettes supplémentaires et sur une amélioration de l’efficacité des dépenses fondée sur des examens de celles-ci. Il est possible de relever la TVA, les taxes liées à l’environnement et les autres droits d’accise, qui sont inférieurs à la moyenne de l’UE. Il serait utile à cet égard d’aligner progressivement sur le taux normal de TVA les biens et services actuellement soumis à un taux réduit, qui bénéficie principalement aux ménages à revenu élevé. Les droits d’accise sur l’alcool et le tabac pourraient être relevés. Parallèlement, les impôts sur le travail et certains impôts sur le capital pourraient être abaissés.

Graphique 2. La dette publique a nettement augmenté

Administrations publiques, % du PIB, 2000-2022

Source : OCDE (2022), Comptes nationaux (base de données).

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Avec la réforme récente des retraites, les pensions minimums et non contributives ont été augmentées et les prestations indexées sur les prix à la consommation. Malgré les mesures d’accompagnement visant à accroître les recettes et les modifications destinées à encourager le report du départ à la retraite, les dépenses globales de retraite augmenteront de manière considérable. Cela étant, ces dépenses devraient diminuer progressivement à partir de la fin des années 2040. La viabilité du nouveau système de retraite sera réexaminée régulièrement par le Conseil budgétaire. Si celui-ci conclut à un écart par rapport au niveau de référence défini par la loi, le gouvernement devra prendre des mesures pour qu’il soit comblé, faute de quoi une augmentation automatique des cotisations sociales s’appliquera. Néanmoins, il serait préférable de lier l’âge légal du départ à la retraite à l’espérance de vie à la retraite et de réduire les taux d’acquisition des droits à pension.

Bien que les inégalités et la pauvreté aient légèrement reculé depuis peu, un quart de la population espagnole était pauvre ou risquait de basculer dans la pauvreté et l’exclusion sociale en 2022, et le taux de pauvreté des enfants reste élevé. Les prestations sociales devraient être mieux ciblées sur les plus démunis, notamment les familles pauvres avec enfants. Garantir la transférabilité régionale des droits sociaux et des droits au logement rendrait le système plus efficient et permettrait aux travailleurs de tirer parti de possibilités d’emploi plus éloignées. Il serait possible d’améliorer l’utilisation de la garantie de revenu minimum garanti en renforçant encore la communication avec les ménages remplissant les conditions requises.

La croissance doit être plus vigoureuse et plus durable

Le vieillissement de la population, l’atonie de la croissance de la productivité et la faiblesse de l’investissement entament le potentiel de croissance de l’Espagne. S’établissant à environ la moitié de la moyenne de l’OCDE, la croissance de la productivité a été très modeste au cours de la dernière décennie. Pour rendre la croissance plus durable, il faudra redoubler d’efforts pour réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles, lutter contre le changement climatique et résoudre les problèmes liés à l’eau.

L’Espagne avance dans la mise en œuvre de son programme de réforme et de son Plan de relance, de transformation et de résilience. Une harmonisation des réglementations dans l’ensemble du pays serait bénéfique à la croissance des entreprises, en particulier des PME. Promouvoir les partenariats entre les établissements publics de recherche et les entreprises permettrait de développer leur capacité à innover, actuellement faible.

Renforcer la prévention de la corruption dans l’administration publique permettrait d’améliorer la qualité de l’investissement public et d’abaisser les coûts budgétaires. Un recours plus systématique à la signature électronique des contrats dans la passation des marchés publics pourrait être utile, de même que la poursuite de la mise en œuvre de la Convention anticorruption de l’OCDE.

Pour atteindre ses objectifs en matière de changement climatique, l’Espagne devra intensifier son action. Bien qu’ayant fait des progrès, le pays reste fortement tributaire des combustibles fossiles, du fait des exonérations fiscales dont ils bénéficient, du niveau modeste des taxes sur les carburants et des subventions considérables accordées à l’agriculture et à la pêche. Les prix du carbone sont peu élevés en regard des meilleures pratiques internationales. Prendre d’autres mesures dans les secteurs non couverts par le SEQE-UE jusqu’à l’entrée en vigueur du SEQE-UE2 permettrait de réduire les émissions. Accélérer la transition vers des modes de transport à émissions faibles ou nulles peut contribuer à réduire les émissions du secteur des transports, qui sont élevées. Il sera nécessaire de poursuivre les efforts pour surmonter la dépendance aux combustibles fossiles, notamment promouvoir les énergies renouvelables et chercher à améliorer le stockage et les interconnexions. Le Plan de relance, de transformation et de résilience, dont 40 % des ressources doivent être consacrées à la transition écologique, apportera un soutien essentiel à cet égard.

La sécheresse associée au changement climatique et l’expansion de l’irrigation des terres cultivables ont des conséquences sur la disponibilité en eau et sur sa qualité. Il faudrait promouvoir des actions axées sur la gestion de la demande et rendre l’utilisation de l’eau plus efficiente, en ayant davantage recours à la réutilisation de l’eau et à la réhabilitation environnementale des plans d’eau. Le prix de l’eau devrait mieux refléter sa rareté, en particulier pour les utilisations agricoles. Pour lutter contre la pollution due aux engrais, il faudrait ajuster leur fiscalité ou en réglementer l’utilisation (Graphique 3).

Graphique 3. La concentration en nitrates de l’eau potable constitue un problème

Eaux souterraines ne répondant pas aux normes prévues pour l’eau potable selon la Directive Nitrates, %

Source : Agence européenne pour l’environnement (AEE).

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L’Espagne doit pouvoir offrir de meilleures perspectives aux jeunes

Améliorer l’éducation, faciliter l’entrée des jeunes sur le marché du travail, favoriser l’entrepreneuriat et développer l’accès au logement sont autant de mesures qui sont également indispensables à l’exploitation complète du potentiel de croissance du pays et à la réduction du risque de pauvreté chez les jeunes (Graphique 4).

En Espagne, les jeunes sont nombreux à quitter le système scolaire avec des qualifications médiocres, ce qui limite leurs perspectives d’emploi. Le taux de redoublement a sensiblement diminué, de même que celui du décrochage scolaire qui est revenu de 17.9 % en 2018 à 13.9 % en 2022, et ces progrès doivent être poursuivis. Des indicateurs d’alerte précoce et un soutien personnalisé aux élèves à risque de décrochage pourraient contribuer à réduire l’abandon scolaire. Les aides à l’inscription dans l’enseignement professionnel devraient être maintenues, car il permet aux élèves d’acquérir des compétences très demandées. Promouvoir la collaboration entre les entreprises pour offrir des places d’apprentissage, fournir des enseignants ou partager les charges administratives, comme le prévoit la nouvelle loi sur l’enseignement professionnel, pourrait amener un plus grand nombre de PME à participer au système d’éducation et de formation professionnelles. L’Alliance pour la formation professionnelle constitue à cet égard une initiative bienvenue. Impliquer davantage les employeurs dans la conception des cursus universitaires et améliorer les outils permettant d’obtenir des informations sur les possibilités d’insertion dans l’emploi permettraient de mieux faire coïncider les programmes d’études avec les besoins du marché du travail.

Graphique 4. Les risques de pauvreté sont élevés parmi les jeunes

Risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, %

Note : L’agrégat OCDE Europe comprend les pays européens membres de l’OCDE, à l’exclusion de la Türkiye.

Source : INE.

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L’intégration des jeunes sur le marché du travail est difficile. À 27 %, le taux de chômage des moins de 25 ans est l’un des plus élevés de tous les pays de l’OCDE. Les jeunes occupent très souvent des emplois de mauvaise qualité, bien que la réforme récente du marché du travail ait contribué à réduire sensiblement l’emploi temporaire. Le salaire minimum a été fortement relevé depuis 2018, ce qui a permis d’augmenter les revenus des jeunes et de réduire leurs inégalités salariales. Toutefois, des hausses aussi importantes peuvent nuire à l’emploi de certaines catégories, précisément des jeunes. À l’avenir, les modifications du salaire minimum devraient être fonction de la situation du marché du travail et de la productivité. Il faudrait aussi encourager l’entrepreneuriat des jeunes en développant le mentorat et en améliorant la formation et l’accès aux financements.

Plus de 60 % des Espagnols de moins de 34 ans vivent chez leurs parents, principalement en raison de revenus insuffisants et de l’instabilité de leur emploi. Agrandir progressivement le parc de logements locatifs sociaux devrait être une priorité, comme le prévoit le gouvernement. Un projet de loi vise à instaurer un plafonnement temporaire des loyers sur les marchés du logement en tension, ce qui risque de réduire une offre locative déjà limitée et de faire augmenter les loyers à plus long terme.

Principales conclusions principales recommandations

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Remédier aux difficultés budgétaires à moyen terme
Les mesures de soutien destinées à atténuer l’impact de la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires ont été de grande ampleur et n’ont été que partiellement ciblées sur les plus vulnérables.	Mettre fin aux mesures de soutien qui ont été mises en place pour atténuer l’impact de la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires
La dette publique, à 113 % du PIB, est élevée, le déficit budgétaire reste considérable et les dépenses de retraite et de santé vont augmenter à long terme.	Adopter un plan budgétaire à moyen terme, accélérer le rythme de la réduction du déficit à compter de 2024 et veiller à ce que toutes les dépenses supplémentaires soient intégralement financées à moyen terme.
Les dépenses sociales, principalement les retraites et les allocations de chômage, occupent une très grande place dans les dépenses totales, alors que les postes propres à favoriser la croissance, comme l’éducation et la formation, sont insuffisants. Les jeunes bénéficient moins des dépenses publiques que les autres catégories.	En se fondant sur des examens de dépenses et de solides analyses coûts-avantages, définir des priorités de dépenses à long terme davantage axées sur des éléments propres à stimuler la croissance, notamment des mesures de renforcement des compétences, par exemple dans l’éducation.
Les recettes fiscales sont peu élevées au regard des normes de l’UE, et il est possible d’améliorer la conception du système : l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée est étroite, les taux marginaux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques augmentent rapidement même à des niveaux de revenu modestes, ce qui n’est pas propice au développement de l’offre de main-d’œuvre, et le système fiscal n’est pas bien adapté à la réalisation des objectifs environnementaux.	Mobiliser des recettes fiscales supplémentaires en élargissant progressivement l’assiette de la TVA, en relevant les droits d’accise sur l’alcool et le tabac et en augmentant les taxes environnementales, tout en allégeant certains impôts sur le capital et en réduisant la charge fiscale sur le travail pour les ménages à faible revenu avec enfants.
Promouvoir une croissance forte, inclusive et durable, et poursuivre les efforts visant à accroître la productivité et à lutter contre la corruption
Les dépenses sociales sont orientées vers des prestations contributives, ce qui favorise les personnes ayant un emploi et une situation financière stable. Les programmes d’aide sociale ne protègent pas suffisamment les catégories vulnérables. Le niveau de pauvreté des enfants est élevé.	Augmenter le montant et la couverture des prestations en espèces versées aux familles pauvres avec enfants.
Le cadre juridique de lutte contre la corruption a été renforcé au cours des dix dernières années, mais le niveau de corruption perçue par les citoyens reste toujours plutôt élevé.	Poursuivre les efforts pour faire reculer la corruption dans le secteur public.
Bien qu’ayant fait des progrès, l’Espagne reste fortement tributaire des combustibles fossiles, du fait des exonérations fiscales dont ils bénéficient, du niveau modeste des taxes sur les carburants et des subventions considérables accordées à l’agriculture et à la pêche.	Élargir l’assiette des taxes liées à l’environnement, notamment en supprimant progressivement les exonérations et en relevant peu à peu le taux de la taxe sur les émissions non couvertes par le SEQE-UE, tout en adoptant des mesures temporaires de compensation partielle en faveur des plus vulnérables.
Il est peu probable que les efforts actuels déployés par les pouvoirs publics soient suffisants pour atteindre les objectifs fixés, notamment la neutralité carbone d’ici à 2050 et un mix énergétique plus propre grâce à un recours accru aux énergies renouvelables.	Installer un plus grand nombre de bornes de recharge pour les véhicules électriques et développer les aides à la rénovation des bâtiments.
La qualité de l’eau est médiocre, avec des niveaux toxiques de concentration en nitrates de plus en plus fréquents à cause du caractère intensif de la production agricole. L’approvisionnement en eau est également un problème qui s’aggrave dans les régions du pays touchées par une sécheresse persistante.	Promouvoir une utilisation plus efficace des engrais en relevant les taxes qui leur sont applicables ou en améliorant la réglementation qui s’y rapporte. Encourager une meilleure utilisation de l’eau en améliorant l’efficacité de l’irrigation, en recyclant et en réutilisant l’eau ou en augmentant les tarifs de l’eau destinée à l’irrigation.
Marché du travail, éducation, entrepreneuriat et logement : s’attaquer aux difficultés rencontrées par les jeunes
Élargir l’accès aux services d’accueil des jeunes enfants est une priorité des autorités depuis 20221, mais les dépenses consacrées à ce poste sont plus faibles que dans d’autres pays de l’OCDE, et les familles pauvres ont du mal à accéder aux structures correspondantes, tandis que l’accès aux services de garde d’enfants semble faire obstacle à l’activité des femmes.	Continuer d’élargir l’accès à des services de qualité pour l’éducation et l’accueil des jeunes enfants aux moins de trois ans, en donnant la priorité aux enfants de milieux défavorisés.
Dans l’enseignement obligatoire, les taux de décrochage scolaire et de redoublement sont très élevés, ce qui limite la progression dans les études et les perspectives d’emploi.	Former les enseignants à identifier et à accompagner les élèves en risque de décrochage précoce ainsi qu’à répondre à leurs besoins d’apprentissage.
Les inscriptions dans l’éducation et la formation professionnelles augmentent, mais restent relativement faibles, malgré les bons résultats des diplômés concernés sur le marché du travail.	Favoriser la collaboration entre les PME pour offrir des programmes d’apprentissage aux élèves, des formations aux enseignants ou partager des fonctions d’encadrement.
Malgré les efforts déployés récemment pour réformer l’enseignement et la formation professionnels, l’inadéquation des compétences freine le passage de l’école à la vie active. Près de 40 % des 15‑34 ans déclarent que leur diplôme le plus élevé n’a pas été une aide dans l’emploi qu’ils occupent, ce qui est l’un des taux les plus élevés de l’Union européenne.	Encourager la collaboration entre les établissements d’enseignement et les entreprises pour la conception et l’actualisation des diplômes universitaires et les conseils d’orientation afin de favoriser une meilleure adéquation entre les études et les besoins du marché du travail. Rendre publiques les données sur le taux de réussite des placements des étudiants sur le marché du travail.
Les hausses récentes du salaire minimum ont été rapides et amples, ce qui pourrait éventuellement faire reculer l’emploi de catégories vulnérables.	Assurer l’indépendance de la commission d’experts récemment créée et la charger de formuler des avis sur les modifications à apporter au salaire minimum en fonction de la situation du marché du travail et de la productivité, et faire en sorte qu’elle ait accès aux données.
L’entrepreneuriat est peu développé, et les entrepreneurs espagnols ne sont pas suffisamment formés à la création d’entreprise et, d’une manière générale, manquent de compétences financières.	Prodiguer une éducation à l’entrepreneuriat à un plus grand nombre de jeunes qui ne sont pas scolarisés dans le système d’enseignement officiel.
Le logement locatif est cher. Le parc de logements locatifs sociaux stagne et, à 1 %, il est l’un des plus faibles de la zone OCDE. De nombreux jeunes retardent le moment de prendre leur indépendance, pour des raisons qu’ils n’ont pas choisies. L’encadrement des loyers est l’un des plus stricts de toute la zone OCDE, et de nouvelles hausses risqueraient de réduire l’offre de logements.	Encourager l’augmentation de l’offre locative dans les zones sous tension en développant le parc de logements locatifs sociaux, en assouplissant l’encadrement des loyers et en réduisant les effets de distorsion induits par la fiscalité (par exemple actualiser plus régulièrement la valeur des biens immobiliers et réduire les droits de mutation).