Après le début de la guerre d’agression livrée par la Russie à l’Ukraine, les pouvoirs publics espagnols ont pris des mesures de grande ampleur pour amortir le choc inflationniste et soutenir l’économie ; dans ce contexte, la croissance économique a remarquablement bien résisté au second semestre de 2022 et au premier semestre de 2023. À l’avenir, les décideurs publics devraient continuer de s’attaquer aux faiblesses structurelles qui caractérisent le pays. Premièrement, bien que la réforme du marché du travail de 2021 ait permis de réduire la forte proportion de contrats temporaires, le taux de chômage demeure le plus élevé de la zone OCDE et l’intégration des jeunes sur le marché du travail reste problématique. Deuxièmement, les inégalités de revenu et la pauvreté demeurent importantes, et la pauvreté touche en particulier les jeunes. Troisièmement, le potentiel de croissance de l’économie espagnole et faible et devrait le rester, en raison notamment du vieillissement rapide de la population. Compte tenu des perspectives démographiques et du niveau élevé de la dette publique, l’accélération de l’assainissement budgétaire devrait constituer une priorité. La réalisation des objectifs ambitieux que s’est fixé l’Espagne en matière de lutte contre le changement climatique nécessitera un engagement résolu de tous les agents économiques et un régime fiscal plus respectueux de l’environnement.
Études économiques de l’OCDE : Espagne 2023 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La hausse du coût de la vie a soulevé de nombreux enjeux depuis la crise liée au COVID-19
Avant la pandémie de COVID-19, l’économie espagnole connaissait une période de croissance économique soutenue, moins tributaire du secteur de la construction qu’elle ne l’était lors du cycle précédent. Comme le reste du monde, elle a subi deux chocs majeurs successifs, à savoir la pandémie et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Face à ces crises, les autorités espagnoles ont pris des mesures énergiques pour protéger les entreprises et les ménages. Pendant la pandémie, le dispositif de chômage partiel ERTE (Expedientes de Regulación Temporal de Empleo), des crédits garantis et diverses mesures sociales ont permis de freiner le recul de l’emploi et d’amorcer une reprise, quoiqu’à un rythme plus lent que dans certains pays voisins. Après le déclenchement de la guerre en Ukraine, les pouvoirs publics ont mis en œuvre de nouvelles mesures visant à limiter le choc inflationniste et à soutenir l’économie. La croissance du PIB a remarquablement bien résisté au second semestre de 2022 et au premier semestre de 2023.
À l’avenir, les pouvoirs publics devraient continuer de s’attaquer aux faiblesses structurelles persistantes de l’Espagne, en s’appuyant sur plusieurs réformes majeures entreprises depuis 2021 (Encadré 1.1). Premièrement, la réforme récente du marché du travail a permis de réduire la forte proportion de contrats temporaires, qui est passée d’environ 25 % à la fin de 2021 à quelque 17 % au début de 2023, et plusieurs mesures adoptées récemment en faveur du marché du travail, notamment sous la forme de contrats de formation, de politiques actives de l’emploi et d’incitations à l’embauche, devraient également soutenir l’emploi. Cela dit, le taux de chômage, qui s’établissait à 11.5 % en août 2023, reste le plus élevé de la zone OCDE, bien qu’il ait diminué de plus de la moitié depuis 2013, et l’intégration des jeunes sur le marché du travail demeure problématique, ainsi qu’il est expliqué au chapitre 2. Deuxièmement, les inégalités de revenu et les inégalités régionales restent importantes et, malgré un récent recul, la pauvreté est relativement élevée, en particulier parmi les jeunes. Troisièmement, le potentiel de croissance de l’économie espagnole est faible et devrait le rester, en raison notamment du vieillissement rapide de la population. Pour inverser cette tendance, l’Espagne devra investir davantage, sachant que l’intensité capitalistique a diminué ces dernières années (Graphique 1.1), et accroître sa productivité totale des facteurs, qui s’avère faible par rapport à celle des pays comparables. Il faudra pour cela poursuivre les efforts de réforme engagés dans de nombreux domaines, tels que le renforcement des compétences, la diffusion des technologies numériques, l’entrepreneuriat et l’innovation. L’investissement et les réformes engagées dans le cadre du Plan national de relance, de transformation et de résilience (PRTR) découcheront sans doute sur une hausse de la croissance potentielle (Encadré 1.1). Selon le gouvernement, ces investissements et ces réformes permettront de gagner 2.6 points de PIB environ par an en moyenne entre 2021 et 2031 (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, 2023[1]).
Les finances publiques s’étant dégradées, les pouvoirs publics disposent désormais de marges de manœuvre réduites. Du fait de la pandémie, la dette publique, qui s’établissait déjà auparavant à un niveau élevé (98 % du PIB), a considérablement augmenté jusqu’au premier trimestre de 2021, même si elle a été ramenée à 112.8 % du PIB au premier trimestre de 2023. L’Espagne continuera de bénéficier du programme « Next Generation EU », au titre duquel une enveloppe de 77.2 milliards EUR (5.7 % du PIB de 2022) sera investie d’ici à 2026 dans le cadre du PRTR. À ce jour, l’Espagne a reçu 37 milliards EUR, ayant atteint 29 % des valeurs intermédiaires et valeurs cibles définies avec l’Union européenne ; elle figure ainsi parmi les pays qui affichent la mise en œuvre la plus rapide et qui avaient adopté, à la fin de 2022, 60 % des réformes prévues, dont plusieurs sont conformes aux recommandations formulées antérieurement par l’OCDE. Il est essentiel de poursuivre la mise en œuvre rapide et efficace des projets d’investissement et des réformes pour saisir cette occasion unique de transformer et de renforcer l’économie espagnole et de relever les défis futurs.
Parmi les principaux défis auxquels l’Espagne est confrontée figurent le changement climatique, ainsi que d’autres problèmes environnementaux, notamment la rareté et la qualité des ressources en eau. Près de 30 milliards EUR seront consacrés à la transition écologique dans le cadre du RTRP. La loi de 2021 sur le changement climatique et la transition énergétique fixe l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, ainsi que des objectifs intermédiaires ambitieux à atteindre d’ici à 2030. Pour réaliser ceux-ci, il conviendra de mettre pleinement en œuvre le Plan national énergie-climat pour 2021-30 adopté en 2020. Heureusement, l’Espagne est bien placée pour relever ce défi, dans la mesure où elle compte des entreprises de premier plan et dispose d’importantes capacités technologiques, ainsi que d’une chaîne de valeur consolidée dans les secteurs des principales énergies renouvelables.
Encadré 1.1. Réformes structurelles majeures récemment adoptées en Espagne
La réforme du marché du travail de 2021 est venue limiter le recours aux contrats temporaires et réduire la palette des contrats de travail. Elle a en outre modifié le cadre des négociations collectives et simplifié la procédure permettant aux entreprises de tirer parti du dispositif de chômage partiel ERTE (Expedientes de Regulación Temporal de Empleo). De plus, le nouveau mécanisme de flexibilité et de stabilisation de l’emploi (« mécanisme RED ») permettra aux entreprises de réduire le temps de travail en cas de ralentissement conjoncturel ou si elles se heurtent à des difficultés propres à leur secteur.
La loi sur l’emploi de 2023 vise à moderniser les politiques actives du marché du travail, en mettant en place une série de services auxquels tous les travailleurs ont droit, et à promouvoir l’analyse de l’impact des politiques.
Le décret-loi royal de 2023 sur les incitations à l’embauche a pour objectif de soutenir l’emploi via des réductions des cotisations de sécurité sociale ou d’autres instruments, en mettant l’accent sur l’embauche de chômeurs vulnérables ou de personnes présentant une faible employabilité, et d’encourager la transformation des contrats permanents à temps partiel et des contrats permanents discontinus en contrats ordinaires à temps plein et permanents.
Les réformes des retraites de 2021 et 2023. Dans le cadre du premier volet de la réforme des retraites, adopté en 2021, les prestations de retraite ont été indexées sur l’inflation mesurée par l’évolution des prix à la consommation, et le facteur de « pérennité », qui liait les prestations à l’espérance de vie, a été supprimé et remplacé par un « mécanisme d’équité intergénérationnelle » reposant sur une hausse des cotisations. En 2023, des dispositions législatives ont instauré un lien entre les cotisations sociales des travailleurs indépendants et leur revenu. Le deuxième volet de la réforme, adopté en 2023, permettra aux travailleurs de choisir entre le maintien des 25 années de cotisations actuellement prises en compte pour le calcul de la prestation de retraite ou le calcul de 29 années, avec la possibilité d’en exclure deux. Les recettes de la sécurité sociale seront renforcées par un relèvement graduel des assiettes de cotisation maximale et des prestations maximales. Un « quota de solidarité », qui entraînera une hausse des cotisations versées par les personnes les mieux rémunérées, sera mis en place progressivement.
La loi de 2022 sur la croissance des entreprises réduit les obstacles financiers et administratifs au développement des entreprises, tandis que la loi de 2022 les jeunes pousses (start-ups) offre des incitations à la création d’entreprises innovantes.
La loi de 2022 sur l’insolvabilité réforme le cadre des procédures d’insolvabilité et des plans de restructuration afin de favoriser les négociations extrajudiciaires et une intervention rapide en cas de difficultés financières.
La loi de 2022 sur la science, la technologie et l’innovation vise à encourager les activités publiques de recherche et à promouvoir le transfert de connaissances vers les entreprises.
La loi de 2022 sur les télécommunications prévoit des mesures destinées à réduire les obstacles administratifs au déploiement de réseaux et d’infrastructures.
La loi organique de 2022 sur l’enseignement professionnel instaure un système unique et intégré de formation professionnelle.
Graphique 1.1. À politiques inchangées, les perspectives de croissance à long terme sont limitées
Ventilation de la croissance de la production potentielle par habitant, en %
Source : Projections à long terme de l’OCDE fondées sur (Guillemette, 2021[1]). Le calcul de la production potentielle ne tient compte de l’impact des investissements que jusqu’en 2024 mais non de l’effet à long terme des politiques publiques et des réformes structurelles adoptées dans le cadre du Plan national de relance, de transformation et de résilience.
Les trois principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Il est impératif d’accélérer le rythme de l’assainissement budgétaire, compte tenu des perspectives démographiques et du niveau élevé de la dette publique. Le relèvement de la croissance potentielle et de la productivité de l’Espagne contribuera à réduire la dette publique en pourcentage du PIB. La reprise étant à présent bien engagée, les mesures de soutien instaurées face au coût élevé de la vie devraient être progressivement supprimées.
Les enjeux environnementaux sont considérables. Les objectifs ambitieux que s’est fixé l’Espagne en matière de lutte contre le changement climatique ne pourront être atteints sans un engagement fort de la part de tous les agents économiques. Pour y parvenir, il sera essentiel de mettre rapidement en œuvre les programmes pertinents du Plan national de relance, de transformation et de résilience (PRTR) et d’adopter un régime fiscal plus respectueux de l’environnement.
Les jeunes se heurtent à d’importants obstacles pour exploiter pleinement leur potentiel et contribuer au développement du pays. La réforme du marché du travail de 2021 s’est traduite par une forte baisse des contrats temporaires chez les moins de 30 ans, ce qui a considérablement amélioré leur situation. Des efforts supplémentaires doivent être déployés pour offrir aux jeunes un accès à des formations adaptées aux besoins du marché du travail, des emplois de qualité, des logements abordables et de meilleures possibilités de créer leur propre entreprise.
L’Espagne a connu une reprise progressive mais régulière
Les pouvoirs publics ont joué un rôle déterminant dans la reprise
Parallèlement au démantèlement graduel des restrictions sanitaires liées au COVID-19, l’activité s’est nettement renforcée à partir du second semestre de 2020. Néanmoins, le redressement du PIB a été plus lent que dans les autres grands pays de la zone euro (Graphique 1.2, partie A), la production restant à la traîne dans les secteurs de la construction et de l’automobile. Le rebond du tourisme, qui représente 12 % de l’emploi total, a été tardif, comme pour d’autres destinations touristiques populaires.
À partir du début de 2021, la reprise s’est accompagnée de tensions inflationnistes, dans un contexte de rebond vigoureux de la demande et de goulets d’étranglement au niveau de l’offre. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a considérablement accentué ces tensions, provoquant une flambée des prix de l’énergie et de certains produits de base alimentaires, et exacerbé les incertitudes entourant les perspectives économiques mondiales. La hausse des prix à la consommation a limité la consommation des ménages, et la dégradation des perspectives a freiné l’investissement des entreprises. Par ailleurs, l’augmentation des taux directeurs alourdit le coût de financement des investissements des entreprises et des ménages ainsi que d’autres achats de biens durables, pesant du même coup sur l’inflation. Les échanges bilatéraux de l’Espagne avec la Russie et l’Ukraine sont relativement modestes (ils représentaient moins de 2 % de ses importations et de ses exportations de biens en 2021), mais l’Espagne est indirectement exposée en raison de l’augmentation des prix de l’énergie et du fléchissement de la croissance de ses partenaires commerciaux.
Graphique 1.2. Le redressement du PIB a été plus lent que dans les autres grands pays de la zone euro
Note : Données corrigées des variations saisonnières et des effets de calendrier ; données désaisonnalisées mais non corrigées des effets de calendrier s’agissant de la France dans la partie B du graphique.
Source : Eurostat.
Graphique 1.3. Les exportations ont été particulièrement dynamiques
Exportations et importations de biens et de services, volumes chaînés (base 2015), données corrigées des variations saisonnières et des effets de calendrier, millions EUR
Source : Eurostat.
Dans cet environnement difficile, l’économie espagnole a remarquablement bien résisté, enregistrant une croissance du PIB de 5.0 % entre le quatrième trimestre de 2021 et le deuxième trimestre de 2023 et cette embellie a profité à la plupart des secteurs. Les exportations nettes ont été particulièrement dynamiques, contribuant à près des deux tiers de la croissance du PIB. Durement touchées au début de la pandémie de COVID-19, les exportations ont été un moteur essentiel de la reprise espagnole, comme au cours de la dernière décennie (Graphique 1.3). Les exportations espagnoles sont essentiellement destinées à d’autres pays européens, mais elles sont relativement diversifiées en termes de produits (Graphique 1.4). Les mesures prises par les autorités pour soutenir les entreprises et les ménages ont contribué à atténuer le choc inflationniste (Encadré 1.2). En outre, les revenus des ménages et la consommation sont restés soutenus par le dynamisme de l’emploi, qui a augmenté de 3.1 % en glissement annuel au deuxième trimestre de 2023 (Graphique 1.2, partie B). Des données tirées d’enquêtes menées auprès des entreprises laissent néanmoins entrevoir un ralentissement au deuxième semestre de 2023.
Graphique 1.4. Les exportations sont diversifiées
Source : OCDE, Statistiques du commerce international.
L’inflation s’est nettement modérée, mais les tensions sur les prix restent fortes. Le recul des prix du pétrole et du gaz, les baisses d’impôts et la mise en œuvre du mécanisme d’« exception ibérique » (voir l’Encadré 1.2) ont fait baisser l’inflation globale annuelle, qui est passée d’un taux à deux chiffres pendant l’été 2022 à 1.6 % en juin. Cela étant, le récent rebond des prix de l’énergie a fait monter l’inflation à 3.3 % en septembre 2023. La modération des prix de l’énergie par rapport à 2022 a été plus prononcée que dans d’autres économies européennes ; néanmoins, la hausse des prix des produits alimentaires et l’inflation sous-jacente restent fortes (Graphique 1.5). Les prix de nombreux services continuent d’augmenter, en raison de la répercussion décalée des hausses antérieures des prix de l’énergie et de certaines tensions sur les salaires. La croissance des salaires nominaux reste inférieure à l’inflation globale, mais elle s’est accélérée, si bien que la croissance de la rémunération par salarié a atteint 5.4 % en glissement annuel au deuxième trimestre de 2023. Les dirigeants d’entreprise s’attendent à une poursuite de l’augmentation des prix à court terme, en particulier dans le secteur des services, même si les données d’enquête montrent que les tensions inflationnistes s’atténuent. L’inflation sous-jacente devrait refluer lentement en 2024, sous l’effet grandissant du resserrement de la politique monétaire.
Graphique 1.5. Les prix des produits alimentaires et l’inflation sous-jacente restent élevés
Augmentation en glissement annuel de l’indice des prix à la consommation harmonisé, %
Source : Eurostat.
La croissance du PIB devrait ralentir, après deux années de forte expansion en 2021 et 2022, sur fond de reprise consécutive à la pandémie de COVID-19, mais elle restera soutenue, s’établissant à 2.5 % en 2023 et à 1.5 % en 2024. La demande intérieure va marquer le pas mais restera un moteur essentiel de la croissance, sur fond de tassement de la demande extérieure (Tableau 1.1). En 2024, la consommation privée et l’investissement progresseront, mais moins vigoureusement que dans le passé, freinés par le durcissement des conditions financières et la persistance de l’inflation. Au cours des trimestres à venir, la croissance du PIB sera considérablement soutenue par les dépenses publiques liées au Plan de relance, de transformation et de résilience (PRTR). D’après le gouvernement, le PRTR et les réformes connexes rehausseront le niveau du PIB de 2.7 % en 2023 et de 3.1 % en 2024 (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, 2023[2]). L’Autorité indépendante de responsabilité budgétaire (AiReF, Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) a estimé cet effet à 2.3 % en 2023 et à 1.9 % en 2024 (AIReF, 2022[3]), tandis que pour la Commission européenne, le PRTR entraînera une augmentation du PIB comprise entre 1.8 % et 2.5 % d’ici à 2024 (European Commission, 2021[4]). Par ailleurs, d’après la Banque d’Espagne, les fonds associés au PRTR pourraient se traduire par un accroissement du PIB compris entre 1.3 % et 1.75 % en moyenne annuelle à un horizon de cinq ans (Fernández Cerezo, 2023[5]). À court terme, l’effet de relance du PRTR pourrait accentuer les tensions sur les prix, mais in fine, l’accroissement de l’offre atténuera probablement ces tensions.
Des incertitudes et des risques à la baisse importants entourent les perspectives de l’économie espagnole. Une nouvelle escalade des conflits géopolitiques pourrait faire monter les prix de l’énergie et l’inflation, et dégrader les perspectives économiques des principaux partenaires commerciaux de l’Espagne. Une mise en œuvre lente du PRTR pourrait limiter la croissance davantage qu’on ne s’y attend. À l’inverse, une amélioration de la situation internationale plus rapide qu’on ne l’anticipe soutiendrait l’activité, de même qu’une mise en œuvre plus rapide et plus efficiente des financements provenant du PRTP (Tableau 1.2).
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, en volume (au prix de 2015)
1. Contribution aux variations du PIB réel.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. En pourcentage de la population active.
4. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
5. En pourcentage du PIB
Source : OCDE (2023), base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, septembre.
Tableau 1.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
Le marché du travail s’est bien redressé, mais des problèmes subsistent
Le marché du travail espagnol s’est bien remis de la pandémie de COVID-19, et le taux de chômage s’établissait à 11.5 % en août 2023, soit deux points de pourcentage en deçà de son niveau d’avant la crise. L’emploi a vigoureusement progressé, et le nombre total d’heures travaillées a retrouvé son niveau d’avant la pandémie. La croissance de l’emploi observée depuis la fin de 2019 est probablement due en grande partie à une forte augmentation des régularisations de contrats de travailleurs souhaitant pouvoir bénéficier de prestations sociales liées à la pandémie. En outre, bien que la reprise ait été associée à une augmentation des emplois vacants, l’Espagne a évité les pénuries aiguës de main-d’œuvre observées dans d’autres économies européennes.
Le redressement du marché du travail a été étayé par des mesures décisives des pouvoirs publics. De premiers éléments laissent à penser que la réforme de 2021 destinée à réduire le recours excessif aux contrats temporaires donne des résultats significatifs, qui sont évoqués dans le chapitre 2. La proportion de salariés titulaires de contrats temporaires diminue rapidement, puisqu’elle est passée de 25.3 % à la fin de 2021 à 17.4 % au deuxième trimestre de 2023, et l’écart se réduit par rapport à la moyenne de 13.5 % de l’Union européenne. La part de contrats temporaires parmi les personnes âgées de moins de 30 ans a reculé, passant de 55.4 % à la fin de 2021 à 37.0 % au deuxième trimestre de 2023. Par ailleurs, la récente amélioration de la situation du marché du travail relève d’une tendance plus profonde, caractérisée par un recul continu du chômage depuis 2013, qui avait été uniquement interrompue par la crise liée au COVID-19.
Malgré ces progrès bienvenus, des problèmes subsistent sur le marché de l’emploi. Premièrement, le taux de chômage est toujours le plus élevé de la zone OCDE et plus de deux fois supérieur à la moyenne des pays membres de l’Organisation (Graphique 1.6). Deuxièmement, la situation des jeunes (chapitre 2) et des femmes reste particulièrement difficile au regard du marché du travail. À 27 %, le taux de chômage des jeunes est l’un des plus élevés de la zone OCDE, même si cela représente une amélioration considérable par rapport au point haut de 40 % atteint pendant la pandémie, en juin 2020. Troisièmement, le revenu d’activité moyen est faible par rapport à celui mesuré dans d’autres pays de l’OCDE, ce qui tient non seulement au bas niveau de compétences des travailleurs mais aussi à la productivité médiocre des entreprises. La progression des salaires nominaux en 2021 et 2022 n’a pas été suffisante pour préserver le pouvoir d’achat dans un contexte d’inflation élevée, et les salaires réels ont diminué de 1.4 % entre le premier trimestre de 2021 et le deuxième trimestre de 2023. Les salaires réels des jeunes ont baissé au cours des vingt dernières années, contrairement à ceux des travailleurs plus âgés.
L’ampleur du chômage tient dans une large mesure à des problèmes structurels, notamment à la faiblesse des incitations au retour à l’emploi dirigées vers les chômeurs, au phénomène d’inadéquation des compétences et à des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail trop peu efficaces, comme on le verra au chapitre 2. Des réformes adoptées récemment visent à réduire le chômage structurel de différentes manières. Premièrement, la réforme du marché du travail de 2021 devrait faire reculer le travail temporaire et se traduire par des carrières plus longues et plus stables, tout en favorisant la formation en entreprise. Deuxièmement, le régime de chômage partiel (ERTE, Expediente de Regulación Temporal de Empleo) et le nouveau dispositif destiné aux travailleurs indépendants visent à réduire les licenciements en cas de résultats négatifs enregistrés temporairement par une entreprise. Troisièmement, les investissements et les réformes prévues par le PRTR devraient renforcer la production et, partant, l’emploi (AIReF, 2023[6]). Quatrièmement, la nouvelle loi sur l’emploi vise à apporter un soutien personnalisé et des services garantis en matière de retour à l’emploi, et des programmes de développement des compétences et de reconversion sont inclus dans le Plan de relance.
Pour compléter ces efforts et faire reculer encore le chômage, il sera important d’améliorer les programmes d’aide à la recherche d’emploi, d’orientation professionnelle et d’initiation à la vie professionnelle, ainsi que les aides au développement des compétences et à la reconversion, comme cela avait évoqué dans les précédentes Études et comme on le verra au chapitre 2. En outre, il sera important de renforcer le suivi des chômeurs, ainsi que de les inciter davantage à retrouver un travail. Les conditions d’activation imposées aux chômeurs sont moins rigoureuses que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.7), que ce soit en termes d’obligations de disponibilité pour travailler, d’obligations de recherche d’emploi ou de sanctions imposées. En outre, si la générosité de l’indemnisation du chômage est analogue à celle constatée dans d’autres pays de l’UE, le taux de remplacement diminue plus lentement qu’ailleurs à mesure que la période de chômage se prolonge, ce qui réduit les incitations à retrouver du travail. Un autre obstacle au retour à l’emploi des chômeurs de longue durée réside dans le fait que, sous réserve d’une durée de cotisation suffisante, les personnes âgées de 52 ans ou plus peuvent percevoir des allocations de chômage jusqu’à leur départ à la retraite (Domènech-Arumí, 2022[7]). Les autorités ont engagé une réforme bienvenue du régime d’indemnisation du chômage applicable aux personnes de plus de 52 ans pour le rendre compatible avec l’exercice d’une activité professionnelle, dans le but de favoriser le retour à l’emploi des chômeurs de longue durée âgés. L’Espagne pourrait suivre l’exemple de certains pays de l’OCDE, comme l’Italie et la France, et renforcer les incitations au retour au travail en permettant de cumuler pendant un certain temps des prestations de chômage et des revenus d’activité (OECD, 2023[8]). Comme on le verra au chapitre 2 qui contient des recommandations en ce sens, renforcer l’accès à des services d’accueil des jeunes enfants de qualité, en particulier pour les enfants vulnérables, pourrait rehausser le taux d’activité des femmes et la productivité, tout en améliorant les résultats scolaires des élèves.
Graphique 1.6. Le chômage a diminué mais reste plus élevé que dans d’autres pays de l’OCDE
Taux de chômage, corrigé des variations saisonnières, en % de la population active
Note : Les données se rapportent à l’Union européenne à vingt-huit (UE-28) avant février 2020.
Source : OCDE, Statistiques de la population active.
Graphique 1.7. Les conditions d’activation imposées aux chômeurs sont moins rigoureuses que dans la plupart des autres pays de l’OCDE
Rigueur des conditions d’activation relatives aux prestations de chômage, indice variant sur une échelle de 1 à 5 (du degré de rigueur le plus faible au plus élevé), 2022
Source : OCDE, base de données sur les prestations et salaires.
Tableau 1.3. Recommandations antérieures concernant le marché du travail et mesures prises
Les risques financiers se sont accentués parallèlement à la hausse des taux d’intérêt, mais la situation financière du secteur privé s’est améliorée
L’augmentation des taux d’intérêt a alourdi les coûts de financement des entreprises et des ménages, tout en accentuant les risques financiers compte tenu de la persistance des tensions inflationnistes et de l’incertitude accrue. Néanmoins, les dettes des ménages et des entreprises sont maintenant plus modestes qu’en 2007 (Graphique 1.8, partie A), ce qui signifie que ces coûts supplémentaires représentent une moindre proportion de leurs revenus qu’en 2007. Par ailleurs, les entreprises et les ménages ont accumulé des liquidités ces dernières années, en particulier pendant la pandémie, qui peuvent jouer un rôle d’amortisseur et limiter l’impact économique de la montée des taux d’intérêt (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, 2023[9]). La dette consolidée des sociétés financières, qui avait augmenté à la suite du déclenchement de l’épidémie de COVID-19, a retrouvé son niveau de la fin de 2019. Depuis le début de la pandémie, les entreprises ont bénéficié de prêts garantis par l’État représentant au total environ 8 % du PIB. L’encours de prêts non performants (PNP) pourrait augmenter parallèlement au démantèlement progressif des mesures d’aide, et un suivi attentif de l’évolution de la situation est de mise, mais pour l’heure, les PNP continuent de diminuer (Bank of Spain, 2022[10]).
Graphique 1.8. La situation financière du secteur privé s’est améliorée
Note : Dans la partie A du graphique, les données relatives à la dette des entreprises se rapportent à leur dette consolidée.
Source : Banque d’Espagne ; Eurostat, indices des prix des logements ; et Institut national de statistique (INE, Instituto Nacional de Estadística).
Les ménages espagnols sont très exposés à la hausse des taux d’intérêt, compte tenu de la forte proportion de prêts hypothécaires à taux variable (75 % de l’encours), bien que la plupart des nouveaux crédits hypothécaires octroyés ces dernières années aient été contractés à taux fixe, et que l’on ait pris des mesures en 2022 pour atténuer l’impact de l’augmentation des coûts financiers sur les débiteurs, notamment en facilitant l’allongement des délais de remboursement et la transformation des prêts à taux variable en crédits à taux fixe. Cela représente pour les banques un risque de pertes considérables pour dépréciation de créances, qui exige une politique de crédit prudente et une surveillance étroite. Le durcissement des conditions financières se traduit par une détente du marché du logement, sur lequel les prix et les ventes ont commencé à ralentir à partir de la mi-2022 (Graphique 1.8, partie B). Avant cela, les augmentations des prix de l’immobilier d’habitation avaient été rapides dans certaines régions (à Madrid, dans les zones côtières et sur les îles). Néanmoins, une analyse de la Banque d’Espagne laisse à penser que la surévaluation des logements est globalement modérée, notamment par rapport à 2007-2008, et que les risques liés à l’immobilier qui pèsent sur les bilans des banques restent limités jusqu’ici (Bank of Spain, 2023[11]).
Les banques espagnoles font face à un environnement macroéconomique incertain avec des niveaux de solvabilité plus élevés qu’avant la pandémie et des ratios de prêts non productifs (PNP) plus bas (Bank of Spain, 2023[11]). La rentabilité de leurs fonds propres a augmenté en 2022 et reste supérieure au coût moyen des fonds propres et leurs ratios de solvabilité CET-1 sont supérieurs au niveau minimum exigé, mais inférieurs à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.9). L’exposition directe du secteur financier vis-à-vis de la Russie et de l’Ukraine est négligeable. Les turbulences qu’ont connues les marchés de capitaux à la suite de la faillite de la Silicon Valley Bank survenue dans les premiers mois de 2023 ont suscité des craintes de crise bancaire généralisée et de contagion de l’Europe. Ce risque ne s’est pas concrétisé, et l’exposition directe des banques espagnoles semble limitée, mais la prudence reste de mise. Par ailleurs, une dégradation des perspectives macroéconomiques et de nouvelles hausses des taux d’intérêt vont probablement éroder la capacité de remboursement des emprunteurs. Une surveillance étroite s’impose donc, et les banques devraient conserver des politiques prudentes en matière de provisionnement et de fonds propres. Les tests de résistance réalisés par la Banque d’Espagne laissent à penser que les banques espagnoles seraient solvables dans un scénario de forte inflation prolongée, de ralentissement marqué du PIB et de durcissement sensible des conditions financières (Bank of Spain, 2022[10]). On observerait néanmoins une certaine hétérogénéité quant à la résilience des établissements bancaires. Dans ce contexte, la Banque d’Espagne a maintenu l’orientation de sa politique macroprudentielle en conservant un taux du volant de fonds propres contracyclique de 0 %, ce qui semble approprié, dans la mesure où les risques qui entourent les perspectives de l’économie espagnole sont orientés de manière prédominante à la baisse.
Graphique 1.9. Les indicateurs de stabilité financière sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE
Indicateurs de stabilité financière relatifs aux institutions collectrices de dépôts, %
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données des Indicateurs de solidité financière.
Les finances publiques se sont améliorées, mais la dette de l'État reste élevée
En Espagne, les dépenses et les recettes publiques de l’État ont longtemps été caractérisées par leur niveau modéré, mais les finances publiques ont rarement été à l’équilibre. La dette publique (selon la définition de Maastricht) est ressortie à plus de 100 % du PIB dans le sillage de la Grande crise financière et à 113.2 % du PIB en 2022 (Graphique 1.10). La dette publique brute, qui s’établit à 117.7 % du PIB, est encore plus élevée. Les dépenses de l'État en pourcentage du PIB sont proches de la moyenne de l’UE à 27 (bien qu’elles dépassent nettement la moyenne OCDE), mais les recettes sont en deçà de plusieurs points de PIB, d'où un déficit structurel notable.
Comme on l’a vu, la réponse budgétaire de l'État à la pandémie a permis d’atténuer ses répercussions, mais a plombé les finances publiques. Toutefois, le déficit budgétaire global s’est réduit de plus de la moitié au cours des deux dernières années, s’établissant à 4.8 % du PIB en 2022, en deçà de l’objectif fixé en 2021, à la faveur d'une nette progression des recettes et de l’expiration des mesures liées au COVID-19. L’amélioration des finances publiques a plus que compensé le coût des mesures mises en œuvre pour riposter à l’envolée des prix de l’énergie et des produits alimentaires depuis le second trimestre de 2021 (Encadré 1.2). La vigueur des recettes a été favorisée par le redressement de l’activité, par la forte inflation (le gouvernement attribue à l’inflation 5 points de pourcentage de la hausse de 14.4 % qu’ont enregistrée en 2022 les recettes sur la base des règlements effectifs), par un marché du travail dynamique, par une réduction de l'informalité sous l’effet d'une meilleure application de la législation du travail et par une élasticité singulièrement élevée des recettes à la production. Dans l’ensemble, malgré le tassement des déficits publics récents, dont les niveaux sont proches de la moyenne de la zone euro, cette amélioration des finances publiques repose surtout des facteurs cycliques et ponctuels, le déficit sous-jacent, qui s’établit à près de 3 % du PIB, n’ayant pratiquement pas évolué (Graphique 1.11).
Graphique 1.10. En Espagne, les dépenses et les recettes publiques de l'État sont modérées, mais l’endettement est élevé.
Administrations publiques, % du PIB, 1995-2022
Note : Pour l’agrégat UE-27, la dette est calculée à partir de la moyenne des 22 pays de l’OCDE qui sont également membres de l’UE ; l’agrégat OCDE ne comprend pas les pays suivants : Colombie, Islande, Nouvelle-Zélande et Türkiye.
Source : OCDE (2022), comptes nationaux (base de données) ; et Perspectives économiques de l’OCDE (base de données)
Graphique 1.11. Les déficits publics récents de l’Espagne refluent, mais surtout pour des raisons cycliques
Soldes des administrations publiques, 2019-2022
Source : Déficit des administrations publiques – données de l’OCDE (indicateur) ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Selon les projections de l’OCDE, le déficit public devrait refluer à 3.8 % du PIB en 2023 et à 3.5 % en 2024 (comparativement aux prévisions des autorités espagnoles publiées dans le programme de stabilité d’octobre 2023 qui ressortent respectivement à 3.9 % et 3.0 %), à la faveur de nouveaux impôts temporaires, de l’expiration progressive de mesures d'urgence et des effets non neutres d’une hausse des prix toujours sensible. La loi de finances de 2023 prévoit de relever les dépenses de 10.5 % dans la sphère sociale, de 11.4 % au titre des retraites (notamment 8.5 % pour compenser l’inflation, les autres cohortes démographiques n’ayant manifestement pas bénéficié d'un coup de pouce aussi notable) et de 25 % pour la défense, conformément à l’engagement à respecter la norme de 2 % du PIB préconisé par l’OTAN en matière de dépenses militaires au cours des cinq prochaines années. L’établissement de nouvelles mesures fiscales temporaires à l'intention de certaines entreprises et de ménages à revenu élevé devrait rehausser les recettes fiscales de plus de 11 milliards EUR cumulés sur la période 2023-2024. Il s’agit notamment d'impôts ponctuels sur les grandes banques et sur les entreprises opérant dans le secteur de l’énergie, d’un plafonnement des abattements de l’impôt sur les sociétés auxquels sont éligibles de grands groupes d’entreprises et d'une majoration provisoire des impôts sur le patrimoine, sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés, ce qui aura une incidence essentiellement sur les ménages les plus aisés.
Les autorités ont agi avec célérité pour atténuer les répercussions des prix élevés de l’alimentation et de l’énergie en déployant une série de mesures (Encadré 1.2), dont le coût budgétaire, qui s’est établi à plus de 38 milliards EUR (environ 2.9 % du PIB annuel, hors garanties de prêt représentant 10 milliards EUR supplémentaires) s’est avéré élevé. En 2022, la majorité de l’aide n’était pas ciblée, à l’instar des baisses de la taxe sur l’électricité, des diminutions des droits d’accise sur les carburants et des réductions de TVA qui ont, dans de nombreux cas, bénéficié aux plus aisés (García-Miralles, 2023[12]). Les mesures ont depuis évolué pour cibler davantage les ménages et les secteurs économiques fragilisés. Selon la Banque d’Espagne, elles ont contribué à abaisser les prix à la consommation de quelque 3 points de pourcentage pour les plus aisés, de 4 à 5 points au niveau du revenu médian et à hauteur de 9 points pour les catégories situées en bas de la distribution des revenus, bien qu’une partie de leur effet n’ait été que temporaire (García-Miralles, 2023[12]). L’Espagne, qui présentait les taux d'inflation parmi les plus élevés de l’Union européenne, est désormais l'un des pays membres où les prix grimpent le moins. Il conviendrait désormais de mettre rapidement fin à l’aide budgétaire accordée pour atténuer le coût élevé de la vie, afin de limiter son incidence sur les finances publiques, de préserver les incitations à réduire la consommation énergétique et d’éviter de doper davantage la demande en période de forte inflation pour soutenir la politique monétaire. Si les plus démunis avaient besoin d'une aide supplémentaire, il serait plus judicieux de passer par le nouveau revenu minimum garanti (voir ci-dessous).
Un assainissement budgétaire soutenu sera nécessaire pour réduire le ratio dette publique/PIB et conférer une marge de manœuvre destinée aux dépenses requises et à la riposte aux chocs à venir. Les autorités prévoient que le déficit ne fléchira que d'un quart de point de pourcentage par an en 2025-26, la dette selon la définition de Maastricht restant supérieure à 100 % au cours de la période, pour ressortir à son terme à 106.8 % du PIB. Compte tenu des mauvaises perspectives démographiques et des tensions consécutives sur les dépenses du fait du vieillissement de la population, ainsi que de la nécessité de consacrer davantage de ressources financières à la transition écologique, il semblerait prudent d'accélérer le rythme de l’assainissement budgétaire en vue de ramener la dette à ses niveaux d’avant la crise du COVID-19 dans les prochaines années. Selon les prévisions des autorités, les dépenses consacrées au vieillissement progresseraient d’environ 3 points de pourcentage de PIB à l’horizon de 2050, dont environ 1¾ au titre des retraites, la plupart se concentrant sur les années 2030 et au début de la décennie 2040, et le même montant en faveur de la santé et des soins de longue durée. Au regard des estimations de l’OCDE, faute d’assainissement budgétaire, la dette pourrait adopter une trajectoire ascendante dans les prochaines années (Graphique 1.12, ligne bleue), même en cas de croissance plus vigoureuse qu’escompté (Graphique 1.12, ligne marron). La hausse des taux d'intérêt sur la dette publique (ligne orange) provoquerait un relèvement encore plus sensible des ratios d’endettement, malgré un décalage compte tenu d’une échéance moyenne de huit ans de la dette. Quand bien même les dépenses consacrées au vieillissement étaient compensées, l'orientation actuelle de la politique budgétaire mise en œuvre par les pouvoirs publics ne suffirait pas à abaisser nettement la dette de l'État (ligne verte).
Encadré 1.2. Mesures mises en œuvre pour compenser les répercussions des chocs récents sur l’énergie et les denrées alimentaires
Les autorités espagnoles ont appliqué une série de mesures de riposte depuis 2021, notamment :
Une réduction provisoire de la TVA sur le gaz naturel et l'électricité, qui est passée de 21 % à 5 %, et une exonération de la taxe sur la valeur de l’électricité produite. Les denrées alimentaires de base sont aussi temporairement soumises à un taux nul de TVA (contre 4 % à l’accoutumée) et le taux de TVA de certains autres produits alimentaires est réduit de moitié, passant de 10 % à 5 % en 2023.
Les diminutions des droits d’accise sur les carburants, d'une valeur avoisinant les 6 milliards EUR, qui sont davantage ciblées en 2023.
Un versement ponctuel de 200 EUR fléché vers les 4.2 millions de ménages qui ne perçoivent ni le revenu minimum garanti ni de retraite et dont les revenus annuels sont inférieurs à 27 000 EUR, des aides destinées à réduire les factures de gaz, un relèvement de 100 EUR de tous les paiements mensuels aux étudiants boursiers âgés de plus de 16 ans et certaines mesures de compensation directe pour encourager l'usage des transports en commun. Au total, le soutien aux ménages, qui a atteint 4.3 milliards EUR à la fin 2022, a majoritairement servi à alléger leur facture de gaz.
Une aide directe été accordée aux entreprises opérant dans les secteurs du transport, de l’agriculture, de la pêche et ceux à forte intensité énergétique pour un total de 1.8 milliard EUR à la fin 2022. En outre, une nouvelle ligne de garanties publiques des prêts d’un montant de 10 milliards EUR a été établie à l'intention des entreprises et un allongement de six mois des prêts à amortissement différé garantis par l'État et octroyés pendant la crise sanitaire a été consenti aux sociétés les plus fragilisées.
Une augmentation de 15 % des pensions non contributives et du revenu minimum garanti.
En juin 2022, l’Espagne et le Portugal ont adopté un plafonnement temporaire du prix de l’électricité produite en utilisant du gaz naturel (« l’exception ibérique »). Selon les autorités, ce dispositif devait permettre de diminuer les factures d’électricité des ménages de 15-20%. Il expirera en décembre 2023.
En 2021, le tarif réglementé du gaz naturel, appelé couramment « tarif de dernier recours », avait été plafonné pour les clients dont la consommation annuelle ne dépassait pas 50 MWh et qui ne s'approvisionnaient pas sur le marché libéralisé. Cette mesure a été étendue aux immeubles de copropriété pourvus d'une installation centrale de chauffage alimentée au gaz naturel.
Graphique 1.12. Il convient d’accélérer l’assainissement des finances publiques pour placer la dette de l'État sur une trajectoire à la baisse
Dette publique, % du PIB
Note : Le scénario de référence repose sur les projections du moment des Perspectives économiques de l’OCDE jusqu’en 2024 et sur des projections à long terme tirées ensuite de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n°113, hormis pour le solde primaire, qui devrait s’améliorer progressivement jusqu’en 2029 et s’établir ensuite à 0.5 % du PIB minoré du total des dépenses nettes liées au vieillissement (augmentation nette des dépenses consacrées aux retraites, des dépenses de soins de longue durée et des dépenses de santé comparativement à 2022, ajoutant ainsi 0.65 point de pourcentage de PIB aux dépenses publiques annuelles en 2029 et jusqu’à 3.0 points de pourcentage en 2050). Les prévisions portant sur les dépenses liées au vieillissement se fondent principalement sur les projections du Rapport 2021 de la Commission européenne sur le vieillissement démographique. Ces projections comprennent des estimations du coût de l’indexation des prestations de retraite sur l'indice des prix à la consommation et de la suppression du facteur de viabilité. Les estimations concernant les autres mesures mises en œuvre dans le cadre des réformes des retraites intervenues en 2021 et 2023 reposent sur des données de l’AIReF. Le scénario de « compensation des coûts du vieillissement » n'intègre pas ces estimations de dépenses liées au vieillissement démographique (à savoir un solde primaire égal à 0.5 % du PIB après 2029). Le scénario de « hausse du PIB » se fonde sur l'hypothèse d'un taux de croissance du PIB réel supérieur de 1 point de pourcentage chaque année par rapport au scénario de référence. Dans le scénario de « relèvement des taux d'intérêt », il est supposé que les taux d'intérêt augmenteraient d'un point de pourcentage à compter de 2024.
Source : Adapté de OCDE (2023) Perspectives économiques : statistiques et projections (base de données) ; et Projections à long terme (scénario de référence) ; Commission européenne (2021), Rapport 2021 sur le vieillissement : projections économiques et budgétaires sur les 28 États membres de l’UE (2016-2070) ; et AIReF (2023), Avis sur la viabilité budgétaire à long terme des administrations publiques : l’incidence démographique.
Compte tenu de l’ampleur des difficultés à long terme des finances publiques, il conviendrait d’adopter un plan à moyen terme visant à accélérer le rythme de la réduction du déficit. L’assainissement budgétaire nécessitera probablement à la fois d’améliorer l’efficacité des dépenses et d’augmenter les rentrées fiscales Outre une progression de la production estimée à 2.2 % à un horizon de dix ans (Encadré 1.3, Tableau 1.4), les changements de politique publique préconisés dans cette Étude engendreraient un gain budgétaire net de 0.5 % du PIB par an (Encadré 1.3, Tableau 1.5).
Encadré 1.3. .Quantification de l’impact de certaines recommandations
Cet encadré résume les éventuels effets à long terme que certaines réformes structurelles évoquées dans la présente Étude pourraient avoir sur le PIB (Tableau 1.4) et le solde budgétaire (Tableau 1.5). Les impacts mesurés sont uniquement indiqués à des fins d’illustration. L’effet sur le PIB est estimé à partir des relations observées par le passé entre réformes et taux de croissance dans les pays de l’OCDE. L’estimation des effets budgétaires correspond uniquement à l’impact direct des mesures et ne tient pas compte des évolutions comportementales susceptibles de résulter des modifications apportées aux politiques publiques. Le tableau 1.5. n’a pas vocation à donner une description complète des mesures de politique publique que l’évolution future des finances publiques pourrait nécessiter.
Tableau 1.4. Estimation indicative de l’incidence sur le PIB de la mise en œuvre de certaines recommandations
Effet sur le niveau du PIB
Note : Les modifications relatives aux obstacles réglementaires proposées dans la présente Étude sont liées à la promotion de la reconnaissance mutuelle des réglementations par les régions et à la mise en œuvre de la Loi sur l’unité du marché. Le scénario proposé dans cet encadré est uniquement à titre d’illustration, l'indicateur de réglementation des marchés de produits employé ici n’étant pas conçu pour correspondre exactement à ces réformes.
Source : calculs de l’OCDE fondés sur B. Égert et P. Gal (2017) La quantification des réformes structurelles : un nouveau cadre analytique, Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n°1354.
Tableau 1.5. Estimation indicative de l’incidence budgétaire de la mise en œuvre de certaines recommandations
Note : Certaines estimations figurant dans cet encadré sont tirées du Livre blanc (voir encadré 1.4). L’augmentation des « financements destinés à l’éducation et à l’accueil des jeunes enfants » correspond au scénario exposé dans le tableau ci-dessus. Dans ce tableau, on estime que « corréler l’âge de départ à la retraite à l’espérance de vie au moment de la retraite » revient à rétablir le facteur de viabilité.
Source : Calculs de l’OCDE.
La charge fiscale s’est alourdie, mais sans réelle réflexion sur l’efficacité du système fiscal
En 2022, les recettes de l'État étaient supérieures de 3.8 % du PIB par rapport à 2019. En outre, le respect des obligations fiscales s’est récemment amélioré, d'où une hausse des recettes. Toutefois, il reste possible de réduire encore la fraude dans ce domaine en allouant davantage de ressources à l’administration fiscale (AEAT), afin de rendre le régime fiscal plus efficace et d’augmenter encore les recettes dans le prolongement de la dernière grande réforme fiscale intervenue en 2014 (OCDE, 2018[13]). En avril 2021, un groupe d’experts composé de 15 membres a été établi par le ministère des Finances en vue de proposer une réforme fiscale de grande envergure. Il a rendu ses conclusions au début de 2022 au sein d'un Livre blanc détaillé (Institut des études économiques, 2022). Or, le contexte économique général et la situation en matière de recettes publiques ont connu une telle évolution depuis les travaux des experts que l'impact de cette étude a été moindre (Encadré 1.4).
Encadré 1.4. Recommandations du groupe d’experts sur la réforme fiscale
Le gouvernement a chargé un groupe d’experts de formuler des recommandations en vue de réformer le système fiscal espagnol applicable à l’environnement, aux sociétés et au numérique, mais également pour mieux harmoniser la fiscalité entre les régions. Ce collège d’experts a rendu ses conclusions en 2022 dans un « Livre blanc » (Libro Blanco para la reforma del sistema a tributario y su adaptación a la realidad del siglo XXI).
La principale recommandation préconisait de supprimer les taux réduits de TVA fixés à 10 % et le taux super-réduit de 4 %, ce qui aurait permis de générer plus de 17 milliards EUR de recettes (soit environ 23 % de son rendement actuel), malgré une réduction du gain net à 14.5 milliards EUR (20 %) en raison des mesures de compensation destinées aux plus démunis (IMF, 2022, p. 13[14]). Les experts ont également recommandé de supprimer l’exonération de TVA sur les services financiers et d’assurance, ce qui aurait permis de dégager 2.8 milliards EUR supplémentaires. Toutefois, selon eux, il aurait été préférable de conjuguer cette dernière mesure à la suppression de la taxe de 8 % sur les polices d’assurance et éventuellement de la taxe de 0.2 % sur les transactions financières instaurée en 2021 et qui n’a généré que quelque 300 millions EUR par an, un montant bien moindre que prévu. De même, un éventail de recommandations détaillées portaient sur la fiscalité des services numériques dans le prolongement de l’établissement en janvier 2021 d’une taxe de 3 % sur les services numériques et en conjonction avec de récentes propositions de la Commission européenne.
Le groupe d’experts a également suggéré de majorer les taxes environnementales pour un effet net sur les recettes estimé entre 5.9 et 15.0 milliards EUR. En outre, il a préconisé un relèvement des taux des taxes sur les immatriculations des véhicules, le diesel, le gaz naturel, le carburant utilisé dans l’agriculture, et l’établissement de nouveaux prélèvements sur les billets d’avion, l’usage des infrastructures routières (augmentation des péages routiers), les industries extractives, les carburants aériens et maritimes, ainsi qu'une réduction de la taxe sur la consommation électrique et la suppression de la taxe sur la production d’énergie.
En matière de fiscalité du patrimoine et des successions, le groupe d’experts a recommandé d’harmoniser les régimes entre les communautés autonomes en homogénéisant les seuils d'imposition. Ainsi, s’agissant de l'impôt progressif sur la valeur nette du patrimoine (qui n’existe ailleurs en Europe qu’en Norvège et en Suisse), il a préconisé de relever le plancher imposable à 1 million EUR (contre 700 000 EUR actuellement) et de resserrer le barème de taux en vigueur de 0.2-3.5 % à 0.5-1.0 %. Concernant l’impôt sur les successions (qui ne génère que 0.6 % du total des recettes fiscales), il a recommandé d’abaisser le taux de la tranche supérieure (qui s’établit actuellement à 81.6 %) à un maximum de 25 % pour les héritiers proches et de relever le seuil d’exonération des droits de succession de 16 000 EUR à 250 000 EUR, bien qu'il soit déjà fixé à 1 million EUR en Andalousie et en Galice.
Les autorités ont volontairement rendu le système fiscal plus redistributif. Ainsi, environ 60 % de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est acquitté par le décile supérieur des revenus. Elles ont aussi déployé des efforts considérables en vue de réduire les différences inter-régionales de revenu par habitant (le système actuel gomme environ 60 % de ces écarts). De même, elles procèdent à un léger verdissement du système fiscal en établissant de nouvelles taxes sur les plastiques à usage unique et, en 2023, sur les déchets municipaux.
Malgré ces progrès, le ratio impôts/PIB demeure en Espagne inférieur aux niveaux moyens de l’UE et il reste possible de mobiliser des recettes supplémentaires, notamment par le truchement de la TVA, de taxes environnementales et d’autres droits d’accise, dont les rendements sont moindres que dans les autres pays européens membres de l’OCDE (Graphique 1.13), comme l’ont recommandé les Études économiques antérieures (OCDE, 2021[15]). Le recours accru à ces taxes réduirait les effets de distorsion sur la croissance économique. En revanche, certains impôts semblent singulièrement élevés, notamment les taxes non récurrentes sur le foncier (qui représentent 0.2 % du PIB, alors qu’elles sont quasiment nulles dans un pays de l’OCDE moyen). En outre, selon un récent rapport de l’OCDE, des droits de succession bien pensés peuvent accroître les recettes et renforcer l’équité tout en abaissant les coûts d’efficience et administratifs par rapport à d’autres solutions.
Graphique 1.13. La part des recettes publiques générées par les taxes indirectes et environnementales est faible
Source : Commission européenne ; et Eurostat (base de données).
Graphique 1.14. Le levier de la TVA est sous-utilisé
Ratio des recettes de TVA, 2020
Note : Données de 2019 pour la Türkiye.
Source : OCDE (2022), Tendances des impôts sur la consommation 2022.
Les exonérations et les taux réduits de TVA (notamment dans l’hôtellerie/restauration) diminuent sensiblement les recettes de TVA et concourent à la faible efficacité de l’Espagne en matière de recouvrement de cette taxe (Graphique 1.14). Les taux réduits de TVA bénéficient de façon disproportionnée aux ménages à revenu élevé (OCDE, 2021[15]). Les autorités pourraient envisager de fixer un taux de TVA uniforme et unique à moyen terme en élargissant progressivement l’assiette de cette taxe et en compensant les catégories à faible revenu au moyen de dépenses ciblées afin de réduire les distorsions et d'obtenir une plus grande équité. La Loi « Créer et Croître » de 2022 a rendu obligatoire la facturation électronique pour les transactions entre les entreprises et les travailleurs indépendants et un avant-projet de réglementation vise à étendre la facturation électronique à toutes les transactions inter-entreprises. Cette évolution est une bonne chose puisque cette initiative pourrait contribuer à réduire l’évasion fiscale et à améliorer le recouvrement de l’impôt. Les efforts déployés pour promouvoir la facturation électronique devraient donc être poursuivis.
Le barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques augmente déjà nettement aux niveaux modérés de revenu, ce qui décourage l’offre de travail. Les personnes percevant moins que le revenu médian sont moins incitées à travailler du fait des niveaux élevés des taux marginaux et des coins fiscaux (OECD, 2022[16]). La charge fiscale moyenne englobant toutes les cotisations sociales minorées des prestations en espèces en pourcentage des coûts totaux de main-d'œuvre (le « coin fiscal ») est plus élevée que la moyenne de l’OCDE pour toutes les catégories de ménage. Toutefois, et plus important encore, elle est nettement supérieure à la moyenne des pays européens membres de l’OCDE dans le cas des foyers monoparentaux avec deux enfants percevant 67 % du salaire moyen (24.4 % contre 19.6 %) et des couples avec deux enfants dont seulement un des parents travaille et perçoit le salaire moyen (33.8 % contre 29.9 %) (Graphique 1.15). Il serait judicieux de s’attacher davantage à la réduction de la charge fiscale de ces ménages pour qu'ils soient plus incités à travailler, mais également pour améliorer l’équité horizontale et renforcer la lutte contre la pauvreté.
Graphique 1.15. La charge fiscale moyenne des ménages à faible revenu comptant des enfants est élevée
% des coûts de main-d’œuvre, par catégorie de ménage et niveau de revenu, 2022
Source : OCDE (2022), Les impôts sur les salaires.
L’Espagne pourrait rendre son système fiscal nettement plus respectueux de l’environnement. Le produit des taxes environnementales en pourcentage du PIB est faible par rapport à la majorité des pays européens membres de l’OCDE. Après avoir culminé à 2.25 % en 1999 et fléchi au fil du temps pour s’établir à 1.75 % en 2021, il devrait ressortir à 1.25 % en 2022 (Graphique 1.16), contre une moyenne de 2.27 % dans les pays européens membres de l’OCDE. En Espagne, le taux implicite sur l’énergie s’établissait en 2019 à un peu plus de 200 euros la tonne d'équivalent pétrole, plaçant ainsi le pays à la 11e place parmi 17 pays de l’UE (IMF, 2023[17]). En outre, son tarif effectif du carbone net en 2021 était le 20e plus bas de l’OCDE, soit moitié moins que celui de la Suisse où il est le plus élevé (OCDE, 2022[18]). Plusieurs propositions visant à augmenter les taxes énergétiques et environnementales ont été formulées dans le récent Livre blanc élaboré par un collège d’experts (Encadré 1.4), mais rares sont celles à avoir été mises en œuvre, bien qu'un réexamen approfondi de la fiscalité environnementale soit en cours.
Parmi les éléments du système fiscal qui restent préjudiciables à l’environnement, on peut citer : un avantage fiscal favorisant le diesel par rapport à l’essence dans le transport routier, des taux nuls sur les combustibles fossiles utilisés en dehors du transport routier, notamment dans la navigation commerciale et dans les transports aérien et ferroviaire, et des taux particulièrement bas sur les combustibles fossiles employés dans l’industrie (en particulier un taux nul dans le secteur de la pêche). En outre, plusieurs mesures fiscales adoptées au cours de la récente crise énergétique ont nui aux objectifs environnementaux à long terme en supprimant les signaux de prix, notamment les réductions des taxes sur l’essence. La plupart ont expiré à la fin de 2022, mais certaines ont été prolongées au premier semestre de 2023. Il aurait été préférable et moins onéreux de recourir à des transferts monétaires ou à une tarification par bloc – dans le cadre de laquelle une quantité de base d’énergie est fournie à un prix bas et une tarification nettement plus élevée est appliquée en cas de consommation accrue, et ce pour encourager à la sobriété énergétique – ou à des tarifs sociaux dans le cadre desquels seules les catégories à faible revenu bénéficient de prix bas. Plus généralement, il conviendrait de mettre en œuvre, parallèlement aux majorations des impôts liés à l’environnement, des mesures de compensation appropriées à l'intention des catégories à faible revenu à des fins d’équité sociale et pour veiller à ce que la population apporte l’appui nécessaire à l’atténuation des changements climatiques.
Graphique 1.16. En Espagne, les recettes tirées des taxes liées à l’environnement sont faibles
Recettes des taxes liées à l’environnement, % du PIB
Source : OCDE (2023), base de données des instruments utilisés pour la politique environnementale.
Améliorer l’efficacité des dépenses
S’établissant à 50.6 % du PIB en 2021, la dépense publique est relativement basse en Espagne par rapport à ses pairs européens (bien que lors de l’année précédant la pandémie, c’est-à-dire en 2019, elles ont légèrement dépassé la moyenne de l’OCDE). En outre, une moindre part est consacrée aux dépenses propices à la croissance, notamment celles en faveur de l’éducation, de la formation, de l'investissement public, et une proportion relativement plus élevée est fléchée vers la protection sociale, en particulier vers les retraites et l'indemnisation du chômage (Graphique 1.17). Il serait approprié d’apporter quelques modifications à moyen terme en vue de doper la croissance.
Il est judicieux que l’amélioration de la qualité et de l’efficacité de la dépense publique fasse l’objet d'une attention accrue. Depuis 2017, 11 réexamens des dépenses ont été effectués et quatre sont en cours. Il est obligatoire depuis 2022 d’établir dans le cadre du cycle budgétaire des rapports sur les mesures mises en œuvre dans le prolongement des recommandations antérieures du conseil budgétaire. Le dernier rapport datant de mars 2023 souligne que les autorités ont appliqué, au moins partiellement, 184 des 296 recommandations formulées par le conseil. Il est indispensable d’établir un suivi approprié pour s’assurer que ces efforts louables portent leurs fruits. Dans le sillage d’un engagement au titre du plan de redressement, de transformation et de résilience, les autorités élaborent une stratégie destinée à améliorer l’évaluation des politiques publiques qui permettra de procéder à un examen en amont, au niveau intermédiaire et en aval.
Des efforts notables sont également déployés pour renforcer la transparence et l’intégrité dans le secteur public par le truchement de plusieurs initiatives sur la transparence et l'ouverture de l’action publique dans le cadre du quatrième plan de l'État pour un gouvernement ouvert. Elles portent sur l’accès à l’information, les données ouvertes, la participation citoyenne, les empreintes réglementaires, l’établissement d’un registre des groupes de pression, la protection des lanceurs d’alerte, l’application d’une communication inclusive et transparente de l'État, des programmes de sensibilisation et de formation ainsi que sur un Observatoire destiné à promouvoir les meilleures pratiques et sur 53 projets aux échelons régionaux et locaux.
Graphique 1.17. La structure des dépenses publiques est axée sur les dépenses sociales
Dépenses des administrations publiques par poste, en % du total, 2000 et 2021
Note : La moyenne de l’OCDE exclut le Canada, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Türkiye, pour lesquels les données pour ces deux périodes sont indisponibles.
Source : OCDE, statistiques sur les comptes nationaux.
Des tensions à long terme sur les dépenses fortes dans plusieurs domaines
Compte tenu des projections de tendances démographiques (Graphique 1.18), les dépenses publiques seront tirées vers le haut à long terme par le vieillissement de la population (retraites, santé et soins de longue durée) plus particulièrement, même avec un début d’inversement dans le cas des retraites après 2050. Cela étant dit, la transition écologique ne sera pas elle non plus sans frais pour l’État. Le gouvernement s’est par ailleurs engagé à porter la part des dépenses militaires de 1 % à 2 % du PIB à l’horizon 2029, conformément aux exigences de l’OTAN. La garantie de revenu minimum et les bourses supplémentaires destinées aux étudiants en situation de handicap et à faible revenu s’ajoutent également aux dépenses et pourraient encore augmenter avec le nombre de demandes admissibles. Le projet de loi sur les universités pourrait gonfler la part des ressources attribuées à ce secteur d’environ un quart de pour cent du PIB, ce qui ne ferait en fait que placer l’Espagne à peu près au niveau de la moyenne de la zone OCDE (selon les données de 2019).
Les effets sur les dépenses du transfert des travailleurs saisonniers vers le régime de prestations de chômage par les employeurs, en vertu de la nouvelle loi sur le marché du travail (voir le chapitre 2), sont pour leur part moins certains. Il en est de même pour les effets de l’augmentation nécessaire du parc de logement social (voir le chapitre 2) et de la hausse de rémunération d’un nombre généralement inférieur de fonctionnaires, notamment de l’éducation et de la santé. Il serait très souhaitable d’accroître le financement du service public de l’emploi pour que soient adéquatement mises en œuvre les mesures actives du marché du travail (voir le chapitre 2). Il faudra de toute façon fixer d'autres priorités : les estimations (OCDE et autres) situent le déficit structurel au-dessus de 3 % du PIB en 2023, mais il pourrait se rapprocher de 5 % du PIB dans les prochaines années si l’effort d’assainissement ne va pas plus loin.
Graphique 1.18. Le vieillissement de la population espagnole est sur le point de s’accélérer
Taux de dépendance des personnes âgées, %
Note : Le taux de dépendance démographique correspond au nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus pour 100 personnes d’âge actif (c’est-à-dire âgées de 20 à 64 ans).
Source : OCDE, Statistiques sur les pensions.
Mesures prises face à la hausse des dépenses de retraite
Le régime de retraite contributif espagnol a jusqu’à présent offert un taux de remplacement élevé (Graphique 1.19) pour des dépenses de retraite raisonnables en proportion du PIB (11.3 % en 2019), ce qui se traduit par un taux de pauvreté des personnes âgées faible (Graphique 1.20). Le vieillissement démographique devrait toutefois entraîner une aggravation des problèmes de viabilité budgétaire à long terme, avec une forte hausse du taux de dépendance des personnes âgées d’ici à 2050 (Graphique 1.18 ci-dessus). Face à ces tensions, le gouvernement a engagé d’importantes réformes des retraites en 2011 et 2013. Figurent notamment parmi les grandes mesures le relèvement progressif de l’âge de la retraite à 67 ans à l’horizon 2027 et la réduction du taux de remplacement. La pleine mise en œuvre des réformes de 2011 et 2013 aurait entraîné une hausse des dépenses publiques de 1.7 point de pourcentage du PIB à l’horizon 2050, puis une baisse de 1.5 point jusqu’à 2070 par rapport à 2016 selon le Rapport 2018 sur le vieillissement (European Commission, 2018[19]). Elle aurait toutefois supposé une réduction importante du taux de prestations (niveau moyen des prestations mesuré en pourcentage du salaire moyen) qui aurait surtout touché les jeunes générations, même en maintenant le taux à un niveau supérieur à celui de la majorité des autres pays de l’UE. La pression sociale est montée après les réformes, entraînant le renouvellement de l’indexation des retraites sur l’inflation à compter de 2018 et le retardement de la mise en œuvre du facteur de viabilité, lequel indexe les prestations de retraite initiales sur l’espérance de vie. Selon les estimations, ces changements de cap entraîneront des dépenses de retraite supplémentaires d’environ 3 à 4 points de pourcentage du PIB à l’horizon 2050. Ils ont en outre causé un déséquilibre à court terme, estimé à 2.2 % du PIB en 2023. Celui-ci s’est traduit par une hausse de la dette de la Sécurité sociale, laquelle a atteint 106 milliards EUR (7.9 % du PIB) à la fin de 2022.
Graphique 1.19. Le régime de retraite espagnol offre un taux de remplacement élevé au travailleur moyen
Taux de remplacement net des pensions de vieillesse pour les travailleurs à salaire moyen, en %, 2020
Note : Le taux de remplacement net tient compte de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations sociales acquittés par les actifs et les retraités. Les taux de remplacement sont légèrement inférieurs pour les femmes dans les pays suivants, pour lesquels le taux de remplacement des hommes est indiqué : Australie, Chili, Colombie, Hongrie, Israël, Mexique, Pologne et Türkiye. L’estimation relative à l’Espagne comprend un facteur de viabilité qui a été supprimé depuis, tirant le taux vers le haut.
Source : OCDE, Panorama des pensions (base de données)
En 2021, le premier volet d’une réforme des retraites indexait les prestations sur l’inflation mesurée par les prix à la consommation et éliminait le facteur de « viabilité », qui indexait les prestations sur l’espérance de vie. Les recettes seront alimentées en relevant petit à petit les bases maximales de cotisation, puis les pensions maximales. Un « quota de solidarité » sera progressivement introduit, qui fera augmenter les cotisations sociales des plus hauts salaires. D’autre part, les contributions au « mécanisme d’équité intergénérationnelle », notamment des employeurs, seront relevées de 0.6 point de pourcentage en un premier temps (1.2 point en 2029).
Les travailleurs espagnols arrêtent de travailler relativement tôt et profitent d’une retraite extrêmement longue (découpée en périodes avec pension de retraite et périodes avec d’autres formes de prestations). En 2020, l’âge effectif de sortie du marché du travail était de 60.7 ans seulement et la durée moyenne de la retraite dépassait 25 ans, soit presque quatre ans de plus que les moyennes à la fois de l’UE27 et de l’OCDE. Les incitations financières au report du départ effectif en retraite ont été améliorées en proposant un choix entre le versement d’une somme forfaitaire à la date de départ équivalant à 12 000 EUR environ par année de travail supplémentaire au-delà de l’âge légal de la retraite (65 ans avec 38.5 années de cotisations, sinon 67 ans) ou une augmentation de 4 % des pensions ou une combinaison des deux. De janvier à mai 2023, 8.1 % des retraités ont pris leur retraite un an après l’âge légal de départ à la retraite contre 5.4 % en 2021, selon le ministère de l’Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations. De plus fortes déductions sont également applicables dans le cas des départs en retraite anticipée, ainsi que de plus lourdes pénalités pour les employeurs qui licencient des travailleurs à moins de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite. Des mesures de prévention des accords d’entreprises forçant le départ en retraite après un certain âge sont aussi en place. Si louables que soient ces mesures, il est probable qu’elles seront insuffisantes pour équilibrer le système, et que les taux d’accumulation des droits à pension devront à nouveau être modifiés.
Enfin, dans le même ordre d’idées et compte tenu du fait que les carrières sont désormais moins linéaires, mais aussi pour éliminer les biais de genre, les retraités pourront choisir (jusqu’à 2044) de baser leur pension de retraite initiale sur les 29 meilleures années de cotisation, avec possibilité d’exclure deux années de faibles revenus, ou de s’en tenir aux 25 années du régime actuel (le plus faible nombre d’années dans l’Union européenne, aux côtés de la France et de la Slovénie). Les travailleurs indépendants, qui avaient généralement de petites retraites du fait que 85 % d’entre eux choisissaient le plus faible taux de cotisation autorisé, passeront entièrement au régime général basé sur les revenus effectifs d’ici à 2032. De fait, le conseil budgétaire estime les effets compensatoires à 1.3 % du PIB (à savoir hors impact des mesures visant à reculer l’âge effectif de départ à la retraite à titre volontaire).
Graphique 1.20. Le taux de pauvreté des personnes âgées a légèrement augmenté, mais demeure inférieur à la moyenne de l’OCDE
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.
La viabilité financière du nouveau régime de retraite doit être examinée par le ministère de l’Inclusion, puis réexaminée tous les trois ans (à partir de mars 2025) par le conseil budgétaire (AIReF) sur accord avec la Commission européenne. L’AIRef a déjà effectué ce type d’analyse, en s’appuyant sur ses plus récentes projections démographiques, mais en excluant les incidences des réformes du Plan de relance et des dépenses y afférentes sur la croissance. Il en ressort que les réformes des retraites approuvées entre 2021 et 2023 se soldent par un creusement du déficit de 1.1 point de pourcentage du PIB en 2050 et une tendance haussière de la dette qui atteindra 186 % du PIB à l’horizon 2070. Sur le plan juridique, un tel scénario serait évité au moyen d’une règle déclenchant une hausse automatique des cotisations de retraite pour corriger 20 % du déficit estimé chaque année, laquelle s’ajouterait aux autres mesures correctives éventuellement décidées par le gouvernement. Le conseil budgétaire a toutefois jugé le mécanisme trop imprécis pour l’inclure dans son scénario de base.
De nouvelles mesures pourraient être nécessaires. Au lieu d’imposer des cotisations supplémentaires à la génération de travailleurs actifs, le gouvernement devrait allonger la durée de vie active en indexant l’âge légal de la retraite sur l’espérance de vie à la retraite, comme le recommandait l’Étude économique 2021. Il devrait aussi se pencher sur les facteurs d’accumulation en place, lesquels permettent une semi-retraite après seulement 15 années de cotisations et une retraite à taux plein après seulement 37 années (qui passera à 38.5 années), soit beaucoup moins que dans les autres pays comparables. Qui plus est, la période de référence pour le calcul des droits à retraite devrait être allongée, très probablement à au moins 40 années, pour assurer la viabilité financière. Sinon, et si le déficit des retraites continue d’être comblé en puisant dans les recettes générales, les prestations de retraite ne pourront être maintenues qu’aux dépens d’autres priorités et au détriment de la jeune génération déjà désavantagée (chapitre 2).
Le système de santé deviendra plus coûteux
Le système de santé assure un accès équitable aux soins et donne des résultats acceptables moyennant des dépenses modérées (Graphique 1.21). Or, à l’avenir et à l’instar d’autres pays, l’Espagne sera confrontée à une hausse des dépenses de santé causée par le vieillissement de la population, l’évolution des prix relatifs et les avancées technologiques. Il serait utile d’élargir l’offre de services pour un vieillissement actif (disponibles uniquement dans un petit nombre de collectivités autonomes et garantis dans un encore plus petit nombre).
La pandémie de COVID‑19 et ses conséquences (« COVID long » et retards/manques de traitements) ont mis le système de santé à extrêmement rude épreuve. Les ressources humaines du secteur semblent être utilisées à pleine ou presque pleine capacité, et les pénuries de personnel infirmier sont graves (6.1 seulement pour 1 000 habitants) (Graphique 1.22, partie A). L’Espagne devrait envisager d’augmenter le nombre des professionnels/professionnelles de la santé. Cette mesure pourrait atténuer le problème du grand nombre de travailleurs dans l’incapacité de travailler pour des raisons de santé (Graphique 1.22, partie B).
Graphique 1.21. La part du PIB consacrée aux soins de santé reste modérée, mais augmentera légèrement
Dépenses publiques de santé et de soins de longue durée, % du PIB, 2018 et projection pour 2070
Note : Le scénario de référence du « Groupe de travail sur le vieillissement de la population » sert de scénario de base. Dans ce scénario, les dépenses de santé reposent sur l’hypothèse d’une bonne santé pour la moitié des gains futurs d’espérance de vie et d’une élasticité des dépenses de santé par rapport au revenu convergeant de manière linéaire de 1.1 en 2019 à l’unité en 2020.
Source : Commission européenne (2021), Rapport 2021 sur le vieillissement, projections économiques et budgétaires pour les États membres de l’UE (2019-2070), document institutionnel n° 148.
Le Plan de relance comporte des mesures d’acquisition de nouveau matériel, de renforcement des effectifs de santé et de rétention des talents. Une réforme visant à améliorer les compétences professionnelles et réduire l’emploi temporaire du personnel infirmier et des médecins propose de pallier les pénuries par la réduction des contrats temporaires, la réorientation du déploiement des effectifs vers les zones géographiques insuffisamment desservies, et l’amélioration des conditions de travail en favorisant le développement professionnel. Le Plan de relance comporte en outre des réformes visant à élargir l’éventail de services couverts par le système national de santé à de nouveaux types d’interventions, notamment les soins dentaires, les soins préventifs pour les enfants, la génomique, l’orthopédie et les soins prosthétiques.
Les taxes imposées pour décourager certains comportements nocifs pour la santé pourraient être utilisées de manière plus intensive pour améliorer la santé de la population. En 2021, la TVA sur les boissons sucrées est passée de 10 % au taux normal de 21 % après l’imposition en Catalogne d’un droit d’accise sur ces boissons en 2017, qui semble avoir eu un effet favorable (Puig-Codina, 2021[20]).
Graphique 1.22. L’Espagne manque de personnel infirmier et trop de travailleurs sont en congé maladie
Note : Partie B : Absences rémunérées ou auto-déclarées.
Source : OCDE (2022), Statistiques sur la santé.
Les taxes espagnoles sur les spiritueux distillés sont parmi les plus basses dans l’Union européenne (Tableau 1.6) et pourraient être relevées. D’autres actions budgétaires et non budgétaires (restrictions publicitaires, règles de conditionnement, limite d’âge pour le vapotage) pourraient aussi être engagées pour décourager le tabagisme. Les taxes espagnoles sur les cigarettes correspondent à celles de pays comparables dans l’Union européenne. Or, même avec un recul de plus de 30 % depuis 2010, l’Espagne se classe cinquième sur 22 pays de l’OCDE en termes de consommation de tabac par habitant et huitième sur 38 au classement par proportion d’adultes fumeurs quotidiens (Graphique 1.23).
Tableau 1.6. Les taxes espagnoles sur l’alcool sont basses
Note : % TAV = pourcentage d’éthanol par volume à 20 °C. Des taux d’accise inférieurs pour les petites brasseries indépendantes et sur les bières peu alcoolisées peuvent être applicables.
Source : OCDE (2022), Tendances des impôts sur la consommation 2022 : TVA/TPS et droits d’accise : principales caractéristiques et tendances.
Graphique 1.23. L’Espagne affiche une proportion élevée de fumeurs quotidiens
% de la population de 15 ans et plus, 2021 ou dernière année connue
Source : OCDE (2022), Statistiques sur la santé.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures concernant la politique budgétaire et les retraites et mesures prises
Réduire la pauvreté en améliorant la redistribution
Malgré les améliorations observées ces dernières années, l’Espagne reste caractérisée par des inégalités de revenus marquées par rapport aux pays européens comparables (Graphique 1.24). Le risque de pauvreté et d’exclusion sociale pesait sur plus d’un quart de sa population en 2021 (Graphique 1.25). Les disparités entre régions sont criantes, la pauvreté étant surtout concentrée au sud du pays. Le risque de pauvreté est particulièrement présent parmi les moins de 25 ans à cause du fort taux de chômage, des salaires bas et du coût plus élevé du logement, d’où la nécessité de politiques ciblées spécifiquement sur les jeunes (Graphique 1.26 et chapitre 2). L’Espagne affiche le plus haut taux de pauvreté infantile (enfants de 0 à 17 ans) en Europe occidentale, soit 21.8 %. Le taux de pauvreté est bas pour la population de 65 ans ou plus, bien qu’il ait augmenté et se soit rapproché de la moyenne européenne en quelques années.
Graphique 1.24. Les inégalités de revenus demeurent profondes après redistribution
Coefficient de Gini, 2021 ou dernière année connue
Note : Données de 2020 pour l’Espagne. Le coefficient de Gini est établi à partir du revenu disponible, après prélèvements et transferts.
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.
Graphique 1.25. Le taux de pauvreté reste élevé
Note : Partie B : personnes exposées au risque de pauvreté, ou sévèrement défavorisées sur le plan matériel et social ou vivant dans un ménage à très faible intensité de travail. Les personnes exposées au risque de pauvreté ont un revenu disponible équivalent (après transferts sociaux) inférieur à 60 % du revenu disponible équivalent médian national après transferts sociaux. Description de l’indicateur : https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:At_risk_of_poverty_or_social_exclusion_(AROPE).
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus ; Eurostat, base de données sur le revenu et les conditions de vie.
Graphique 1.26. Le risque de pauvreté est particulièrement élevé chez les jeunes
Personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, par âge, %
Note : Les personnes exposées au risque de pauvreté, ou sévèrement défavorisées sur le plan matériel et social ou vivant dans un ménage à très faible intensité de travail. Les personnes exposées au risque de pauvreté ont un revenu disponible équivalent (après transferts sociaux) inférieur à 60 % du revenu disponible équivalent médian national après transferts sociaux). Description de l’indicateur : https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:At_risk_of_poverty_or_social_exclusion_(AROPE).
Source : Eurostat.
Les dépenses de services sociaux de l’Espagne sont inférieures à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.27. Celles consacrées aux personnes en situation de handicap, à la famille (y compris les prestations pour enfants), et aux personnes âgées sont de l’ordre de 1.6 % du PIB, un niveau bien inférieur à la moyenne de l’OCDE. Les dépenses sociales publiques, prestations comprises, sont pour leur part beaucoup plus élevées que la moyenne de l’OCDE, soit 28.1 % du PIB en 2022 contre 21.1 %. Une réduction des dépenses totales devrait donc être possible. Les prestations contributives en espèces (prestations de retraite et de chômage) constituent la plus grande partie des dépenses sociales (Graphique 1.28). Il en résulte un biais dans la sélection des bénéficiaires en faveur des personnes capables de cotiser et les groupes vulnérables (personnes sans emploi, etc.) ne sont peut-être pas adéquatement protégés (Levy, 2022). Par ailleurs, en Espagne, les ménages à revenus élevés reçoivent une plus forte proportion des prestations sociales en espèces (30 %) que les ménages à faibles revenus (12 % pour le quintile le plus pauvre) contrairement à la majorité des pays membres de l’UE (Graphique 1.29). De plus, les programmes d’assistance sociale ne parviennent pas à réduire efficacement la pauvreté en raison de plusieurs faiblesses des politiques publiques : adéquation et couverture insuffisantes, inefficiences des systèmes administratifs et manque de coordination. Les dépenses sociales ne pouvant toutefois pas réduire à elles seules les inégalités, des actions s’imposent également au service d’une plus grande inclusivité du marché du travail, comme indiqué plus haut et au chapitre 2.
Graphique 1.27. Les dépenses publiques de services sociaux sont inférieures à la moyenne de l’OCDE
Dépenses publiques consacrées aux prestations en nature par groupe cible (% du PIB), 2019 ou dernière période connue
Note : Les prestations sélectionnées sont des prestations en nature aux personnes âgées (prise en charge en établissement, soins à domicile et autres prestations), aux personnes en situation de handicap (prise en charge en établissement, soins à domicile, services de rééducation et autres prestations), aux familles (autres prestations) et autres catégories sociales.
Source : OCDE (2023), dépenses sociales (base de données).
Graphique 1.28. Les prestations contributives en espèces constituent la plus grande part des dépenses sociales
Dépenses de protection sociale en pourcentage du PIB, 2018
Source : Levy, H. (2022), « Social welfare systems and inequality in Europe, Closing Spain’s social protection gap » ; et « Inequality and social contract - Outreach report », Fondation « La Caixa ».
Graphique 1.29. La répartition des prestations sociales favorise les plus aisés
Pourcentage du total des prestations sociales en espèces reçues par quintile de revenu disponible des ménages, 2018
Note : Les données relatives à l’UE-27 excluent la République slovaque. Les données portent sur 2018 à l’exception de l’Irlande (2016) et de l’Italie (2017).
Source : Levy, H. (2022), « Social welfare systems and inequality in Europe, Closing Spain’s social protection gap », Inequality and social contract outreach report, OCDE et Fondation « La Caixa ».
Compte tenu du haut degré de décentralisation, une approche plus coordonnée serait un premier pas dans la bonne direction pour améliorer l’efficacité de l’assistance sociale. Il n’existe généralement pas de point de contact ou de guichet unique pour coordonner les services d’assistance aux faibles revenus, d’assistance sociale et d’assistance chômage, dans le but d’apporter une réponse commune aux difficultés posées par le manque d’emploi et autres situations conduisant à l’exclusion sociale. Ces guichets uniques ouvrent l’accès aux prestations de travailleurs sociaux, de professionnels de santé (y compris d’experts en santé mentale), de spécialistes de l’emploi et de conseillers juridiques, entre autres. L’Espagne pourrait étudier l’exemple de la Finlande, où des centres multisectoriels fournissent des services de recherche d’emploi, d’assistance sociale, de santé, de réadaptation et de sécurité sociale aux personnes vulnérables, ou celui de la France et de ses points d’information médiation multiservices (PIMMS) qui facilitent l’accès à divers services publics et sources d’assistance sociale, y compris d’assistance juridique (OECD, 2022[21]).
Le système serait en outre rendu plus efficient en réduisant les prestations qui se chevauchent et en améliorant la transférabilité des droits sociaux et des droits au logement d’une région à l’autre. Cela permettrait par ailleurs d’assurer la continuité de la prise en charge pour les citoyens et faciliterait leur mobilité et leur activité, comme le souligne l’Étude économique 2018 (OCDE, 2019[22]). La plupart des régions ne sont pas dotées de mécanismes formels de coordination avec les autres, et chacune a sa propre législation en matière de services sociaux. Les citoyens qui changent de région doivent relancer toutes les procédures pour accéder aux services. Qui plus est, les régions exigent une certaine durée de séjour pour avoir droit aux services. Il faut simplifier les procédures administratives et réduire les obstacles bureaucratiques pour accroître la participation aux programmes en place. Les différences de réglementation d’une région à l’autre se traduisent par d’importantes variations au niveau de la disponibilité de services sociaux et une grande complexité administrative. La mise en place d’un niveau minimum garanti de services sociaux contribuerait à réduire les inégalités géographiques d’accès à ces services (OECD, 2022[21]). Un texte de loi est en préparation pour instaurer des services minimums communs dans l’ensemble du pays, réduire les obstacles à l’accès à la protection sociale et faciliter la mobilité.
Outre ces actions, l’administration centrale peut aider les régions et les entités locales à améliorer la qualité des services. Bien que les statistiques ne soient pas complètes ni totalement comparables, le nombre et la diversité des profils de professionnels des services sociaux semblent insuffisants, ce qui nuit à l’efficience du service et se traduit en surcharge de travail et stress pour les travailleurs (OCDE, s.d.[23]). Il convient de même d’examiner les possibilités d’augmentation du ratio personnel/population et de formation continue des effectifs, en mobilisant des fonds européens dans la mesure du possible. Enfin, il est nécessaire de soutenir des politiques fondées sur les observations factuelles en matière de services sociaux, en commençant par utiliser les données d’observations recueillies dans le cadre des 34 études expérimentales menées en 2022 et 2023 sur l’impact des différents itinéraires d’inclusion sur les bénéficiaires du revenu minimum garanti dans tout le pays. Une plus grande intégration des systèmes d’information et un partage des données plus efficace entre les prestataires de services sociaux faciliteraient l’évaluation des besoins et amélioreraient la qualité. Des évaluations d’impact renforcées déboucheraient sur une meilleure appréciation de l’efficacité (ou non) des interventions. Des données de meilleure qualité peuvent en outre contribuer à la diffusion de pratiques optimales et améliorer la conception des politiques futures.
Pour lutter contre l’extrême pauvreté et pallier les insuffisances des programmes d’assistance sociale inadéquats gérés par les administrations régionales, un nouveau dispositif national de revenu minimum garanti soumis à conditions de ressources (Ingreso Minimo Vital, MIS) a été introduit en mai 2020. De plus, des prestations familiales existent depuis 2021. C’est un pas dans la bonne direction et la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a effectivement beaucoup diminué en 2022, passant de 27.8 % à 26.0 %, soit environ 850 000 personnes de moins. Toutefois, des améliorations sont encore possibles. Jusqu’à présent, le MIS n’a pas atteint autant de foyers que prévu. À la fin de 2022, près de 550 000 ménages avaient reçu le MIS, soit 65 % des ménages admissibles. Pour l’année 2022, 82.2 % du budget prévu ont été dépensés (2.5 milliards EUR d’un total de 3 milliards EUR).
Le non-recours est chose courante et l’Espagne ne se distingue pas d’autres pays à cet égard. Les pouvoirs publics ont mis en place une campagne de promotion dans le but d’accroître le recours des ménages admissibles au MIS. Il faudrait poursuivre ces efforts de communication, le peu de données disponibles ayant révélé qu’un grand nombre de bénéficiaires potentiels ignorent l’existence de la prestation, surtout parmi les familles vivant dans la misère (Ayala Cañon, 2022[24]). Ces efforts pourraient aussi contribuer à réduire le grand nombre de demandes rejetées pour non-conformité aux critères d’admissibilité. Les pouvoirs publics devraient renforcer le suivi, le recensement et la suppression des obstacles qui entravent inutilement l’accès au revenu minimum garanti.
Graphique 1.30. Le revenu minimum paraît relativement bas en comparaison internationale
Adéquation du revenu minimum garanti pour un couple avec deux enfants, en % du revenu disponible médian
Note : L’indicateur mesure les revenus des familles sans emploi qui dépendent des prestations versées au titre du revenu minimum garanti, en pourcentage du revenu disponible médian dans le pays. Des allocations supplémentaires de logement soumises à conditions sont incluses. Les familles considérées sont les couples avec deux enfants âgés de 4 et 6 ans dont les deux parents sont sans emploi. Les données relatives à l’Espagne portent sur le dispositif national de revenu minimum garanti sans aucun supplément régional. Description de la méthodologie de l’indicateur : https://www.weforum.org/reports/how-to-end-a-decade-of-lost-productivity-growth.
Source : OCDE, Prestations et salaires : adéquation des prestations au titre du revenu minimum garanti.
Il sera d’autre part important d’évaluer l’adéquation du MIS pour réellement réduire l’extrême pauvreté. Il paraît en effet relativement bas en comparaison internationale (Graphique 1.30), même s’il a augmenté par rapport à de nombreux dispositifs régionaux. Le MIS est récent et sa mise en œuvre a sensiblement progressé depuis son entrée en vigueur, mais il reste une marge d’amélioration à la fois des complémentarités entre le MIS et les dispositifs régionaux d’aide aux revenus et de la coordination entre l’administration centrale et les régions (AIReF, 2022[25]). Il conviendrait notamment de réduire la complexité d’utilisation et les frais d’administration occasionnés par la coexistence du MIS et des dispositifs régionaux de garantie de revenu. La loi qui a créé ce dispositif prévoit une obligation de mise en place d’incitations au travail, lesquelles sont entrées en vigueur début 2023. Les prestations versées sont progressivement supprimées à mesure que les revenus du travail augmentent. Bien que plus coûteuse sur le plan budgétaire, cette approche évite de compromettre les mesures d’incitation au travail.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures concernant les politiques sociales et mesures prises
Il faut redoubler d’efforts pour renforcer la productivité
Il convient de poursuivre les efforts déployés en vue d’améliorer la productivité et l’innovation en Espagne. La productivité du travail est proche de la moyenne de l’OCDE, mais nettement plus faible que dans certains pays voisins (Graphique 1.31). De 2010 à 2022, la croissance de la productivité du travail n’a été que de 0.6 % par an en moyenne en Espagne, alors qu’elle s’est établie en moyenne à 0.9 % dans la zone OCDE et à 0.8 % dans la zone euro. La proportion d’entreprises innovantes est également modeste (Graphique 1.32). La faiblesse des gains de productivité est lourde de conséquences pour l’amélioration future du niveau de vie matériel, étant donné que le vieillissement démographique va bientôt freiner davantage la croissance. En l’absence de vigoureux efforts de renforcement de la productivité, les possibilités de nouveaux progrès économiques et sociaux, permettant de financer les mesures nécessaires et de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, seront considérablement limitées.
Graphique 1.31. Le niveau de la productivité est relativement faible et n’a guère augmenté depuis dix ans
PIB par heure travaillée en USD, à prix constants, sur la base des PPA de 2015
Note : La valeur indiquée pour l’OCDE est la moyenne pondérée des données relatives aux 38 pays membres de l’Organisation qui sont représentés sur le graphique.
Source : Statistiques de l’OCDE sur la productivité.
Graphique 1.32. Les entreprises innovantes sont peu nombreuses
Entreprises ayant des activités d’innovation en cours, en % de l’ensemble des entreprises, 2020
Source : Eurostat, Enquête communautaire sur l’innovation de 2020.
Comme cela avait été exposé en détail dans les précédentes Études (OCDE, 2018[13]) (OCDE, 2019[22]) (OCDE, 2021[15]), plusieurs facteurs expliquent cette faible productivité et sa persistance, notamment une mauvaise répartition des facteurs de production entre les entreprises (Gopinath, 2017[26]), l’insuffisance des dépenses publiques consacrées à l’enseignement et à la formation, la modestie des investissements dans la recherche-développement (R-D) (Graphique 1.33) et l’insuffisance du stock de capital en technologies de l’information et de la communication (TIC) (Maudos, 2021[27]). On pourrait rehausser la productivité en réduisant les obstacles réglementaires (García-Santana, 2016[28]) ou les règles et les contraintes financières différenciées selon la taille des entreprises (Arregui, 2023[29]). Par ailleurs, l’Étude économique de 2021 (OCDE, 2021[15]) soulignait la nécessité de renforcer la diffusion de l’innovation et des technologies numériques parmi les entreprises, afin de renforcer la productivité (Tableau 1.9). Pour l’instant, il n’existe pas en Espagne de conseil ou de commission de la productivité. Les organismes de ce type, chargés de formuler en toute indépendance des recommandations de réformes propices aux gains de productivité, sont courants dans les pays de l’OCDE. Le Conseil de l’UE a émis une recommandation à cet effet en 2016 et, à ce jour, 18 pays de l’Union européenne ont créé de tels conseils de la productivité (Lehofer, 2023[30]). Une fois créé, un organisme de ce type contribue à produire des données et des éléments d’appréciation objectifs sur l’évolution de la productivité et les déterminants de la croissance, ainsi qu’à étayer des politiques et des interventions favorables à la productivité, et concourt à l’évaluation et à la communication des avantages découlant des politiques propices aux gains de productivité (OECD, s.d.[31]).
Une diffusion plus large des technologies numériques peut encore accroître la productivité. L’Espagne se situe globalement bien en matière de transformation numérique, puisqu’elle occupe la 7e place du classement de l’Indice relatif à l’économie et à la société numériques et enregistre des résultats élevés dans les domaines de la connectivité et le transformation numérique des services publics. Il existe toutefois une marge d’amélioration dans certaines dimensions. Premièrement, les spécialistes des TIC sont trop peu nombreux : ils représentent 4.1 % de l’emploi contre 4.5 % en moyenne dans l’UE. Deuxièmement, seuls 9 % des entreprises utilisent les données massives et 27 % les technologies de l’informatique en nuage, contre 14 % et 34 % respectivement en moyenne dans l’UE (European Commission, 2022[32]). Mettre à profit le PRTP et l’accent placé sur la transformation numérique sachant qu’il a été initialement prévu, dans ce cadre, d’y consacrer près de 30 % des investissements totaux, notamment pour la formation aux compétences numériques (3.6 milliards EUR), la transformation numérique des administrations publiques (3.2 milliards EUR) et la transformation numérique des entreprises (3 milliards EUR) ira dans le bon sens.
Graphique 1.33. Les dépenses de recherche-développement (R-D) sont faibles
Dépenses intérieures brutes de R-D, % du PIB, 2020 ou dernière année connue
Note : La valeur indiquée pour l’OCDE est la moyenne pondérée par le PIB des données relatives aux 37 pays membres de l’Organisation qui sont représentés sur le graphique.
Source : OCDE, base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie.
Tableau 1.9. Recommandations antérieures concernant la transformation numérique et mesures prises
Le Plan de relance, de transformation et de résilience (PRTR) offre une occasion unique de favoriser la croissance à long terme, sans peser davantage sur les finances publiques de l’Espagne. L’enveloppe globale de subventions accordées à l’Espagne dans le cadre de du programme « Next Generation EU » (NGEU) a été portée de 69.5 milliards EUR à 77.2 milliards EUR (5.7 % du PIB de 2022) en juin 2022, après que les dotations ont été recalculées de manière à prendre en compte l’évolution du PIB en 2020 et 2021. En outre, 83 milliards EUR de prêts ont été mis à la disposition de l’Espagne, ainsi que 2.6 milliards EUR de subventions supplémentaires provenant de l’initiative RePowerEU. Ces deux éléments font actuellement l’objet de négociations. L’Espagne progresse dans la réalisation des investissements correspondants. Au début du mois de mars 2023, les dépenses autorisées se montaient à 58.0 millions EUR. Un nouvel outil de gestion informatique (« COFFEE »), mis au point par le ministère des Finances, permet aux décideurs publics de suivre les progrès réalisés au regard des 416 jalons et cibles définis dans le PRTR (dont 121 ont été approuvés par la Commission européenne), ce qui facilite sa mise en œuvre. Pour que l’utilisation des fonds porte pleinement ses fruits, il faudra que les autorités exécutent efficacement les dépenses, en appliquant des procédures et des critères transparents pour hiérarchiser les projets et en s’attachant à réaliser de solides analyses coûts-avantages, afin que l’Espagne en tire le meilleur parti.
Renforcer la coopération entre les secteurs public et privé pour stimuler la croissance de la productivité
Les partenariats public-privé (PPP) sont rares en Espagne, comme cela avait été souligné dans la dernière Étude économique de l’OCDE (OCDE, 2021[15]). Les PPP financés dans des secteurs stratégiques par le PRTR – qualifiés de projets stratégiques pour la relance et la transformation économique (PERTEs, Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica) – visent des domaines dans lesquels l’investissement privé est insuffisant et ont pour objectif d’accélérer la transformation numérique de l’Espagne ainsi que sa transition écologique. Douze PERTEs ont été créés à ce jour, représentant un montant total d’investissements prévus de 40 milliards EUR, abstraction faite des effets probables de l’initiative RePowerEU.
Favoriser une collaboration plus poussée entre les entreprises et les universités ou les organismes publics de recherche pourrait être propice au renforcement de la productivité. À cet égard, la réforme de 2022 de la loi sur la science, la technologie et l’innovation devrait apporter une pierre à l’édifice, dans la mesure où elle intègre des dispositions visant à favoriser le transfert des connaissances et des innovations créées par le secteur public, et à faciliter la coopération entre les administrations publiques et les entreprises. La loi réformée dispose notamment que les activités de transfert de connaissances réalisées par des chercheurs du secteur public doivent être prises en compte aux fins de rémunération et de promotion. Les pouvoirs publics pourraient réaliser des progrès supplémentaires en mettant en œuvre les recommandations suivantes aussitôt que possible (OECD, 2021[33]) :
encourager une évaluation systématique des politiques de la science, de la technologie et de l’innovation ;
accroître la participation des entreprises et de la société civile au système de gouvernance des universités, afin de renforcer l’obligation de rendre des comptes aux parties prenantes et d’éviter que les décisions stratégiques soient uniquement fondées sur des considérations universitaires, sans que soient pris en compte les besoins des entreprises et des citoyens. Cela pourrait passer par une augmentation du nombre de représentants des parties prenantes externes au sein des conseils d’administration des universités (actuellement limité à trois), ou un élargissement des attributions des conseils sociaux des universités, au sein desquels est traditionnellement représentée la société civile.
promouvoir la conclusion de contrats d’objectifs entre les administrations régionales et les universités, assortis de mécanismes d’incitation liés à la collaboration et au transfert de connaissances. Le plan du système universitaire du gouvernement basque offre un bon exemple à cet égard (OECD, 2021, p. 210[33]).
mettre en place des « guichets uniques » sous forme de plateformes numériques à l’intention des entreprises, afin de les informer sur les aides publiques à l’innovation dont elles peuvent bénéficier, en exploitant des informations déjà disponibles mais dispersées ; et
inciter davantage les entreprises à recruter des titulaires de doctorat.
Les récentes réformes de la réglementation devraient apporter une pierre à l’édifice, mais des améliorations sont encore possibles
La prédominance des petites et très petites entreprises est l’une des raisons expliquant la faiblesse de la productivité globale de l’Espagne. Plusieurs facteurs pourraient limiter la croissance des entreprises, notamment les difficultés d’accès aux financements, les obstacles réglementaires et l’inadéquation des compétences managériales. Les différences de cadre réglementaire entre régions entravent la croissance des entreprises et la concurrence entre elles. Plusieurs mesures récentes sont bienvenues. La loi de 2022 sur la croissance des entreprises prévoit des mesures pour supprimer les obstacles administratifs et financiers à la création et au développement des entreprises, modifie la loi sur l’unité du marché notamment pour renforcer la coopération entre administrations, et facilite l’exercice du droit de porter plainte en cas de non-respect de la liberté d’établissement ou de circulation. La conférence sectorielle pour l’amélioration de la réglementation et le climat des affaires, créée en 2021, vise à améliorer la coopération et le partage des meilleures pratiques entre les différents niveaux d’administration afin de favoriser l’activité économique, et évalue et promeut la mise en œuvre de la loi sur l’unité du marché. En 2017, la Cour constitutionnelle a rendu une décision limitant la portée de cette loi, en jugeant inconstitutionnel le principe de « validité nationale », selon lequel les entreprises ne devaient être soumises à aucune autre obligation que celles imposées dans leur région d’origine. Les régions conservent cependant la possibilité d’intégrer ce principe dans leur propre législation, ce qui serait bienvenu.
Plusieurs initiatives récentes destinées à soutenir la croissance des entreprises sont bienvenues. La loi de 2022 sur les jeunes pousses (start-ups) vise à favoriser la création d’entreprises innovantes et à promouvoir l’entrepreneuriat des jeunes, qui reste limité (chapitre 2). Cette loi a instauré des incitations fiscales pour les entreprises et les investisseurs, en particulier lorsqu’ils sont domiciliés à l’étranger, et créé un nouveau visa assorti d’un régime d’imposition préférentiel pour les télétravailleurs internationaux. Des efforts supplémentaires s’imposent pour réduire le nombre d’instruments de réglementation différenciés selon la taille des entreprises, dans la mesure où ils entravent leur croissance, comme cela avait été évoqué dans l’Étude économique de 2018 (OCDE, 2019[22]). On a recensé plus de 100 instruments de réglementation de ce type, portant sur la fiscalité des entreprises, leur main-d’œuvre, leur comptabilité ou leur financement (Arregui, 2023[29]). Il faudrait les supprimer si nécessaire, au moins les plus contraignants, ou les remplacer par des instruments assortis de seuils fondés sur l’âge des entreprises.
Un régime d’insolvabilité efficace encourage les entrepreneurs à prendre le risque de créer une nouvelle entreprise, et il a un effet positif sur le développement de l’entrepreneuriat et la croissance de la productivité. La réforme de 2022 des procédures d’insolvabilité est bienvenue, puisqu’elle devrait contribuer à ce que la restructuration des dettes des entreprises soit plus fluide et davantage couronnée de succès, et favoriser une meilleure répartition des ressources en capital en limitant l’apparition d’entreprises « zombies » (Adalet McGowan, Andrews et Millot, s.d.[34]). La réforme donne un rôle plus important aux procédures préalables à l’insolvabilité, dont la couverture a été élargie et pour lesquelles ont été mis en place de nouveaux instruments, afin de permettre aux entreprises rencontrant des difficultés financières d’agir rapidement. Les autorités ont remis à plat le cadre de restructuration des dettes pour favoriser les négociations extrajudiciaires et réduire au minimum l’intervention des tribunaux. Sous certaines conditions, les créanciers seront autorisés à imposer des plans de restructuration. Par ailleurs, la loi prévoit des procédures spécifiques, simplifiées et plus rapides pour les micro-entreprises. En outre, elle améliore la « procédure de seconde chance » en élargissant le champ des possibilités d’exonération pour les débiteurs, afin de faciliter la poursuite de leurs activités entrepreneuriales. Enfin, les autorités sont en train d’accélérer la procédure de vente d’unités opérationnelles, pour éviter qu’elles ne perdent de la valeur pendant son déroulement.
La lutte contre la corruption devrait être renforcée
La lutte contre la corruption est cruciale pour instaurer un environnement économique et social fondé sur la confiance et une concurrence équitable, propice à l’investissement et à la croissance de la productivité. Le niveau de corruption perçue de l’Espagne est plutôt élevé aux yeux des citoyens et ne cesse de progresser depuis 2013, selon l’indice de « Maîtrise de la corruption » de la Banque mondiale (Graphique 1.34). Cet indicateur s’est toutefois quelque peu amélioré depuis 2016. De plus, le cadre juridique anticorruption a été renforcé au cours des dix dernières années, en particulier en 2023 avec l’adoption de la Loi sur les lanceurs d’alerte.
La prévention de la corruption dans l’administration publique, notamment les conflits d’intérêts, pourrait être renforcée (GRECO, 2022[35]). L’adoption de la Loi sur la transparence et l’intégrité des activités des groupes d’intérêts, qui réglementera leurs activités de lobbying et les obligera à s’inscrire au registre des lobbys, va dans le bon sens. De plus, les engagements forts pris dans le 4e Plan pour un gouvernement ouvert de l’Espagne 2020-2024 sont une bonne chose (Ministerio de Política Territorial y Función Pública, 2020[36]). Leur mise en œuvre est bien engagée et devrait être poursuivie. Comme on l’a vu dans l’Étude économique de 2021 (OCDE, 2021[15]), la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique peut servir de référence à l’action future. Cette recommandation offre aux responsables publics des orientations en vue d’une stratégie d’intégrité publique proposant une démarche axée sur les risques visant avant tout à développer une culture de l’intégrité dans l’ensemble de la société (OECD, 2017[37]) et le gouvernement a récemment publié un projet de stratégie s’inscrivant dans le prolongement de ce texte.
Assurer une concurrence équitable dans les marchés publics peut réduire les coûts budgétaires et améliorer la qualité des investissements publics. Des progrès pourraient être faits dans ce domaine, notamment en recourant davantage aux procédures d’appel d’offres qui sont relativement peu fréquentes et, lorsqu’elles ont lieu, prennent beaucoup de temps (Graphique 1.35). Environ 11 % des notifications et des plaintes reçues en 2021 par les organismes et agences antifraude et anticorruption concernent des marchés publics. Comme on l’a vu dans l’Étude économique de 2021 (OCDE, 2021[15]), il conviendrait de recourir systématiquement à la passation électronique de marchés publics qui permettrait à ces procédures de gagner en efficience et en transparence. Cela étant, la mise en œuvre dans les faits de l’obligation légale d’utiliser le système de passation électronique se fait encore attendre (Comité de cooperación en materia de contratación pública, 2022[38]). Dans la même optique, la création d’un centre de stockage unique où serait déposé l’ensemble des données en accès libre et harmonisées couvrant toutes les plateformes existante de passation de marchés pourrait contribuer à accroître la transparence et à prévenir la corruption (Independent Office for Procurement Regulation and Supervision (OIReScon), 2022[39]). Une utilisation habituelle de la passation électronique et un meilleur accès à des données de qualité font partie des objectifs définis dans la Stratégie nationale des marchés publics 2023-2026, qu’il faudra mettre en œuvre dans toutes ses dispositions (Comité de cooperación en materia de contratación pública, 2022[38]).
Graphique 1.34. Le niveau de corruption perçue est élevé
Note : La Partie D fait apparaître les différentes composantes de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » élaboré par la Banque mondiale.
Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de la gouvernance ; Partie D : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de la gouvernance ; Economist Intelligence Unit ; Forum économique Mondial ; the Gallup Organisation ; ministère français de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi et Agence française de développement ; Political Risk Services ; IHS Markit ; Varieties of Democracy Institute ; Transparency International.
Graphique 1.35. La passation des marchés publics pourrait être mieux gérée
Indicateurs des marchés publics
Note : La rapidité de décision correspond au nombre de jours s’écoulant entre la date limite de réception des offres et la date d’adjudication du marché. La Commission européenne précise que ces indicateurs sont fonction de facteurs propres à chaque pays et qu’il convient de les interpréter avec soin, de préférence à la lumière d’informations quantitatives et qualitatives supplémentaires. Pour plus de précisions sur la méthodologie utilisée, rendez-vous sur : https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/business-framework-conditions/public-procurement_en.
Source : Commission européenne.
Comme on l’a vu dans l’Étude économique de 2021, l’Espagne devrait continuer de mettre en œuvre la Convention anticorruption de l’OCDE et de suivre les recommandations que lui adresse le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption à ce titre (OCDE, 2021[15]). Le Groupe de travail sur la corruption a souligné que la réforme de fond du Code pénal adoptée en 2015 avait abouti à un remaniement de l’infraction de corruption transnationale et à une plus grande mise en conformité des dispositions correspondantes avec la Convention et la Recommandation anticorruption. Il avait en outre jugé que les actions menées pour combattre la corruption seraient plus efficaces si le ministère public disposait de plus de temps pour conduire des enquêtes et si la quantité de preuves nécessaires à l’ouverture d’une enquête judiciaire pour faits de corruption transnationale ne faisait pas obstacle à l’efficacité des enquêtes et des poursuites. Le délai de prescription applicable aux personnes morales dans ces affaires devrait être le même que celui applicable aux personnes physiques. Il faudrait également envisager d’adopter un mécanisme d’accord hors procès dans les affaires de corruption transnationale. Les autorités devraient s’efforcer de mieux sensibiliser les entreprises à cette infraction et promouvoir activement, en particulier auprès des PME, la mise en place de programmes de conformité anticorruption en leur sein.
Tableau 1.10. Recommandations antérieures concernant les politiques en faveur de la productivité et mesures prises
L’Espagne est confrontée à plusieurs défis environnementaux
Pour l’Espagne, l’environnement constitue un sujet de préoccupation à plusieurs égards. Si elle a réduit son intensité énergétique et carbone au cours de la dernière décennie, les émissions imputables aux secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE), tels que l’agriculture, les transports et les bâtiments, représentent 60 % de ses émissions de gaz à effet de serre. La qualité de l’eau est médiocre et s’assurer un approvisionnement suffisant en eau constitue par ailleurs un problème croissant dans certaines régions du pays, en raison de la sécheresse persistante. L’Espagne utilise une grande quantité de combustibles fossiles, en particulier dans les transports routiers, ce qui s’explique en partie par la faiblesse de l’impôt sur l’acquisition d’un véhicule et par le niveau modeste des taxes et droits sur les carburants, notamment sur le diesel. Toutefois, la hausse des prix des combustibles fossiles causée par la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine contribuera à faire baisser la demande à moyen terme. Si les dépenses en faveur de la protection de l’environnement, en proportion du PIB, étaient relativement élevées au cours de la décennie qui s’est achevée en 2019 (D’Arcangelo et al., 2022[40]) et ont suivi une tendance à la hausse ces dernières années, l’Espagne est relativement mal classée concernant la rigueur globale des politiques environnementales (qui couvrent la qualité de l’eau et de l’air ainsi que le changement climatique) (D’Arcangelo et al., 2022[40]). Celle-ci a évolué à la hausse au fil des ans, mais reste inférieure à son pic historique de 2011-12 et se situait en 2020 au septième rang des pays de l’OCDE où la rigueur était la plus faible (Graphique 1.36, partie A). Toutefois, selon le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques (CMAPC) mis au point récemment par l’OCDE, l’Espagne a accompli depuis 2010 des progrès notables en matière de politiques de lutte contre le changement climatique (Nachtigall et al., 2022[41]) ; en 2020, elle avait adopté 44 de ces politiques, dont un grand nombre étaient très contraignantes (Graphique 1.36, parties B et C).
Graphique 1.36. Les politiques environnementales ne sont pas très strictes par rapport à celles des autres pays
Note : La partie B indique le pourcentage de politiques couvertes par le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques (CMAPC). La rigueur correspond à la mesure dans laquelle les politiques permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) ou y incitent. On la détermine en attribuant à chaque politique une valeur comprise entre 0 (aucune politique en place) et 10 (valeur la plus élevée), sur la base de la distribution dans l’échantillon de tous les pays et de toutes les années.
Source : Kruse, T., et al. (2022), « Measuring environmental policy stringency in OECD countries: An update of the OECD composite EPS indicator », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, No. 1703, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/90ab82e8-en ; Nachtigall, D., et al. (2022), « The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action », Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, No. 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
Le gouvernement espagnol a fait de la lutte contre le changement climatique l’une de ses priorités et devrait continuer de mettre à profit les fonds disponibles au titre du PRTR, qui prévoit une enveloppe de 27.8 milliards EUR pour la transition verte. La réalisation des objectifs à l’horizon 2030 fixés dans le Plan national énergie-climat de 2020 (réduire les émissions de GES de 23 % par rapport à leur niveau de 1990, atteindre des parts de 42 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie et de 74 % d’énergies renouvelables dans la production d’électricité, et améliorer de 39.5 % l’efficacité énergétique) devrait nécessiter 241 milliards EUR d’investissements d’ici 2030, dont 80 % en provenance du secteur privé.
Des progrès considérables ont été accomplis dans la lutte contre le changement climatique
Depuis le milieu des années 2000, des progrès considérables ont été accomplis dans la lutte contre le changement climatique. Les émissions de CO2 ont été découplées de la croissance de la production, aussi bien grâce à la réduction de l’intensité énergétique du PIB qu’à l’utilisation de sources d’énergie à plus faible intensité d’émissions, mais ces progrès ne commencent que depuis peu à égaler ou à dépasser ceux observés ailleurs dans l’OCDE et en particulier dans l’Union européenne (Graphique 1.37). Le succès de l’Espagne en matière de décarbonation doit beaucoup au développement de son secteur des énergies renouvelables, qui a été efficacement soutenu par les tarifs d’achat et les enchères. En 2021, les émissions de GES de l’Espagne représentaient environ 1.9 % des émissions totales de GES des pays de l’OCDE. Mesurées par habitant, elles ont diminué de 20 % depuis 2010 et l’intensité des émissions par habitant de l’Espagne est inférieure à celle de la plupart des pays de l’OCDE (6.1 tonnes contre 10.9 tonnes en moyenne dans la zone OCDE). À l’heure actuelle, les transports sont la première source d’émissions (29.6 %), devant les secteurs manufacturier et de l’énergie.
Les efforts d’atténuation ont porté leurs fruits. La baisse marquée des émissions est le résultat de la décarbonation des secteurs manufacturier (-33 % depuis 2005) et de l’énergie (-67 %), à la faveur de l’élimination progressive du charbon du mix énergétique. Celui-ci a été remplacé par le gaz naturel et les énergies renouvelables, ces dernières représentant aujourd’hui 16.7 % des approvisionnements totaux en énergie, contre 5.9 % en 2005. En conséquence, le secteur de l’énergie ne représente plus que 14.3 % des émissions de GES, contre 27.6 % en 2005, soit une part bien inférieure à la moyenne de l’OCDE (23.2 %). Toutefois, les défis à relever pour atteindre l’objectif à plus long terme de neutralité carbone restent significatifs. L’Espagne doit accélérer sensiblement ses efforts d’atténuation, en particulier dans le secteur des transports, où les émissions ont augmenté de 7.5 % entre 2012 et 2021. Elle n’a pas non plus réussi à réduire ses émissions d’origine agricole, qui ont augmenté de 8.7 % depuis 2012, en grande partie en raison de la hausse des émissions de méthane due à l’expansion des troupeaux de bétail.
Graphique 1.37. Le découplage entre la consommation d’énergie et les émissions de GES imputables à la production s’est poursuivi
Indice 1990 = 100
Note : Les émissions de GES excluent les émissions et les absorptions qui sont imputables au secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF).
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections ; AIE (2022), IEA Greenhouse Gas Emissions from Energy (base de données) ; AIE (2023), IEA World Energy Statistics and Balances (base de données).
L’ensemble de mesures prises par l’Espagne pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 constitue un bon point de départ
La stratégie Espagne 2050 adoptée en 2021 vise à transformer la société espagnole pour la rendre neutre en carbone, durable et résiliente face au changement climatique. Elle fixe l’objectif ambitieux de réduire les émissions brutes de 90 % par rapport à 1990.
Le Plan national énergie-climat 2023-30 doit être mis en œuvre de manière efficiente puis faire l’objet d’un suivi. Quand bien même il convient d’éviter toute instabilité au sein de ce cadre, le Plan a fait l’objet d’une révision en juin 2023 afin de tenir compte des objectifs plus ambitieux de réduction des émissions de carbone récemment définis par l’Union européenne, qui visent une réduction des émissions de 55 % d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990. L’objectif proposé pour 2030 dans le Plan révisé implique une réduction de 32 % des émissions par rapport aux niveaux de 1990, soit un objectif nettement revu à la hausse par rapport à la précédente version du Plan mais encore inférieur à l’objectif de réduction moyen de l’UE. C’est également moins que la réduction nette des émissions de 43 % par rapport à leur niveau de 2019 que le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat estime nécessaire pour limiter le réchauffement à 1.5 °C sans dépassement ou avec un dépassement minime. Un décret royal devrait contribuer à résoudre les problèmes de coordination escomptés, qui ont déjà été atténués grâce à l’organisation de conférences sectorielles et au système d’information CoFFEE, mis au point récemment par le ministère des Finances et qui permet d’assurer le suivi des projets et des dépenses.
En Espagne, le SEQE-UE couvre environ 32 % des émissions totales. Pour atteindre l’objectif fixé à l’horizon 2030, les secteurs de ce système sont censés contribuer à la décarbonation par une réduction de leurs émissions de 61 % par rapport à 2005. Le Plan national énergie-climat de l’Espagne vise une réduction considérable des émissions liées à la production d’électricité. Celle-ci devrait découler en premier lieu de mesures de déploiement des énergies renouvelables, en particulier le solaire et l’éolien. Elle devrait également être le résultat de l’abandon progressif du charbon. Les mesures les plus récentes ayant soutenu cette évolution sont la fermeture de l’ensemble des mines de charbon et de la quasi-totalité des centrales électriques au charbon en 2019 et 2022 au plus tard. Par ailleurs, des discussions sont en cours en vue d’accélérer le retrait des permis gratuits prévus dans le cadre du SEQE, par le biais d’une mise aux enchères. Toutefois, il n’existe toujours pas de tarification du carbone dans les secteurs non couverts par le SEQE, hormis une taxe sur les gaz fluorés (qui représentent 3 % des émissions totales) instaurée en 2014, qui a permis de réduire les émissions imputables à ceux-ci de 65 %. Il est aujourd’hui urgent que les secteurs non couverts par le SEQE soient chargés de contribuer davantage aux efforts de décarbonation.
L’Union européenne s’apprête à adopter un deuxième système d’échange de quotas d’émissions (appelé SEQE-UE-2), qui couvrira à partir de 2027 les émissions imputables à la combustion de carburants fossiles dans les secteurs des bâtiments, du transport routier et de la distribution des combustibles (OECD, 2023, forthcoming[42]). Une fois que le SEQE-UE-2 aura été mis en place, tous les secteurs, à l’exception de l’agriculture, de la pêche, des déchets, et de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), ainsi que l’ensemble des émissions qui ne sont pas générées par la combustion d’énergies fossiles, seront couverts par un système de tarification du carbone. Ce système vise à réduire des émissions sectorielles de 43 % par rapport à leurs niveaux de 2005 sans accorder de quotas gratuits. Le prix des permis devrait être inférieur à celui appliqué dans le cadre du SEQE existant, mais une certaine convergence pourrait être envisagée dans l’avenir. Un important mécanisme d’atténuation (le Fonds social pour le climat) sera mis en place en 2026 et reposera sur une enveloppe de 86.7 milliards EUR, dont les trois quarts seront générés par le produit des enchères correspondantes et le reste cofinancé par les États membres. Cette proposition est louable et mérite que l’Espagne lui apporte un soutien résolu lorsqu’elle assumera la présidence de l’UE à la mi-2023 ; toutefois, l’Espagne devrait agir plus rapidement et recourir davantage à des mesures tant tarifaires que non tarifaires pour relever le prix effectif du carbone jusqu’à ce que le SEQE-UE-2 entre en vigueur.
Au cours des dernières années, l’Espagne a supprimé toutes les subventions explicites aux combustibles fossiles et a mis en place des politiques d’atténuation rigoureuses ne prévoyant pas de fixation du prix du carbone. En revanche, elle continue d’accorder des subventions implicites considérables sous la formes d’exonérations, en particulier aux agriculteurs et aux pêcheurs. D’après les estimations de l’OCDE, en 2018 le « score de tarification du carbone » (une mesure de la part des émissions soumises à une tarification du carbone égale ou supérieure à un prix donné) de l’Espagne se situe à un niveau moyen, à 46 %, pour 60 EUR par tonne. Quand bien même le score de l’Espagne est supérieur à la moyenne de l’OCDE (41 %), il est inférieur à celui de nombre de ses voisins européens, notamment la Suisse et le Luxembourg (69 %) (OECD, 2021[43]). Le score de l’Espagne est essentiellement de 100 % dans le domaine des émissions routières, mais beaucoup plus faible dans d’autres et le plus bas dans l’agriculture et la pêche. Des travaux plus récents de l’OCDE montrent qu’en 2021 le niveau moyen du tarif effectif du carbone (TEC) net de l’Espagne avait augmenté de 30 % depuis 2018, mais que près d’un quart de toutes les émissions n’étaient toujours pas soumises à un prix du carbone positif (pas de changement depuis 2018), tandis qu’un autre quart (le transport routier) était assujetti à une tarification d’environ 150 EUR par tonne. Pour mémoire, l’Espagne figure au huitième rang des pays européens de l’OCDE où le TEC net moyen est le plus faible (Graphique 1.38). Les travaux de modélisation de la Banque d’Espagne montrent que l’extension du SEQE à l’ensemble de l’économie permettrait de réduire les émissions de 14.5 % et qu’en combinant cette mesure avec un relèvement du taux de 75 EUR par tonne à 100 EUR par tonne, les émissions seraient réduites de 31.1 % (Aguilar, 2022[44]).
Graphique 1.38. Les tarifs effectifs du carbone nets ne sont que modérés
Tarifs effectifs du carbone moyens par pays, EUR/t éq. CO2, 2021
Note : Le tarif effectif du carbone net (TEC net) est la somme des prix des permis accordés dans le cadre des systèmes d’échange de quotas d’émission, des taxes sur le carbone et des droits d’accise sur les produits énergétiques, après déductions des subventions aux combustibles fossiles qui entraînent une baisse de leur prix avant impôts. Les prix explicites du carbone prennent en compte les systèmes d’échange de quotas d’émission et les taxes carbone. La moyenne des prix effectifs du carbone a été calculée pour l’ensemble des émissions de GES de 71 pays, hormis celles relevant de l’UTCATF, mais y compris des émissions qui ne sont couvertes par aucun instrument de tarification du carbone. Les estimations des subventions aux combustibles fossiles (composante du TEC net) sont fondées sur des données relatives à l’année 2020.
Source : OCDE (2022), Tarification des émissions de gaz à effet de serre : Passer des objectifs climatiques à l’action en faveur du climat, Série de publications de l’OCDE sur la tarification du carbone et la fiscalité des énergies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/16ae322c-fr.
En ce qui concerne l’industrie, le Plan national énergie-climat propose des incitations à l’intégration des énergies renouvelables (en particulier la biomasse, le biogaz et le solaire) dans les procédés industriels ainsi qu’à l’intensification de la recherche et de l’innovation dans les technologies à faible émission de carbone, telles que les technologies de récupération de la chaleur résiduelle et de captage de carbone. Le budget de R-DD consacré à l’énergie pourrait être revu à la hausse, étant donné qu’il a sensiblement diminué depuis 2012 et qu’il est aujourd’hui l’un des plus faibles des pays membres de l’AIE. L’efficacité des audits énergétiques des grandes entreprises, qui sont obligatoires depuis 2016, pourrait être renforcée en appliquant des sanctions plus lourdes en cas de non-conformité et en exigeant un suivi de la part des entreprises si la période implicite d’amortissement de l’investissement est raisonnable. En outre, si les (grandes) entreprises cotées en bourse ont déjà l’obligation de rendre compte annuellement de leur impact sur l’environnement, un projet de réglementation gouvernementale prévoit d’exiger d’un plus grand nombre d’entreprises qu’elles publient des données sur leur empreinte carbone.
L’Espagne s’est engagée à réduire de 26 % d’ici à 2030, par rapport à leur niveau de 2005, les émissions des secteurs non couverts par SEQE, comme les transports, les bâtiments, l’agriculture et les déchets. Le Plan national énergie-climat prévoit des réductions importantes grâce aux mesures qui encouragent un transfert modal vers des modes de transport à faibles émissions et non émetteurs et, en particulier, qui rendent moins indispensable le recours aux voitures particulières. Parmi les mesures prévues figurent la création (à partir de 2023) de zones à faibles émissions dans les villes de plus de 50 000 habitants et l’utilisation des énergies renouvelables, dont la part dans le secteur devrait atteindre 28 % d’ici 2030, grâce à l’électrification et l’utilisation de biocarburants avancés. L’interdiction de vendre des véhicules à moteur thermique à compter de 2035, décidée plus récemment par l’UE, contribuera également à réduire les émissions. Néanmoins, un plus grand soutien au titre du PRTR pourrait être accordé à l’installation de bornes de recharge pour les véhicules électriques, lesquelles sont déjà obligatoires dans les grandes stations-service, l’Espagne étant en retard dans ce domaine (OECD, 2023, forthcoming[42]). En outre, un abaissement des taxes d’immatriculation sur les véhicules électriques pourrait accélérer la transition vers des formes de mobilité non émettrices. La suppression de l’avantage fiscal offert aux conducteurs de véhicules diesel, qui consiste en une réduction des droits d’accise sur le carburant, contribuerait à diminuer les émissions de carbone et de particules.
Dans le secteur du bâtiment, le gouvernement entend réduire les émissions en renforçant l’efficacité énergétique, les logements espagnols étant moins économes en énergie que ceux de nombreux autres pays européens. Malgré l’augmentation récente de l’incitation fiscale à l’isolation des logements et les 6.8 milliards EUR alloués au titre du PRTR à la réhabilitation des logements et à la rénovation urbaine, des efforts supplémentaires devront être déployés pour moderniser les logements et accroître l’utilisation des panneaux solaires dans le secteur. Il sera toutefois nécessaire de surmonter les obstacles liés à la précarité énergétique et à l’accessibilité financière, par exemple en renforçant les subventions au gaz naturel et à l’électricité accessibles aux ménages pauvres qui existent depuis 2019. Bien que ces dispositifs soient temporaires, de nombreux ménages éligibles n’en ont pas bénéficié. Il faudra peut-être les pérenniser, sous une forme ou une autre, afin de résoudre les problèmes liés à l’accessibilité financière.
L’électricité représente environ 19 % des approvisionnements totaux en énergie de l’Espagne, une proportion qui n’a quasiment pas évolué au cours des dernières années et qui est inférieure à la moyenne de l’OCDE (22 %). Avant même la guerre en Ukraine, le gouvernement appelait à une réforme fondamentale du marché de l’électricité, non seulement parce que sa structure est un obstacle à la décarbonation, mais aussi parce que le niveau élevé des prix a une incidence sur le bien-être général et que la précarité énergétique est généralisée. L’objectif visé est d’accroître la flexibilité de l’ensemble du secteur de l’énergie, grâce à de nouvelles mesures incitatives et à des projets de stockage (du gaz naturel liquéfié, par exemple, quand bien même l’Espagne est déjà le pays de l’UE le mieux doté à cet égard), ainsi qu’à des enchères pour la capacité à long terme et pour la « réponse active à la demande » (en cas d’interruption de l’alimentation électrique en période de consommation de pointe).
À moyen terme, il faudra poursuivre les efforts pour surmonter la dépendance à l’égard des combustibles fossiles (Graphique 1.39). Parmi les moyens d’y parvenir figurent les investissements dans les solutions de remplacement à faible teneur en carbone, le stockage et les interconnexions. Le développement du secteur des énergies renouvelables devra se poursuivre pour atteindre l’objectif ambitieux fixé par le gouvernement, à savoir que celui-ci représente 74 % de la production d’électricité à l’horizon 2030 et 100 % à l’horizon 2050 (contre 47 % lors d’un pic récent en 2021), en particulier parce que la demande d’électricité augmentera fortement en raison de l’électrification d’autres secteurs, notamment les transports. Bien que le rythme auquel l’énergie solaire photovoltaïque est installée se soit accru depuis 2019, les données les plus récentes indiquent que l’Espagne ne se situe que près de la médiane de l’AIE en ce qui concerne la part de l’électricité produite à partir d’énergies renouvelables (International Energy Agency, 2021[45]) et que cette part a considérablement diminué en 2022 sous l’effet de la sécheresse, qui a eu des répercussions négatives sur la production d’énergie hydroélectrique. Par ailleurs, une allocation de 1.5 milliard d’euros au titre du PRTR sera également allouée à l’hydrogène vert destiné à répondre à d’importants besoins hors réseau et reposant sur l’énergie solaire et éolienne. Les principaux obstacles à la pénétration des énergies renouvelables sont les difficultés liées à l’obtention d’autorisations pour les nouveaux projets énergétiques (à titre d’exemple, le délai d’obtention d’une autorisation pour un parc éolien terrestre, qui est d’environ 85 mois, est beaucoup plus long que dans la plupart des pays de l’UE pour lesquels des données sont disponibles (OECD, 2023, forthcoming[42])) et la propagation de comportements « NIMBY » (« Not in My Back Yard », autrement dit « pas chez moi ») dans certaines régions. Toutefois, une nouvelle loi, entrée en vigueur en mars 2022, définit des procédures simplifiées pour l’approbation des projets relatifs aux énergies renouvelables. La fermeture prévue (qui devrait intervenir entre 2027 et 2035) d’une partie de la capacité de production nucléaire de l’Espagne accentuera les difficultés liées à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Une feuille de route de décembre 2021 souligne la nécessité de s’assurer que les ports concernés disposent de l’infrastructure requise pour absorber l’électricité dans le réseau national ; à ce titre, le potentiel éolien en mer et l’énergie marine de l’Espagne pourraient être exploités. En outre, en décembre dernier, l’Espagne, le Portugal et la France sont convenus de procéder à la construction d’un oléoduc sous-marin reliant Barcelone à Marseille, qui devrait être opérationnel à l’horizon 2030, ce qui permettra de remédier en partie au manque d’interconnexions énergétiques entre la péninsule ibérique et le reste de l’Europe.
L’Espagne est confrontée à de nombreux aléas climatiques, qui s’aggraveront dans les décennies à venir, en particulier en raison de l’élévation des températures et de la sécheresse. D’après des données couvrant la période 2016-2020, la majorité des habitants sont concernés par les chaleurs extrêmes (caractérisées par des températures supérieures à 35 °C), 83.1 % de la population y étant exposée ; les incendies de végétation constituent également un danger tout à fait réel. En moyenne, on dénombre 6.3 jours de très fortes chaleurs supplémentaires par personne par rapport à la moyenne de la période 1981-2010. Cet état de fait montre qu’il est important que des politiques d’adaptation ciblées soient mises en place et que tous les pays promeuvent l’engagement mondial en faveur de l’atténuation, dont l’Espagne peut se faire le chef de file lorsqu’elle assumera la présidence de l’Union européenne en juillet 2023. Le sud de l’Espagne est particulièrement touché par l’augmentation du stress thermique (jusqu’à 20 jours de forte chaleur de plus par an par rapport à la période 1981-2010) et par la sécheresse. Par ailleurs, l’humidité moyenne des terres cultivées, un indicateur de sécheresse, a diminué de 1.4 % par rapport à la période 1981-2010 et des baisses particulièrement marquées de plus de 10 % ont été constatées dans le sud de l’Espagne. En 2020, l’Espagne a publié son dernier plan d’adaptation au changement climatique, qui couvre la période 2021-2030. Il désigne comme instruments clés de l’adaptation un programme de travail assorti d’un calendrier et d’échéances clairs, ainsi que des plans sectoriels et régionaux. En réponse à l’exacerbation des conditions de sécheresse, le gouvernement vient également d’annoncer l’adoption d’un programme de dépenses d’urgence doté de 1.4 milliard EUR pour accroître la disponibilité de l’eau et de 784 millions EUR pour aider les agriculteurs à maintenir leur production et éviter les pénuries alimentaires.
Graphique 1.39. Comme d’autres pays, l’Espagne a réorienté ses approvisionnements énergétiques vers le gaz et les énergies renouvelables
Approvisionnements totaux en énergie par source, PJ et %, 1990 et 2020-21
Note : La catégorie « Charbon » comprend le charbon, la tourbe et les schistes bitumineux. Les « Autres combustibles fossiles » comprennent les produits pétroliers, le gaz naturel, le pétrole brut, les liquides de gaz naturel et les matières de base. Les « Énergies renouvelables et déchets » comprennent les énergies hydraulique, géothermique, solaire, éolienne, marémotrice, houlomotrice et océanique, et l’utilisation de ces formes d’énergie pour la production d’électricité et de chaleur, ainsi que les biocarburants solides, les biogaz, les déchets industriels et les déchets municipaux.
Source : AIE (2023), IEA World Energy Statistics and Balances (base de données).
Les problèmes liés à la rareté et la qualité de l’eau demeurent préoccupants
Le problème de la raréfaction de l’eau que connaît le pays depuis longtemps et qui va en s’aggravant – à cause de l’insuffisance des précipitations, mais aussi du changement climatique, de l’irrigation généralisée et de plus en plus intensive, ainsi que d’autres pressions extérieures – a d’importantes implications sur la résilience du réseau hydrographique, le bien-être des populations et, au final, le PIB potentiel et sa composition sectorielle. Depuis 1980, l’eau disponible a diminué de 12 % et les projections laissent présager des baisses supplémentaires comprises entre 14 % et 40 % d’ici 2050. Heureusement, les données les plus récentes de l’OCDE (jusqu’en 2020) montrent que le stress hydrique (mesuré par les prélèvements bruts d’eau en pourcentage des ressources disponibles) est en train de reculer, même s’il se situe encore à des niveaux intermédiaires à élevés. Cela dit, l’érosion des sols est déjà une réalité sur presque un quart du territoire espagnol, affectant la végétation dans son ensemble et plus particulièrement les forêts, qui font les frais de la fréquence croissante d’incendies ravageurs de grande ampleur. Les problèmes liés à l’eau sont aggravés par le manque de coordination entre l’administration centrale – chargée de la majorité des investissements dans le domaine de l’eau – et les autorités locales compétentes, même si le Plan national d’adaptation au changement climatique de 2021 devrait permettre d’améliorer la situation.
En 2022, l’État espagnol a approuvé une « orientation stratégique sur l’eau et le changement climatique » qui comprend des consignes et des lignes d’action visant à accroître la sécurité hydrique, à faciliter l’adaptation aux conséquences du changement climatique et à accroître la résilience. Les lignes d’action portent principalement sur la réduction de la demande, l’utilisation efficiente des ressources hydriques, le recours à des sources non conventionnelles (comme le recyclage de l’eau et son dessalement) ainsi que la promotion de la régénération écologique des masses d’eau. Les investissements effectués en Espagne au titre du Plan national de redressement, de transformation et de résilience (PRTR) – qui s’élèvent à plus de 1 250 millions EUR – serviront à atteindre ces objectifs.
Concernant la qualité de l’eau, qui serait le seul domaine dans lequel l’Espagne présente une moindre qualité de vie environnementale que ses voisins de l’UE (Eurofound, 2017[46]), le principal défi est la pollution par les nitrates (et l’eutrophisation qu’elle provoque) qui résulte de l’utilisation inappropriée d’engrais sur les cultures et de l’élevage intensif, en particulier de porcs (Graphique 1.40). La pollution ne cesse de s’aggraver : le bilan azoté à l’hectare, qui était de 39 kg en 2015, a grimpé à 49 kg en 2017, dépassant pour la première fois la valeur la plus récente obtenue pour l’ensemble de l’UE. Entre 2015 et 2019, l’utilisation d’azote s’est accrue de 4.5 %. Cette situation reflète la place grandissante qu’occupe l’Espagne dans le domaine de l’élevage de porcs : le pays est aujourd’hui le plus gros exportateur mondial de viande de porc congelée et possède le plus grand cheptel de l’Union européenne (plus de 34 millions d’animaux) (OECD, 2022[47]), dont les déjections entraînent un rejet supplémentaire d’émissions. L’azote produit par les animaux entraîne également une pollution de l’air, par exemple sous forme d’ammoniac. Entre 2010 et 2019, l’Espagne n’a pas réussi à respecter les plafonds annuels qu’elle s’était fixé en matière d’émissions d’ammoniac, et était l’un des deux seuls pays de l’UE dans ce cas (OCDE, 2022[37]) ; les données plus récentes montrent toutefois que les réductions qui étaient prévues ont bien été atteintes, après une décennie de stagnation qui contraste avec les baisses déjà obtenues par la plupart des autres pays membres de l’UE. Le bilan de phosphore a lui aussi considérablement augmenté et est aujourd’hui le plus élevé de l’OCDE : de 2015 à 2019, l’utilisation de cette ressource s’est accrue de 21 %. Fin 2022, le gouvernement espagnol a approuvé un décret royal visant à améliorer l’usage des engrais par le biais de plusieurs exigences réglementaires, dans le but de réduire la pollution de l’eau par l’azote.
Graphique 1.40. La présence de nitrates dans l’eau potable est problématique
Source : base de données « Waterbase, Water Quality », Agence européenne pour l’environnement (AEE).
Fin 2021, les autorités européennes ont décidé de traduire l’Espagne devant la Cour européenne de justice au motif qu’elle n’avait pas déployé suffisamment d’efforts pour combattre la pollution par les nitrates, qui concernerait près d’un quart des eaux du pays (souterraines et de surface). Le traitement des eaux usées est également incomplet et a donné lieu à des actions en justice de la part des autorités européennes. Le point positif est que le gouvernement espagnol a commencé à s’attaquer plus énergiquement aux problèmes liés à la qualité de l’eau. En 2021, un arrêté ministériel a promulgué un plan national de purification, d’assainissement, d’efficience, d’économie et de recyclage (DSEAR), dont le but est de résoudre les problèmes de coordination administrative. En mars 2022, le projet stratégique de redressement et de transformation économiques (PERTE), qui prévoit l’introduction du numérique dans la gestion du cycle de l’eau, a été approuvé par le gouvernement avec un budget attendu de plus de 3 milliards EUR provenant du PRTR. En août 2022, un projet de révision de la loi sur l’eau a été diffusé à des fins de consultation publique ; il prévoit notamment d’accroître la redevance sur les rejets d’effluents, conformément au principe pollueur-payeur. À noter également l’approbation en 2022 de deux décrets royaux incluant des mesures pour protéger l’eau contre la pollution diffuse causée par les nitrates provenant des activités agricoles, et établissant des normes sur les niveaux viables de nutriments dans les sols agricoles. Plus récemment, le gouvernement espagnol a approuvé un troisième cycle de plans hydrologiques qui assureront la régulation des ressources hydriques jusqu’en 2027. Plus de 6 500 mesures ont été mises au point, avec un budget de 22.8 milliards EUR, concernant les aspects suivants : assainissement et purification de l’eau, modernisation des systèmes d’irrigation, amélioration des approvisionnements, gestion des risques d’inondations, restauration du domaine public hydraulique, construction d’infrastructures, et enfin adoption du numérique pour gérer le cycle de l’eau et permettre une utilisation plus efficiente de cette ressource. Le budget annoncé est légèrement inférieur aux 28 milliards EUR d’investissement qui seraient nécessaires d’ici 2030 – selon les estimations de l’OCDE (OECD, 2020[48]) – pour assurer des approvisionnements suffisants et lutter contre les nouveaux polluants dangereux – afin de respecter les normes en matière d’eau potable –, et même envisager une réduction des fuites.
Pour résumer, les autorités espagnoles prennent des mesures appropriées mais devront peut-être redoubler d’efforts pour réduire la consommation d’eau. Étant donné que 63 % de consommation d’eau est destinée à l’irrigation des terres agricoles, il est essentiel d’encourager une meilleure utilisation de l’eau en améliorant l’efficacité de l’irrigation, en recyclant et en réutilisant l’eau ou en relevant les tarifs de l’eau destinée à l’irrigation en tenant compte de la raréfaction de l’eau. Cette baisse de l’irrigation ne peut être obtenue que si un solide régime d’allocation de l’eau couvrant les eaux de retour est mis en place pour empêcher ce que l’on appelle « l’effet rebond », à savoir l’utilisation de l’eau économisée pour accroître l’irrigation ou pour étendre les cultures très gourmandes en eau. Quoi qu’il en soit, il conviendrait en outre de soutenir l’innovation dans le domaine de l’irrigation et d’encourager les agriculteurs à investir dans du matériel permettant d’économiser l’eau, ainsi que les ménages et les entreprises à consommer moins d’eau, à la fois en mettant en place des mesures tarifaires et non tarifaires. Comparer le prix de l’eau entre les pays n’est pas une entreprise facile, mais une récente étude menée par une entité privée a montré que les ménages d’Almería, de Barcelone et de Madrid avaient en 2021 payé le mètre cube d’eau moins cher que dans la plupart des autres villes d’Europe.
La recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’eau désapprouve le recours au dessalement dans les cas de pénurie. Il convient en revanche, avant de recourir à cette solution, de gérer la demande de façon globale grâce à la mise en place de solides régimes d’allocation de l’eau, et de mieux utiliser les autres sources d’approvisionnement (comme l’eau de pluie et l’eau recyclée). L’Espagne possède déjà plusieurs usines de dessalement. Très récemment, une solution de compromis – pas encore finalisée – a été trouvée, qui consisterait à facturer l’eau dessalée au prix plancher de 0.35 EUR/mètre cube ; en tout état de cause, des capacités supplémentaires de dessalement seront quasi certainement requises, même si cela coûtera cher et nécessitera beaucoup d’énergie (celle-ci devra au minimum se présenter sous forme renouvelable et décarbonée) et entraînera des rejets de sel. Par ailleurs, des efforts nettement plus importants devront être déployés par les pouvoirs publics pour préserver la qualité de l’eau. Celle-ci aussi s’est dégradée, principalement sous l’effet des activités agricoles, qu’il s’agisse des cultures ou de l’élevage. Des mesures doivent être prises pour limiter l’utilisation d’engrais, que ce soit des taxes ou une réglementation plus stricte de leur usage, tout au moins dans les zones sensibles. Il faut également que des normes beaucoup plus exigeantes soient appliquées en ce qui concerne le lisier résultant de l’élevage, même si cela conduit à une diminution de la taille des troupeaux. L’Espagne ne peut se permettre de maintenir des activités aussi néfastes pour l’environnement.
Tableau 1.11. Recommandations antérieures concernant la politique environnementale et mesures prises
Tableau 1.12. Recommandations de politique macroéconomique et structurelle (Principales recommandations en caractères gras)
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