Études économiques de l'OCDE : Grèce 2020 (version abrégée)

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Grèce

1 septembre 2021

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1. Principaux éclairages sur l'action publique

Jusqu’à l'arrivée de la pandémie de COVID-19, les réformes structurelles conjuguées à l’amélioration de la compétitivité et de la crédibilité budgétaire avaient contribué à la hausse de l’activité et des revenus (Graphique 1.1. partie A) tandis que la confiance s'affermissait (Graphique 1.1. partie B), atteignant les niveaux les élevés observés depuis la grande crise financière. Les créations d’emplois avaient pour effet de faire reculer le chômage et de soutenir la consommation, contribuant ainsi, avec la mise en place d’un revenu minimum garanti et de dispositifs d’aide aux familles, à faire reculer la pauvreté. Les agences de notation ont relevé la note souveraine et les perspectives de la Grèce, et le pays a réussi son retour sur le marché obligataire international. Au début de 2020, les rendements des obligations souveraines ont atteint leur plus bas niveau depuis l'adoption de l'euro.

Le choc extérieur causé par la pandémie de COVID-19 a mis un coup d'arrêt à la reprise de l’économie grecque. Les mesures d’endiguement ont entrainé la suspension temporaire d'une grande partie de la production et de l’activité commerciale, tandis que les restrictions mises aux voyages et les incertitudes ont porté un coup dur au tourisme. Cette situation a entraîné une forte chute des exportations et d'importantes pertes de revenu, et les gains obtenus ces dernières années sur le front de l’emploi s’en trouvent compromis. Les réponses efficaces apportées à la crise sanitaire par le gouvernement et les mesures de soutien économique amortissent ce choc à juste titre, soutenant les entreprises et les revenus. Toutefois, la chute spectaculaire du PIB nominal, les mesures de soutien budgétaire et la baisse des revenus sont autant de facteurs qui vont, sur le plan budgétaire, transformer un excédent primaire confortable en déficit et faire augmenter un ratio d'endettement public déjà élevé.

Graphique 1.1. La pandémie de COVID-19 a mis un coup d'arrêt à la reprise de l’économie grecque

Le choc provoqué par le COVID-19 se produit à un moment où la Grèce n'a pas encore terminé de panser les plaies économiques et sociales causées par la crise financière mondiale, et il vient ajouter à des difficultés existant de longue date. Juste avant ce choc, le PIB réel était encore inférieur de plus de 20 % à son point haut d'avant la crise. Les modèles de l’OCDE laissent penser que les perspectives de croissance à long terme demeurent modestes, essentiellement du fait des évolutions démographiques et de l'atonie de la croissance de la productivité. La dynamique des entreprises est faible, et les entreprises de petite taille et peu productives représentent une proportion nettement plus importante de l'emploi et de la production que dans d'autres pays de l'OCDE. Malgré un basculement progressif vers les secteurs exportateurs, l'activité économique reste concentrée dans les branches d'activité traditionnelles et peu innovantes. Avant le choc lié au COVID-19, la santé des banques s'était améliorée mais leur encours de prêts non performants demeurait volumineux et fragilisait l'investissement et la reprise. Même en hausse, le taux d’emploi restait l’un des plus faibles de la zone OCDE. Le manque de perspectives a poussé de nombreux jeunes (souvent caractérisés par un niveau d'éducation élevé) à émigrer, accélérant le vieillissement de la population et réduisant le potentiel du pays en matière d'entrepreneuriat et d'innovation.

Graphique 1.2. La Grèce est à la traîne des autres pays de l'OCDE au regard de nombreux indicateurs de bien-être et d'inégalités

La pandémie de COVID-19 n'a pas affecté la santé de la population grecque autant qu’elle ne l’a fait dans d'autres pays, car les taux de contamination sont restés faible en comparaison internationale. Les Grecs jouissent d'une bonne santé et bénéficient d'un bon équilibre vie professionnelle-vie, ce qui contribue à leur bien-être (Graphique 1.2.). En revanche, ils obtiennent des résultats bien moins bons que les citoyens de nombreux autres pays de l'OCDE au regard de plusieurs indicateurs du bien-être et de l’égalité (Graphique 1.2.) La qualité de l'environnement est un des principaux atouts du pays et alimente le secteur du tourisme, mais des efforts s'imposent de toute urgence pour améliorer la qualité de l'air et la gestion des déchets, ainsi que pour réduire les prélèvements d'eau dans certaines zones critiques, afin de garantir que l'accélération de la croissance économique se traduise par des gains de bien-être et qu'elle soit écologiquement viable. Le taux de pauvreté demeure élevé, notamment parmi les jeunes, ce qui soulève des questions concernant l'équité intergénérationnelle du système de protection sociale. Le taux d'emploi reste faible et la qualité des conditions de travail laisse à désirer dans de nombreux emplois.

La crise liée au COVID-19 rappelle l’urgence qu’il y a, pour la Grèce, d’engager des réformes structurelles ambitieuses pour ranimer et stimuler la reprise, rehausser la croissance économique et le bien-être, et garantir aux générations actuelles et futures un environnement de haute qualité. La grande crise financière a ébranlé la vie politique de la Grèce et fait évoluer son économie politique et sa société d’une façon qui, conjuguée à la stabilité politique actuelle, pourrait contribuer à alimenter la dynamique des réformes. Pour que celles-ci puissent être menées à bien, il faudra remettre en cause les intérêts particuliers et surmonter les résistances au changement dans l’administration publique.

Le gouvernement travaille actuellement à un programme de reprise et de réforme économique s’articulant autour de quatre axes prioritaires (Tableau 1.1.) : protéger l’économie du choc provoqué par la pandémie ; asseoir une reprise durable et réduire l’important écart de production ; relever le taux de croissance à long terme ; et instaurer une croissance inclusive. Le gouvernement a mis en place une commission de haut niveau pour définir les propositions à intégrer dans une nouvelle Stratégie nationale de croissance attendue pour l'automne 2020.

Dans cette Étude est mis en avant un train de mesures ambitieuses de reprise et de réforme correspondant aux objectifs à long terme du gouvernement. Cet ensemble est axé sur l'amélioration de l'administration publique, le renforcement de l'emploi, la stimulation de l'innovation et de l'investissement, et l'amélioration de l'inclusivité de la croissance. Sa mise en œuvre permettrait d'aider la Grèce à se remettre à brève échéance du choc causé par le COVID-19 et d’ajouter chaque année 1 point de pourcentage à la croissance de son PIB à long terme d’ici 2030, l’essentiel de cette hausse provenant de l’augmentation des gains de productivité.

Graphique 1.3. De nouvelles réformes renforceraient la croissance

Croissance tendancielle du PIB réel, %, taux annuel

Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude sont les suivants :

L'accomplissement de nouveaux progrès en termes d'amélioration de la discipline fiscale et d’élargissement des bases d’imposition permettra aux autorités de réduire les taux d'imposition élevés, tout en continuant d'atteindre les objectifs budgétaires. Cette stratégie aidera à préserver une crédibilité budgétaire acquise de haute lutte et la confiance des investisseurs. Des examens de dépenses permettraient de redéployer les dépenses publiques au profit de l'investissement et de veiller à ce que les dépenses de retraite n'aient pas un effet d'éviction sur les dépenses consacrées aux programmes sociaux.

Principaux objectifs	Objectifs intermédiaires	Principaux axes
Protéger l’économie du choc provoqué par la pandémie de COVID-19	Renforcer le système de santé	Recruter 4 300 professionnels de santé supplémentaires, et élargir la capacité de soin des hôpitaux Mesure évaluée à 0.2 % du PIB de 2019.
	Soutien aux ménages	Entre mi-mars et fin avril, versement d’un montant de 800 EUR aux salariés d’entreprises et travailleurs indépendants victimes de suspensions d'activité et pertes de revenu liées au COVID-19. Extension des prestations de chômage existantes et introduction de prestations de chômage pour les travailleurs saisonniers. Mise en place de dispositifs de chômage partiel entre mi-juillet et mi-octobre 2020.
	Soutien aux entreprises	Pour les entreprises touchées, le paiement des impôts et cotisations et les remboursements d’emprunts ont été reportés jusqu’à la fin de 2020, un rabais de 25 % a été consenti pour les versements effectués dans les délais et des avances remboursables ont été accordées. Fourniture de garanties à hauteur de 7.9 milliards EUR de prêts. Les mesures de soutien prises par les pouvoirs publics comprennent également des baisses de certains taux de TVA, et un programme d'aide au secteur du tourisme couvrant la saison 2020 et se prolongeant en 2021.
Asseoir une reprise durable et réduire l'écart de production négatif	Accroître la liquidité	Réduire les prêts non performants (mécanisme « Hercule » de protection des actifs) ; augmenter le crédit au secteur privé et les liquidités des entreprises ; obtenir le classement des titres de dette souveraine en catégorie investissement.
	Mener une politique budgétaire viable	Éliminer les excédents budgétaires primaires excessifs (notamment au moyen d'examens budgétaires et de plafonds budgétaires) ; abaisser les taux d'imposition tout en réduisant la fraude fiscale et en élargissant la base d'imposition (en imposant de nouvelles exigences en matière de transactions électroniques, et en recourant à la facturation électronique) ; revoir les objectifs de solde budgétaire primaire en consultation avec les partenaires européens.
	Améliorer les anticipations	Réduire les incertitudes relatives à l’action publique en assurant une adhésion totale au programme de réformes ; atteindre les objectifs budgétaires et maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante ;envoyer des signaux crédibles concernant un nouveau modèle de croissance, notamment en procédant à des privatisations et en adoptant des dispositions législatives qui renforcent la flexibilité du marché du travail et des marchés de produits ; accroître la transparence et améliorer le fonctionnement du secteur public.
	Attirer les financements extérieurs	Attirer l'investissement direct étranger et les investisseurs institutionnels (projets financés par la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), etc.) ; utiliser de manière plus efficace les ressources des Fonds structurels et d'investissement européens ; faire un usage productif des bénéfices réalisés au titre de l'accord sur les actifs financiers nets (ANFA) et du programme pour les marchés de titres (SMP).

Principaux objectifs	Objectifs intermédiaires	Principaux axes
Renforcer la croissance à long terme	Rehausser l'emploi	Abaisser les taux de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations de sécurité sociale ; accroître la flexibilité du marché du travail ; face aux évolutions démographiques à long terme ; inverser le phénomène d'« exode des cerveaux ».
	Accroître l'investissement	Ouvrir les marchés de biens et de services ; abaisser le taux de l'impôt sur les sociétés ; développer les marchés financiers grecs ; mobiliser des financements extérieurs ; améliorer le fonctionnement du secteur public (créer un ministère de la Transformation numérique dans le but de simplifier et de faire intégralement passer au numérique le secteur public grec d'ici à 2023 ; réduire la bureaucratie) ; accroître la transparence et faire reculer la corruption (Autorité nationale pour la transparence, modification des dispositions législatives sur la corruption, instauration d'une limite de 18 mois pour le gel par l'État des comptes bancaires privés, collaboration étroite avec le Groupe d'action financière (GAFI) pour assurer l'adhésion de la Grèce aux normes les plus exigeantes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le terrorisme) ; améliorer le fonctionnement de la justice et mettre en place un cadre d'insolvabilité intégré.
	Rehausser la productivité	Accroître les investissements de qualité et stimuler les activités de recherche-développement (R-D).
	Améliorer la durabilité environnementale	Mettre fin progressivement à la production d'électricité à partir de lignite d'ici à 2028 ; assurer la neutralité énergétique des activités économiques d'ici à 2050 ; effet d'attraction sur l'investissement privé vert à hauteur de 45 milliards EUR ; promouvoir l'économie circulaire en renforçant le recyclage des déchets ; rénover le parc immobilier de manière à réaliser des économies d'énergie ; déréglementer le marché intérieur de l'énergie pour le rendre concurrentiel.
Instaurer une croissance inclusive	Assurer l'égalité des chances	Moderniser le système d'enseignement en donnant aux établissements scolaires et aux universités une plus grande autonomie opérationnelle et pédagogique ; développer les cours permettant d'améliorer les compétences numériques ; renforcer l'équité intergénérationnelle (notamment s'agissant du système de retraite). Élargir la base d'imposition pour toutes les catégories de contribuables et à l'intérieur de chaque catégorie.
	Protéger les groupes vulnérables	Concevoir des prestations liées à l'exercice d'un emploi et réformer les programmes actifs du marché du travail ; restructurer les prestations en nature, en examinant les critères d'admission au bénéfice de ces prestations ; mettre en œuvre des programmes ciblés sur les enfants sans protection et les sans-abri ; élaborer des programmes de transition pour les zones affectées par l'abandon de la production d'électricité à partir de lignite.
	Services sociaux	Garantir un accès universel à des soins de santé de qualité ; assurer un accès universel à des services d'accueil des jeunes enfants de qualité ; garantir la fiabilité et l'efficacité des soins de longue durée.

Source : Ministère des Finances.

Accélérer l'apurement des prêts non performants des banques est une condition préalable à tout redressement durable de l'investissement. De nouveaux progrès en matière d'amélioration de l'environnement des entreprises et de renforcement de l'efficacité de l'administration publique (notamment du système judiciaire) sont essentiels pour réduire les coûts et les incertitudes liés à l'exercice des activités économiques en Grèce, et renforcer du même coup l'investissement national et étranger ainsi que l'innovation. Il faudra pour cela moderniser l'administration publique ; améliorer la qualité de la réglementation et de promouvoir davantage le jeu de la concurrence ; rationaliser les politiques d'innovation et les incitations fiscales à la recherche-développement (R-D) ; et ouvrir les entreprises publiques aux capitaux et aux gestionnaires du secteur privé.
La création d'emplois, l'amélioration de leur qualité et l'augmentation des salaires passent par la mise en œuvre de programmes actifs du marché du travail et la réduction des problèmes d'inadéquation entre les compétences et les emplois. Pour rehausser le taux d'activité et faire reculer l'économie informelle, il faut réduire le coin fiscal élevé sur les revenus du travail, veiller à ce que les salaires augmentent au même rythme que la productivité de la main-d'œuvre et lever les obstacles au travail. Renforcer encore le système de protection sociale grec et mieux cibler les dispositifs sur les personnes les plus vulnérables contribueront à réduire le taux de pauvreté, qui est élevé parmi les jeunes et dans la population d'âge actif, et à protéger les travailleurs contre les chocs affectant les revenus.

Le choc provoqué par la pandémie de COVID-19 a fait dérailler la reprise qui était tirée par les exportations

Jusqu’à ce choc, l’économie avait connu 3 années de redressement progressif après l’une des récessions les plus profondes et les plus longues jamais enregistrées. Le PIB était parvenu à une niveau supérieur de 6.5 % à son plus bas de 2016, mais restait toutefois inférieur de plus de 20 % à son meilleur niveau d'avant la crise (graphique 1.5. partie A). Pendant l’été de 2018, la Grèce était parvenue au terme du troisième programme d'assistance financière titre du Mécanisme européen de stabilité (MES) et avait été intégrée dans le Semestre européen. Le pays fait l’objet d’un suivi au titre du Cadre de surveillance renforcée de l’UE, qui offre un cadre global permettant de suivre l’évolution économique et les mesures prises en faveur d’une reprise économique durable.

Une croissance vigoureuse et généralisée des exportations et, dans une moindre mesure, de la demande intérieure, servait de moteur à la reprise. Le secteur du tourisme restait l’un des principaux facteurs contribuant à la hausse des exportations, tandis que l’amélioration de la compétitivité-prix soutenait les exportations de marchandises. L’augmentation de la confiance des entreprises et des consommateurs (Graphique 1.6.), l’amélioration de la situation financière et le niveau historiquement faible des taux d’intérêt des prêts stimulaient l’investissement des entreprises. Celui-ci est toutefois très instable (Graphique 1.5. partie B) et à moins de 12 % du PIB de 2019, bien inférieur à la moyenne de l’OCDE (qui est de 22 %). Les prêts bancaires aux sociétés non financières (corrigés des cessions et passations en charges) augmentent modérément depuis le début de 2019 (surtout dans le tourisme, le transport maritime, la construction et l’immobilier) et ont poursuivi sur cette voie pendant les premiers mois du choc lié à la pandémie. Les derniers contrôles de capitaux encore en vigueur ont été supprimés en septembre 2019.

La reprise s’était accompagnée de solides créations d’emplois. En effet, à la suite des profondes réformes du marché du travail, le taux d’emploi avait augmenté entre la fin de 2013 et le début du choc lié au COVID-19 pour atteindre 57 %. Il s’agit là du plus haut niveau observé depuis 2010, mais il reste néanmoins l’un des plus faibles de tous les pays de l’OCDE (voir à ce sujet le chapitre 2). Parallèlement, le taux de chômage avait reculé, passant d’un pic de près de 28 % en 2013 à 16.0 % en février 2020. La progression de l’emploi a tiré le revenu disponible des ménages, mais la reconstitution de l’épargne privée et le désendettement des ménages ont limité la hausse de la consommation privée. L’important volant de ressources inemployées dans l’économie et la faiblesse des gains de productivité modéraient l’évolution des salaires et la hausse des prix à la consommation.

Le choc provoqué par la pandémie de COVID-19 est venu mettre à mal tous ces progrès. Les autorités ont réagi rapidement et ont réussi à contenir la propagation des infections et à éviter la submersion du système de santé (Graphique 1.4,parties A et B). Les arrivées de visiteurs contaminés, représentant plus d'un cinquième du total des infections, restent à ce jour un problème. Pour stopper la diffusion du virus, la Grèce a limité les entrées sur son territoire et mis en œuvre des restrictions de déplacement strictes entre la mi-mars et le début du mois de mai 2020. Cela a provoqué la fermeture d’entreprises qui généraient 20 % de la valeur ajoutée du pays, opérant à plus de 80% dans les secteurs de l’hôtellerie, de la restauration, de l’enseignement et des services aux consommateurs. Les embauches précédant la saison estivale ont été gelées (Graphique 1.4, partie C), et un grand nombre de salariés et de demandeurs d’emploi sont sortis de la population active pendant le confinement, si bien que la population inactive a retrouvé des niveaux qu’elle n'avait plus connu depuis 2019.

À mesure de l’amélioration de la situation sanitaire, la Grèce a progressivement levé les restrictions en mai et rouvert ses frontières aux visiteurs internationaux en juin et juillet, tout en renforçant les opérations de dépistage et les prises en charge sanitaires. Cependant, les restrictions aux voyages et l’affaiblissement économique des partenaires commerciaux de la Grèce, ajoutés aux protocoles sanitaires et aux incertitudes, ont fait chuter la demande d’exportations grecques de services de tourisme et de transport.

Graphique 1.4. Les mesures d'endiguement strictes mises en œuvre par la Grèce ont permis de limiter les infections, mais ont gelé le marché du travail

La chute du commerce international provoquée par le choc lié au COVID-19 a mis interrompu la progression de la participation de la Grèce aux échanges mondiaux et la transformation structurelle née des grandes réformes de la dernière décennie qui l'accompagnait. Entre 2009 et 2019, les exportations réelles de biens et de services ont augmenté de plus de 43 % (pour s’établir à près de 37 % du PIB alors qu’elles n’en représentaient qu’environ 20 % pendant les années ayant précédé la grande crise financière). Les expéditions de biens, aux premier rangs desquels le pétrole raffiné et les métaux et produits métalliques, les équipements mécaniques et l’habillement, sont le principal moteur de la hausse des exportations et ont augmenté en flèche de plus de 70 % entre la fin de 2009 et la mi-2019. La Grèce a également réussi à diversifier géographiquement ses exportations de biens, avec une part croissante des opérations à destination de pays d’Asie (Graphique 1.8). Grâce à ces évolutions, la Grèce a vu ses résultats à l’exportation (c’est-à-dire la hausse des exportations par rapport à la croissance des marchés à l’exportation du pays) s’améliorer sur la période 2017-19.

Toutefois, les exportations et l’économie restent largement non diversifiées et fortement concentrées dans des secteurs à faible intensité de connaissance. Les produits minéraux, notamment le pétrole raffiné, représentent toujours une part importante du total des exportations (plus de 30 %). Les produits de haute technologie (industrie aérospatiale, informatique et bureautique, électronique et télécommunications, pharmacie, instruments scientifiques, appareils électriques, chimie, appareils non électriques, armement) n’ont représenté que 4.5 % des exportations totales en 2018 (soit un niveau inchangé par rapport à 2007), alors que la moyenne de l’UE est de 18 %. De tous les pays de l’OCDE, la Grèce se classe aux derniers rangs du classement 2017 de la complexité économique (Economic Complexity Rankings) (Simoes and Hidalgo, 2011[1]), avec l’Australie, le Chili, le Portugal et la Turquie. Les exportations de produits agricoles et agro-alimentaires restent limitées au regard de leur potentiel, compte tenu de la haute qualité des produits concernés.

Le déficit courant s’est accentué de façon marquée au cours des dernières années. Les administrations publiques et, dans une moindre mesure, le secteur des entreprises non financières, ont été les principaux facteurs de l’amélioration de la balance courante, du fait du large ajustement budgétaire opéré et de la chute de l’investissement des entreprises. Cela étant, avec le redémarrage de la demande intérieure, le déficit courant risque de recommencer à se creuser (Graphique 1.7). La position extérieure globale nette de la Grèce, largement négative, est passée de 140 % du PIB à la fin de 2017 à 150 % à la mi-2019, soit l’une des plus fortement négatives de la zone euro. Le secteur officiel représente les trois quarts des engagements extérieurs de la Grèce. Ceux-ci sont majoritairement libellés en euros et assortis de taux d’intérêt fixes, ce qui tempère les risques associés à un niveau de passifs aussi élevé.

Graphique 1.5. Le choc provoqué par la pandémie de COVID-19 a fait capoter la reprise de la Grèce, tirée par les exportations et la consommation

Volumes, prix de 2015

Pour que la Grèce puisse retrouver une trajectoire de reprise durable après le choc provoqué par le COVID-19, il est indispensable de stimuler l’investissement et l’innovation pour améliorer la qualité des produits et la compétitivité hors prix, et faire ainsi progresser en même temps les résultats à l’exportation et les salaires (Bournakis, 2013[2]; Khandelwal, 2010[3]; Hummels and Klenow, 2005[4]; Sutton and Trefler, 2016[5]). L’expérience des pays d’Europe centrale et orientale entre le milieu des années 90 et le milieu des années 2000 montre que l’augmentation de l’investissement national et étranger permet d’améliorer la qualité des produits et l’intensité technologique des exportations, débouchant sur une hausse des parts de marché à l’exportation malgré l’appréciation des taux de change réels (Mody, Igan and Fabrizio, 2007[6]; Leigh, Fabrizio and Mody, 2009[7]). Au Costa Rica par exemple, l’important volume d’investissement direct étranger a contribué à accroître la part des exportations de haute technologie, qui est ainsi passée de 6 % du total des exportations manufacturières au milieu de la décennie 90 à plus de 40 % au milieu des années 2010, soit un niveau plus élevé que dans n’importe quel pays de l’OCDE (OECD, 2018[8]; OECD, 2016[9]).

Graphique 1.6. Le choc provoqué par la pandémie de COVID-19 a inversé le redressement de la confiance des entreprises et des consommateurs

Confiance des consommateurs et des entreprises – sous-rubriques de l’indicateur du climat économique ESI (Economic sentiment indicator) – solde en % des réponses positives par rapport aux opinions négatives, données corrigées des variations saisonnières

Graphique 1.7. Le déficit courant a diminué, en partie grâce à l’évolution positive du budget des administrations publiques

Ventilation des contributions à la balance courante, en % du PIB

Graphique 1.8. Environ 65 % des exportations de marchandises ont pour destination d’autres pays européens

Flux d’exportations cumulés sur 12 mois (en valeur)

La production se réoriente progressivement en faveur des secteurs marchands, mais ce n’est pas le cas de l’emploi. Depuis 2010, la part de la valeur ajoutée brute des secteurs marchand est passé à 30 %, se rapprochant de celle observée dans des pays comparables (Graphique 1.9, partie A). Si l’on inclut les services d’hôtellerie et de restauration dans le secteur marchand (au motif que ces activités sont fortement liées au tourisme), le déplacement en faveur des secteurs marchands est encore plus notable, atteignant 38 %. Cependant, les secteurs non marchands restent les principales sources de création d’emplois. Au plus fort de la crise, entre 2009 et 2013, les deux secteurs, marchands et non marchand, ont enregistré des pertes d’emplois équivalentes, de l’ordre de 17 %. En revanche, à partir de 2013 jusqu’en 2019, l’emploi dans les secteurs non marchands a progressé de 12 % (principalement grâce aux services liés au tourisme et au commerce de gros et de détail), alors qu’il était stable dans les secteurs marchands. En comptant les services d’hôtellerie et de restauration dans le secteur marchand, on obtient une hausse de l’emploi de 2.6 % dans le secteur marchand et de 4.5 % dans le secteur non marchand entre 2013 et 2017. Ces chiffres illustrent la lenteur de la diversification de l’économie grecque et de l’acquisition d’un avantage concurrentiel dans des domaines autres que le tourisme et les services qui lui sont associés.

Le gouvernement a la volonté d’accélérer la transition de l’économie vers les secteurs marchands et d’en accroître encore l’ouverture. À cette fin, il est en train d’élaborer une stratégie nationale d’ouverture et vise à regrouper l’ensemble des politiques et responsabilités concernant la promotion des exportations et les mesures destinées à attirer l’IDE sous l’égide du ministère des Affaires étrangères. Les pouvoirs publics doivent poursuivre les programmes déjà engagés pour rendre l’économie encore plus ouverte, notamment : faire en sorte que les statuts commerciaux privilégiés, qui permettent d’accélérer les procédures douanières et qui sont actuellement peu utilisés, le soient davantage ; et achever la plateforme informatique intégrée pour les procédures d’importation et d’exportation (guichet unique), mise en place à l’aide de fonds de l’UE. Comme relevé dans la précédente Étude économique de la Grèce (OECD, 2018[10]), il y a peu de restrictions à l’investissement direct étranger en Grèce. Pour attirer davantage d’IDE, il faudra donc améliorer le climat général des affaires en allégeant les formalités administratives, en abaissant les restrictions sur les marchés de produits et en relevant la qualité des infrastructures.

Graphique 1.9. La production se déplace au profit des secteurs marchands, mais pas l’emploi

Part des activités marchandes

La politique budgétaire a gagné en crédibilité, entraînant une baisse des rendements des obligations d’État

Ces dernières années, la Grèce a systématiquement dépassé ses objectifs budgétaires. Entre 2009 et 2019, le solde primaire a augmenté de 14 points de PIB et dépassé les objectifs adoptés au titre du programme de stabilité financière chaque année, entre 2016 et 2019. Au départ, la Grèce a compté principalement sur des mesures d’augmentation des recettes pour améliorer son solde primaire (Graphique 1.10). Entre 2017 et 2019, les dépenses ont joué un rôle plus important que les recettes dans l’augmentation de l’excédent primaire, notamment du fait de la sous-exécution du budget d’investissements publics. En effet, en 2019, l’investissement public est tombé à 2.2 % du PIB, soit son niveau le plus bas depuis plusieurs décennies, alors qu'il avait atteint 4.4 % du PIB en moyenne depuis 2000.

Les excédents budgétaires et réserves de change considérables accumulés ces dernières années et la poursuite de l’accès au marché des emprunts d’État a donné à la Grèce la marge nécessaire pour financer rapidement sa réaction au choc provoqué par la pandémie. Le solde primaire devrait donc passer en 2020 à un déficit de 4.8 % du PIB si la pandémie reste maîtrisée, ou de 5.9 % en cas de deuxième vague vers la fin de 2020, ce qui s’explique par la baisse des versements d'impôts et de cotisations sociales provoquée par la diminution de l’activité et des revenus et par l'augmentation des dépenses entraînée par les mesures de soutien des pouvoirs publics. Pour renforcer le système de santé et soutenir les revenus des ménages ainsi que la trésorerie des entreprises, le gouvernement a pris des mesures représentant au total 11.4 millions EUR pour 2020 (soit 6.1 % du PIB de 2019), qui sont détaillées dans le Tableau 1.1.. De plus, l’État va devoir supporter de nouveaux coûts pour gérer la reprise des arrivées de migrants. Pour faire face à ces chocs, la Grèce, aux côtés d'autres membres de l’Eurogroupe, a activé les clauses dérogatoires et suspendu ses objectifs budgétaires à moyen terme. Avant ces mesures temporaires, le budget de 2020 prévoyait des réductions d'impôt permanentes représentant environ 0.6 % du PIB, et détaillée dans (Encadré 1.1). Le budget prévoit que l’effet de ces diminutions permanentes des taux d'imposition sera compensé grâce à une amélioration de la discipline fiscale, principalement par un recours plus large aux paiements électroniques, et dans une moindre mesure par une rationalisation des dépenses.

Encadré 1.1. La réforme fiscale de 2019

En décembre 2019, le gouvernement a décidé d’abaisser un certain nombre de taux d’imposition, qu’il s’agisse de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et de la TVA.

En ce qui concerne l’IRPP, les réformes sont les suivantes : abaissement du taux de l'impôt sur les revenu qui passe de 22 % à 9 % pour les revenus jusqu’à 10 000 EUR et relèvement du seuil d’exonération de 1 000 EUR par enfant à charge ; abaissement de 0.9 point de pourcentage (soit 0.48 point pour les cotisations patronales et 0.42 point pour les cotisations salariales) des cotisations de sécurité sociale pour les salariés à plein temps à compter de juin 2020 ; obligation pour les salariés, retraités et travailleurs indépendants de recourir à des systèmes de paiement électronique à hauteur d'au moins 30 % de leur revenu total pour pouvoir bénéficier de crédits d'impôts ; et exonération des personnes handicapées du prélèvement de solidarité sociale.

Concernant les impôts indirects, les réformes ont pour effet : de ramener de 24 % à 13 % les taux de TVA sur certains produits et d'exonérer de TVA pendant 3 ans les bâtiments dont les permis de construire ont été délivrés depuis le 1er janvier 2006 et les cessions de biens immobiliers.

En ce qui concerne les bénéfices et les investissements des entreprises, la réforme a les effets suivants : ramener de 28 % à 24 % le taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés à compter de l’exercice 2019; ramener de 10 % à 5 % l'impôt sur les dividendes perçus ; imposer une taxe de 15 % sur les plus-values ; réduire les taxes sur les actifs frappant les fonds immobiliers et les fonds d’investissement ; abaisser à 10 % le taux d'imposition des coopératives agricoles ; et modifier ou introduire des exonérations dans le traitement fiscal des véhicules de sociétés, et mettre en place des incitations à l’utilisation de transports publics et de véhicules peu polluants.

Pour les investisseurs non-résidents, les réformes sont les suivantes : taux d’imposition forfaitaire sur les revenus mondiaux des particuliers dont la résidence fiscale était située en dehors de la Grèce pendant sept des huit dernières années ; et introduction d’exonérations dans le régime de taxation des plus-values, de l’IRPP et du prélèvement de solidarité sociale pour les revenus d’intérêts produits par des obligations de sociétés cotées en bourse.

Source : Ministère des Finances.

Graphique 1.10. L’assainissement budgétaire a reposé davantage sur les recettes que sur les dépenses

Évolution du solde primaire et de la contribution des recettes et des dépenses, moyenne annuelle, en % du PIB

Globalement, les réponses budgétaires au choc du COVID-19 étaient indispensables pour gérer l’impact sanitaire, soutenir les ménages et les entreprises et préserver la capacité de production du pays. Elles devront être prolongées en cas de deuxième vague de la pandémie. Une fois l’urgence passée, elles devront être repensées pour renforcer la capacité à produire et à revenir au travail dans le nouveau contexte économique et social de l’après-COVID-19. Les entreprises et les travailleurs pourront tirer profit de mesures qui les aideront à monter en gamme dans leurs compétences et à se tourner vers des secteurs présentant de meilleures perspectives de croissance, par exemple un renforcement des politiques actives du marché du travail, en particulier des dispositifs de reconversion.

L'abaissement permanent des taux d'imposition légaux, qui sont élevés, et l’obligation de recourir plus largement aux paiements électroniques pour renforcer la base d'imposition sont autant de mesures qui répondent à l’un des problèmes les plus anciens pesant sur l’activité et l’emploi. Le gouvernement envisage également de réformer l’impôt foncier unifié (ENFIA) pour en élargir l’assiette en 2021. Cela étant, la réduction du taux de l’impôt sur les dividendes et de l’impôt sur les bénéfices des entreprises aura pour effet d'abaisser de 11 points le taux d'imposition global sur les bénéfices distribués qui passera à 28 %, soit un niveau se situant au sixième rang des plus faibles de la zone OCDE (Graphique 1.11). Cela risque de soulever des problèmes en termes de redistribution et de créer des distorsions du fait du creusement de l’écart entre le taux d'imposition des revenus du travail et le taux d'imposition des bénéfices distribués pour les professions libérales à haut revenu (comme examiné plus en détail au chapitre 2).

Graphique 1.11. Les réformes récentes ont entraîné une baisse sensible du taux d’imposition des bénéfices distribués

Taux d’imposition légal global des revenus de dividendes, 2020

Le redressement économique attendu en 2021 devrait réduire le déficit primaire, à un rythme toutefois moins rapide en cas de seconde vague à la fin de 2020. Les très fortes incertitudes que fait peser sur les perspectives le choc lié au COVID-19 ont amené les autorités à reporter à 2021-2024 leur nouvelle stratégie budgétaire à moyen terme. La Grèce, aux côtés d'autres pays de l’UE, a fait jouer les clauses de dérogation nationale autorisant une suspension des règles budgétaires en reconnaissant les implications de la pandémie sur les finances publiques des pays touchés. En vertu des arrangements en cours, la Grèce était censée réduire d’ici 2023 son objectif d’excédent primaire qui aurait dû passer de 3.5 % du PIB à un niveau compatible avec ses engagements aux termes du Pacte de stabilité et de croissance. En 2018, la Commission européenne a estimé que ce niveau était de 2.2 % du PIB en moyenne, sur le long terme. Le gouvernement grec demeure résolu à tenir les objectifs budgétaires convenus avec ses partenaires de l’UE, mais compte tenu du choc provoqué par la pandémie et de ses conséquences budgétaires, il faudra revenir sur l’objectif d’excédent primaire (de 3.5 % du PIB) jusqu’en 2022. Les ressources dégagées en reportant à plus tard la réduction prévue de l’objectif d’excédent primaire, en accord avec les partenaires de l’UE, pourront être utilisées pour promouvoir une reprise inclusive après le choc lié au COVID-19 et s’attaquer aux facteurs qui pèsent de longue date sur la croissance et sur la société en réduisant le coin fiscal sur le travail, en augmentant l’investissement public et en finançant des programmes sociaux mieux ciblés.

Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique budgétaire

Recommandations antérieures

Mesures prises

Maintenir l’objectif d’excédent primaire fixé avec les créanciers officiels et faciliter comme il se doit la restructuration de la dette.

Les objectifs d’excédent primaires ont été atteints ou dépassés chaque année entre 2016 et 2019. En juin 2018, l’Eurogroupe s’est accordé sur des mesures d’allègement de la dette à moyen terme. À la suite de son évaluation des progrès accomplis par la Grèce dans la mise en œuvre des réformes convenues, l’Eurogroupe a décidé de débloquer les deux tranches d’aide sous condition de l’adoption de mesures par les pouvoirs publics.

Les rendements des obligations d’État sont tombés à des plus bas historique en février 2020, sur fond de redressement de la confiance et de recherche internationale de rendement. En mars, ils ont grimpé en flèche, avec ceux des obligations souveraines d’autres pays de la périphérie appartenant à l’Eurozone, lorsque l’ampleur planétaire de la pandémie est devenue évidente et que les investisseurs ont cherché refuge dans des actifs moins risqués. Les rendements sont redescendus à des niveaux inférieurs à ceux observés à la mi-2019 lorsque la BCE a fait état des principales mesures qu’elle entendait prendre et annoncé que les titres émis par l’État grec seraient inclus dans son programme d'achat d'actifs. Les agences de notation ont relevé la note souveraine de la Grèce, qui reste en deçà de la catégorie investissement. La maturité résiduelle moyenne pondérée de la dette publique et le délai moyen de révision du taux (soit la durée nécessaire pour que la totalité de la dette soit assortie d’un nouveau taux d’intérêt) sont tous deux proches de 20 ans. L'augmentation des coûts du service de la dette devrait être modeste au cours des années qui viennent, dans la mesure où le choc provoqué par le COVID-19 entraîne un accroissement de l’émission de titres de dette négociables

Encadré 1.2. Mesures de restructuration de la dette adoptées avec les partenaires de l’UE en juin 2018

Les mesures de restructuration de la dette approuvées par l’Eurogroupe en juin 2018 limiteront les besoins de financement bruts de la Grèce à un niveau inférieur à 15 % du PIB à moyen terme et à 20 % du PIB par la suite. Ces mesures sont les suivantes : 1) un différé de 10 ans pour le paiement des intérêts sur les 96 milliards EUR de prêts accordés par le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ; 2) prolongement de la durée moyenne des prêts du FESF de 10 ans (portant leur échéance à 42.5 années) ; 3) réduction à zéro, à partir de 2018, de la marge de taux d’intérêt progressif due sur la tranche de prêt destinée au rachat de la dette, au titre du deuxième programme du FESF pour la Grèce ; 4) transfert à la Grèce, jusqu’en juin 2022, des bénéfices réalisés sur les actifs détenus dans le cadre de l’Accord sur les actifs financiers nets (ANFA) et du programme pour les marchés de titre (SMP). L’application des deux dernières mesures est conditionnée aux résultats de la surveillance renforcée continue des politiques macroéconomiques.

Source : Déclaration de l’Eurogroupe sur la Grèce, 22 juin 2018.

Le ratio d’endettement public de la Grèce, qui s’établissait à 117 % en 2019 (soit le deuxième en importance après le Japon parmi les pays de l’OCDE), devrait augmenter en 2020 à cause de la forte baisse du PIB nominal et, dans une moindre mesure, de l’augmentation des dépenses conjuguée à la diminution des recettes. Le ratio d’endettement devrait approcher 190 % du PIB en 2021 en l’absence de reprise de la pandémie, et dépasser 200 % du PIB en cas de deuxième vague. En 2019, les partenaires de l’UE détenaient 73 % de la dette publique grecque à des taux d’intérêt inférieurs aux taux du marché. À moyen terme, les coûts du service de la dette et les besoins de financement bruts devraient rester modérés, ce qui s’explique par les mesures d'allègement de la dette adoptées en 2018 par les partenaires de l’UE (Encadré 1.2), la stratégie de gestion des dettes adoptées par le gouvernement, la décision de la Banque centrale européenne d’inclure les titres de dette publique grecs dans son programmes d'achat d'actifs et le feu vert donné par l’Eurogroupe, en juin 2020, au déblocage de la troisième tranche des mesures conditionnelles relatives à la dette.

La reprise va dépendre du redémarrage de l’investissement

Les incertitudes exceptionnelles qui entourent les perspectives tiennent au manque de visibilité sur l’évolution de la crise liée à la pandémie. Dans le scénario du choc unique reposant sur l’hypothèse que la pandémie ne reprendra pas une fois passé le printemps 2020, il est prévu que la production chute de 8 % en 2020 avant de se redresser de 4.5 % en 2021 (Tableau 1.3). Si une deuxième vague de contaminations devait se produire (scénario de deux chocs successifs), la baisse du PIB devrait atteindre 9.8 % en 2020 et la reprise en serait ralentie, avec une croissance de 2.3 % en 2021. Malgré la levée de la plupart des restrictions en juin 2020, la diminution du nombre des visiteurs internationaux et l’aggravation des incertitudes vont sans doute peser sur la demande de consommation et sur le tourisme jusque pendant la saison d’été. Dans le scénario de deux chocs successifs, la baisse des revenus et de la confiance au niveau mondial devraient freiner les arrivées de touristes en Grèce jusqu’à la saison 2021. La crise retarde les efforts visant à améliorer le financement des investissements, qui restent indispensables à la création d’emplois et à la hausse des revenus, des exportations et de la productivité.

Au-delà des risques à court terme posés par la crise liée à la pandémie, le principal défi auquel la Grèce est confrontée consiste à retrouver une trajectoire de reprise durable. Le secteur du tourisme, qui a joué un rôle-moteur dans les gains enregistrés par la Grèce au niveau de l’emploi et des exportations des dernières années, est très vulnérable à la crise du COVID-19. La faiblesse de la demande, intérieure comme étrangère, ajoutée à de fortes contraintes sur la liquidité, risque d’aboutir à un regain d’insolvabilités et d'alourdir les prêts non performants des banques, ce qui retarderait tout progrès dans le rétablissement du financement de l’investissement et compromettrait l’émergence de nouvelles activités. Comme dans d'autres pays, la réduction des recettes fiscales et les mesures destinées à soutenir le revenu des ménages et la trésorerie des entreprises auront pour effet de prolonger des déficits budgétaires importants et de maintenir les ratio d'endettement public à des niveaux élevés. La poursuite de la stratégie adoptée par le gouvernement et consistant à émettre des titres de dette assortie d'échéances plus longues et de taux d’intérêt faibles suivant les interventions de la BCE peut limiter le risque de voir augmenter les besoins de financement bruts annuels. À moyen terme, les mesures de soutien budgétaire et de réforme fiscale adoptées dans le contexte du COVID-19 pourraient entrainer une révision à la hausse des prévisions, car leur impact sur la consommation et l’investissement pourrait être plus important que prévu. Des progrès plus rapides dans l’ouverture du capital des entreprises publiques à des investisseurs privés et dans la réduction des formalités administratives pourraient entraîner une hausse plus importante que prévu de l’investissement direct étranger. Tout retard dans la réduction significative des prêts non performants des banques pèserait sur leurs activités de prêt et sur le redémarrage de l’investissement. On trouvera dans le Tableau 1.2. ci-dessous une liste des principaux événements de faible probabilité qui pourraient amener à revoir profondément les perspectives.

Vulnérabilités	Résultats possibles
Les objectifs budgétaires sont manqués à plusieurs reprises et des groupes d’intérêts arrivent à bloquer les réformes structurelles, ou à revenir dessus.	La confiance dans les capacités de réforme du pays s’amoindrirait, entraînant dans sa baisse la confiance des investisseurs, pesant sur l’investissement national et l’IDE et compromettant la viabilité de la dette publique, et l’émigration des jeunes se poursuivrait au même rythme.
Récession profonde dans l’UE et les principaux partenaires commerciaux, accompagnée de turbulences sur les marchés financiers dans un contexte marqué par le niveau toujours élevé du stock de prêts non performants des banques et par l’inachèvement de l’Union bancaire européenne.	La hausse des exportations et de l’investissement connaîtrait un ralentissement marqué, ce qui freinerait le processus de rééquilibrage de l’économie en faveur des secteurs marchands. Les pressions sur les banques pourraient réduire l’offre de crédit aux entreprises et brider l’investissement.
Tensions géopolitiques élevées dans la région méditerranéenne et afflux croissant de réfugiés.	Un large afflux de réfugiés mettrait à mal les ressources nationales, nuirait au tourisme et provoquerait des tensions sociales.

Source : OCDE.

Assainir les bilans des banques pour soutenir l'investissement

Au cours des deux dernières années, la santé du système bancaire grec s'est améliorée. Les dépôts bancaires ont augmenté de plus de 21 % depuis la mi-2017, du fait des ménages et, dans une moindre mesure, des entreprises résidentes (Graphique 1.12), et ont poursuivi leur remontée après la levée des contrôles sur les mouvements de capitaux. Les banques ont remboursé les liquidités qui leur avaient été fournies en urgence et peuvent se financer sur le marché interbancaire et sur celui des obligations garanties. Les ratios de fonds propres sont supérieurs aux seuils réglementaires et proches de la moyenne de l'Union européenne (Graphique 1.13, partie A). Dernièrement, les banques ont renoué avec les bénéfices, et la rentabilité de leurs actifs s'améliore, même si elle demeure faible (Graphique 1.14, partie B) du fait de la constitution de provisions au titre des prêts non performants, et fragile du fait du caractère exceptionnel de gains réalisés dans des opérations financières.

Les taux débiteurs des banques ont diminué, atteignant des points bas records, mais ils sont toujours plus élevés que dans d'autres pays de la zone euro (Graphique 1.14). La baisse des taux débiteurs et les garanties publiques temporaires accordées dans le contexte du COVID-19 entraînent un redressement de la demande de prêts bancaires de la part des sociétés non financières (Graphique 1.15, partie A). La demande de crédit est alimentée par les besoins de financement des investissements fixes, des stocks et des fonds de roulement, ainsi que par le refinancement de dettes (Graphique 1.15, partie B). Les flux nets de crédit bancaire aux sociétés non financières (corrigés des abandons de créances, des reclassements et des variations de taux de change) sont positifs depuis 2017 et en 2019, ils ont augmenté de plus de 2 % en base annuelle. Néanmoins, les banques continuent de réduire leur niveau de levier, et le crédit bancaire brut aux sociétés non financières ne cesse de diminuer, le montant des remboursements et des abandons de créances ayant été largement supérieur à celui des nouveaux prêts bancaires (Graphique 1.15, partie A). En 2019, son niveau était inférieur d’environ 11 % à ce qu’il était en 2018.

Graphique 1.12. Les dépôts bancaires augmentent

Milliards EUR

	2016	2017	2018	2019	2020	2021
	Prix courants en milliards EUR	Variation en pourcentage, volume (prix de 2010)
PIB au prix du marché	176	1.5	1.9	1.9	-9.8	2.3
Consommation privée	122	0.9	1.1	0.8	-8.4	3.1
Consommation publique	35	-0.4	-2.5	2.2	1.9	-0.4
Formation brute de capital fixe	21	9.1	-12.2	4.5	-17.3	11.0
Logement	1	-5.5	17.3	12.0	-3.0	7.7
Demande intérieure finale	179	1.6	-1.1	1.4	-7.3	3.2
Variation des stocks¹²	-1	0.0	1.8	-0.4	-1.7	-0.3
Demande intérieure totale	178	2.2	0.7	1.0	-8.1	3.0
Exportations de biens et services	53	6.8	8.7	4.9	-13.6	-1.3
Importations de biens et services	54	7.1	4.2	2.8	-10.8	0.5
Solde extérieur¹		-0.1	1.5	0.8	-1.0	-0.6
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
PIB potentiel	. .	-0.1	-0.1	-0.1	-0.3	-0.3
Écart de production (% du PIB potentiel)	. .	-13.4	-11.7	-9.9	-18.5	-16.3
Emploi	. .	2.2	2.0	2.2	-3.8	-1.8
Taux de chômage (% de la population active)	. .	21.5	19.3	17.3	19.6	20.4
Déflateur du PIB	. .	0.6	0.5	-0.4	-1.0	0.0
Indice des prix à la consommation harmonisé	. .	1.1	0.8	0.5	0.1	0.0
Inflation sous-jacente harmonisée³	. .	0.3	0.3	0.8	0.4	0.2
Termes de l’échange	. .	-0.4	-1.9	-1.5	6.3	0.4
Taux d’épargne nette des ménages (% du revenu disponible)	. .	-16.8	-15.0	-12.0	-9.3	-18.1
Balance commerciale (% du PIB)	. .	-1.0	-0.3	-0.1	1.0	0.5
Solde de la balance courante (% du PIB)	. .	-1.9	-2.8	-1.4	-0.6	-0.4
Solde financier des administrations publiques⁴ (% du PIB)	. .	0.7	1.0	1.5	-8.8	-6.6
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	6.7	6.5	6.0	1.4	1.6
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	9.1	9.2	8.4	3.7	4.0
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	. .	191.7	195.8	200.6	233.3	228.8
Dette nette des administrations publiques (% du PIB)	. .	145.6	141.6	145.2	171.6	174.3
Dette publique brute, définition de Maastricht (% du PIB)		176.2	181.2	176.5	209.3	204.7
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	. .	-0.3	-0.3	-0.4	-0.4	-0.4
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne	. .	6.0	4.2	2.6	1.6	1.6

	2016	2017	2018	2019	2020	2021
	Prix courants en milliards EUR	Variation en pourcentage, volume (prix de 2010)
PIB au prix du marché	176	1.5	1.9	1.9	-8.0	4.5
Consommation privée	122	0.9	1.1	0.8	-6.4	5.5
Consommation publique	35	-0.4	-2.5	2.2	1.7	0.6
Formation brute de capital fixe	21	9.1	-12.2	4.5	-14.3	7.8
Logement	1	-5.5	17.3	12.0	0.3	6.6
Demande intérieure finale	179	1.6	-1.1	1.4	-5.7	4.7
Variation des stocks¹²	-1	0.0	1.8	-0.4	-1.3	-0.1
Demande intérieure totale	178	2.2	0.7	1.0	-6.3	4.8
Exportations de biens et services	53	6.8	8.7	4.9	-11.1	8.7
Importations de biens et services	54	7,1	4,2	2,8	-8,2	9,7
Solde extérieur¹		-0.1	1.5	0.8	-1.1	-0.3
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
PIB potentiel	. .	-0.1	-0.1	-0.1	-0.3	-0.3
Écart de production (% de la production potentielle)	. .	-13.4	-11.7	-9.9	-16.9	-12.9
Emploi	. .	2.2	2.0	2.2	-3.5	-1.0
Taux de chômage (% de la population active)	. .	21.5	19.3	17.3	19.4	19.8
Déflateur du PIB	. .	0.6	0.5	-0.4	-1.3	0.1
Indice des prix à la consommation harmonisé	. .	1.1	0.8	0.5	0.2	0.4
Inflation sous-jacente harmonisée³	. .	0.3	0.3	0.8	0.4	0.4
Termes de l’échange	. .	-0.4	-1.9	-1.5	5.5	0.1
Taux d’épargne nette des ménages (% du revenu disponible)	. .	-16.8	-15.0	-12.0	-11.9	-23.6
Balance commerciale (% du PIB)	. .	-1.0	-0.3	-0.1	0.7	0.5
Solde de la balance courante (% du PIB)	. .	-1.9	-2.8	-1.4	-0.6	-0.6
Solde financier des administrations publiques⁴ (% du PIB)	. .	0.7	1.0	1.5	-7.7	-4.9
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	6.7	6.5	6.0	1.3	1.3
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	. .	9.1	9.2	8.4	3.7	3.7
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	. .	191.7	195.8	200.6	220.9	214.8
Dette nette des administrations publiques (% du PIB)	. .	145.6	141.6	145.2	167.6	165.1
Dette publique brute, définition de Maastricht (% du PIB)		176.2	181.2	176.5	196.9	190.7
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	. .	-0.3	-0.3	-0.4	-0.4	-0.4
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne	. .	6.0	4.2	2.6	1.6	1.6

Note : Dans le scénario du choc unique, on suppose que la pandémie sera maîtrisée avant l’été 2020 ; dans le scénario de deux chocs successifs, on pose l'hypothèse d'une deuxième vague de contaminations et de l’adoption de nouvelles mesures de confinement à la fin de 2020.

1. 1. Contribution aux variations du PIB réel.

2. 2. Y compris l’erreur statistique.

3. 3. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac.

4. 4. Sur la base des comptes nationaux. Les données tiennent compte également des profits des banques de l'Eurosystème réalisés sur les obligations du gouvernement grec, lesquels ont été remis à la Grèce, ainsi que d'une estimation du soutien de l’État aux institutions financières et des recettes des privatisations.

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107.

Graphique 1.13. Les ratios de fonds propres des banques sont supérieurs aux seuils réglementaires et la rentabilité des actifs s'améliore

Graphique 1.14. Les taux des prêts bancaires accordés aux entreprises ont diminué, mais ils demeurent plus élevés que dans d'autres pays de la zone euro

En dépit de ces progrès, le secteur reste confronté à des difficultés dues essentiellement à l'ampleur de son encours de prêts non performants, à la qualité médiocre de ses fonds propres et la faiblesse de sa rentabilité. Le choc provoqué par le COVID-19 amplifie ces difficultés, car la crise pèse sur les activités de titrisation des prêts partout dans le monde, ce qui retarde les mesures qui pourraient être prises pour la résolution des prêts non performants des banques. La crise fait également augmenter le risque d'accroître les prêts non performants, qui restent élevés aussi bien en comparaison internationale que du point de vue historique (Graphique 1.16, partie A), surtout en cas de deuxième vague et de multiplication des cas d’insolvabilité. L’importance du stock de PNP dans les bilans des banques pèse sur les activités de prêt de ces dernières. Les banques grecques indiquent que ce volumineux encours de PNP est une source de coûts supplémentaires liés aux opérations d'assainissement des bilans, à une charge réglementaire accrue et aux difficultés d'accès aux financements de marché. Ces surcoûts accentuent l'aversion des banques pour le risque et contribuent à la rigueur des critères d'octroi des crédits et des conditions attachées aux prêts (Graphique 1.15, partie C).

Compte tenu de la situation et des politiques actuelles, il sera difficile pour le secteur bancaire de réduire ce niveau élevé de prêts non performants sans subir de pertes comptabilisées au bilan et sans faire diminuer les ratios de fonds propres des banques. Les prêts non performants sont un facteur de vulnérabilité pour le secteur bancaire puisque, en montant net de provisions, ils représentent toujours plus de 140 % des fonds propres réglementaires totaux des banques (Graphique 1.16, partie C). Avant le choc du COVID-19, les flux de PNP nouveaux étaient en voie de ralentissement, mais restaient considérables. En 2019, ils sont représentés 7.4 milliards EUR, contre 7.7 milliards en 2018. Ce niveau reste supérieur à celui des PNP dont le remboursement a recommencé (6.2 milliards EUR en 2019 et 6.8 milliards EUR en 2018). Ces flux sont imputables en grande partie à de nouveaux défauts sur des prêts ayant déjà été restructurés. Le stock de PNP avait commencé à diminuer progressivement pour l’essentiel du fait des abandons et des cessions de créances. En 2019, les cessions de PNP se sont établies à 8.1 milliards EUR, tandis que les passations en charges se situaient à 4.3 milliards EUR, pour une réduction totale des PNP de 13.3 milliards EUR.

Il est crucial d'accélérer la réduction des PNP des banques pour les assainir et rétablir leur capacité de prêt et de financement de l’économie. Jusqu'ici, les prêts à la consommation non performants sont ceux qui ont le plus diminué, mais ils ne représentent qu'un peu plus de 10 % du total des PNP. Les prêts non performants liés à des prêts aux entreprises, qui représentent un peu plus de la moitié de l'ensemble des PNP, ont également enregistré une baisse, tandis que les PNP issus de prêts au logement, qui constituent environ un tiers du total de ces créances, n'ont que légèrement reculé (Graphique 1.16, partie B). En 2017, les banques ont défini des plans stratégiques d'apurement des PNP. Les objectifs initiaux consistaient en une réduction de 38 % de l'encours de prêts non performants entre juin 2017 et décembre 2019. Entre le début de 2017 et la fin de 2019, les banques ont réussi à faire diminuer leur encours de PNP de 34 %, ramenant du même coup le ratio des PNP au total des prêts bruts d'un pic de 49 % atteint au début de 2017 à 41 % en décembre 2019. Ce recul modeste du ratio de PNP est imputable à une diminution du crédit bancaire brut. Suivant les plans actuels, les quatre banques systémiques visent à ramener leur ratio moyen de PNP en dessous de 20 % d'ici à la fin de 2021 (ce qui reste nettement supérieur à la moyenne de la zone euro), essentiellement en procédant à des opérations de cession, de titrisation et de restructuration. Cet objectif repose également sur l'hypothèse d'une augmentation rapide du crédit bancaire brut au cours des deux prochaines années.

Graphique 1.15. La demande de crédits a augmenté mais les critères d'octroi de prêts n'ont pas encore été assouplis

Graphique 1.16. L'encours de prêts non performants (PNP) diminue mais demeure considérable

Les banques restent confrontées à des difficultés liées à la qualité de leurs fonds propres, dans la mesure où les crédits d'impôts différés représentent près de 60 % (16 milliards EUR) des fonds propres réglementaires des banques. Ces crédits d'impôts différés dissuadent les banques d’apurer leurs prêts non performants, car cela aboutirait à des pertes comptables nettes supplémentaires, qui pourraient amener les banques à émettre des titres de participation au bénéfice de l'État (pour un montant équivalent au ratio du crédit d'impôt différé multiplié par la perte comptable nette sur leurs fonds propres). Étant donné que l’émission de nouveaux titres de participation entraînerait une dilution du capital social, la capacité des banques à lever de nouveaux capitaux auprès d'investisseurs privés s’en trouverait limitée. Bien que l'indice boursier des banques grecques ait doublé en 2019, il a diminué de 50 % depuis la pandémie et les valorisations des actions des banques restent très inférieures à leur valeur comptable nette.

L’expérience internationale montre que la réalisation de progrès en termes d'apurement des PNP inscrits au bilan des banques exige des efforts concertés dans trois grands domaines de l’action publique (Aiyar et al., 2015[11]; Liu and Rosenberg, 2013[12]) : durcir la réglementation et améliorer la gouvernance d'entreprise ; développer un marché des PNP ; et améliorer les procédures d'insolvabilité et de saisie des biens fournis en garantie.

Durcir la réglementation et améliorer la gouvernance d'entreprise

Comme indiqué dans la précédente Étude économique de l'OCDE consacrée à la Grèce (OECD, 2018[10]), les autorités de surveillance ont durci sensiblement les dispositions réglementaires, et celles-ci sont maintenant en phase avec celles appliquées dans les autres pays de la zone euro et l'UE en général. En tant que principal actionnaire de trois des quatre banques systémiques, le Fonds hellénique de stabilité financière (FHSF) continue de jouer un rôle important en matière de préconisation et de mise en œuvre de réformes de la gouvernance d'entreprise. Dans le prolongement d'un examen de 2016 des conseils d'administration des banques systémiques et des comités qui leur sont rattachés, le FHSF a réalisé un autre examen en 2017. Celui-ci a débouché sur un rapport contenant des recommandations spécifiques destinées à améliorer encore la gouvernance d'entreprise des banques, axées sur les conseils d'administration ainsi que sur les comités des risques et les comités d'audit qui leur sont rattachés. D'après le FHSF, à la fin de 2019, environ 80 % des 175 recommandations du rapport avaient été mises en œuvre. Les améliorations apportées au cadre de gouvernance et de gestion des risques des banques ont notamment consisté à intégrer dans les comités des risques et les comités d'audit des personnes indépendantes, expérimentées et compétentes, sans fonctions de direction, et à renforcer les obligations déclaratives ; à adopter des lignes directrices pour l'élaboration des stratégies relatives aux risques et aux fonds propres ; et à renforcer le rôle et le statut du directeur de la gestion des risques. Il est essentiel d'enraciner les bonnes pratiques de gouvernance d'entreprise et de gouvernance des risques dans les banques grecques pour que le FHSF puisse céder son portefeuille de participations, opération qui est actuellement prévue pour décembre 2022.

Développer un marché des prêts non performants (PNP)

Les réformes antérieures ont abouti, ces deux dernières années, au développement d'un marché secondaire des PNP. Les banques ont cédé pour 17.4 milliards EUR de prêts non performants depuis le début de 2017, dont 8.1 milliards EUR en 2019. Du fait des modifications apportées à la réglementation du secteur des services de gestion de prêts (par la loi 4354/2015 et ses règlements d'application), le nombre de gestionnaires de prêts est passé à 22, et les investisseurs spécialisés font montre d'un intérêt grandissant pour les PNP grecs (EY, 2018[13]). Ces sociétés spécialisées en gestion de prêts avaient ainsi géré pour plus de 30 milliards de PNP à la date de mars 2020. Si une partie de ces créances demeurent inscrites au bilan des banques, l’externalisation de leur gestion peut améliorer l’efficience avec laquelle elles sont gérées. Certaines des dispositions de la loi relative aux prêts non performants semblent cependant encore incompatibles avec la loi de 2003 sur la titrisation en termes d'avantages procéduraux et fiscaux, ainsi que cela avait été relevé dans la précédente Étude économique (OECD, 2018[10]) et dans une étude approfondie des obstacles réglementaires au développement d'un marché des PNP en Grèce (HFSF, 2018[14]). La mise en cohérence des dispositions de la loi relative aux PNP avec celles de la loi sur la titrisation pourrait aider davantage aux transferts de prêts.

La création d'une plateforme unique d'acquisition et de vente des PNP renforcerait la transparence et améliorerait le processus de formation des prix, contribuant ainsi au développement d'un marché secondaire de ce type de créances. Cela irait dans le sens du Plan d'action dans lequel le Conseil de l'UE a invité la Banque centrale européenne (BCE), l'Autorité bancaire européenne (ABE) et la Commission à envisager la création d’une plateforme de transactions sur les PNP. De nouveaux progrès en matière de réalisation des garanties par le biais d'enchères électroniques contribueraient à accroître le volume des cessions de PNP en réduisant le coût et l'incertitude liés à la réalisation de la valeur des garanties. Selon les données de l’Association bancaire hellénique, près de 22 900 opérations d’enchères électroniques ont été annoncées ou lancées en 2019, contre 22 400 en 2018, et près de 6 000 ont été téléchargées au premier trimestre de 2020. Sur ce total, 62 % des opérations ont été effectivement menées à bien (c'est-à-dire qu’elles ont débouché sur la signature d'un acte notarié), contre 76 % l'année précédente, même si dans la majorité de ces cas (60 %), aucun acheteur ne s’est manifesté et les actifs ont été rachetés par la banque qui les avait mis aux enchères. Une part non négligeable des enchères électroniques annoncées (37 % en 2019 et 22 % en 2018) est suspendue soit parce que le débiteur accepte de restructurer sa dette, soit parce qu'il a formé un recours en justice au titre du régime de protection des résidences principales (évoqué ci-après), ou encore parce que la créance a été cédée. Des avancées dans l'achèvement du cadastre permettraient d'accélérer les transactions lorsque des biens immobiliers sont utilisés comme garantie, sans porter préjudice à la protection des résidences principales prévue par la loi.

Le gouvernement a récemment mis en place un nouveau dispositif, baptisé Hercule, pour étoffer davantage le marché secondaire des PNP. Ce dispositif est conforme aux règles de l'UE relatives aux aides d'État et repose sur une garantie de l'État similaire à celle qui existe déjà en Italie. Les banques titriseront leurs prêts non performants en trois tranches : une tranche de rang supérieur, une tranche mezzanine et une tranche de rang inférieur. La garantie de l'État s'appliquera uniquement à la tranche de rang supérieur, dont les titres seront au moins notés BB- par une agence indépendante, et prendra effet seulement une fois que plus de la moitié des titres de la tranche inférieure auront été vendus à des investisseurs privés. En contrepartie de la garantie applicable à la tranche supérieure, l'État sera rémunéré aux conditions du marché sous la forme d'une commission. Ce dispositif devrait mobiliser environ 12 milliards EUR de garanties de l'État et contribuer à faire sortir du bilan des banques 30 milliards EUR de PNP (40 % du total). Trois portefeuilles de titrisation ont été soumis pendant les premiers mois de 2020.

Le dispositif Hercule peut potentiellement conduire à une diminution sensible du stock de PNP, mais le gouvernement doit élaborer et appliquer de toute urgence une approche globale au problème posé par les crédits d'impôts différés figurant au bilan des banques et par les prêts non performants qui subsisteront après l’application du dispositif Hercule. Les banques ont commencé à titriser certaines tranches de PNP en vertu de ce dispositif malgré les perturbations créées par les suspensions d'activité liées au COVID-19. Parmi les mesures de suivi potentielles, on pourrait mettre davantage à contribution le bilan de l'État dans la mesure où l'assainissement des bilans des banques est une condition préalable à un redressement durable de l'investissement. La directive de l'UE relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances et ses règles relatives aux aides d'État limitent les possibilités d'intervention des pouvoirs publics concernant les PNP.

La Banque de Grèce (Bank of Greece, 2018[15]) a proposé que les PNP des banques et leurs crédits d'impôts différés soient transférés à une entité ad hoc. Suivant cette proposition, la qualité des actifs des banques s'améliorerait rapidement, ce qui leur permettrait de se recentrer sur leurs activités essentielles et renforcerait leur capacité à lever de nouveaux fonds propres sur les marchés de capitaux privés. Ce dispositif implique de transformer ces crédits d'impôts différés en créances certaines de l'entité ad hoc sur l'État grec. Suivant cette proposition, le montant des crédits d'impôts différés à transférer serait égal à la différence entre la valeur comptable des PNP (nets de provisions) des banques et leur valeur de marché.

La proposition de la Banque de Grèce a le mérite de permettre de traiter simultanément les deux problèmes liés aux bilans des banques (résultant de l'ampleur des prêts non performants et des crédits d'impôts différés). Il faudrait l'étudier de manière plus poussée et l'affiner. Le plan détaillé de la Commission européenne pour la création de sociétés nationales de gestion de portefeuille (SGP) en vue d'accélérer la réduction des PNP en Europe (European Commision, 2018[16]) décrit différents types de SGP, dont certaines pourraient même faire appel à des fonds publics, qui seraient conformes à la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances ainsi qu'aux règles relatives aux aides d'État.

Améliorer les procédures d'insolvabilité et de saisie des biens fournis en garantie

Les régimes d'insolvabilité et les procédures de saisie des biens fournis en garantie ont fait l'objet de plusieurs réformes depuis 2010. Le code de la faillite, qui s'applique aux entreprises insolvables, a été simplifié et modernisé. En 2010 a été adoptée une loi, modifiée ensuite, relative à l'insolvabilité des ménages assurant la protection de leur résidence principale. Comme indiqué dans l'Étude économique de l'OCDE de 2018, ces réformes vont dans le bon sens, et la situation de la Grèce s'est nettement améliorée à l'aune de l'Indicateur de régime d'insolvabilité de l'OCDE.

Néanmoins, malgré ces évolutions positives, les procédures d'insolvabilité demeurent lentes et les taux de recouvrement faibles d'après les indicateurs de l'enquête Doing Business de la Banque mondiale (Wold Bank, 2019[17]). En premier lieu, certaines des réformes relatives au code de la faillite s'appliquent uniquement aux nouvelles procédures d'insolvabilité, ce qui exclut la multitude de dossiers d'insolvabilité en souffrance. En second lieu, le cadre de l'insolvabilité reste trop fragmenté et son fonctionnement trop lent. Les redressements et restructurations d'entreprises restent trop rares, dans la mesure où la plupart des procédures de faillite débouchent sur une liquidation. Les débiteurs peuvent avoir recours, en parallèle ou consécutivement, à différents mécanismes d'insolvabilité dans un but dilatoire. Ainsi, de nombreux débiteurs engagent des procédures au titre de la loi sur l'insolvabilité des ménages après le lancement d'une procédure de recouvrement ou juste avant la date d'une vente aux enchères, de manière à retarder l'exécution des décisions rendues à leur encontre. Selon une étude de l'Association bancaire hellénique, 26 % de toutes les suspensions d'enchères électroniques ayant eu lieu au premier semestre de 2019 étaient dues à des requêtes de débiteurs ayant demandé l'application du régime de protection des résidences principales.

Dans le prolongement des réformes déjà engagées, il est possible d'harmoniser les procédures d'insolvabilité au moyen d'une réforme organique. Établir des règles de procédure claires liant les différents mécanismes d'insolvabilité et de règlement amiable des dettes renforcerait la prévisibilité du système et réduirait les abus. Il est essentiel d'accroître la proportion d'entreprises insolvables dont la continuité d’exploitation est possible à brève échéance pour trouver une solution durable au problème du surendettement, restaurer la viabilité des emprunteurs et faciliter une réallocation rapide des ressources au profit des entreprises viables. Le gouvernement envisage de faire adopter par le parlement à la mi-2020 un nouveau cadre unifié de l’insolvabilité qui sera opérationnel à compter de 2021. Il s’agit d'une évolution bienvenue, dans la mesure où une action rapide et efficace face à l'importante vague d’insolvabilité risquant d’être provoquée par le choc lié au COVID-19 sera indispensable pour soutenir la reprise et limiter la hausse des PNP. Il sera important d’accompagner cette évolution de mesures destinées à faciliter la restructuration des entreprises insolvables en concluant des accords avec une majorité qualifiée de leurs créanciers (c’est-à-dire des mécanismes d'application forcée, conformément à la Directive de l’UE relative aux mesures à prendre pour augmenter l'efficacité des procédures en matière de restructuration, d'insolvabilité et de remise de dettes) et à accélérer la réalisation des sûretés de tous types. Le choc provoqué par la pandémie rend plus urgente encore l’introduction de mesures de ce type.

Les mécanismes de règlement amiable des dettes restent sous-utilisés en Grèce. Malgré les réformes et les initiatives récemment menées pour mieux les faire connaître, ces mécanismes demeurent complexes et les débiteurs et les créanciers en ont encore une connaissance limitée et s'y fient toujours peu. Actuellement, il existe deux mécanismes de règlement amiable, accessibles via des plateformes électroniques (Encadré 1.3). Une loi de 2017 a instauré une procédure de règlement amiable pour la dette professionnelle des entreprises, des entrepreneurs individuels, des travailleurs indépendants et des agriculteurs. Une loi de 2019 prévoit une procédure de règlement amiable pour les prêts au logement et les prêts aux entreprises, dont la garantie est constituée par la résidence principale de l'emprunteur. Ces mesures de réforme sont temporaires et vont expirer en juillet 2020, l'objectif étant d'accélérer l'adoption des procédures amiables et de contribuer à la réduction des PNP.

Encadré 1.3. Le règlement amiable des dettes en Grèce

La loi 4469/2017 a instauré une procédure de règlement amiable pour la dette des entreprises, des entrepreneurs individuels, des travailleurs indépendants et des agriculteurs, fondée sur leur capacité de remboursement. En cas de multiplicité des créanciers, les règlements de dettes peuvent passer par un mécanisme d'application forcée, suivant lequel tout accord conclu entre des créanciers représentant 60 % de la dette totale et 40 % des créances garanties est également contraignant pour les créanciers qui s'y opposent. Le tribunal saisi doit valider ces accords pour que ceux-ci engagent également les créanciers s’y étant opposés. Selon la loi 4469/2017, l'État et les caisses de sécurité sociale contribuent à la protection du mécanisme de règlement, dans la mesure où ils ont la possibilité d'annuler les amendes et les majorations appliquées et peuvent étaler le remboursement des dettes sous la forme de 120 mensualités. Des procédures de règlement simplifiées s'appliquent aux débiteurs dont la dette est inférieure à 30 000 EUR.

La loi 4605/2019 a instauré une procédure de règlement amiable pour les prêts au logement et aux entreprises dont la garantie est constituée par la résidence principale de l'emprunteur. Le mécanisme mis en place par cette loi est favorable aux débiteurs, dans la mesure où il protège leur résidence principale, si sa « valeur objective » est inférieure à 250 000 EUR et si l'encours de leur emprunt hypothécaire est inférieur à 130 000 EUR. Tout débiteur (qu'il s'agisse d'un particulier ou d'une entreprise, indépendamment de sa taille) peut enclencher ce nouveau mécanisme de règlement amiable en soumettant une requête sur une plateforme électronique gérée par le Secrétariat spécial pour la gestion de la dette privée (www.keyd.gov.gr).

En outre, selon la loi 4605/2019, l'État peut aussi prendre en charge une partie des remboursements convenus pour les ménages dont le revenu annuel est inférieur à des seuils prédéfinis (par exemple, 26 000 EUR pour une famille avec un enfant). La loi 4605/2019 a modifié les seuils relatifs à la protection des résidences principales.

Source : www.keyd.gov.gr

Les mécanismes réformés de règlement amiable des dettes demeurent cependant complexes et lents, en particulier en cas de multiplicité des créanciers, et n'ont pas encore contribué à faire diminuer l'encours de prêts non performants. Le règlement des dettes soulève des difficultés techniques (telles que l'évaluation du patrimoine et du revenu des débiteurs, la détermination des montants dus aux différents créanciers), qui sont source de litiges entre les débiteurs et les créanciers, et exigent un examen approfondi de la part du tribunal saisi du dossier (HFSF, 2018[14]). Cela retarde le processus de validation du règlement par le tribunal saisi, ce qui va à l'encontre du but du règlement amiable des dettes et rend le mécanisme de règlement des dettes professionnelles (en cas de créanciers multiples) similaire à la procédure de redressement prévue par le code grec de la faillite. Il est possible que ces problèmes dissuadent les banques de prendre part aux procédures de règlement amiable des dettes, de même que d'autres facteurs, tels que le manque de coordination entre établissements bancaires en cas de multiplicité des créanciers. En outre, les ménages ayant demandé à bénéficier du régime d'insolvabilité des ménages avant la fin de février 2019 (en vertu de la loi 3869/2010) ont bénéficié d'une meilleure protection que celle offerte par les mécanismes de règlement amiable des dettes. Ces deux mécanismes se chevauchent à de nombreux égards, ce qui constitue une source d'incertitudes et de retards.

En conséquence, la plupart des propositions de règlement de dette sont toujours en cours d'examen. Des données provenant du Secrétariat spécial pour la gestion de la dette privée rattaché au ministère des Finances) montrent qu’à la date du 19 juin 2020, sur 57 363 demandes (pour lesquelles le caractère confidentiel des renseignements financiers avait été levé), plus de 4 308 avaient été transférées aux banques et plus de 1 254 avaient été acceptées. S'agissant des règlements amiables des dettes d'entreprises, sur les 10 276 propositions jugées admissibles, 433 propositions seulement ont abouti à un accord entre août 2017 et décembre 2020 (Special Secretariat for the Debt Management, 2020[18]). Le mécanisme est particulièrement lent pour le règlement des dettes d’entreprises vis-à-vis de créanciers multiples puisque seuls 5 % des dossiers soumis jusqu'en mars 2019 avaient débouché sur une résolution. Les résultats obtenus sont meilleurs pour les dettes d'entreprises vis-à-vis d'un seul créancier (37 % de résolutions) et pour les restructurations de dettes de travailleurs indépendants et d'agriculteurs (European Commission, 2019[19]).

Il faut simplifier les mécanismes de règlement amiable, notamment en cas de multiplicité des créanciers, afin d'éviter les abus de procédure et de raccourcir les délais de validation des accords de règlement amiable par les tribunaux. Il faudrait éviter d'engager de nouvelles réformes sans consultation des parties prenantes. Le gouvernement devrait aussi envisager de mettre en place des mécanismes pérennes de règlement amiable des dettes, parallèlement aux efforts déployés actuellement pour renforcer les procédures de médiation dans le système judiciaire (évoqués ci-après) et pour réformer et unifier les dispositions régissant l’insolvabilité des entreprises et des particuliers.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Continuer d'aligner les normes de gouvernance bancaire sur les meilleures pratiques internationales.	Le Fonds hellénique de stabilité financière a continué de s'employer à améliorer la gouvernance d'entreprise des banques, en s'assurant qu'elles adhèrent aux lignes directrices définies, notamment en matière de surveillance au niveau des conseils d'administration, et en les actualisant.
Aligner les incitations fiscales à la cession des portefeuilles de PNP sur celles de la législation antérieure et veiller à ce qu’elles soient temporaires.	Le ministère des Finances a publié des instructions concernant la législation sur la titrisation et reconduit le régime fiscal favorable appliqué aux abandons de créances, dont la validité avait expiré à la fin de 2018.
Mettre pleinement en application les procédures de règlement amiable et les enchères électroniques.	Les dispositions législatives concernant les procédures amiables et enchères électroniques ont été actualisées, mais les procédures de règlement amiable demeurent complexes, source de litiges et peu utilisées. Les enchères électroniques se déroulent lentement.
Veiller à ce que les dispositions législatives réformant le régime d'insolvabilité qui ont été adoptées soient pleinement mises en œuvre.	Les dispositions législatives sont entrées en vigueur, mais leur mise en œuvre est retardée par la lenteur du système judiciaire et par le faible taux de recours des créanciers et des débiteurs en défaut. La législation visant à unifier les procédures d’insolvabilité est en cours d’élaboration.
Faire en sorte qu'un nombre suffisant de professionnels bien formés spécialistes de l'insolvabilité soient rapidement opérationnels.	Progressivement, des spécialistes de l'insolvabilité sont formés, agréés en tant que professionnels et entrent en fonction.

Une série de réformes structurelles permettrait de conforter la reprise, d'améliorer la cohésion sociale et de réduire la dette publique

Outre qu’il lui faudra surmonter le choc provoqué par le COVID-19, la Grèce devra, pour relever les défis auxquels elle est confrontée, poursuivre la mise en œuvre de réformes structurelles pour stimuler l’emploi, l’investissement et la productivité, et enregistrer des excédents primaires durables. Certains volets des mesures prises par les pouvoirs publics vont permettre de s’attaquer à ces problèmes, en favorisant l’emploi et l'investissement à mesure que l’économie va se redresser.

Selon des estimations de l’OCDE, un train complet de réformes permettrait d’élever le niveau de croissance et de réduire la pauvreté à long terme en améliorant l’emploi, l’investissement et la productivité (Tableau 1.4.) et en renforçant la viabilité des finances publiques. La croissance tendancielle du PIB gagnerait un point de pourcentage à l’horizon 2030 et le revenu par habitant augmenterait plus rapidement (dans le scénario « Réformes recommandées » du Graphique 1.17), l’essentiel de ce regain de croissance provenant d’une plus forte hausse de la productivité.

Scénario	Objectifs visés	Mesures à prendre	Effet cumulé sur le PIB réel par rapport au scénario de référence en 2019, %
Scénario	Objectifs visés	Mesures à prendre	2025	2030	2040	2050
1	Soutenir l’emploi et la cohésion sociale	Réduction de 7 points de pourcentage du coin fiscal sur le travail. Renforcement des politiques de protection sociale pour réduire les inégalités. Favoriser des possibilités d’emploi pour tous (inclusivité) en augmentant les dépenses en nature au bénéfice des familles.	0.8	3.0	5.2	6.1
2	Améliorer le climat de l’investissement	L’amélioration de l’efficience du système judiciaire et de l’administration publique permet d’augmenter l’indice de l’État de droit. Dans le scénario de référence, celui-ci atteint le niveau de la Grèce d’avant la crise en 2030. Dans ce scénario, il continue d’augmenter pour atteindre la moyenne de l’OCDE d’ici 2050. Le barème de l’impôt sur les sociétés est abaissé à 24 % à partir de 2022.	0.0	0.1	1.2	4.5
3	Soutenir l’investissement dans les infrastructures, la connaissance et le capital humain	Rehaussement du niveau des dépenses publiques d’investissement pour le porter à 4 % du PIB d’ici 2030 (à partir d’un niveau estimé à 3.0 % en 2021). Recours à des dispositifs d’incitation pour augmenter les dépenses de R-D. Rehaussement du niveau de qualité de la scolarité tout en développant la participation des adultes aux programmes de développement des compétences et de formation leur étant destinés. Augmentation des budgets consacrés aux politiques d’activation.	0.4	2.1	6.5	11.8
4	Ensemble des réformes recommandées	Mise en place de toutes les réformes ci-dessus.	1.2	5.2	13.4	24.2
5	Réformes recommandées + croissance démographique plus rapide	Mise en place de toutes les réformes ci-dessus. Scénario complété par l’hypothèse d’une plus forte croissance de la population d’âge actif (selon un modèle retenant comme hypothèse l’arrivée, chaque année, de 20 000 adultes supplémentaires, âgés de 20 à 44 ans, dans cette population).	1.7	7.1	19.3	35.6

Note : Les prévisions du scénario de référence prennent en compte un abaissement à 26 % du taux de l’impôt sur les sociétés (conformément à ce qui avait été voté par le législateur avant les baisses d’impôts décidées en décembre 2019) et sont construites sur les hypothèses suivantes : les réformes de l’administration publique et du système judiciaire permettraient d’amener l’indice de perception de la qualité de l’État de droit à son niveau d’avant la crise d’ici 2030 ; les réformes réglementaires mises en œuvre permettraient de réduire l’indice global de réglementation des marchés de produits de 0.107 point pour le porter à 1.62, et de 0.78 point l’indicateur de réglementation dans les secteurs de l’électricité, des transports et des communications (ETCR), qui s’établirait alors à 1.77 à partir de 2022 ; 3) le coefficient de Gini baisserait de 0.9 point à la suite de la mise en place du revenu minimum garanti et des réformes des politiques familiales et des aides au logement ; 4) une fois mises en œuvre, les réformes des retraites repousseraient à 65 ans d’ici 2030l’âge moyen de départ à la retraite, qui serait ensuite relevé en fonction de l’espérance de vie.

Source : Calculs de l’OCDE, à partir de Y. Guillemette, et al. (2017), « A revised approach to productivity convergence in long-term scenarios », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1385, Éditions OCDE, Paris ; M. Cavalleri, et Y. Guillemette (2017), « A revised approach to trend employment projections in long-term scenarios », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1384, Éditions OCDE, Paris ; et Y. Guillemette, A. de Mauro et D. Turner (2018), « Saving, Investment, Capital Stock and Current Account Projections in Long-Term Scenarios », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE.

Un meilleur climat de l’investissement, qui passerait par une plus grande efficience du secteur public et du système judiciaire, aurait de larges effets positifs sur la croissance grâce aux gains de productivité et d’investissement réalisés. Une telle amélioration sera indispensable à la reprise de l’économie grecque après le choc provoqué par le COVID-19. La mise en place de procédures ouvertes, transparentes et objectives, qui permettraient de nommer et de révoquer, sur le fondement de leur mérite, les hauts fonctionnaires de l’administration publique et des autorités indépendantes sans que leur nomination ou révocation prenne un caractère politique, entraînerait un regain de confiance dans l’administration publique et dans son efficacité. L’échelonnement des nominations des administrateurs aux instances dirigeantes des autorités indépendantes aurait pour effet de dissocier la composition des conseils d’administration du cycle électoral, et conforterait ainsi leur indépendance.

La réduction des obstacles à l’emploi formel soutiendra l’inclusivité et la croissance, en particulier durant les premières années faisant suite aux réformes (Tableau 1.4.). Les mesures consistent à réduire le coin fiscal sur le travail et à développer les politiques familiales (mesures examinées plus en détail au chapitre 2) dans le but de monter en régime en termes de taux d’activité, d’activité économique et de revenus. La valorisation du capital humain de la Grèce, grâce à un meilleur niveau de qualité de la scolarité et au développement de l’accès à la formation continue (comme évoqué au chapitre 2), conjuguée à une augmentation de l’investissement public dans les infrastructures et l’innovation, permettrait d’accompagner le redressement du stock de capital productif et de la productivité.

Poursuivre le déploiement rapide du plan pluriannuel du ministère de la Gouvernance numérique pour la transformation de l’administration publique pourrait améliorer sensiblement l’efficacité du secteur public et renforcer la qualité de ses services (Encadré 1.4). Le gouvernement a œuvré rapidement à la montée en puissance des services numériques et des dispositifs de travail à distance pendant la période de confinement due au COVID-19, démontrant l'importance et l’efficacité de ces technologies dans la fourniture des services publics. Consolider et poursuivre le développement de ces réformes une fois l’urgence passé nécessitera probablement des modifications plus profondes de la culture d'organisation du service civil. Ainsi que l’a montré l’exemple de la Suède, la culture interne peut parfois être un obstacle à la transformation numérique, même dans des services publics performants (OECD, 2019[20]). La poursuite des réformes en cours dans la gestion des ressources humaines dans l’administration publique aidera à surmonter ces difficultés. Pour recueillir pleinement les fruits des technologies numériques, il convient de valoriser les compétences en la matière à la fois dans le secteur public et, plus généralement, dans toute la population. Ainsi qu’il est évoqué au chapitre 2, un enseignement scolaire et un enseignement supérieur de qualité, combinés à l’acquisition de compétences par les adultes via la formation continue, sont la clé du développement des compétences numériques.

Des politiques publiques parvenant à enrayer, sinon à ralentir, l’érosion de la population d’âge actif aideront à soutenir la croissance sur longue période. Le scénario « Réformes recommandées + croissance démographique plus rapide » simule les effets d’un apport de 20 000 personnes supplémentaires par an à la population d’âge actif à compter de 2021 (tout en appliquant les mêmes taux de croissance démographique annuels que dans le scénario de référence). Globalement, en vertu de ce scénario, la population d’âge actif augmenterait, par rapport au scénario de référence, de 2.7 % en 2030, 5.6 % en 2040 et 8.8 % en 2050, alors que cette année-là, la population sera tout de même inférieure de 12 % à son niveau de 2018 (contre 19 % dans le scénario de référence). Cette décélération du repli de la population d’âge actif ajouterait 0.5 point de pourcentage à la croissance annuelle du PIB comparativement au scénario « Réformes recommandées ») (Graphique 1.17, partie A). Le gain en PIB par habitant serait plus faible du fait d’une population plus nombreuse (Graphique 1.17, partie B). Cette simulation de l’impact positif d’un accroissement de la population d’âge actif sur la croissance du PIB et sur le PIB par habitant donne un résultat plutôt prudent, car elle ne considère que l’accroissement de l’emploi sans tenir compte des effets positifs qu’une population plus nombreuse exerce sur l’innovation et la productivité (Kremer, 1993[21]; Jones, 2020[22]; Romer, 1990[23]; Aghion and Howitt, 1992[24]).

Endiguer l’émigration, inciter les émigrés à revenir au pays et intégrer un plus grand nombre d’immigrés dans la population active seraient autant de pistes pour freiner et inverser la tendance au repli de la population d’âge actif. Offrir un environnement plus propice aux entreprises et aux chercheurs (comme on le verra plus loin) peut être un moyen de dissuader les jeunes adultes qualifiés d’émigrer et d’inciter ceux qui sont partis à rentrer. Il convient de poursuivre certaines initiatives récentes, à l’image du groupe de travail Re-Brain Greece instauré par le ministère du Travail et des Affaires sociales et réunissant les partenaires sociaux et d’autres acteurs partie prenante, pour élaborer des stratégies visant à atténuer les effets de la fuite des cerveaux. L’insertion des immigrés dans la population active se révèle délicate en Grèce, comme ailleurs, en raison de ressources limitées et de la nécessité d’adapter les formations aux besoins des immigrés. La Grèce est le pays de l’UE (avec l’Italie et Malte) qui compte la plus forte proportion de migrants nés à l’étranger peu diplômés, ce qui complique la question de leur intégration. L’expérience acquise dans d’autres pays de l’OCDE montre que de solides programmes d’activation, qui prévoient des formations sur mesure pour aider les migrants à s’adapter et à faire reconnaître leurs qualifications sur le marché du travail du pays de destination, assorties d’un apprentissage de la langue et de la culture du pays d’accueil, sont les options les plus efficaces. L’encadré 2.2 au chapitre 2 met en relief les meilleures pratiques observées dans les pays de l’OCDE sur cette question.

Graphique 1.17. Des réformes ambitieuses visant à dynamiser l’emploi, l’investissement et la productivité permettront d’accroître la croissance du PIB et les revenus

Encadré 1.4. Le plan de transformation numérique de l’administration publique grecque

Les technologies numériques peuvent accroître l’efficience d’une administration et renforcer la qualité et la disponibilité de ses services en simplifiant les processus, en élargissant l’accès à l’information et en facilitant sa circulation. Qui plus est, la transformation numérique du secteur public peut permettre de contourner certains obstacles à l’accès aux services publics et créer un environnement plus productif et plus dynamique pour les entreprises. Elle peut aussi accélérer la transition numérique dans le secteur privé en encourageant les entreprises à utiliser les technologies du numérique dans leurs interactions avec l’administration.

La Grèce accuse un retard par rapport à d’autres économies de l’UE et de l’OCDE en matière de services publics numériques. Selon l’indice DESI 2019 (relatif à l’économie et à la société numériques) de la Commission européenne, la Grèce se classe au 27e rang des 28 pays de l’UE s’agissant des services publics numériques. Conscientes de cet enjeu, les autorités grecques prennent aujourd’hui des mesures pour développer l’utilisation du numérique dans l’administration publique, vue comme un moyen pour simplifier les formalités administratives et améliorer la qualité des services. Leur programme d’action présente de nombreux points communs avec celui d’autres pays de l’OCDE et tient compte des leçons apprises dans des pays comme l’Estonie et le Royaume-Uni. Les examens menés par l’OCDE sur l’administration numérique (OECD Digital Government Reviews) présentent les stratégies adoptées dans d’autres pays de l’OCDE pour déployer le numérique dans l’administration publique.

Le programme grec pour la transformation numérique est placé sous la houlette du tout nouveau ministère de la Gouvernance numérique. L’une des missions de cette institution nouvelle consiste à coordonner les projets de transformation numérique du secteur public avec les réformes administratives. Les mesures précises prévues au titre de ce programme sont les suivantes : mise en place de la carte d’identité électronique et d’un numéro national d’identité ; développement de l’interopérabilité des systèmes informatiques de l’administration ; instauration d’une autorité nationale de la cybersécurité ; et création d’un registre national numérique pour les infrastructures. L’une des initiatives majeures consiste à créer un portail en ligne, à l’image de celui mis en place au Royaume-Uni (www.gov.uk), et à recenser et à informatiser les formalités administratives fastidieuses auxquelles doivent se soumettre nombre de particuliers et d’entreprises. Un ordonnancement clair des réformes, depuis les toutes premières actions à mener jusqu’à celles qui le seront à moyen terme, et la création d’un observatoire de la bureaucratie pour pointer les entraves à la réforme et les surmonter, pourraient faciliter le déploiement du programme et le pérenniser.

Source : ministère de la Gouvernance numérique, République hellénique (2019) ; OCDE (2019[20]) ; Wellby (2019[25]) ; et OCDE (2019[25])

Un taux de fécondité plus élevé permettrait d’accroître à long terme la population d’âge actif. Selon ce qui a pu être observé dans d’autres pays de l’OCDE, le déploiement de politiques appropriées peut sensiblement faire monter le taux de fécondité, même en un laps de temps assez court. En France par exemple, le taux de fécondité est passé de 1.7 au début des années 1990 à 2.1 à la fin des années 2000 ; en Suède, il est passé de 1.5 à la fin des années 1990s à 2.0 une décennie plus tard. Certaines des mesures figurant dans les réformes recommandées – notamment des politiques familiales généreuses et ciblées et des mesures ouvrant sur des perspectives d’emploi et la stabilité économique – iraient dans le sens d’une élévation des taux de fécondité, contribuant ainsi au rajeunissement du pays.

L’ensemble des réformes recommandées proposées pourrait, en relevant le taux de croissance moyennant une incidence globale réduite sur les dépenses nettes (Encadré 1.5), contribuer à maintenir les excédents primaires à un bon niveau pendant plusieurs années et à préserver la crédibilité des finances publiques. Réussir à dynamiser la croissance et à enregistrer des excédents primaires durables (de 2 à 2.5 % du PIB) permettrait d'inscrire fermement le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire descendante et de réduire les besoins de financement bruts (Graphique 1.18 et Graphique 1.19).

Une croissance plus vigoureuse conjuguée à des taux d'intérêt de marché plus faibles et à un allongement de la maturité de la dette permettrait de s’assurer que les besoins de financement bruts annuels restent bien en deçà de 05 % du PIB (Graphique 1.19). Dans le scénario de référence, les besoins de refinancement bruts devraient culminer en 2033 à 11 %-12 % du PIB dans les deux scénarios (celui du choc unique et celui de deux chocs successifs), dans l'hypothèse d'une maturité moyenne de 7 ans pour la nouvelle dette négociable. Dans le scénario des « réformes recommandées », les besoins de financement bruts atteindront environ 11 % du PIB en 2033. C’est seulement dans un scénario négatif combinant baisse de la croissance du PIB, diminution des excédents primaires, raccourcissement de la maturité moyenne de la nouvelle dette et augmentation des taux d’intérêt moyen que les besoins de financement bruts dépasseraient le seuil de 15 % du PIB avant 2030, ce qui pourrait déclencher l'adoption de mesures supplémentaires d'allègement de la dette (comme convenu par l’Eurogroupe). Par exemple, dans le scénario de deux chocs successifs et avec une dette nouvelle d'une maturité moyenne de tout juste quatre ans, les besoins bruts de financement annuels ne dépasseraient 15 % du PIB que pendant une courte période, en s’établissant à 15.6 % du PIB en 2028.

Encadré 1.5. Impact d’un programme complet de réformes sur les finances publiques

Le Tableau 1.6. présente une estimation de l’impact sur le budget de l’ensemble des recommandations de réformes proposées. Ce chiffrage ne prend en compte qu’une quantité limitée de réponses comportementales. Les réformes recommandées n’ayant qu’une incidence mineure sur le budget sont exclues. Les réformes dont l’impact budgétaire est soumis à évaluation sont les mêmes que celles retenues pour simuler l’effet sur le PIB à long terme au Tableau 1.4.et dans le Graphique 1.17. L’impact budgétaire négatif global est cohérent avec la baisse de l’objectif d’excédent budgétaire primaire passant de 3.5 % du PIB à 2 %-2.5 % du PIB à partir de 2023.

	2025	2030
*Soutenir l’emploi et la cohésion sociale*
Réduire progressivement le coin fiscal sur le travail (d’un montant égal à 7 points de pourcentage pour les célibataires et les couples dont le revenu d’activité est égal au salaire moyen, et pour les indépendants)¹.	-0.80	-1.00
Renforcer les politiques de protection sociale pour réduire les inégalités, en donnant un coup de pouce au revenu minimum garanti et en mettant en place des prestations liées à l’exercice d’un emploi¹.	-0.35	-0.35
Soutenir des possibilités d’emploi pour tous (inclusivité) en augmentant progressivement les dépenses en nature au titre de la politique familiale pour les porter au niveau du 3e quartile des pays de l’OCDE (à 1.1 % du PIB).	-0.60	-0.90
Supprimer les aides au logement versées aux emprunteurs immobiliers et la prime de naissance de 2 000 EUR¹ ; fusionner les dépenses sociales non ciblées et réaffecter les économies réalisées grâce à l’annulation du versement du 13^e mois de pension.	0.4	0.4
Ajuster les échelles d’équivalence utilisées pour les transferts sociaux¹.	0.02	0.02
*Améliorer le climat de l’investissement*
Poursuivre les initiatives destinées à mieux faire respecter les obligations fiscales².	1.35	1.60
*Soutenir l’investissement dans les infrastructures, la connaissance et le capital humain*
Rehausser progressivement le niveau des dépenses publiques d’investissement à 4 % du PIB.	-0.70	-1.00
Grâce à des dispositifs d’incitation, augmenter progressivement les dépenses de R-D de 0.25 % du PIB.	-0.20	-0.25
Rehausser progressivement le niveau de qualité de la scolarité pour réduire l’écart des scores au PISA par rapport à la moyenne de l’OCDE tout en développant la participation des adultes aux programmes de développement des compétences et de formation leur étant destinés.	-0.60	-0.90
Augmenter progressivement les budgets consacrés aux politiques d’activation (de sorte que les dépenses atteignent, pour chaque chômeur, 20 % du PIB par habitant à l’horizon 2030).	-0.35	-0.60
*Gains de recettes résultant d’un plus fort taux de croissance après mise en œuvre des réformes recommandées*
Augmentation des recettes globales^4.	0.66	2.52
Incidences globales sur le budget des mesures spécifiques visées dans les réformes recommandées	-1.2	-0.45
Pour mémoire : différence du PIB par rapport au niveau de référence, en %	1.7 %	7.1 %

Note : 1) Estimations réalisées à l’aide du modèle EUROMOD pour ce qui concerne l’augmentation directe des transferts et des recettes résultant des réformes de la fiscalité et des prestations, recommandées au chapitre 2, Tableau 2.2. 2) Les plus-values de recettes potentielles résultant de la lutte contre la fraude fiscale sont calculées à partir d’estimations de l’OCDE de l’écart entre les recettes de TVA, réalisées et potentielles, corrigées du taux de croissance nominal prévu pour le PIB, et compte tenu des plus-values de recettes résultant des mesures de discipline fiscale prévues dans le budget 2020. 3). Les dépenses supplémentaires destinées à renforcer la qualité du système éducatif et l’accès à la formation continue et au développement des compétences portent progressivement les budgets affectés par la Grèce à ces interventions jusqu’à la moyenne de l’OCDE. 4) Plus-values de recettes publiques découlant de la hausse projetée du PIB et du programme de réforme, obtenues en calculant la différence de PIB nominal selon qu’il est estimé en fonction des réformes recommandées ou du scénario de référence, multipliée par le ratio estimé entre les recettes et la production potentielle.

Source : calculs de l’OCDE.

Graphique 1.18. Des réformes structurelles d’ensemble permettront d’abaisser le ratio de la dette publique au PIB

Dette publique brute, % du PIB

Graphique 1.19. Les besoins de financement bruts devraient rester modérés, selon la plupart des scénarios

Besoins de financement bruts annuels, en pourcentage du PIB

		2018	2020	2022	2024	2026	2030	2040	2050
Scénario du choc unique :
Solde budgétaire primaire	% du PIB	4.0	-4.8	-0.5	2.0	2.2	2.2	2.2	2.2
Déflateur du PIB	%, annuel	0.5	-1.3	0.5	1.0	1.4	1.9	2.0	2.0
Croissance du PIB réel :
Scénario de référence	%, annuel	1.9	-8.0	2.5	2.5	2.5	2.1	1.4	1.1
Ensemble des réformes recommandées	%, annuel	1.9	-8.0	2.5	2.7	2.9	2.8	2.1	2.1
Ensemble des réformes recommandées + accroissement du taux de fécondité	%, annuel	1.9	-8.0	2.5	2.7	3.1	3.1	2.5	2.5
Scénario de deux chocs successifs :
Solde budgétaire primaire	% du PIB	4.0	-5.9	-1.2	1.2	2.2	2.2	2.2	2.2
Déflateur du PIB	%, annuel	0.5	-1.0	0.5	1.0	1.4	1.9	2.0	2.0
Croissance du PIB réel :
Scénario de référence	%, annuel	1.9	-9.8	2.5	2.5	2.5	2.1	1.4	1.1
Ensemble des réformes recommandées	%, annuel	1.9	-9.8	2.5	2.7	2.9	2.8	2.1	2.1
Ensemble des réformes recommandées + accroissement du taux de fécondité	%, annuel	1.9	-9.8	2.5	2.7	3.1	3.1	2.5	2.5
Projections des taux d’intérêt dans le scénario de référence :
Taux de référence (taux à 10 ans des obligations du Trésor allemand)	%	0.1	-0.2	-0.2	-0.2	1.5	3.2	3.2	3.2
Taux d’intérêt effectifs des prêts des créanciers publics	%	1.0	0.6	0.6	0.6	1.8	3.5	3.5	3.5
Taux d'intérêt effectif nominal sur le marché	%	8.4	1.7	1.7	1.7	3.2	4.9	4.9	4.9
Projections du scénario de taux d’intérêt bas :
Taux de référence (taux à 10 ans des obligations du Trésor allemand)	%	0.1	-0.2	-0.2	-0.2	1.2	2.8	2.8	2.8
Taux d’intérêt effectifs des prêts des créanciers publics	%	1.0	0.6	0.6	0.6	1.5	3.1	3.1	3.1
Taux d'intérêt effectif nominal sur le marché	%	8.4	1.7	1.7	1.7	2.7	4.0	4.0	4.0

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 107 ; et calculs de l’OCDE.

Les réformes antérieures ont sensiblement amélioré la pérennité du système de retraite, mais celui-ci reste coûteux

Le système de retraite grec a connu plusieurs réformes pendant la crise. Les caisses de retraite et les règles d’affiliation sont en voie d’unification, les seuils et les plafonds de pensions sont ajustés et l’âge légal de départ à la retraite a été reporté à 67 ans (62 ans pour les actifs justifiant de 40 années de cotisation), et sera indexé sur l’espérance de vie à partir de 2021. Un nouveau régime à prestations définies s’applique désormais à tous, y compris aux retraités ayant déjà liquidé leur retraite, et les montants des pensions seront débloqués et varieront avec l’évolution des prix et du PIB à compter de 2023 (European Commission, 2018[27]; National Actuarial Authority, 2019[28]; Nektarios and Tinios, 2019[29]).

À l’issue de ces réformes, les dépenses de retraite de la Grèce reste parmi les plus élevées de la zone OCDE (Graphique 1.20), mais elles vont diminuer, passant de 17.3 % du PIB en 2016 à 14.7 % en 2020 et 13.2 % en 2030 (Graphique 1.21) (European Commission, 2018[30]; OECD, 2019[31]). Durant la période des réformes, les taux de privation matérielle grave n’ont guère évolué parmi la population des plus de 65 ans, en dépit de plusieurs diminutions du montant des pensions, qui ont contraint les retraités grecs à des sacrifices. Durant cette même période, les taux de privation matérielle ont considérablement augmenté parmi les tranches d’âge plus jeunes, mettant ainsi en lumière d’importantes inégalités intergénérationnelles dans le système de protection sociale du pays.

Une série de décisions judiciaires et politiques, ces derniers mois, ont induit un retour en arrière par rapport à certaines réformes du système de retraite. En décembre 2018, les baisses de pensions votées par le législateur et devant intervenir au début de 2019 ont été annulées. Les réformes de mai 2019 ont réinstauré le paiement d’un 13^e mois de pension, pour un coût de 0.8 milliard EUR (0.4 % du PIB), et annulé les mesures antérieures qui limitaient l’éligibilité à la pension de réversion des conjoints survivants de moins de 55 ans (European Commission, 2019[32]; National Actuarial Authority, 2019[33]). Ces réformes n’ont pas abordé la question du risque de pauvreté accru chez les retraités veufs âgés. En moyenne, les retraités veufs perçoivent moins de 40 % de la pension de leur conjoint décédé, alors que ce chiffre est de 54 % en moyenne, dans l’OCDE (OECD, 2018[34]). En octobre 2019, un arrêt de la Cour suprême a annulé certains des volets des réformes de 2016 et 2014. Cet arrêt n’a pas d’effet rétroactif. Pour s’y conformer, le gouvernement a décidé, en février 2020, de réinstaurer les règles applicables avant 2014 aux retraites complémentaires des personnes dont le montant combiné de la retraite du régime général et de la retraite complémentaire est supérieur à 1 300 EUR par mois, ce qui représente un coût annuel de 240 millions EUR. Ce surcoût sera financé par la cession d’une partie des actifs de la caisse de retraite complémentaire. Le gouvernement a également remis en vigueur la majoration des taux d’acquisition de droits pour les carrières longues de plus de 30 ans. Le versement du 13^e mois de pension, introduit en 2019, a été annulé et les ressources ainsi dégagées ont été réaffectées au financement d’une revalorisation des pensions au titre du régime complémentaire et des taux d’acquisition de droits. Un nouveau système de cotisations retraite a été mis en place, avec des droits pour les travailleurs indépendants (comme détaillé au chapitre 2). Tout excédent éventuel restant après la mise en place de ces mesures devrait être utilisé pour soutenir d’autres programmes d’action sociale mieux ciblés ainsi que des investissements publics, de façon à aider les personnes en situation de pauvreté et à stimuler la croissance. Même avant les contre-réformes de 2019 et la décision de la Cour Suprême, la viabilité du système de retraite était déjà fragile, et le demeure, car celui-ci repose sur une forte hausse des taux d’emploi et de la croissance de la productivité (European Commission, 2018[27]; European Commission, 2018[30]; Geppert et al., 2019[35]). Pour être atteints, ces objectifs exigent de mettre en place des mesures comme les recommandations de réformes proposées dans cette Étude afin d’améliorer les taux d’emploi dans toutes les tranches d’âge, de réduire l’emploi informel et de renforcer les gains de productivité.

L’action des pouvoirs publics devrait se concentrer sur la sauvegarde des réformes de retraite déjà menées, sur le traitement des poches de pauvreté qui subsistent parmi la population retraitée et sur le renforcement de la résilience du système de retraite. De nombreux pays ont d’ores et déjà mis en place des régimes de retraite complémentaire (ou envisagent de le faire) pour relâcher les tensions pesant sur les finances publiques et majorer la pension que les retraités percevront. En règle générale, le pilier des retraites complémentaires est organisé dans le cadre de régimes par capitalisation à cotisations définies, dont la gestion est confiée à des fonds de retraite privés. De tous les pays de l’OCDE, la Grèce est celui dont le pilier privé par capitalisation est le moins développé, le total des actifs y étant gérés représentant moins de 1 % du PIB grec en 2017, contre une moyenne de 50 % dans toute l’OCDE ((OECD, 2019[36]) Le développement progressif de régimes privés par capitalisation, complémentaires au système de retraite public actuel, aiderait à diversifier les sources de revenu des retraités et renforcerait en même temps le degré de capitalisation dans l’ensemble du système. En plus de renforcer la sécurité financière des ménages et leur épargne, les régimes privés par capitalisation peuvent contribuer à réaffecter l’épargne nationale vers l’investissement à long terme (Nektarios and Tinios, 2019[29]; OECD, 2018[37]).

Graphique 1.20. Les dépenses publiques de retraite sont élevées en Grèce et représentent plus de la moitié des dépenses sociales

Dépenses publiques de protection sociale, en répartition par poste, % du PIB, 2017

Graphique 1.21. Les dépenses de retraite vont diminuer mais rester élevées en Grèce

Dépenses publiques brutes, % du PIB

Améliorer la gestion des finances publiques à l’appui de la croissance et de l’inclusivité

La Grèce reste déterminée à faire en sorte que son orientation budgétaire soit cohérente avec l’objectif de viabilité des finances publiques, comme convenu avec ses partenaires européens, une fois que le choc provoqué par le COVID-19 se sera dissipé. En 2018, on estimait que cela passait par un solde primaire de 2.2 % du PIB en moyenne à long terme. Le défi consistera à maintenir cet ample excédent primaire tout en soutenant la croissance et en renforçant l’inclusivité, ce qui exigera une amélioration de la gestion des dépenses ainsi que des politiques fiscales. Les profondes réformes engagées depuis le début de la grande crise financière ont déjà permis d'améliorer la gestion des finances publiques. La hausse de 14 points de pourcentage du solde budgétaire primaire de la Grèce sur les dix dernières années résulte en grande partie de progrès réalisés dans quasiment tous les domaines de la gouvernance budgétaire (Tableau 1.7), notamment grâce à l’adoption de stratégies budgétaires à moyen terme et de la budgétisation descendante et au renforcement de la surveillance extérieure, décrits dans le détail dans le dernier examen budgétaire de la Grèce conduit par l’OCDE (Moretti, 2019[38]).

Principe budgétaire	Principales faiblesses mises en évidence en 2008	Principaux changements survenus jusqu’en 2018
1. Gérer les budgets en respectant des limites claires, crédibles et prévisibles en matière de politique budgétaire.	Engagement politique limité à réaliser les objectifs budgétaires et médiocrité de la gestion budgétaire du sommet vers le bas (descendante).	Définition de règles budgétaires claires et mise en place de procédures budgétaires descendantes solides. Vérification du respect des objectifs budgétaires à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
2. Faire étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement.	Approche annuelle de la budgétisation.	Stratégie budgétaire à moyen terme sur quatre ans à horizon glissant, revue tous les ans.
3. Veiller à ce que la budgétisation des investissements favorise un développement cohérent et efficace par rapport aux dépenses engagées	Il conviendrait de supprimer la séparation entre le budget ordinaire et le budget d’investissement. Le budget d’investissement devrait être intégré dans le plafonnement dans le cadre du processus budgétaire descendant ainsi que dans la présentation des budgets des programmes.	Développement d’interfaces entre les systèmes informatiques et utilisation d’une classification économique similaire pour les deux budgets à compter de 2019.
4. Veiller à l’ouverture, à la transparence et à l’accessibilité des documents et données budgétaires.	Manque de transparence des documents budgétaires (informations limitées sur de nombreux comptes spéciaux et sur l’utilisation de la budgétisation nette). Manque de clarté de la nomenclature budgétaire, ne permettant pas l’identification des principaux programmes et objectifs stratégiques.	Suppression de la plupart des comptes spéciaux. Nouvelle nomenclature budgétaire. Publication, tout au long du cycle budgétaire, de documents budgétaires et de rapports financiers complets et réguliers.
5. Permettre un débat inclusif, participatif et réaliste sur les choix budgétaires.	(Pas d’évaluation dans le cadre de l’examen budgétaire de 2008.)	La budgétisation inclusive et participative n’a pas encore été déployée en Grèce.
6. Rendre compte des finances publiques de manière exhaustive, précise et fiable.	Nécessaire amélioration globale de la comptabilité publique (qualité, actualité, exhaustivité des données).	Création de registres des engagements. Transition en cours vers une comptabilité d’exercice à l’échelle de l’ensemble des administrations publiques.
7. Planifier, gérer et surveiller activement l’exécution du budget.	Accent placé sur les contrôles de conformité et faible autonomie/redevabilité des ministères de tutelle pour les décisions en matière de dépenses.	Établissement en début d’année de profils des flux de trésorerie permettant un suivi des dépenses. Adoption de mesures de flexibilité offrant une autonomie raisonnable aux ministères de tutelle. Gestion de trésorerie favorisant une exécution du budget en bonne et due forme (création d’un compte de trésorerie unique) et un suivi rigoureux de l’exécution tout en offrant une flexibilité appropriée (constitution de réserves, réaffectation des crédits).
8. S’assurer que la performance, l’évaluation et l’optimisation des ressources font partie intégrante du processus budgétaire.	L’approche fondée sur l’optimisation de l’utilisation des ressources est peu développée, mais la budgétisation axée sur les performances est en phase d’essai.	Réalisation, ces dernières années, d’examens des dépenses, ciblés et de portée générale. Stratégie de mise en œuvre de la budgétisation axée sur les performances.
9. Identifier, évaluer et gérer avec prudence les risques en matière de viabilité à long terme et autres risques budgétaires.	Aucune identification des risques budgétaires, ni évaluation de la viabilité à long terme.	Identification et suivi de certains risques. Communication d’informations de base dans la stratégie budgétaire à moyen terme.
10. Effectuer un contrôle de qualité rigoureux reposant notamment sur un audit indépendant.	Nécessité de moderniser les fonctions de la Cour des comptes et de renforcer les capacités du parlement.	Renforcement d’une assurance qualité indépendante tout au long du cycle budgétaire depuis la création d’un office parlementaire du budget et du Conseil budgétaire hellénique. Processus de modernisation de la Cour des comptes en cours.

Source : OCDE, Examen budgétaire de la Grèce 2018.

D’importantes réformes sont encore en cours d’exécution et doivent être poursuivies dans divers domaines tels que la gestion de trésorerie, l’unification du plan comptable et les examens des dépenses. Ces réformes ne devraient pas seulement avoir pour objectif une meilleure maîtrise des dépenses publiques, mais devraient également viser à renforcer le déploiement des services publics tout en permettant d’améliorer l’administration de l’impôt et d’élargir la base d’imposition. Les progrès accomplis dans la qualité des dépenses publiques sont aussi tributaires des réformes destinées à accroître l’efficacité des administrations publiques.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Lutter contre la fraude fiscale en développant le recours à l’analyse de risque et à des contrôles fiscaux ciblés et en renforçant les incitations au respect volontaire des obligations fiscales. Étendre l’obligation de s’équiper en caisses enregistreuses électroniques à toutes les personnes exerçant une activité indépendante et mettre en place la facturation électronique.	L’Autorité indépendante pour les recettes publiques (IAPR) s’appuie de plus en plus sur des analyses de risques pour cibler les vérifications fiscales. Un système informatisé permet désormais de sélectionner les dossiers de vérification et de les classer par ordre de priorité. Les services fiscaux conduisent des vérifications fiscales dont le ciblage est déterminé en fonction d’analyses de la différence entre le montant effectivement perçu et le produit théorique de l’impôt et en fonction de données sectorielles sur le respect de leurs obligations fiscales par les contribuables. La discipline fiscale volontaire est encouragée par la législation adoptée en 2018, laquelle autorise les contribuables qui soumettent leur déclaration fiscale tardivement, mais avant réception d’une mise en demeure, à bénéficier d’une réduction des pénalités si la dette fiscale est acquittée dans un délai de 30 jours. Les contribuables sont tenus, à compter de 2020, de produire un reçu électronique pour tout paiement d’un montant équivalent à 30 % de leur bénéfice ouvrant droit à un crédit d’impôt, à défaut de quoi une majoration fiscale leur sera appliquée. La comptabilité électronique est déjà en place, et un texte de loi est en cours de préparation concernant la facturation électronique.
Élargir la base d'imposition et renforcer l'administration fiscale en lui donnant davantage d'autonomie et en y libérant des ressources afin de les consacrer aux activités de contrôle et d'application des lois fiscales.	L'Autorité indépendante pour les recettes publiques est pleinement opérationnelle même si elle manque d’effectifs et si la réforme de la gestion de ressources humaines n’est pas encore achevée. Elle sera installée dans un nouveau bâtiment en 2020, séparé des locaux du ministère des Finances. Elle doit mettre en place un Comité exécutif chargé de superviser la mise en œuvre de la stratégie pour la période 2019-2022.
Procéder régulièrement à une révision générale des dépenses publiques et recourir plus largement à la budgétisation axée sur les performances.	Les examens des dépenses sont intégrés dans le processus d’élaboration du budget. Le ministère des Finances s’est doté d’une direction ayant pour mission de mener à bien ces examens et une commission interministérielle s’emploie à améliorer la coordination.
Stimuler l'investissement en concentrant en début d'exercice l'utilisation des ressources des fonds structurels européens, et mieux exploiter le foncier public disponible par le biais de concessions afin de développer les investissements dans le réseau logistique.	Trois plateformes logistiques sont prévues, qui feront appel aux emprises foncières publiques disponibles et favoriseront les opérateurs logistiques des environs. Les procédures de concession sont actuellement facilitées pour l’aménagement du foncier public disponible.

Améliorer la qualité de la dépense publique

Comme cela a été souligné dans l’examen budgétaire de la Grèce conduit par l’OCDE en 2018 (Moretti, 2019[38]), il est primordial d’améliorer la hiérarchisation et l’efficacité des dépenses pour continuer à progresser sur la voie d’une gestion plus performante des finances publiques. C’est dans le but d’éclairer les décisions en matière de dotations budgétaires qu’une nouvelle unité, créée au sein du ministère des Finances, et une commission interministérielle procèdent à des examens des dépenses des ministères de tutelle. Ces examens portent principalement sur le redéploiement des ressources budgétaires entre les programmes et permettent aux ministères de tutelle de conserver une fraction des économies éventuellement réalisées. Le gouvernement a l’intention d’intégrer progressivement les examens des dépenses dans le processus budgétaire et d’en faire un pilier de la budgétisation axée sur les performances. Il devrait veiller à ce que les rapports d’examen des dépenses soient établis suffisamment tôt au cours du cycle budgétaire pour pouvoir être utilisés pour l’établissement du budget. L’efficacité des dépenses suppose en outre un chiffrage cohérent et fiable du coût des mesures envisagées par les pouvoirs publics. Le renforcement des capacités d’évaluation des coûts au sein du ministère des Finances, du ministère du Développement et de l’Investissement et des ministères de tutelle améliorerait l’exécution du budget et l’efficacité des dépenses.

Les dépenses publiques d’investissement, essentielles pour favoriser la croissance et l’amélioration de la situation sociale, ont été ramenées à 2.2 % du PIB en 2019, soit 1 point de pourcentage de moins que la moyenne de l’OCDE. La Grèce demeure très en retard sur les autres pays de l’OCDE pour ce qui est des infrastructures, en particulier des services ferroviaires (Graphique 1.22). La part des dépenses d’infrastructure financées dans le cadre de projets de l’UE a augmenté de 85 %. La majeure partie de ces dépenses va à des projets routiers, ce qui hisse les investissements routiers de la Grèce jusqu’à des sommets historiques. En 2017, les dépenses d’infrastructure routière ont absorbé 95 % des dépenses consacrées aux infrastructures terrestres alors même que le secteur ferroviaire est insuffisamment développé et qu’un basculement du transport routier (qui reste dominant) vers le rail aiderait la Grèce à réduire ses émissions et à réaliser ses objectifs en matière de changement climatique (comme on le verra plus loin). Globalement, des bénéfices économiques et sociaux plus notables seraient obtenus si les dépenses d’infrastructure étaient orientées de façon à combler les déficits les plus criants, notamment dans le secteur des transports publics, et si l’on procédait à des analyses coûts-avantages prenant intégralement en compte les effets des projets sur l’environnement.

Graphique 1.22. Les entreprises perçoivent un retard par rapport aux autres pays de l’OCDE en ce qui concerne les services ferroviaires

Échelle de 1 à 7 (note maximale), Indice de compétitivité mondiale, Édition 2019.

Le budget d’investissement public continue de pâtir d’une préparation des projets et de délais d’exécution inadéquats. Ce budget est cofinancé à hauteur d’environ 80 % par des fonds structurels de l’UE. En 2019, la part du budget d’investissement public non utilisé a représenté près de 8 % des estimations budgétaires (le même chiffre qu’en 2018). Elle s’est établie en moyenne à 1.2 % entre 2017 et 2019. La sous-utilisation des crédits a principalement concerné des projets cofinancés par l’UE et traduit les difficultés de mise en œuvre de ces projets. Elle est également imputable aux lacunes du cadastre qui retardent les procédures d’acquisition de terrains. Il est prévu d’établir un plan cadastral complet en 2022. Une analyse approfondie du cadre régissant l’investissement public faciliterait la mise en évidence des causes de la sous-utilisation récurrente des crédits.

Le budget d’investissement public est établi et géré séparément du budget ordinaire. Le ministère des Finances assure la gestion du budget ordinaire tandis que le budget d’investissement public est géré par le ministère du Développement et de l’Investissement. L’établissement et la présentation du budget d’investissement public s’analysent à un niveau différent du budget ordinaire parce qu’il s’organise autour de programmes et de projets d’investissement public, et non autour des sous-secteurs des administrations publiques, et parce qu’il n’est pas aussi détaillé, actualisé et transparent que le budget ordinaire. Si l’on dispose d’informations relatives à l’exécution du budget d’investissement public, celles-ci manquent de la précision et de l’actualisation nécessaires pour suivre l’exécution du budget des administrations publiques tout au long de l’exercice. Pour régler ce problème, le gouvernement a détaillé les modalités d’un plan d’action visant à aligner à moyen terme la structure du budget ordinaire et du budget d’investissement public. La mise en œuvre de ce plan a débuté et l’État devrait intensifier les efforts engagés, comme l’avaient déjà recommandé les auteurs de l’examen budgétaire conduit en 2008. Ces changements ne doivent pas atténuer la responsabilité du ministère du Développement et de l’Investissement au regard des décisions en matière d’investissement public, notamment sa responsabilité dans la sélection et la mise en œuvre des projets. Une loi votée en 2019 impose d’améliorer la programmation, la gestion et l’exécution de la fraction du budget d’investissement public découplée des fonds de l’UE (et représentant environ 20 % de ce budget).

Les retards de paiement de l’État ont nettement diminué ces dernières années à la faveur d’une meilleure gestion et grâce à l’assistance financière fournie par les partenaires de l’UE. À la fin de 2019, l’encours des arriérés des administrations publiques s’établissait aux alentours de 1.3 milliard EUR (0.7 % du PIB), un chiffre inférieur de 50 % à celui de la fin de 2017. La plupart des arriérés sont le fait des caisses de sécurité sociale (40 % du total) et des hôpitaux (23 %). Néanmoins, on assiste depuis quelque temps à un ralentissement des progrès et à l’apparition d’arriérés nouveaux.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Entretenir la dynamique des réformes en se concentrant sur leur mise en œuvre, en renforçant l’efficience de l’administration publique et en poursuivant la lutte contre la corruption.	La mise en œuvre des réformes a progressé, à un rythme inégal selon les mesures. Un guide interministériel a été publié en juin 2018 et un Secrétariat général chargé de la coordination (GSCO) a été créé en vue d’accélérer le processus de mise en œuvre. La loi sur l’organisation, le fonctionnement et la transparence du gouvernement, des institutions gouvernementales et de l’administration publique centrale (loi 4622/2019) renforce le rôle et les pouvoirs du Cabinet du Premier ministre (y compris du GSCO) en tant que structure autonome rattachée au Premier ministre, dont la mission première est de veiller à la cohérence et à l’efficacité des travaux du gouvernement. Des progrès ont été accomplis en direction de la simplification des procédures et de l’allégement de la charge administrative. Une Autorité nationale pour la transparence a été créée en tant qu’organe distinct et indépendant, investi d’une responsabilité horizontale consistant à accroître la transparence et combattre la corruption, en accompagnant l’action des organismes existants.
Adopter des réformes structurelles essentielles pour stimuler la croissance et renforcer les capacités administratives afin d'améliorer globalement la mise en œuvre des réformes.	Les réformes de l’administration publique se sont poursuivies dans différents domaines, notamment dans ceux du service public de l’emploi, de la gestion du secteur public et de la justice. Des secrétariats permanents ont été mis en place, les procédures de sélection des hauts fonctionnaires ont été réformées, et le dispositif de mobilité des fonctionnaires et les organigrammes numériques sont désormais en place. Des évaluations annuelles des performances des fonctionnaires sont menées. Il reste à instituer une procédure pour la fixation des objectifs. La stratégie de gestion des ressources humaines est élaborée dans l’optique d’un déploiement à partir de 2022.
Recommandations antérieures	Mesures prises
Accélérer la modernisation du service public de l'emploi.	La restructuration du service public de l’emploi est en cours, notamment au moyen de l’amélioration de la communication avec les employeurs afin de recenser les besoins en compétences, et de l’optimisation des systèmes informatiques, afin de permettre au personnel du service public de l’emploi de prendre une part plus active à la mise en correspondance des offres et des demandes d’emploi. Les systèmes informatiques déployés dans les domaines de l’emploi et de la sécurité sociale offrent désormais la possibilité de mieux suivre les résultats, mais ils ne sont pas encore utilisés à des fins d’évaluation des performances.
Réduire la longueur des procédures et le nombre d'affaires en souffrance dans le cadre du système judiciaire, en renforçant l'utilisation d'outils électroniques, en formant des juges, en développant les procédures de règlement à l'amiable, en instaurant un système de procédure modèle, et en mettant en place des tribunaux spécialisés dans les affaires de concurrence.	Des outils électroniques sont progressivement mis en place dans le domaine judiciaire. La formation des juges aux questions financières a débuté en janvier 2020. Des tribunaux spécialisés ouvrent leurs portes. Un nouveau cadre pour la médiation a été institué en novembre 2019 par une loi qui rend obligatoire, dans un grand nombre de cas, une session d’information préalable destinée à promouvoir un règlement des litiges en dehors des tribunaux.
Renforcer l’adhésion aux réformes en chiffrant et en expliquant les avantages des réformes. Améliorer la collecte et la diffusion des données pour pouvoir mieux contrôler l'exécution et les résultats des réformes structurelles.	La Stratégie nationale de croissance a été lancée en 2018 dans le but de renforcer l’adhésion aux réformes et de communiquer sur les avantages qu’elles peuvent procurer. Le texte en est examiné actuellement par le nouveau gouvernement, et une commission sera créée pour définir les propositions d’action qui seront reprises dans une nouvelle Stratégie nationale de croissance, qui devrait être annoncée à l’automne 2020. Le Secrétariat général chargé de la coordination a été créé et son site web présente des informations à jour sur diverses initiatives publiques, notamment en matière de recrutement, ainsi que sur la quasi-totalité des législations et mesures prises par les pouvoirs publics. La loi sur l’organisation du gouvernement (loi 4622/2019) prévoit une programmation et un suivi annuels par l’administration centrale. Un système d’information dénommé « MAZI » permettra de centraliser les procédures de recueil et de traitement des données remontées par chaque ministère sur le stade d’avancement de telle ou telle réforme.
Accroître les moyens d’action pour évaluer l’effet des réformes et renforcer la coordination entre les ministères de tutelle.	Une commission politique chargée du suivi des politiques publiques a été instituée. Des organismes séparés s’emploient à évaluer l’impact de quelques réformes spécifiques, mais sans aucun effort de cohérence ou de coordination.

Des efforts ont été engagés pour combattre les causes structurelles qui sont à l’origine des arriérés, au nombre desquelles le déficit de capacités administratives et le manque de coordination entre les différents niveaux d’administration. La suppression des audits ex ante de la Cour des comptes pour les entités ne relevant de l’administration centrale a été une avancée importante sur la voie de la rationalisation des processus de paiement et de mise en conformité de la Grèce avec les pratiques ayant cours au niveau international. Cependant, elle a induit un transfert de responsabilité à des fonctionnaires qui, souvent, surtout au niveau local, ne sont pas suffisamment formés et compétents dans ce domaine. L’État met actuellement en œuvre des mesures destinées à améliorer encore la gestion des arriérés et à éliminer l’encours net d'arriérés de paiement, notamment en proposant des formations visant à étoffer les compétences relatives aux de processus de paiement dans l’ensemble de l’administration publique. Il est primordial que la Grèce poursuive ces initiatives pour être en conformité avec la Directive européenne concernant la lutte contre le retard de paiement sachant que le problème demeure préoccupant, en particulier dans le secteur de la santé.

Faire en sorte que le système fiscal soit plus efficace

Le ratio de l’impôt sur le PIB de la Grèce est passé de 31 % en 2007-09 à près de 40 % du PIB en 2018, ce qui place le pays au huitième rang des membres de l’OCDE. Ce sont les recettes tirées des taxes sur les biens et services, des impôts sur le revenu des personnes physiques et des impôts fonciers qui ont le plus progressé, mais les cotisations de sécurité sociale ont elles aussi augmenté. Les taxes sur les biens et services procurent à présent la plus large part des recettes fiscales totales, suivies des cotisations de sécurité sociale, tandis que la part des recettes totales provenant des impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les bénéfices des sociétés figure parmi les plus faibles de la zone OCDE.

Graphique 1.23. Depuis la crise, la Grèce a vu croître rapidement ses recettes fiscales rapportées au PIB

Le système fiscal de la Grèce se caractérise par le niveau élevé des taux d’imposition de droit commun, en particulier des taux d’imposition du revenu des personnes physiques, des cotisations de sécurité sociale (dont il est question au chapitre 2) et des impôts et taxes indirects, l’étroitesse de la base d’imposition et le respect lacunaire de leurs obligations fiscales par les contribuables (Graphique 1.24). Le seuil d’exonération de l’impôt sur le revenu des personnes physiques par exemple est élevé pour une personne seule, à environ 50 % du salaire moyen (Graphique 1.25). L’abaissement de ce seuil programmé pour 2020 a été annulé à la mi-2019. La Grèce évalue également la dette fiscale des particuliers sur leur revenu imputé, lorsque celui-ci est supérieur au montant déclaré. Le revenu imputé est calculé sur la base du patrimoine et de la consommation des particuliers. Selon les données sur les revenus de 2017 de l’Autorité indépendante pour les recettes publiques (IAPR), 11 % des particuliers ayant rempli une déclaration fiscale se sont révélés imposables car leur revenu imputé s’est avéré a posteriori supérieur au seuil d’exonération, alors que leur revenu déclaré ne l’était pas.

Les taux de TVA sont élevés, mais les recettes de TVA effectivement perçues sont inférieures de 34 % (soit 7.3 milliards EUR) au montant théoriquement dû au titre de la TVA ; c’est l’écart le plus important enregistré dans les pays de l’OCDE également membres de l’UE. Cet écart observé en Grèce est imputable à plusieurs facteurs : non-déclaration ou sous-déclaration de certaines transactions, mais aussi exonérations et taux réduits. Les données provisoires donnent à penser qu’en 2018, il devrait être ramené à 31 % (HIS, 2019) et ce, grâce aux retombées des efforts déployés depuis quelque temps pour améliorer l’administration de l’impôt et la discipline fiscale (Graphique 1.26).

Graphique 1.24. Les taux d’imposition de droit commun ont augmenté et sont élevés par rapport à ceux des autres pays de l’UE/de l’OCDE

Taux d’imposition, %

Graphique 1.25. Le seuil d’exonération de l’impôt est élevé en Grèce

Seuil de revenu à partir duquel les contribuables commencent à acquitter l’impôt sur le revenu, en pourcentage du salaire moyen, 2019

Graphique 1.26. L’écart de TVA demeure élevé

Estimations de l’écart de TVA, en pourcentage du montant total de la TVA due

Ces dernières années, la Grèce a engagé des réformes de vaste portée pour améliorer le recouvrement de l’impôt et la discipline fiscale en améliorant la transparence, la redevabilité ainsi que les capacités de l’administration fiscale. Une Autorité indépendante pour les recettes publiques (IAPR) a été créée en janvier 2017 et elle est opérationnelle. Le passage aux paiements électroniques qui a suivi l’instauration de mesures de contrôle des mouvements de capitaux a également contribué à renforcer la discipline fiscale, en particulier en matière de TVA. Néanmoins, il y a encore beaucoup à faire pour accroître la part des paiements électroniques, qui demeure faible par comparaison avec les autres pays de l’UE, en particulier dans les principaux secteurs d’activité qui y sont exposés, comme les services professionnels (Hondroyiannis and Papaoikonomou, 2017[39]; Hondroyiannis and Papaoikonomou, 2020[40]). Les nouvelles mesures adoptées dans le budget 2020 pour relever la proportion minimum d’achats réglés par des moyens électroniques, par rapport au revenu total, ouvrant droit à un crédit d’impôt sur le revenu des personnes physiques, vont dans la bonne direction.

Les nouvelles dispositions prises par l’IAPR prévoient notamment des analyses de risques, l’application de traitements différenciés selon les profils de contribuables et le renforcement des vérifications fiscales (fondées sur des analyses de risques) ainsi que des initiatives visant à encourager la discipline fiscale volontaire. L’Autorité s’en remet de plus en plus à l’informatique pour suivre les comptes bancaires et identifier des revenus non déclarés. Elle calcule les écarts entre les recettes attendues et les recettes effectivement perçues au titre de la TVA et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les résultats sont d’ores et déjà utilisés pour cibler plus efficacement les contribuables devant faire l’objet d’une vérification. En 2019, sur un total de 25 000 dossiers de vérification, 6 000 avaient été choisis en fonction de critères spécifiques, notamment à la suite d’une analyse de l’écart entre les recettes effectivement perçues et le produit théorique de la TVA et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.

L’application d’une approche plus systématique de la gestion des créances du Trésor public, dont le montant reste considérable, soit environ 105 milliards EUR (56 % du PIB), se révèle efficace. L’IAPR a réorienté des ressources vers le recouvrement des arriérés d’impôt recouvrables et l’effacement progressif des arriérés réputés ne pas être recouvrables. De nouvelles procédures ont permis de ralentir l’accumulation de nouvelles créances fiscales ; elles consistent notamment à adresser des lettres de rappel à l’approche d’échéances pour le règlement d’impôts, à contacter dans les trente jours tous les contribuables n’ayant pas respecté une date limite de règlement et à effectuer des recherches sur ceux qui persistent à ne pas régler leur dette. Par ailleurs, on a de plus en plus recours à des procédures d’analyse des risques pour évaluer et classer chaque mois les créances fiscales non honorées. Tous ces efforts se traduisent par une augmentation des créances fiscales recouvrées (se chiffrant en moyenne à 5.3 milliards EUR par an sur la période 2016-18 contre 3.6 milliards EUR par an sur la période 2013-15), s’accompagnant d’une baisse des nouvelles créances fiscales (autrement dit des créances fiscales s’ajoutant chaque année à l’encours). Au cours des dix premiers mois de 2019, le montant des créances fiscales n’a augmenté que de 0.78 milliard EUR contre 4.29 milliards EUR en 2018.

Il existe encore toutefois des possibilités d’amélioration de l’administration de l’impôt. La mise en œuvre du Plan de réforme de l’IAPR pour 2019-2022, prévoyant notamment le déploiement de systèmes informatiques, est essentielle à la poursuite de la modernisation de l’administration de l’impôt et à l’amélioration de la discipline fiscale. L’IAPR doit de toute urgence accélérer le recrutement de personnel qualifié et mettre en œuvre la réforme de la gestion des ressources humaines différée depuis longtemps.

Améliorer le climat des affaires

Améliorer la qualité de la réglementation et renforcer la concurrence

Il est essentiel de renforcer la concurrence en réduisant les obstacles réglementaires pour inciter davantage les entreprises à investir et innover. La complexité de la législation et de la réglementation en Grèce pèse sur l’investissement et l’innovation des entreprises. Comme on l’a vu dans la précédente Étude économique de l’OCDE consacrée à ce pays, la Loi de 2012 sur l’amélioration de la réglementation est un bon dispositif pour assurer la qualité de la réglementation puisqu’elle impose de procéder à une analyse d’impact de la réglementation (AIR) pour l’ensemble des textes législatifs. Cela étant, les AIR sont souvent de piètre qualité car les nouveaux projets doivent être élaborés dans des délais limités (OECD, 2018[41]). Le budget et les compétences dont dispose le Bureau pour l’amélioration de la réglementation sont insuffisants. Les examens ex post sont encore rares et leur qualité pâtit de l’imprécision de la méthodologie et du manque de transparence.

La qualité de la réglementation serait améliorée par la mise en œuvre du plan de codification lancé en 2016. Une loi adoptée en 2019 a renforcé le mandat de la Commission centrale de codification (KEK) et les travaux pratiques pour l’élaboration du Code unifié de la Loi sur le travail et des dispositions réglementaires du Code du travail devraient s’achever à l’automne 2020. Il est indispensable d’assurer une meilleure coordination interministérielle sous la houlette de la Commission centrale de codification pour conserver la dynamique de la réforme.

Ces dernières années, la Grèce a engagé un programme de réformes, qui se poursuit encore aujourd’hui, en vue d’ouvrir ses marchés à la concurrence. De 2013 à 2016, l’OCDE a réalisé, en coopération avec la Commission hellénique de la concurrence (CHC), trois examens d’impact sur la concurrence qui ont permis de répertorier les obstacles rencontrés dans un certain nombre de secteurs ainsi que les méthodes qui seraient de nature à améliorer le cadre réglementaire d’ensemble. Ces examens ont porté au total sur 14 secteurs et 773 recommandations ont été formulées dans ce cadre. La plupart d’entre elles ont abouti à un texte de loi, mais ces législations sont plus ou moins mises en œuvre encore aujourd’hui.

Les indicateurs 2018 de l’OCDE relatifs à la réglementation des marchés de produits (RMP) montrent que l’environnement réglementaire de ces marchés s’est amélioré notablement en Grèce depuis 2013. (graphique 1.27). Ces progrès sont particulièrement remarquables dans l’allégement des formalités à remplir pour obtenir des autorisations et des permis, la simplification des démarches administratives pour la création d’entreprise, l’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques, la simplification des procédures réglementaires complexes et le désengagement partiel de l’État dans certaines industries de réseau, notamment les services ferroviaires et le gaz naturel.

Les indicateurs RMP pour 2018 montrent ainsi que le niveau de l’actionnariat public est inférieur à la moyenne de l’OCDE et que la gouvernance des entreprises publiques est désormais conforme à la plupart des meilleures pratiques observées en la matière dans la zone OCDE (graphique 1.27). La Société hellénique de gestion d’actifs et de participations a poursuivi l’examen des pratiques de gouvernance des entreprises publiques en évaluant leur directoire (et en le remaniant, si nécessaire) et en renforçant les capacités d’audit interne et externe. Les charges administratives pesant sur la création d’entreprise sont parmi les plus légères des pays de l’OCDE et les obstacles à la concurrence dans les secteurs des services et les industries de réseau sont proches de la moyenne des pays de l’Organisation. Dans la plupart des industries de réseau, le régime grec est propice à la concurrence et conforme à celui d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.28).

Cela étant, par rapport à d’autres pays de l’OCDE, la réglementation par l’État des activités des entreprises est encore importante, comme en témoigne le très grand nombre de réglementations sur les prix ainsi que de réglementations contraignantes. Reprendre les privatisations une fois l’urgence liée au COVID-19 dissipée sans perdre de vue la stratégie globale définie par la Société hellénique de gestion d’actifs et de participations pour améliorer la gestion des actifs de l’État, contribuerait à attirer un surcroît de capitaux privés et à augmenter le rendement des actifs. De plus, comme on l’a vu, l’absence d’AIR approfondies et régulières a pour corollaire la rareté des études d’impact des nouvelles réglementations sur la concurrence. Les activités de lobbying ne sont toujours pas réglementées et les membres des organes législatifs et du conseil des ministres ainsi que les agents publics désignés ne sont pas tenus d’observer une période de transition lorsqu’ils quittent leurs fonctions. Il y aurait donc intérêt à instaurer une telle période de transition, ainsi que des règles visant à encadrer les relations entre les agents publics, les parties prenantes et les groupes de pression.

Graphique 1.27. En Grèce, l’indicateur de l'OCDE sur la réglementation des marchés de produits s’est amélioré depuis 2013

Indice variant sur une échelle de 0 à 6, de la réglementation la moins propice à la plus propice à la concurrence, 2018. Les moustaches (traits verticaux) de ce diagramme en boîte matérialisent la plage de variation entre les cinq premiers et les cinq derniers pays de l’OCDE

Graphique 1.28. Il est possible d'alléger les restrictions sur les marchés de produits dans de nombreux secteurs

Indice variant sur une échelle de 0 à 6, de la réglementation la moins propice à la plus propice à la concurrence, 2018. Les moustaches (traits verticaux) de ce diagramme en boîte matérialisent la plage de variation entre les cinq premiers et les cinq derniers pays de l’OCDE

Depuis 2010, la Grèce a engagé des réformes de grande ampleur pour simplifier la réglementation relative aux professions réglementées, notamment en assouplissant les restrictions à l’entrée. Grâce à cette réforme, 75 % des 350 professions réglementées en Grèce ont été ouvertes à la concurrence (OECD, 2018). Malgré cela, les obstacles réglementaires à la concurrence dans le secteur des professions libérales sont encore aujourd’hui plus élevés que la moyenne de l’OCDE, tout particulièrement s’agissant des avocats, des notaires et, dans une moindre mesure, des ingénieurs en génie civil et des architectes (Graphique 1.27). Les avocats sont ainsi soumis à des restrictions de publicité, à une interdiction totale de coopération avec d’autres professions et à une impossibilité de constituer des sociétés à responsabilité limitée. La Commission hellénique de la concurrence a publié plusieurs recommandations, qui ont visé: dans le cas des avocats, la suppression des honoraires minimum fixes, des restrictions de publicité et des restrictions territoriales à l’exercice de leurs activités en Grèce ; s'agissant des notaires : l’assouplissement des règles relatives aux honoraires fixes et des quotas par préfecture ; pour ce qui est des architectes/des ingénieurs : la suppression des honoraires minimum fixes ; et s’agissant des experts comptables : la suppression des honoraires minimum fixes. La réglementation du commerce de détail est également très restrictive en raison de la pesanteur des systèmes d’immatriculation et de délivrance des permis d’exercer.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Simplifier les procédures d’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et constituer un réseau de fonctionnaires experts en la matière.	La loi sur l’organisation, le fonctionnement et la transparence du gouvernement, des institutions gouvernementales et de l’administration publique centrale (loi 4622/2019) institue un Secrétariat général pour les questions juridiques et parlementaires, dont la mission est de veiller à la cohérence et à la coordination dans la rédaction des projets de loi et à la mise en œuvre effective des principes d’une meilleure réglementation, ainsi que de prêter appui au Cabinet et aux organes de gouvernance collective. Ce texte instaure un nouveau cadre pour l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) qui accompagnera chaque projet de loi soumis au parlement, un cadre auquel travaille actuellement le gouvernement pour le rendre effectif.
Étendre la portée de la règle du consentement tacite et de l’évaluation ex post du respect des règles, et élargir le périmètre des guichets uniques en veillant à ce qu’ils soient dotés des ressources leur permettant de fonctionner efficacement.	La règle du consentement tacite couvre la plupart des activités économiques et sa portée est progressivement étendue. Une loi adoptée en 2018 a permis d’instaurer un nouveau régime général applicable aux inspections (à savoir l’évaluation ex post du respect des règles), censé permettre, avec l’aide des administrations régionales, de couvrir progressivement l’ensemble des domaines d’inspection. La législation relative aux inspections est en cours de préparation et devrait être prête pour la fin de 2021. La numérisation de la gestion du processus d’attribution de licences, de notification et d’inspection est en cours grâce au Système intégré de gestion des informations relatives à l’attribution de licences (ILIMS). Le site web www.notifybusiness.gov.gr permet de procéder à des notifications par voie électronique concernant l’établissement, l’exploitation et la mise à jour d’activités commerciales (dans un certain nombre de secteurs).
Assouplir la réglementation des industries de réseau et renforcer les capacités et l'indépendance des organismes de régulation.	S’agissant du secteur de l’énergie, une loi votée en 2019 réforme l’autorité de régulation nationale du secteur et réorganise le secteur du gaz. Des mesures ont été prises pour faciliter la procédure d’autorisation des projets faisant appel aux énergies renouvelables.
Finaliser et mettre en œuvre une stratégie globale de gestion des actifs de l’État, modulée en fonction du programme de privatisation.	La stratégie globale de gestion des actifs de l’État est en phase de mise en œuvre.
Combler les lacunes du registre foncier.	Les travaux visant la finalisation du registre foncier d’ici mi-2021 sont en cours. L’élaboration de cartes forestières a été achevée pour 95 % du pays. Sur le total estimé des 39.1 millions de droits (titres) de propriété actifs en Grèce, la cartographie cadastrale a été achevée pour 12.9 millions (33 %) de titres ; est en cours pour 22.7 millions (60 %) de titres (dont 8.5 millions, soit 37.5 %, ont déjà été déclarés) ; et les contrats sont actuellement suspendus pour 2.7 millions (7 %) de titres en raison d’actions en justice en instance. Des mesures sont prises pour supprimer les obstacles qui subsistent à l’achèvement du cadastre.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Mettre en œuvre sans tarder le projet de création et de privatisation de nouveaux concurrents sur le marché de l’électricité. Continuer de promouvoir la concurrence dans le secteur de la fourniture de gaz.	L’entrée sur le marché de l’électricité de producteurs privés a pris du retard en partie en raison de l’échec d’appels d’offres ayant pour but la production d’électricité dans des centrales au lignite. Un certain degré de concurrence existe sur les marchés de la distribution de gros, du gaz et des énergies renouvelables. Des textes législatifs adoptés fin 2019 visent à développer le marché de l’électricité, à en accroître la constestabilité entre la Société publique d’électricité et les autres participants et à mettre fin à la production d’électricité dans des centrales au lignite d’ici 2028. La privatisation du secteur de la distribution de gaz est en cours. Des textes législatifs adoptés fin 2019 visent à libéraliser le marché de l’énergie en développant les marchés des produits financiers dérivés sur l’énergie et les marchés infrajournaliers, ainsi que le marché de gros, et notamment les réglementations sur les contrôles et la mise en œuvre. Les mesures prises pour développer le négoce du gaz, notamment en mettant au point une plateforme d’équilibrage d’énergie, une plateforme virtuelle de négoce et des points d’interconnexion, ont été mises en œuvre. Les lois votées en 2019 prévoient la scission des activités de gestion commerciale et des infrastructures de l’opérateur du réseau de distribution de gaz et la création d’une division pour les projets internationaux.
Rendre pleinement opérationnel le guichet unique national relatif aux exportations, comme le prévoit la Stratégie nationale de facilitation des échanges.	Un nouveau comité interministériel d’action et de coordination est en cours de constitution auprès du Secrétariat général pour la coopération économique internationale et l’ouverture à l’extérieur. Le nouveau gouvernement a remplacé la Stratégie nationale de facilitation des échanges par une Stratégie nationale d’ouverture commerciale.
Intensifier les actions de sensibilisation de la Commission hellénique de la concurrence (CHC) en allouant davantage de ressources à cette mission en dehors du champ de l’application de la loi.	Les salaires ne sont pas concurrentiels par rapport au secteur privé, d’où des problèmes d’embauche de personnels qualifiés. Les travaux menés pour améliorer la coopération avec d’autres instances de réglementation se poursuivent. La CHC continue de dispenser des formations aux juges, aux professionnels et aux membres des milieux d’affaires sur les questions de concurrence.
Réduire les obstacles à la concurrence dans les secteurs comme les activités manufacturières, la construction et le marché de gros.	Le 3e Projet conjoint d’évaluation d’impact sur la concurrence de l’OCDE et de la CHC a été achevé en 2016, après révision de la législation dans cinq secteurs donnés de l’économie (le commerce électronique, la construction, les médias, le marché de gros et certains sous-secteurs du secteur manufacturier comme les produits chimiques et les produits pharmaceutiques). À l’aide de la méthodologie présentée dans le Manuel pour l’évaluation de la concurrence, l’équipe chargée du projet a examiné 1 288 textes de loi, recensé 577 restrictions possibles à la concurrence et formulé 356 recommandations visant à leur substituer des mesures moins restrictives.
Réduire les obstacles au commerce et à l’investissement qui empêchent encore la Grèce de développer ses activités d’exportation, comme la limitation de la participation étrangère au capital dans les services maritimes ou les réglementations aéroportuaires.	Aucun progrès s’agissant de la limitation de la participation étrangère au capital dans les services maritimes ou les réglementations aéroportuaires.
Mettre pleinement en œuvre le nouveau plan d’action pour assurer la promotion des exportations et aider les PME à accéder aux marchés internationaux.	Les activités de promotion des exportations ont été réorganisées au sein d’une cellule spécialisée du ministère des Affaires étrangères.
Assouplir davantage les procédures réglementaires et les charges administratives pesant sur les nouvelles entreprises afin d’améliorer la productivité et l’investissement.	Des guichets uniques électroniques sont en service et le délai d’immatriculation des nouvelles entreprises a été drastiquement réduit.

Renforcer l’État de droit et intensifier les efforts de lutte contre la corruption

La Grèce pâtit du degré élevé de corruption perçue par rapport à d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.29 parties A et B). Le combat permanent contre la corruption et la délinquance économique est essentiel pour améliorer le climat des affaires et le fonctionnement de l’administration publique. En 2019, la Grèce a mis en place une autorité indépendante de lutte contre la corruption, l’Autorité nationale de la transparence. Celle-ci réunit le Secrétariat général de lutte contre la corruption (organisme créé en 2015 et rattaché au ministère de la Justice, de la Transparence et des Droits de l’homme) et cinq organes d’inspection et de contrôle du secteur public afin de supprimer les doubles emplois et d’améliorer la coordination de la lutte contre la corruption. Le mandat de cette autorité est large puisqu’il englobe les actions de prévention aussi bien que la conduite d’enquêtes visant des affaires de corruption ou d’atteintes à l’intégrité dans le secteur public et des activités de sensibilisation. L’Autorité nationale de la transparence est chargée d’élaborer, d’évaluer et de réviser le Plan d’action anticorruption national qui a été mis à jour de fond en comble en juin 2018 avec le concours de l’OCDE et d’en surveiller la mise en œuvre.

Créée depuis peu, l’Autorité nationale de la transparence s’appuie sur le soutien technique que lui ont apporté l’OCDE et l’Union européenne de 2016 à 2018 dans le domaine de la lutte contre la corruption. Ce projet, qui a couru entre 2016 et 2018, avait vocation à renforcer l’intégrité et à faire reculer la corruption. Il ciblait notamment les domaines à haut risque de l’action publique tels que la santé, les marchés publics, la fiscalité, les douanes et les institutions publiques locales. Il a servi à promouvoir une conception de la lutte contre la corruption visant l’administration publique et la société dans leur ensemble. D’autres réformes sont en cours. Elles ont pour objet de réglementer les activités des groupes de pression et de mettre en place un cadre de gestion des conflits d’intérêts dans le secteur public.

Ces efforts portent leurs fruits et le résultat obtenu par la Grèce en matière de maîtrise de la corruption s’est amélioré (Graphique 1.29 partie C). La poursuite des progrès à cet égard dépend de l’élaboration et de la mise en œuvre de plans anticorruption sectoriels ciblant les secteurs à haut risque tels que les travaux publics, l’environnement et le secteur maritime, comme cela a été fait pour les secteurs de la défense, des marchés publics et de la santé. Les efforts déployés par la Grèce pour combattre l’utilisation abusive des financements de l’UE et des aides d’État seraient appuyés par l’amplification du rôle et des capacités de l’Office de coordination antifraude (AFCOS). La réglementation des activités de lobbying et le renforcement de la protection des lanceurs d’alerte contribueraient largement à améliorer la transparence et à prévenir la corruption. Les modifications constitutionnelles adoptées fin 2019 ont simplifié les procédures d’immunité et de dispense dont bénéficient ministres et parlementaires, même si celles-ci demeurent complexes. Cette situation, conjuguée à la lenteur des procédures judiciaires, rend problématiques les poursuites visant les affaires de corruption à haut niveau (European Commission, 2019[32]).

Après les toutes récentes modifications apportées au Code pénal et au Code de procédure pénale fin 2019, la principale infraction de corruption active demeure un délit (dont les auteurs sont passibles d’une peine d’emprisonnement ou d’une amende). Cette infraction est toutefois considérée comme un délit grave en cas de manquement d’un agent public à ses obligations. Même si les derniers changements apportés ont abrogé les modifications survenues à la mi-2019 qui avaient eu pour effet de rétrograder, dans tous les cas de figure, cette infraction au rang de simple délit, l’inadéquation des sanctions applicables reste un problème fondamental. Ainsi, même si la valeur du pot-de-vin et/ou de l’avantage est considérable ou s’il existe des circonstances aggravantes (hormis en cas de manquement d’un agent public à ses obligations), les corrupteurs encourent des sanctions relativement peu importantes, puisque l’infraction de corruption active reste considérée comme un délit et non comme un crime.

Il est essentiel d’accroître l’efficience et la prévisibilité de la justice pour améliorer le climat des affaires et l’investissement, en particulier d’origine étrangère. Les entreprises étrangères ont fait savoir en effet que les tribunaux grecs n’offraient pas systématiquement des voies de recours rapides et efficaces (Department of State, 2018[42]). On peut voir dans le Cadre d’action de l’OCDE pour l’investissement qu’un système de justice inefficace pèse sur le climat des affaires et les activités commerciales (OECD, 2015[43]). Au nombre des initiatives en cours visant à améliorer l’efficacité de la justice, on peut citer les mesures suivantes : création de chambres spécialisées dans certains tribunaux pour certains types d’affaires et formation des juges ; réforme du Code de fonctionnement des tribunaux et du système judiciaire et du Code des personnels judiciaires ; et amélioration du Code de procédure civile. De plus, le système intégré pour l’interopérabilité des tribunaux civils et pénaux est en cours de déploiement dans tout le pays.

Graphique 1.29. Le degré de corruption perçue est élevé en Grèce, mais les contrôles s’améliorent

Graphique 1.30. Il existe encore une marge d’amélioration du régime de lutte contre la délinquance économique

Si la confiance dans le système judiciaire s’affermit, elle n’en demeure pas moins plus fragile que dans la moyenne de l’UE. L’Eurobaromètre révèle que le pourcentage de citoyens grecs déclarant avoir confiance dans la justice de leur pays est passé de 45 % en 2014 à 49 % en 2018. La fragilité de la confiance dans le système de justice civil de la Grèce s’explique par une confluence de facteurs – délais considérables de règlement des différends, mise en œuvre lacunaire des sentences, ingérence du gouvernement, difficulté d’accès au tribunaux et frais de justice élevés – qui viennent s’ajouter à une forte corruption perçue dans le système judiciaire (Graphique 1.29 partie D). En Grèce, dans les domaines civil et commercial, la durée d'écoulement du stock d’affaires en instance (à savoir le nombre maximum de jours nécessaires à un tribunal pour rendre un jugement sur une affaire, calculé à partir du nombre d'affaires tranchées à la fin d'une année et du nombre de celles encore en souffrance) est l’un des plus élevés de tous les pays européens (Graphique 1.31 partie A). Le délai d’exécution des contrats, qui peut aller jusqu’à 1 580 jours, y est aussi le plus long de tous les pays de l’OCDE (Graphique 1.31, partie B).

La difficulté d’accès des PME au système judiciaire est particulièrement problématique étant donné l’importance de leur rôle dans l’économique grecque. Les associations de PME se plaignent de la complexité, de la lenteur et des frais excessifs de la justice. De ce fait, petites et moyennes entreprises s’efforcent d’éviter autant que possible les actions en justice qui peuvent prendre des années, sachant qu’elles ne pas rentreront pas toujours dans leurs frais, ce qui pèse sur leur croissance. Giacomelli et Menon ((2016[44])) ont démontré qu’en ce qui concernait l’Italie, la lenteur des procédures civiles freinait la croissance des entreprises.

Des réformes sont en cours pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la justice avec l’aide financière et technique de l’UE. Elles sont axées sur l’évolution de l’organisation des tribunaux et sur des questions opérationnelles et procédurales ; un traitement plus rapide des affaires et un recours plus facile aux mécanismes alternatifs de règlement des différends ; ainsi que sur des incitations à adopter les technologies de l’information. Le déploiement d’un système d’information intégré pour la gestion des affaires judiciaires civiles et pénales (OSDDY-PP) est en cours dans toute la Grèce, cependant qu’une législation a été adoptée dans le but d’assurer le passage au numérique d’une fraction importante des procédures de droit administratif.

Graphique 1.31. Le système judiciaire est lent

En dépit des efforts déployés ces derniers temps, les mécanismes alternatifs de règlement des différends – médiation extrajudiciaire et judiciaire, arbitrage judiciaire – restent insuffisamment utilisés. De ce fait, citoyens et entreprises considèrent les actions en justice comme la seule solution de règlement des différends, d’où une surcharge de travail pour les tribunaux. Au nombre des progrès accomplis récemment figure la constitution d’un groupe de travail placé sous l’égide de la Cour suprême dont l’action tend à imposer davantage le recours à la médiation. Simultanément, une Commission centrale de la médiation a multiplié les agréments qu’elle a accordés à de nouveaux médiateurs et centres de formation (European Commission, 2019[32]). De surcroît, la nouvelle Loi sur la médiation adoptée en 2019 impose aux parties à de grandes affaires civiles, commerciales ou familiales de prendre part à des sessions d’information sur la possibilité de recourir à des mécanismes alternatifs de règlement des différends avant de saisir la justice. En vertu de ce texte, les avocats sont en outre tenus, dans les affaires civiles, d’informer leurs clients de l’existence de ces mécanismes.

Les efforts accomplis pour accroître la sensibilisation et la confiance dans ces dispositifs doivent être poursuivis. Une plus large diffusion en ligne d’informations sur le système judiciaire et les mécanismes alternatifs de règlement des différends irait dans le bon sens, la Grèce étant mal classée à ce titre par rapport à d’autres pays de l’UE (European Commission, 2019[45]).

Stimuler l’innovation

L’innovation constitue, sur le long terme, la pierre angulaire de la croissance de la productivité. La lenteur persistante de la croissance de la productivité en Grèce s’explique en partie par la structure de son économie – les secteurs peu innovants, comme le commerce ou les secteurs des produits alimentaires et des boissons, représentant une part plus importante du PIB que dans la plupart des pays de l’OCDE. Cependant, les dépenses de R-D des entreprises sont également faibles dans la plupart des secteurs qui, dans les autres pays, affichent une forte intensité de R-D, comme ceux de la recherche scientifique et du développement, ou de la fabrication d’ordinateurs, d’articles électroniques et optiques (Graphique 1.32). Seul le secteur des technologies de l’information et de l’informatique présente une intensité de R-D supérieure à la moyenne de la zone euro. Pour favoriser l’accélération de la croissance de la productivité, les efforts déployés pour accroître et rationaliser les dépenses de R-D doivent s’accompagner d’une amélioration du financement des entreprises. Les résultats, pour la Grèce, d’une analyse fondée sur le cadre, réalisée au niveau des entreprises par Demmou, Franco et Stefanescu (2019[46]), montrent que les effets négatifs des frictions financières sur la croissance de la productivité sont plus marqués dans les secteurs comportant une part importante d’actifs incorporels.

Graphique 1.32. Les dépenses de R-D sont faibles dans tous les secteurs

Dix secteurs affichant la plus forte intensité de R-D dans la zone euro, 2017 ou année la plus proche

En 2018, les dépenses brutes de R-D ont représenté 1.18 % du PIB en 2017, un chiffre proche de l’objectif énoncé dans la Stratégie de croissance nationale, à savoir 1.2 % du PIB en 2020. Entre 2012 et 2018, le soutien émanant des fonds de l’UE et les changements dans les politiques publiques ont permis une hausse de plus de 50 % des dépenses de R-D brutes (Graphique 1.33, partie A) ; les dépenses de R-D des entreprises ont été le moteur de la reprise des dépenses totales de R-D : elles ont en effet augmenté de plus de 70 % et ont représenté environ la moitié du total des dépenses de R-D, contre environ un tiers auparavant. La part des entreprises innovantes a nettement progressé, ce qui a permis à la Grèce de se hisser jusqu’au milieu du classement des pays de l’OCDE (Graphique 1.33 parties B et C).

Ces tendances positives doivent se confirmer si la Grèce veut combler son retard d’innovation par rapport aux autres pays de l’OCDE et soutenir la croissance de la productivité. Malgré la récente augmentation, les dépenses brutes de R-D (en pourcentage du PIB) restent inférieures aux niveaux enregistrés dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.34 partie A). Qui plus est, elles servent essentiellement au déploiement de technologies existantes et à l’achat de machines et d’équipements, plutôt qu’à des activités scientifiques (partie B). La productivité des activités de R-D est faible (Graphique 1.35).

Outre le manque de financement interne et externe, les difficultés d’obtention des aides ou subventions publiques sont les obstacles à la réalisation d’activités d’innovation les plus fréquemment cités par les entreprise grecques (Graphique 1.36). Comme le montrait la précédente Étude économique de l’OCDE (OECD, 2018[10]), le cadre institutionnel dans lequel s’inscrivent les politiques de la Grèce en faveur de la recherche et de l’innovation est particulièrement fragmenté et pâtit d’un manque de coordination, sans compter les changements fréquents qui sont opérés. Par exemple, la supervision des centres publics de recherche est répartie entre différents ministères et régie par des processus divers.

Graphique 1.33. Les dépenses brutes de R-D progressent

Graphique 1.34. Les dépenses en faveur de l’innovation sont faibles et essentiellement axées sur les technologies existantes

La rationalisation du cadre institutionnel complexe dans lequel s’inscrivent les politiques de la Grèce en faveur de la recherche et de l’innovation contribuera à encourager la R-D. Le Plan stratégique national pour la recherche et le développement 2014-20 et la Stratégie nationale de recherche et d’innovation au service de la spécialisation intelligente 2014-20 reconnaissent la fragmentation et la complexité du cadre institutionnel régissant la R-D et les problèmes qui en découlent. Pourtant, les progrès pour résoudre ces difficultés restent lents. Malgré les bons résultats de la Fondation hellénique pour la recherche et l’innovation, sa mise en place en 2016 n’a pas conduit à la consolidation attendue des organismes, comme l’OCDE le préconisait dans la précédente Étude économique (OECD, 2018[10]). Le renforcement de la coordination centralisée des politiques de R-D produirait par ailleurs des synergies et éviterait les redondances (OECD, 2018[10]).

La recherche en Grèce pâtit de l’émigration de chercheurs talentueux. Selon les indicateurs expérimentaux de l’OCDE sur la mobilité internationale des auteurs scientifiques, la Grèce a enregistré en 2016 le taux le plus élevé de départs nets d’auteurs scientifiques (2 % des auteurs). Ce chiffre témoigne d’un environnement de recherche et d’innovation globalement défavorable (GSRT, 2014[47]). La création de la Fondation hellénique pour la recherche et l’innovation, en 2016, est un premier pas dans la bonne direction. Elle soutient la recherche de qualité, et a réussi à financer d’importants projets de recherche et à faire revenir en Grèce un certain nombre de jeunes chercheurs. Ses pratiques en matière de sélection et de financement des projets de recherche pourraient être étendues à d’autres organismes de financement de la recherche.

Graphique 1.35. La productivité de la recherche est faible

Nombre de demandes de brevets déposées auprès de l’Office européen des brevets pour 1 000 chercheurs, 2017 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

Graphique 1.36. L’accès aux financements est le principal obstacle aux activités d’innovation des entreprises en Grèce

Part des entreprises innovantes jugeant les obstacles à la réalisation d’activités d’innovation importants dans leur secteur (hors construction), en pourcentage, 2016

Veiller à ce que les mesures en faveur de la R-D des entreprises soient efficaces et faciles d’accès

La plupart des pays de l’OCDE ont mis en place des incitations fiscales en faveur de la R-D et des mesures d’aide directe (telles que des subventions) à l’intention des entreprises privées afin de les encourager à mener des activités de recherche et d’innovation (Appelt et al., 2016[48]). En Grèce, les aides publiques à la R-D des entreprises ont certes progressé ces dernières années, mais elles restent faibles par rapport à la situation de la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.37, partie A). Les aides publiques directes représentent 85 % du total (graphique 1.37). En 2013, la Grèce a augmenté l’allègement fiscal au titre de la R-D qu’elle offre aux entreprises en passant d’un mécanisme progressif à un dispositif volumétrique. Grâce à ces changements, l’allègement fiscal au titre de la R-D est désormais bien plus généreux, tant pour les grandes entreprises que pour les PME, ce qui permet à la Grèce de se rapprocher du milieu du classement de l’OCDE (Graphique 1.38).

Pour autant, les entreprises ne semblent exploiter que partiellement la générosité accrue du dispositif d’allègement fiscal au titre de la R-D. Entre 2012 et 2015 (dernière année pour laquelle des données sont disponibles), l’augmentation du coût des aides fiscales en faveur de la R-D n’a été que marginale (Graphique 1.37, partie B). Le gouvernement devrait veiller à ce que les incitations fiscales en faveur de la R-D soient claires, automatiques et faciles d’accès, et à ce qu’elles soient connues tant des PME que des grandes entreprises.

Graphique 1.37. En Grèce, les aides publiques en faveur des activités de R-D des entreprises ont certes augmenté, mais restent faibles par rapport à celles observées dans d’autres pays de l’OCDE

Aides publiques aux activités de R-D des entreprises, en pourcentage du PIB

Graphique 1.38. Les incitations fiscales en faveur de la R-D ont augmenté en Grèce

Taux de subvention fiscale théoriques des dépenses marginales de R-D fondés sur l’indice B, 2019

Encourager la commercialisation des innovations par le biais des brevets

La nette progression de la R-D depuis 2015 n’a pas donné lieu à une augmentation correspondante du nombre de brevets. Les demandes de brevets déposées auprès de l’Organisation hellénique de la propriété industrielle ont stagné à 550 par an. Le nombre réduit de brevets déposés par des entreprises grecques pourrait être attribué à la part élevée des dépenses de R-D qui sont consacrées au déploiement de technologies existantes et à l’achat de machines et d’équipements. Sans compter que de nombreuses entreprises, en particulier les PME, ne connaissent pas toujours les avantages que confèrent les brevets.

L’établissement de liens étroits entre les universités et le secteur des entreprises peut aider les entreprises à concevoir des innovations et faire en sorte que la recherche débouche sur des applications commerciales. Plusieurs obstacles entravent la commercialisation des résultats de la recherche menée par les universités et les établissements publics de recherche, en particulier : des liens ténus entre l’industrie, les universités et les établissements publics de recherche ; des carrières universitaires fondées uniquement sur les chiffres des publications, sans tenir compte des inventions ni des brevets déposés ; et une attitude globalement hostile, au sein des universités, au fait de breveter les progrès scientifiques. Une analyse comparative des pays de l’UE (Geuna and Rossi, 2011[49]) révèle que là où les universités jouent traditionnellement un rôle limité dans la gestion des droits de propriété intellectuelle (DPI), les chercheurs universitaires sont enclins à déposer des demandes individuelles de brevets pour protéger leurs inventions. La décision prise récemment de mettre en place deux quartiers d’innovation (à Athènes et Thessalonique) devrait permettre de renforcer les synergies entre chercheurs et entrepreneurs.

L’aggravation des freins à la collaboration entre l’industrie et les universités appelle une approche multidimensionnelle afin non seulement de lever les obstacles à cette coopération, mais aussi de réformer les établissements d’enseignement supérieur en vue d’améliorer la qualité de la recherche et de l’enseignement. Dans les pays de l’OCDE, de nombreuses universités ont mis en place des offices de transfert de technologie (OTT) destinés à renforcer la collaboration entre universités et industrie et à améliorer leur gestion des DPI. Des données empiriques montrent une corrélation entre, d’une part, le nombre de brevets détenus par les universités européennes dans les années 2000 et, d’autre part, la création d’offices de transfert de technologie et l’amélioration des performances des OTT déjà en place. De plus, dans de nombreux pays, les offices de transfert de technologie ont joué un rôle déterminant dans l’amélioration de la gestion des DPI par les universités et encouragé le transfert de connaissances des universités vers l’industrie (Geuna and Nesta, 2006[50]; Geuna and Rossi, 2011[49]). Compte tenu de la taille réduite des universités grecques et des coûts significatifs que peuvent induire les offices de transfert de technologie (par exemple, en termes de personnel spécialisé), le gouvernement grec pourrait envisager de créer des OTT nationaux ou régionaux qui couvriraient un plus grand nombre d’universités.

Pour renforcer les liens entre universités et industrie et favoriser les dépôts de brevets par les universités, la mise en place de bureaux de transfert de technologie devrait s’accompagner de réformes du système d’enseignement supérieur, afin d’améliorer la qualité de la recherche et de l’enseignement. Comme le soulignait la précédente Étude économique de l’OCDE (OECD, 2018[10]), ces réformes devraient prévoir d’accorder aux universités davantage d’autonomie en termes de gouvernance et d’utilisation des ressources, d’adopter des mécanismes de financement transparents et bien pensés – eux aussi fondés sur l’évaluation de la qualité de la recherche et de l’enseignement – et de renforcer les incitations à regrouper les cursus, les départements et les établissements. La fusion, en 2018 et 2019, de 14 instituts de formation technique et de 22 universités, dans le but de créer 25 établissements d’enseignement supérieur, pourrait à terme améliorer la qualité et la demande de formation professionnelle supérieure. À cet effet, le gouvernement pourrait demander la réalisation d’une évaluation indépendante de cette réforme dans l’optique d’élaborer un plan qui permettrait de recueillir pleinement les fruits de ces regroupements et d’évaluer régulièrement les institutions nouvellement créées. Mowery et Sampat (2004[51]) montrent dans quelle mesure les réformes visant à renforcer la concurrence interinstitutionnelle et l’autonomie au sein du système universitaire national, ainsi que l’appui à la commercialisation des technologies et la création de startups, peuvent encourager les universités à breveter des avancées scientifiques. En 2019, la Grèce a pris des mesures en ce sens en octroyant aux établissements d’enseignement supérieur une plus grande autonomie administrative dans le but de renforcer leur structure de gouvernance propre et leur aptitude à attirer des universitaires et des étudiants qualifiés.

Recommandations antérieures

Mesures prises

Renforcer l’accès aux réseaux TIC et aider les PME à se lancer dans le commerce électronique afin de permettre aux petites entreprises de participer au commerce mondial.

Aucun progrès n’a été réalisé.

Promouvoir un système de capital-risque avec des liens directs importants avec la recherche et l’innovation dans les universités en vue de stimuler l’entrepreneuriat.

La Grèce a mis en place des mesures de soutien au capital-risque. La Banque de développement hellénique a été créée en partie pour soutenir et promouvoir l’entrepreneuriat, l’innovation et la compétitivité des entreprises, et faciliter l’accès des entreprises aux sources de financement, ainsi que pour gérer le capital-risque et le capital financier. En décembre 2018, le « Fonds de développement de la nouvelle économie » s’est lancé dans l’administration de fonds publics dédiés à la création et la croissance de PME actives dans des domaines tels que l’innovation et l’industrie 4.0.

Certains progrès ont été réalisés quant à l’intégration de la recherche et de l’innovation universitaires dans les mesures en faveur du capital-risque et du financement de l’innovation. Le fonds de fonds baptisé EquiFund (cofinancé grâce notamment aux Fonds structurels et d’investissement européens) soutient le capital-risque, et son compartiment pour l’innovation (Innovation Window) cible les chercheurs et les innovateurs qui en sont encore au stade de la recherche.

Protéger l’environnement

Comme d’autres pays de l’OCDE, la Grèce doit venir à bout d’une grande diversité de problèmes environnementaux pour améliorer le bien-être et assurer un environnement salubre aux générations présentes et futures (Graphique 1.39). Les principaux concernent la forte dépendance à l’égard des sources d’énergie fossiles, la pollution atmosphérique urbaine, la gestion des déchets et le prélèvement d’eau (dans certaines régions). Le gouvernement a entrepris d'élaborer des plans ambitieux pour s’atteler à cette tâche dans l’année à venir.

Les émissions de gaz à effet de serre produites en Grèce par unité de PIB diminuent depuis plusieurs années au rythme de la moyenne OCDE (Graphique 1.39, partie A). Celles non couvertes par le Système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) ont fondu de 28 % entre 2005 et 2017, en conséquence de quoi les objectifs de la Grèce en matière de réduction d’émissions, fixés à 4 % pour 2020 et 16 % pour 2030, sont en bonne voie de réalisation. Des mesures supplémentaires devront être prises pour avancer dans la réalisation de l’objectif « zéro émission nette » à la moitié du siècle. Le Plan national énergie-climat (PNEC) 2021-30 est ambitieux à cet égard puisqu’il prévoit notamment de réduire de 33 % à l’horizon 2030 les émissions de GES non couvertes par le SEQE-UE. Les politiques bas carbone de l’UE et le nouveau Fonds pour la reconstruction européenne peuvent aider la Grèce à réaliser ces objectifs.

Le pétrole et le lignite cèdent progressivement la place au gaz naturel et aux sources renouvelables dans le paysage énergétique de la Grèce. Cela dit, ainsi que l’OCDE le souligne dans son Examen environnemental (OECD, 2020), les approvisionnements totaux du pays en énergie primaire (ATEP) restent fortement tributaires des énergies fossiles et le placent parmi les dix économies de l’OCDE qui affichent la plus forte intensité carbone. L’annonce récente, à travers le Plan national énergie-climat 2021-30, de l’abandon progressif de la production d’électricité à partir de lignite pour 2028 marque un pas dans la bonne direction.

Bien qu’inférieure à la moyenne OCDE, l’intensité énergétique de la Grèce diminue plus lentement que dans la plupart des pays de la zone (Graphique 1.39, partie B). Comme ailleurs, les transports occupent la première place des consommations finales d’énergie, suivis du secteur des logements et de l’industrie. L’utilisation des sources d’énergie renouvelables (en particulier l’éolien et le photovoltaïque solaire) croît depuis 2009 et participe à la réduction du niveau de CO₂ émis par unité de PIB. En 2018, les énergies renouvelables représentaient 13 % des ATEP et 31 % de la production d’électricité, soit plus que la moyenne OCDE (respectivement 10 % et 26 %). Le pays est bien parti pour réussir à porter la part du renouvelable dans la consommation brute d'énergie finale à 18 % d’ici à 2020, conformément à l’objectif que lui impose la Directive de l’UE sur les énergies renouvelables. Le Plan national énergie-climat 2021-30 prévoit de surcroît que cette part sera au moins égale à 35 % en 2030.

Recommandations antérieures	Mesures prises
Abandonner progressivement les mesures de soutien aux combustibles fossiles.	Le budget 2020 prévoit des incitations fiscales destinées à encourager l’utilisation des transports publics et des voitures de société à émission zéro. Fin 2019, les autorités ont annoncé l’abandon progressif de la production d’électricité à partir de lignite d’ici à 2028.
Appliquer les normes de l’UE relatives à l’élimination des déchets et au traitement des eaux résiduaires urbaines.	La dimension juridique, le cadre institutionnel et le volet planification de la gestion des déchets ont fait l’objet des aménagements nécessaires pour favoriser la réduction des déchets, accroître leur recyclage et donner plus d’envergure aux dispositifs de responsabilité élargie des producteurs. Parmi les mesures concrètes prises pour doter la Grèce d’une politique générale en faveur de l’économie circulaire figurent : (i) l’adoption, en 2018, de la Stratégie nationale pour l’économie circulaire et des plans d’action connexes, puis leur mise à jour en 2019 pour en allonger l’échéance à 2023 ; (ii) la promulgation, en 2017, de la loi relative au recyclage qui fixe dans le droit les principes de l’économie circulaire ; et (iii) la mise en place d’une instance multipartite sur l’économie circulaire chargée d’encourager la mise au point de modèles d’affaires et d’innovations conformes aux objectifs de l’économie circulaire. En outre, un comité sur l’économie circulaire, composé d’instances/entités de production et d’ONG de défense de l’environnement, a été mis sur pied afin de veiller à la réalisation des objectifs définis par l’UE et d’accroître l’efficacité de la Stratégie nationale en mobilisant côte à côte autorités, représentants du marché et société civile.

Depuis 2019, le niveau des émissions des principaux polluants atmosphériques diminue plus rapidement que l’activité économique. Il n’empêche que la part de la population exposée à une concentration dangereuse de particules fines (PM_2.5) est nettement supérieure à la moyenne OCDE (Graphique 1.39, partie D) et que le taux de mortalité imputable à la pollution par les PM_2.5 et l’ozone est parmi les plus élevés de la zone. La Grèce est l’un des rares pays membres de l’UE qui n’ont toujours pas élaboré et publié le programme national de lutte contre la pollution atmosphérique prescrit dans la Directive de l’UE sur les plafonds d’émission nationaux. Ce programme était attendu pour mars 2020 au plus tard. Il faudrait qu’il en revue dans leur globalité les moyens envisageables de réduire la pollution atmosphérique, par exemple : conversion aux sources d’énergie à faibles émissions de carbone, amélioration de l’efficacité énergétique, réduction de la dépendance automobile et déploiement des véhicules à émission zéro. Il conviendrait également de réfléchir à l’idée de restreindre la circulation des véhicules les plus polluants dans Athènes et Thessalonique pour réduire la pollution atmosphérique.

En 2017, le produit fiscal de la Grèce lié à l’environnement a représenté 4 % du PIB, ce qui est le deuxième pourcentage le plus élevé des pays de l’OCDE. Les taxes sur l’énergie se taillent la part du lion et les prix de l’essence sont parmi les plus hauts de la zone OCDE. L’écart d’imposition demeure toutefois non négligeable entre l’essence et le carburant diesel.

Les tarifs réels des taxes sur les émissions de CO₂ liées à la consommation d’énergie sont élevés par rapport à ceux pratiqués dans le reste de la zone OCDE, mais varient selon le produit énergétique et l’usage considérés, ce qui brouille le signal-prix du carbone. Le soutien aux énergies fossiles (dépenses fiscales et transferts budgétaires) représente plus d’un quart des recettes fiscales liées à l’énergie, soit davantage que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Les ménages à faible revenu bénéficient de tarifs subventionnés pour l’électricité, le fioul et l’eau, mais le ciblage du dispositif est lacunaire (voir chapitre 2). Il serait utile, comme l’a récemment fait l’Italie, de commencer par dresser un inventaire national des aides dommageables à l’environnement pour mettre en évidence, puis abolir, celles dont les objectifs ne sont plus d’actualité ou qui nuisent le plus à l’environnement.

Selon le rapport sur l’état de l’environnement, la gestion des déchets est le défi environnemental le plus difficile à relever (NCESD, 2018[52]). Le secteur pâtit d’un manque d’infrastructure et de données ainsi que de l’application laxiste de la réglementation. En 2017, 80 % des déchets municipaux étaient mis en décharge, soit près de deux fois plus que la moyenne OCDE (Graphique 1.39, partie E). La gestion des décharges pose problème puisque plus de 50 sites ne satisfont pas aux règles de l’UE ; de même, la gestion des déchets dangereux laisse encore à désirer. Ces problèmes persistants ont empêché la Grèce d’atteindre, en 2013, l’objectif de l’UE qui imposait de réduire de moitié la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge par rapport au niveau de 1995. Elle risque aussi de manquer l’objectif fixé pour 2020 dans la directive-cadre sur les déchets, s’agissant de prendre des mesures pour établir la réutilisation/le recyclage de la moitié des déchets municipaux (OECD, 2020), à l’instar de 20 autres États membres de l’UE.

Pour y remédier, la Grèce a adopté une Stratégie nationale pour l’économie circulaire et un Plan d’action en 2018. La loi de 2017 relative au recyclage aligne la législation existante sur les principes de l’économie circulaire. Des progrès ont été accomplis avec la fermeture de décharges illégales et l’extension des dispositifs de responsabilité élargie des producteurs. La consommation de sacs en plastique à usage unique a diminué depuis l’introduction d’une taxe à cet effet en 2018. En revanche, la progression de la collecte séparée est freinée du fait que le montant de la taxe y afférente est généralement calculé en fonction de la taille de la propriété. Les systèmes de paiement aux déchets, dans lesquels le montant de la redevance de gestion des déchets est proportionnel à la quantité de déchets produits par chaque ménage (et majoré pour les déchets non recyclés) restent rares en Grèce. Leur utilisation accrue renforcerait les incitations à valoriser et réduire les déchets. Deux initiatives récentes vont dans le bon sens. L’une consiste à inciter les autorités locales à opter pour la collecte séparée des déchets biologiques (qui représentent environ 40 % des déchets municipaux produits) ; l’autre à frapper d’une taxe les déchets mis en décharge et à imposer un barème de prix à toutes les municipalités afin de décourager cette pratique. L’ouverture à la concurrence permettrait d’accroître la rentabilité des activités de gestion des déchets et d’améliorer la qualité des prestations.

La plupart des eaux de baignade sont d’excellente qualité et les taux de conformité aux prescriptions de la directive sur l’eau potable sont élevés. En revanche, la Grèce affiche l’un des plus forts taux de prélèvement d’eau par habitant de la zone OCDE (Graphique 1.39, partie F), en raison de la présence de fuites dans le réseau de distribution et des aides liées à la récupération partielle des coûts et à la non-imposition de certains usages de l’électricité (European Commission, 2018[53]) (National Bank of Greece, 2015[54]). Sont ainsi exemptées les activités agricoles, dont l’irrigation, qui est la plus grande consommatrice d’eau. Ces exonérations encouragent l’utilisation non rationnelle des ressources en eau et, partant, les prélèvements. Les eaux souterraines de certaines masses d’eau sont menacées par la salinisation qu’occasionnent le puisage excessif et l’intrusion d’eau de mer dans les aquifères côtiers. Le traitement des eaux usées s’est amélioré dans les grandes agglomérations : 90 % de ces eaux sont collectés et traités dans des stations d’épuration dédiées. Les 10 % restants sont traités dans des installations individuelles, qu’il faudrait remplacer par des dispositifs de collecte et des stations d’épuration quand la densité de population est suffisante pour que la Grèce fasse mieux encore dans ce domaine.

Par ailleurs, la Grèce a besoin d’une stratégie d’adaptation au changement climatique à la mesure des risques auxquels elle se trouve confrontée. Par la loi n° 4414/2016, le pays s’est doté d’un cadre stratégique et institutionnel en matière d’adaptation, tout en entérinant sa première stratégie nationale d’adaptation, qui définit concrètement les besoins à satisfaire à cet égard. Les treize régions qui composent le pays mettent actuellement la touche finale aux plans d’action régionaux qui constitueront le plan national global d’adaptation. Comme d’autres pays du pourtour méditerranéen, la Grèce se trouve particulièrement exposée aux conséquences du changement climatique. Une explosion des épisodes de sécheresse, de canicule et d’incendie incontrôlé est attendue (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2019[55]), sous l’effet de températures estivales supérieures de 40 % à la médiane mondiale. Le scénario d’un réchauffement planétaire de 2 °C prévoit, sur fond de montée de la demande, une baisse de la quantité d’eau douce disponible pouvant atteindre 15 %, conséquence des pertes parmi les plus élevées à l’échelle mondiale. Tous les scénarios d’avenir font apparaître que les écosystèmes, la sécurité alimentaire et la santé humaine seront mis à rude épreuve dans les années à veni (Cramer et al., 2018[56]) r.

Graphique 1.39. La pollution de l’air, la gestion des déchets et le stress hydrique sont les principaux problèmes environnementaux

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Favoriser une croissance solide et inclusive
La pandémie de COVID-19 a mis un coup d'arrêt à la reprise de l’économie grecque. Le gouvernement a réagi rapidement en prenant des mesures temporaires destinées à soutenir le revenu des ménages et la trésorerie des entreprises. La crise provoquée par la pandémie rend plus urgente encore la nécessité d'améliorer l’efficience de la réaffectation des ressources afin de stimuler la productivité et d'asseoir une reprise durable. Ces dernières années, les mesures d’assainissement des finances publiques ont amélioré la crédibilité budgétaire, aidées en cela par les progrès de la lutte contre la fraude fiscale et l’amélioration de l’administration de l’impôt. Cependant, les taux d’imposition légaux restent élevés, tandis que la base d’imposition reste étroite, même si des progrès ont été accomplis. Le nouveau gouvernement a abaissé les taux d’imposition et de nouvelles réductions sont prévues.	Étendre les mesures exceptionnelles de soutien budgétaire en tant que de besoin, en se fondant sur les évolutions épidémiologiques et économiques, tout en veillant à ce qu’elles n’empêchent pas de réaffecter les ressources vers les entreprises et les secteurs présentant les meilleures perspectives de croissance. Continuer de lutter contre l’évaluation fiscale et élargir la base d’imposition de façon à abaisser les taux légaux. Mettre en place des incitations ciblées à recourir au paiement électronique dans les secteurs où le risque de fraude fiscale est important, notamment dans les services professionnels.
La qualité des dépenses publiques demeure faible, malgré de récents progrès. L’investissement public a diminué et le recours à des évaluations des programmes est encore peu développé. Le gouvernement prévoit de recourir plus régulièrement à des examens des dépenses et d’introduire une budgétisation fondée sur la performance.	Stimuler l’investissement public pour soutenir la croissance et la viabilité environnementale, en particulier dans les transports publics, l’innovation et la gestion des déchets, à partir d’analyses coûts-avantages. Faire en sorte que les résultats des examens des dépenses soient disponibles à un stade suffisamment précoce du cycle budgétaire.
L’efficience et les capacités de l’administration publique s’améliorent, mais restent faibles dans de nombreux domaines, ce qui nuit à la qualité des services publics et entraîne des coûts pour les citoyens et les entreprises.	Mettre en œuvre des programmes d’accélération de l’introduction du numérique dans l’administration publique. Former le personnel aux processus de paiement, y compris au niveau local. Échelonner la nomination des membres des conseils des autorités indépendantes.
Les prêts non performants des banques ont diminué, mais restent élevés, historiquement et en comparaison internationale, ce qui limite les capacités de prêt des banques. Une large fraction du capital des banques se compose de crédits d'impôts différés. Le mécanisme de protection des actifs Hercule devrait permettre de réduire sensiblement le stock des PNP, mais un important volume subsistera. Le régime d’insolvabilité est très fragmenté, si bien que les insolvabilités organisées sont nombreuses et que la résolution des PNP est lente.	Mettre rapidement en œuvre le programme Hercule pour faire sortir les prêts non performants des bilans des banques. Concevoir et mettre en œuvre de manière urgente une stratégie permettant de s’attaquer au problème des crédits d’impôts différés et créances douteuses qui subsisteront dans les bilans des banques. Aligner les incitations fiscales à la cession des portefeuilles de PNP sur celles de la législation antérieure et veiller à ce qu’elles soient temporaires. Créer une plateforme de rachat et de cession de PNP, conformément aux recommandations énoncées dans le Plan d’action du Conseil de l’UE. Unifier les procédures d’insolvabilité, instaurer un meilleur équilibre entre les droits des créanciers et ceux des débiteurs, et accélérer la réalisation des sûretés.
Une large fraction de la population urbaine est exposée à des niveaux dangereux de pollution de l’air, ce qui nuit à leur bien-être. Les aides à la production et la consommation de combustibles fossiles demeurent importantes et représentent quelque 25 % des taxes sur l’énergie. Les taux d’imposition effectifs des émissions de CO2 liées à l’utilisation d’énergie sont élevés par rapport à celle d’autres pays de l’OCDE, mais varient selon les combustibles et les utilisations, ce qui brouille les signaux-prix.	Adopter et mettre en œuvre un programme national de maîtrise de la pollution de l’air et améliorer le système de surveillance de la qualité de l’air. Revoir les différences d’imposition entre les combustibles et les utilisations afin d’aboutir à un signal-prix du carbone cohérent. Passer en revue et supprimer les subventions dommageables pour l’environnement dont les objectifs sont dépassés ou qui ont les effets les plus nocifs sur l’environnement. Développer la collecte d’ordures séparée et élargir le recours à des systèmes de paiement aux déchets produits. Faire appliquer la taxe sur les mises en décharge.
Les grandes réformes mises en œuvre pendant la période 2010-2016 ont permis d’améliorer considérablement la viabilité du système de retraites, mais les dépenses de retraite restent élevées. Les évolutions intervenues en 2019 entraîneront une hausse des dépenses à court terme. Malgré des améliorations récentes, les taux de pauvreté des jeunes et des familles avec enfants restent élevés, soulignant les inégalités intergénérationnelles du système de protection sociale.	Veiller à ce que les dépenses de retraite ne se fassent pas aux dépens d’autres programmes sociaux mieux ciblés et de l’investissement public. PRINCIPALES CONCLUSIONS RECOMMANDATIONS
Favoriser la productivité et l’innovation
Les dépenses de R D ont augmenté, grâce aux entreprises, mais restent modestes. Malgré l’augmentation de l’aide publique, les politiques en faveur de la recherche et de l’innovation sont complexes et fragmentées, ce qui nuit à l’environnement global de la recherche. La productivité de la recherche est faible, et les liens entre les universités et l’industrie sont insuffisamment développés. Les difficultés à obtenir des aides ou subventions publiques est l’un des obstacles les importants aux activités d’innovation citées par les entreprises grecques.	Regrouper les organismes responsables des politiques de recherche et d’innovation. Simplifier l’accès aux aides et incitations fiscales à la R-D. Renforcer le rôle de consultation et de pilotage du Secrétariat général à la recherche et à la technologie et du Conseil national de la recherche et de l’innovation. Établir des offices de transfert de technologies dans les universités pour renforcer la collaboration avec l’industrie.
Les réformes des marchés de produits ont progressé dans certains domaines. Les charges administratives pesant sur les startups sont parmi les plus faibles de tous les pays de l’OCDE, et les obstacles à la concurrence dans les services de réseau sont proches de la moyenne de l’OCDE. Dans certains autres domaines, par exemple les services professionnels, des obstacles réglementaires limitent encore la concurrence. Les évaluations d’impact de la réglementation sont encore peu utilisées.	Accélérer la codification des législations et réglementations existantes. Alléger la réglementation des marchés de produits dans les services professionnels, en particulier pour les notaires, avocats, ingénieurs et architectes, et dans la distribution de détail.
Le système judiciaire est lent et les affaires en souffrance sont nombreuses. Les technologies numériques, bien qu’en progrès, restent peu utilisées, et on manque d’indicateurs sur les performances des tribunaux. Les mécanismes alternatifs de règlement des litiges sont insuffisamment utilisés, par manque de connaissance et de confiance.	Améliorer l’efficience judiciaire en développant la formation du personnel et des juges et en faisant usage d’indicateurs de performance des tribunaux. Mieux communiquer sur l’existence et les avantages des mécanismes alternatifs de règlement des litiges. Envisager de mettre en place des mécanismes permanents de règlement extrajudiciaire, en lien avec les efforts actuellement déployés pour renforcer les procédures de médiation au sein du système judiciaire.
Un marché du travail plus inclusif et plus performant
Le niveau élevé des impôts et des cotisations sociales paralyse l’emploi et décourage la transition vers le secteur formel, en particulier pour les travailleurs à faible revenu et les catégories vulnérables. L’évolution récente de l’action publique pourrait avoir pour effet de creuser les différences de taux d’imposition effectif entre les différentes catégories d’emploi.	Réduire les taux des cotisations sociales spécialement pour les bas revenus et aligner parallèlement la fiscalité des différentes catégories d’emploi.
La mise en place du revenu de solidarité sociale (RSS) et d’autres réformes de la protection sociale permettent de réduire l’intensité de la pauvreté, mais les taux de pauvreté restent élevés, y compris pour les personnes ayant un emploi.	Accroître les transferts au titre du revenu minimum garanti, les supprimer de manière plus progressive à mesure que les bénéficiaires voient leurs revenus augmenter et mettre en place des prestations liées à l’exercice d’un emploi pour les travailleurs faiblement rémunérés.
L’éducation est fortement valorisée en Grèce, mais nombre d’élèves de l’enseignement secondaire n’ont pas acquis les compétences de base. Il faudra moderniser le système scolaire pour que celui-ci dispense aux élèves des savoirs solides en compréhension de l’écrit et en calcul et des compétences conformes aux besoins du marché du travail.	Placer progressivement les enseignants sous un régime de contrats de longue durée qui soutiennent et récompensent leur niveau de performance, et éviter les rigidités des contrats permanents existants.
Le chômage diminue, mais reste élevé, tandis que les employeurs n'arrivent souvent pas à trouver des travailleurs possédant les compétences qu’ils recherchent. Les programmes de recherche d’emploi et de formation ne sont pas très efficaces en termes de reconversion et de coïncidence entre l’offre et la demande d’emploi.	Augmenter la spécialisation des conseillers employés et des outils de profilage utilisés dans les services publics de l’emploi pour améliorer sensiblement les aides à la recherche d’emploi et à la formation, et renforcer les liens avec les organismes de placement privés.
Les politiques de soutien aux familles et les structures d'accueil de jeunes enfants et de personnes âgées sont insuffisamment développées. Les obligations de prise en charge familiale empêchent un grand nombre de personnes de travailler et contribuent à la faiblesse des taux de fertilité.	Faire monter en puissance les politiques de soutien aux familles, en donnant la priorité à un élargissement de l’accès à des structures de qualité pour l'accueil des enfants et des personnes âgées.

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