Études économiques de l'OCDE : Grèce 2023 (version abrégée)

Résumé

En Grèce, la reprise, vigoureuse, se heurte à des difficultés extérieures croissantes

La forte reprise de la Grèce après la crise liée au COVID-19, qui a pu s’appuyer sur la poursuite des réformes, est actuellement ralentie par la flambée des prix de l’énergie et le regain d’incertitudes mondiales et ce, bien que le soutien budgétaire soit en train d’évoluer. Mettre pleinement en œuvre le Plan pour la reprise et la résilience, gérer les tensions sur les approvisionnements et les coûts tout en veillant à préserver les finances publiques et parachever le rétablissement du secteur bancaire sont autant de mesures indispensables à une reprise durable.

L’activité économique de la Grèce s’est redressée rapidement après la crise liée au COVID-19. Les mesures d’aide prises par les pouvoirs publics, la reprise du tourisme et d’autres exportations et l’amélioration de la confiance des consommateurs et des investisseurs ont favorisé un rebond de la demande, si bien que le PIB a pu retrouver ses niveaux d’avant la crise provoquée par la pandémie. La poursuite des réformes améliore l’environnement des entreprises, contribuant à attirer des investissements directs étrangers en hausse. Cette évolution, conjuguée à l’arrêt des dispositifs de chômage partiel, a contribué à une forte croissance de l’emploi et a permis de ramener le taux de chômage à son plus bas niveau depuis 12 ans.

L’envolée des prix de l’énergie, les perturbations des approvisionnements et le regain d’incertitude, surtout depuis la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, ralentissent fortement la reprise (Tableau 1). La guerre affecte directement les approvisionnements en énergie de la Grèce ainsi que leur coût. Indirectement, elle pèse sur les dépenses et retarde l’investissement et les embauches. Le décaissement accéléré, par le gouvernement, de son ambitieux plan pour la reprise et la résilience et l’extension des aides budgétaires en faveur des consommateurs d’énergie contribuent à amortir ces chocs, et permettront à l’activité de poursuivre son redressement une fois stabilisés la situation sur le plan de la sécurité et les prix de l’énergie.

Tableau 1. La reprise ralentit

	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	5.1	1.1	1.8
Consommation privée	8.0	0.5	1.4
Formation brute de capital fixe	8.5	2.5	5.0
Exportations de biens et de services	5.1	-0.5	2.9
Solde de la balance courante (% du PIB)	-7.1	-8.9	-8.8
Emploi	6.2	1.1	0.3
Indice des prix à la consommation harmonisé	9.5	3.7	2.3
Solde budgétaire (% du PIB)	-4.3	-2.6	-1.7
Solde budgétaire primaire (% du PIB)	-1.6	0.5	1.5
Dette publique brute (définition de Maastricht, % du PIB)	175.1	170.7	163.6

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.

Le gouvernement a étendu ses aides budgétaires, ralentissant ainsi le retour à l’excédent budgétaire. Les subventions aux prix de l’électricité et des carburants destinées aux ménages et aux entreprises ont été élargies, et les transferts sociaux en direction des ménages à faible revenu ont été augmentés. Le redressement de l’activité et la flambée des prix ont eu pour effet de doper les recettes. Le ratio dette publique/PIB a baissé, revenant à son niveau d’avant la crise du COVID-19, et grâce à une gestion judicieuse de la dette, les frais financiers sont maîtrisés. Cependant, les aides énergétiques décidées par le gouvernement ont retardé le retour de l’excédent budgétaire primaire à son objectif à moyen terme compris entre 1.5 et 2 % du PIB, empêchant la Grèce d’obtenir rapidement une note souveraine de catégorie investissement.

Après une décennie pendant laquelle l’inflation a été l’une des plus modestes de toute la zone OCDE, la Grèce a vu la hausse des prix s’accélérer à mesure que les tensions sur l’offre se sont généralisées. Les fortes augmentations des prix de l’énergie et de l’alimentation ont poussé l’inflation à des niveaux les plus élevés observés depuis plus d’un quart de siècle (Graphique 1). L’utilisation des capacités, les coûts des intrants, les salaires et les anticipations d’inflation ont tous augmenté. Sur certains marchés clés, le caractère limité de la concurrence et le grand nombre de petites entreprises à faible marge et peu productives ajoutent aux tensions sur les prix.

Graphique 1. La flambée des prix de l’énergie et de l’alimentation a alimenté la hausse de l’inflation

Contributions à l’inflation globale, T3 2022

Source : OCDE, base de données sur l’indice des prix à la consommation.

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Après 12 années de progression modeste, les salaires sont orientés à la hausse. Le gouvernement a relevé le salaire minimum de près de 10 % au cours du premier semestre de 2022. Certaines catégories de travailleurs possédant des qualifications très demandées, notamment dans le domaine des TIC ou de la construction, voient leurs salaires progresser fortement. Les relèvements du salaire minimum offrent certes un filet de sécurité aux travailleurs ayant un faible pouvoir de négociation, mais ils sont devenus la principale source d’ajustement des salaires de nombreux travailleurs touchant plus que le minimum. Les négociations collectives sectorielles portant sur les salaires et les conditions de travail devraient être plus favorables aux revenus et à la productivité.

Les concours bancaires aux entreprises ont commencé à augmenter, premier pas vers le financement du renouvellement du stock de capital privé. La santé des banques s’améliore. Le mécanisme de titrisation Hercules permet aux banques de sortir de leur bilan une grande partie de leurs prêts non performants à un rythme supérieur à celui de l’apparition de nouvelles créances douteuses. Le capital réglementaire des banques, s’il satisfait aux exigences de la réglementation, est en train de s’amenuiser du fait de ce processus, et il se compose pour 58 % de crédits d’impôt différés. Pour accroître l’accès aux financements, le gouvernement rétrocède des prêts qu’il a obtenus au titre du plan de relance Next Generation EU à quelques banques grecques et institutions financières européennes pour financer de nouveaux investissements privés, mais cette pratique comporte des risques de mise en œuvre. La résolution des prêts non performants permettra de libérer les débiteurs et les actifs donnés en garantie. La résolution implique souvent une restructuration ou la mise en œuvre de procédures d’insolvabilité, qui vont être facilitées par le redressement de l’économie, la mise en œuvre du nouveau cadre d’insolvabilité et les efforts de raccourcissement de la durée des procédures judiciaires.

Des politiques plus efficaces en matière de dépenses et de recettes publiques favoriseraient la viabilité budgétaire et une croissance durable

La dette publique a diminué en proportion du PIB, mais elle reste élevée. Du fait d’une structure composée principalement d’échéances longues avec des taux fixes peu élevés, l’exposition directe de la Grèce à la hausse des taux des marchés est limitée. Parmi les sources de tensions budgétaires futures, on peut citer les besoins d’investissement considérables et la réalisation possible de passifs éventuels.

L’ambitieux plan pour la reprise et la résilience de la Grèce prévoit un grand nombre de réformes et d’investissements destinés à améliorer les performances du secteur public et à alimenter la croissance. La mise en œuvre du plan a démarré pour de bon, et progresse sous la houlette de plusieurs organismes dédiés. Ces dernières années, la faiblesse des taux de décaissement a freiné l’investissement public. Les réformes récentes des investissements publics peuvent contribuer à la résolution de difficultés comme la pénurie de personnel correctement formé ou la fragmentation des responsabilités entre un grand nombre d’organismes différents, par exemple pour les marchés publics. De nouveaux organismes spécialisés dans la mise en œuvre et l’audit des projets publics peuvent en outre aider à renforcer la qualité et l’intégrité des dépenses, confortant les améliorations récentes de la perception de la corruption.

Les baisses d’impôts récentes ont permis de réduire le coin fiscal sur les revenus du travail, qui est élevé. D’une manière générale, la discipline s’améliore, mais d’importantes insuffisances subsistent. L’assiette des taxes sur la consommation et des impôts immobiliers périodiques a été élargie, et certains taux ont été abaissés. Les taux de l’impôt sur le revenu et ceux des cotisations de sécurité sociale sont actuellement revus à la baisse. Un grand nombre d’allégements fiscaux ciblés ont été introduits pour différents impôts afin de servir des objectifs spécifiques de l’action publique. En Grèce, certains taux d’imposition et prélèvements, comme ceux qui frappent les bénéfices distribués, sont maintenant relativement modestes.

Pour assurer une reprise durable, il faudra s’attaquer à des défis existant de longue date

La part des adultes occupant un emploi est inférieure à celle observée dans d’autres pays de l’OCDE, surtout chez les femmes et les jeunes, malgré le redressement de l’emploi après la pandémie de COVID-19 (Graphique 1). Pourtant, des pénuries de compétences sont en train d’apparaître, et le vieillissement démographique réduit la population en âge de travailler. La faiblesse passée de l’investissement privé pèse sur la productivité et sur la capacité des entreprises à exploiter les possibilités qui s’ouvrent dans les domaines de la transformation numérique et de la transition vers l’économie verte.

Graphique 2. La croissance de l’emploi est vigoureuse, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour les jeunes

Taux d’emploi T2 2022, % de la population

Source : OCDE (2022), base de données des statistiques à court terme sur le marché du travail.

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La forte croissance de l’emploi récemment enregistrée doit se poursuivre pour que la Grèce puisse atteindre les taux observés dans d’autres pays de l’OCDE. Le service public de l’emploi peut aider à mieux apparier les demandeurs d’emploi et les employeurs. Il est maintenant davantage en mesure d’établir des programmes individualisés de soutien à l’emploi, ce qui peut être particulièrement utile aux jeunes à la recherche d’un travail, mais sa mission est compliquée par le grand nombre de chômeurs inscrits dont les liens avec le monde du travail sont distendus. La part des femmes dans l’emploi rémunéré, relativement modeste, augmente progressivement, à mesure que les modalités d’organisation du travail gagnent en flexibilité et que les travailleurs sont davantage en mesure de les influencer. À condition qu’il soit largement adopté, le nouveau dispositif de congé paternité pourrait contribuer à améliorer le partage des tâches domestiques. Les travailleurs nés à l’étranger représentent une fraction importante de la population active de la Grèce, mais leurs compétences sont souvent non reconnues et sous-utilisées.

Cela fait maintenant plusieurs années que l’investissement privé est faible (Graphique 3). La rareté des financements, la proportion élevée de très petites entreprises et une dynamique limitée expliquent en partie cette faiblesse. La rationalisation des procédures administratives complexes dans le cadre des efforts de transformation numérique du secteur public contribue à améliorer l’environnement des entreprises. La transformation numérique et la transition vers une économie verte créent de nouvelles possibilités d’investissement. L’augmentation de l’investissement direct étranger ouvre également aux entreprises nationales des perspectives de relèvement de leur productivité et d’élargissement de leurs marchés. Développer le rôle des moyennes et des grandes entreprises et approfondir les capacités de gestion aideront la Grèce à exploiter ces possibilités.

Graphique 3. Renforcer l’investissement privé permettrait d’étayer la croissance à long terme

Investissement privé, 2021

Source : Calculs effectués à partir d’informations extraites de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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Des politiques ambitieuses sont indispensables pour atteindre la neutralité en gaz à effet de serre et se préparer au réchauffement climatique

L’économie grecque reste fortement émettrice de gaz à effet de serre (GES), en grande partie à cause de son recours aux combustibles fossiles. Le remplacement des combustibles fossiles par des énergies renouvelables contribuerait à la réalisation des objectifs de réduction des émissions (Graphique 4). Pour cela, les consommateurs d’énergie devront investir et s’adapter.

La transformation du système énergétique devra impérativement être économiquement efficiente compte tenu des besoins d’investissement importants et de la marge de manœuvre budgétaire limitée ainsi que de la rareté des financements. Accroître l’efficacité énergétique des bâtiments offre des perspectives d’économie d’énergie importantes, mais nécessite des investissements initiaux considérables. S’agissant du transport, délaisser la route au profit du système ferroviaire sous-utilisé en Grèce permettrait de réduire les émissions pour un coût modeste par rapport à celui du remplacement des véhicules utilisant des carburants fossiles par d’autres solutions faiblement émettrices. En renforçant la tarification du carbone tout en protégeant les groupes vulnérables et en durcissant progressivement la réglementation relative à l’utilisation des combustibles fossiles et à l’efficacité énergétique, il est possible de rendre l’action publique plus stable et prévisible. Une telle évolution sera essentielle pour orienter les investissements et les capacités productives pendant cette longue période de transition.

Graphique 4. La Grèce vise la neutralité carbone à l’horizon 2050.

Total des émissions de gaz à effet de serre en Grèce

Note : Émissions de GES dont utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie. Les réductions de 2030 et 2040 s’entendent par rapport aux émissions de GES de 1990.

Source : OCDE (2022), Environnement : Air et climat (base de données).

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La Grèce est particulièrement exposée au réchauffement climatique qui s’accompagne de phénomènes météorologiques extrêmes, d’une érosion des côtes et d’une baisse des précipitations. L’adaptation au changement climatique nécessitera un ajustement des infrastructures publiques ainsi que des mesures propres à encourager la population à prendre des mesures de protection. Publier des informations sur les risques et les mesures de protection, et faire en sorte de développer la couverture des biens par des assurances, actuellement faible, de façon à clarifier le partage des risques entre les secteurs public et privé, sont autant de mesures qui peuvent réduire les vulnérabilités et limiter les coûts budgétaires.

Les politiques climatiques peuvent se heurter à des oppositions et le risque d’une marche arrière existe. La responsabilité de la mise en œuvre des politiques climatiques est répartie entre de nombreux organismes, ce qui en affaiblit la mise en œuvre. Nombreux sont les travailleurs et les entreprises qui vont devoir adapter leurs compétences et leurs activités. Les mesures d’activation du marché du travail en lien avec le climat concernent en premier lieu les travailleurs des secteurs les plus directement exposés.

Principales conclusions et recommandations

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Promouvoir une reprise budgétairement viable
Le soutien budgétaire a contribué au rebond de l’économie. Il permet maintenant d’amortir la flambée des prix de l’énergie. Les contraintes de capacités et d’approvisionnement augmentent. Le redémarrage de l’activité et la hausse des prix dopent les recettes publiques et réduisent le déficit, mais plus lentement qu’on ne l’avait prévu. Le ratio dette publique/PIB diminue, mais la note souveraine de la Grèce reste inférieure à la catégorie « investissement », si bien que les écarts de rendement augmentent.	Ramener le solde budgétaire primaire à l’excédent à compter de 2023 et maintenir ensuite un excédent budgétaire d’au moins 1.5 % à 2 % du PIB.
Les dépenses d’investissement sont régulièrement très inférieures aux dotations budgétaires. Bien que les effectifs et la masse salariale de la fonction publique soient comparables à ceux d’autres pays de l’OCDE, des écarts de compétences dans des domaines clés entravent la fourniture des services. Les réformes récentes de la gestion des investissements publics et des marchés publics aideront peut-être à accélérer les décaissements et à accroître la qualité de l’investissement, ainsi qu’à renforcer les améliorations constatées il y a peu dans la perception de la corruption.	Éviter d’augmenter l’effectif total de fonctionnaires, en favorisant le redéploiement d’agents dans les secteurs à court de ressources. Regrouper les activités fragmentées (comme les marchés publics) en organismes spécialisés dotés de capacités plus importantes.
La transformation numérique du secteur public s’est accélérée pendant la pandémie de COVID-19 et apporte des avantages tangibles en termes de prestations des services et d’activités du secteur public.	Poursuivre la transformation numérique et la simplification administrative dans l’ensemble du secteur public, en donnant la priorité à la réforme des processus et au développement des compétences.
Les recettes publiques dépendent plus fortement des impôts sur la consommation et des cotisations sociales que de l’impôt sur le revenu. Les réductions ciblées mises en œuvre en Grèce permettent de réduire l’important coin fiscal sur les revenus du travail et les cotisations. Les impôts sur la propriété immobilière et les bénéfices sont parmi les plus faibles de la zone OCDE. Le passage aux transactions électroniques améliore la discipline fiscale, mais des exonérations et abattements spécifiques nuisent à l’efficience du système.	En cas de modifications futures du taux de l’impôt sur le revenu, mettre l’accent sur le maintien des recettes tout en élargissant la base de contribuables. Publier des examens réguliers et exhaustifs des coûts et avantages de toutes les dépenses et subventions fiscales, en faisant ressortir celles qui s’appliquent aux combustibles fossiles.
Augmenter l’emploi et les revenus
Les taux d’emploi demeurent faibles, en particulier chez les femmes et les jeunes, malgré la forte création d’emplois qui a accompagné la reprise post-COVID. La faiblesse des obligations d’activation et le niveau considérable des prestations expliquent en partie le grand nombre d’inscrits auprès du service public de l’emploi, dont une large part sont assez peu présents sur le marché du travail, ce qui pèse sur l’efficacité du service.	Favoriser l’activité des femmes dans l’emploi rémunéré, notamment en incitant les employeurs à adopter des modes d’organisation du travail plus flexibles. Renforcer les mesures incitant les employeurs à recruter des jeunes travailleurs peu expérimentés, par exemple en exonérant les employeurs des cotisations sociales patronales en cas de nouvelle embauche. Envisager de remplacer les prestations de chômage non monétaires versées aux chômeurs inscrits par une aide au revenu ciblée.
Le gouvernement a relevé le salaire minimum de près de 10 % au cours du premier semestre de 2022, avant la hausse des prix. Le salaire minimum constitue une protection essentielle pour les ménages à faible revenu, mais il est devenu le principal mécanisme d’ajustement des salaires pour les autres travailleurs.	Renforcer le recours à la négociation collective au niveau sectoriel comme principal instrument de fixation des salaires, en insistant sur des mesures destinées à aider les partenaires sociaux à appliquer les accords sectoriels au niveau des entreprises.
Investir dans une reprise durable
Les banques ont fait de grands progrès concernant les prêts non performants. La capitalisation des banques, bien que conforme aux normes réglementaires, est faible et les fonds propres sont principalement composés de crédits d’impôts différés, ce qui pèse sur l’activité de prêt et sur la capacité des banques à investir.	Encourager les banques à renforcer leur assise en fonds propres en augmentant naturellement leurs profits et en envisageant de relever les exigences en matière de volant de fonds propres.
Après avoir connu pendant une décennie un taux d’inflation parmi les plus modestes de tous les pays de l’OCDE, la Grèce voit la hausse des prix s’accentuer et se généraliser. Sur de nombreux marchés, la concurrence par les prix est peu développée, en raison d’une faible contestabilité ou d’un grand nombre d’opérateurs peu productifs. Les obstacles à l’entrée demeurent élevés dans certaines professions clés, comme les services juridiques.	Abaisser les obstacles à l’entrée, pour les services professionnels en priorité, et simplifier les règles de zonage.
Les dispositions réglementaires qui limitent l’activité dans certains secteurs clés et le réaménagement des sols freinent l’arrivée de nouveaux entrants et augmentent les coûts.	Améliorer l’efficacité du système juridique en l’intégrant à un processus horizontal de révision et de simplification de l’ensemble des procédures administratives.
Réussir la transition de la Grèce vers une économie verte
Les prix effectifs du carbone varient considérablement selon les combustibles et les utilisateurs et sont inférieurs aux niveaux dont on estime qu’ils seront nécessaires pour atteindre la neutralité en gaz à effet de serre (GES). Avec les dispositifs d’aide sociale actuels, une hausse des prix du carbone toucherait de manière disproportionnée les ménages à faible revenu.	À moyen terme, augmenter le prix des émissions pour le porter au moins au niveau du Système d’échange de quotas d’émission de l’UE, et accompagner ce relèvement de mesures temporaires et ciblées pour aider les ménages à s’y adapter.
Le réseau ferroviaire est sous-utilisé et sous-développé, et perçu comme peu efficient. Les investissements dans les infrastructures sont destinés en priorité au transport routier.	Augmenter les investissements dans les transports collectifs en s’appuyant sur des analyses coûts-avantages.
Le gouvernement ambitionne de rénover chaque année 60 000 logements pour en améliorer l’efficacité énergétique, et ce rythme devra quasiment doubler si l’on veut pouvoir rénover tous les bâtiments dont l’isolation est insuffisante d’ici à 2050.	Prévoir un calendrier obligatoire de durcissement des normes d’efficacité énergétique minimale qui s’appliquera à tous les bâtiments existants d’ici à 2050.
L’indemnisation publique des dommages causés par des événements météorologiques extrêmes entraîne des coûts budgétaires et n’offre guère de certitude. La couverture par les assurances est faible et le partage des risques entre les secteurs public et privé manque de transparence.	Formaliser le partage des risques, par exemple en rendant obligatoire, pour tous les biens, la souscription d’une assurance contre les événements météorologiques extrêmes.
La transition vers une économie verte va obliger de nombreux travailleurs, entreprises et régions à adapter leurs activités actuelles aux nouvelles perspectives.	Dans tous les secteurs et régions affectés par la transition vers une économie verte, faciliter l’accès des travailleurs aux politiques actives du marché du travail et à la formation, et améliorer la qualité des services ainsi offerts.