L’économie grecque s’est redressée après la crise liée au COVID-19, et ce grâce à une reprise du tourisme et des autres exportations, à un fort rebond de l’investissement, à des aides publiques considérables, à la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 », et à l’amélioration de la compétitivité et de la dynamique des entreprises après une décennie de réformes. Les difficultés liées à la flambée des prix mondiaux de l’énergie et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont toutefois ralenti ce redressement. Ce chapitre présente les priorités d’action pour assurer une reprise durable sur le long terme. La réalisation et le maintien d’excédents budgétaires modestes permettront de soutenir la viabilité de la dette et d’améliorer les chances de la Grèce d’obtenir le classement de sa dette souveraine dans la catégorie investissement. Pour y parvenir et soutenir en même temps la croissance, les pouvoirs publics doivent veiller à une meilleure affectation des dépenses et des ressources publiques, et préserver les recettes publiques tout en élargissant encore la base d’imposition, en améliorant le recouvrement de l’impôt et en remédiant aux effets de distorsion. L’assouplissement des conditions de travail et des processus de détermination des salaires, conjugué à des efforts soutenus destinés à accroître la participation à des formations professionnelles de qualité, peut stimuler la création d’emplois et soutenir la productivité des travailleurs. Parachever le rétablissement du secteur bancaire tout en développant d’autres sources de financement permettra de financer de nouveaux investissements privés. En veillant à ce que les marchés soient plus concurrentiels et en poursuivant les efforts engagés pour améliorer le climat des affaires, notamment par un renforcement de la réactivité du secteur judiciaire, les responsables de l’action publique peuvent inciter davantage les entreprises à investir dans les nouvelles possibilités qui s’offrent à elles en Grèce.
Études économiques de l'OCDE : Grèce 2023 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
Introduction
L’économie grecque s’est bien redressée après la crise profonde liée au COVID-19. La reprise a été alimentée par les importantes mesures de soutien prises par les pouvoirs publics grecs et l’UE, la diminution des charges d’intérêts, le rebond des recettes touristiques, le raffermissement de la confiance et des dépenses des ménages, et la hausse de l’investissement étranger et de l’activité dans le secteur de la construction. Les exportations de biens et de services augmentent et se diversifient, témoignant de l’amélioration de la compétitivité de la Grèce. Le gouvernement a poursuivi la mise en œuvre de son programme de réformes, qui vise à remédier à un grand nombre de problèmes structurels se posant de longue date. Ces évolutions ont favorisé une forte croissance de l’emploi et ont permis de ramener le taux de chômage à son plus bas niveau depuis 10 ans, tout en soutenant les revenus des ménages. Le rebond a dopé les recettes publiques, ce qui a permis à l’État de réduire le déficit budgétaire et de ramener le ratio dette publique/PIB au niveau auquel il s’établissait au début de la crise liée au COVID-19. Du fait de l’amélioration de la situation budgétaire et de l’avancement des réformes convenues avec les institutions européennes, la Grèce est sortie, en août 2022, du « cadre de surveillance renforcée », qui avait été activé à la suite de l’achèvement de son programme d’assistance financière.
Toutefois, les difficultés grandissantes liées à la flambée des prix mondiaux de l’énergie et aux ruptures d’approvisionnement mondiales, accentuées par la guerre en Ukraine, et le durcissement des conditions monétaires affaiblissent la croissance mondiale et ralentissent la reprise de l’économie grecque. Les prix de l’énergie et des produits alimentaires ont porté l’inflation globale à ses plus hauts niveaux depuis 25 ans, tandis que les goulets d’étranglement au niveau de l’offre entraînent une hausse généralisée des prix. L’incertitude et les tensions qui s’exercent sur les revenus réels pèsent sur la demande, retardant l’investissement et effaçant une partie des gains récemment enregistrés par les ménages vulnérables (Graphique 1.1). Les mesures de soutien budgétaires liées aux coûts de l’énergie réduisent la marge de manœuvre budgétaire limitée dont dispose le pays. Compte tenu de la forte hausse du salaire minimum, la progression des salaires risque de s’accélérer, de ralentir la croissance de l’emploi et de laisser s’ancrer une inflation plus élevée.
Pour soutenir la croissance au-delà du rebond consécutif à la pandémie et de la flambée des prix des produits de base, la Grèce doit poursuivre les efforts qu’elle déploie pour s’attaquer aux problèmes qui se posent depuis longtemps et à ceux qui se profilent à l’horizon. Il faudra poursuivre les améliorations apportées récemment au cadre d’investissement, à l’environnement des entreprises et dans le secteur public afin de soutenir la croissance à mesure que la population active diminuera sous l’effet du vieillissement démographique et que les effets positifs des réformes menées à bien s’estomperont. Qui plus est, le changement climatique a déjà entraîné une augmentation des catastrophes naturelles dans le pays. La transition vers la neutralité carbone de l’économie nécessitera des investissements considérables de la part des entreprises, des ménages et du secteur public pour transformer l’ensemble du système énergétique, améliorer l’efficacité énergétique et limiter d’autres émissions. Il sera en outre essentiel de redynamiser l’investissement pour que les entreprises puissent exploiter les possibilités ouvertes à la fois par transition vers l’économie verte et par la transformation numérique. Ces besoins s’inscrivent dans un contexte où l’investissement privé, freiné par la mauvaise santé des banques et la réticence des entreprises à investir, s’avère insuffisant depuis des années, ne serait-ce que pour maintenir le stock de capital existant des entreprises.
Malgré la réduction du taux élevé de pauvreté, un trop grand nombre de groupes sont encore laissés pour compte. Les jeunes, en particulier, sont pénalisés par les problèmes hérités des crises passées, notamment une dette publique élevée, un investissement privé faible et des cotisations de sécurité sociale importantes mais décroissantes pour financer le système de retraite. La part des jeunes dans l’emploi est inférieure à celle observée dans d’autres pays de l’OCDE, malgré les progrès enregistrés depuis la fin de la pandémie de COVID-19. Bien que des réformes juridiques améliorent l’égalité femmes-hommes, dans la pratique, et malgré les progrès accomplis ces dernières années, les femmes sont relativement peu nombreuses à percevoir des revenus d’activité. La Grèce ne tire pas pleinement parti des compétences de son importante main-d’œuvre née à l’étranger, alors même que les employeurs d’un nombre croissant de secteurs font état de difficultés croissantes à recruter du personnel doté de compétences à la fois générales et spécialisées.
Afin de remédier à un grand nombre de ces problèmes, le gouvernement s’attache à mettre en œuvre l’ambitieux plan de réforme et d’investissement pour 2021-26 baptisé « Grèce 2.0 ». Celui-ci vise essentiellement à améliorer le climat des affaires, à promouvoir la transformation numérique, à soutenir la transition écologique et à renforcer le capital humain de la Grèce. Une mise en œuvre judicieuse de ce plan permettra d’améliorer considérablement les perspectives de croissance et les revenus (Graphique 1.1). Financée par le dispositif « Next Generation EU », la Grèce figure parmi les pays de l’UE les plus avancés en termes de réalisation des premiers objectifs du plan pour la reprise et la résilience et d’accès aux fonds. Les difficultés de mise en œuvre du plan risquent d’augmenter lorsqu’il faudra passer à des réformes plus ambitieuses sur les plans technique et politique et à des projets d’investissement complexes. Au cours des dernières années, la Grèce n’a réalisé qu’une partie des investissements publics prévus, et la mise en œuvre de son vaste programme de réformes a, pour l’essentiel, pris plus de temps qu’il était prévu initialement. Pour concrétiser pleinement la contribution potentielle du plan « Grèce 2.0 » aux perspectives à plus long terme, il faudra mener une action concertée pour améliorer le fonctionnement du secteur public et ses résultats. Cette Étude présente des recommandations étayant la réalisation des objectifs à plus long terme du gouvernement, au-delà du plan « Grèce 2.0 », qui permettraient de soutenir la reprise, d’augmenter les revenus et de mener à bien la transition vers une économie verte.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Il convient de revenir à un excédent budgétaire primaire, compte tenu notamment de la diminution des capacités inutilisées et de la hausse de l’inflation. La mise en œuvre efficace du plan pour la reprise et la résilience, l’élargissement et le renforcement de l’équité de la structure des recettes, et l’amélioration des performances du secteur public permettraient aux finances publiques de mieux soutenir l’investissement, les revenus et l’inclusivité. Il est essentiel de limiter les besoins de financement bruts du budget et de réduire la dette publique pour obtenir le classement de la dette souveraine grecque en catégorie investissement et, ce faisant, accroître les financements et l’investissement.
Il est primordial d’accroître l’investissement privé pour asseoir une reprise durable. Pour que les banques puissent financer une croissance durable, un assainissement de leur situation s’impose, par la cession des prêts non performants encore inscrits à leur bilan et par la reconstitution de leurs fonds propres, et devrait s’accompagner du développement d’autres sources de financement. À plus long terme, il est essentiel de rétablir la propension des entreprises à investir et de les encourager à se développer.
La réalisation de l’objectif de neutralité carbone d’ici le milieu du siècle et l’adaptation au réchauffement climatique nécessiteront une action soutenue de la part des pouvoirs publics pendant de nombreuses années. Diverses mesures, notamment des investissements, des règlements et la tarification des émissions, peuvent accélérer les réductions d’émissions à moindres frais et générer des recettes supplémentaires à l’appui de la transition écologique. Des investissements publics complémentaires, la prévisibilité et le durcissement progressif de la réglementation environnementale et l’apport d’aides financières sont autant de mesures qui peuvent permettre de mobiliser davantage de capitaux privés et d’abaisser les coûts en vue de réduire les émissions.
Graphique 1.1. La poursuite des investissements et des réformes soutiendrait la croissance et aiderait la Grèce à opérer sa transition vers une économie plus verte et plus inclusive
Note : Les mesures correspondant aux scénarios « Grèce 2.0 » et « Poursuite des réformes » sont décrites plus bas, dans le Tableau 1.6. Le scénario de référence tient compte de la baisse des taux de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de ceux de cotisations de sécurité sociale, ainsi que des effets du revenu minimum garanti et de la réforme des prestations familiales sur les inégalités. Dans le cadre de la « transition énergétique », les sources renouvelables devront couvrir 70 % des besoins énergétiques d’ici à 2030 et 100 % d’ici à 2050.
Source : Simulations fondées sur le modèle à long terme de l’OCDE et les scénarios des projections de population d’Eurostat ; et Eurostat.
Encadré 1.1. Programme de réformes en cours de la Grèce
Tout au long de la crise liée au COVID-19 et de la phase de reprise qui a suivi, la Grèce a continué de mettre en œuvre son ambitieux programme de réformes structurelles. Nombre d’entre elles visent à répondre aux enjeux prioritaires mis en avant dans la présente Étude économique et dans les précédentes, comme cela apparaît dans les tableaux présentant les recommandations antérieures de l’OCDE et les mesures prises qui sont évoquées tout au long de ce chapitre. Parmi les vastes réformes structurelles menées à bien et en cours figurent les mesures clés citées ci-dessous.
Climat de l’investissement et accès au financement :
Poursuite de la transformation numérique et de la simplification administrative dans le secteur public. Appui à la mise en place d’infrastructures et de systèmes numériques dans le secteur privé.
Modifications apportées à la loi sur le développement qui assouplissent certaines procédures réglementaires et mettent en place des mesures ciblées visant à soutenir l’investissement et la croissance dans des secteurs essentiels comme le tourisme, à promouvoir la recherche et à améliorer la compétitivité, ainsi qu’à appuyer l’abandon du lignite.
Réductions des taux de l’impôt sur le revenu et réforme des impôts immobiliers (évoquées ci-après).
Mesures visant à encourager les travailleurs indépendants et les micro, petites et moyennes entreprises à réaliser des économies d’échelle, par le biais de fusions, de conversions, d’acquisitions et de nouveaux mécanismes de coopération.
Parachèvement des réformes du cadre d’insolvabilité, prolongation du dispositif de titrisation des prêts non performants « Hercule », et financement de mesures visant à étayer le financement de l’investissement privé.
Marchés du travail, éducation et formation professionnelle :
Réforme du droit du travail destinée à favoriser des modes plus flexibles d’organisation du travail et le télétravail.
Réforme du service public de l’emploi et mise en place d’un cadre d’obligations mutuelles.
Élargissement de l’accès aux services d’éducation des jeunes enfants et aux services d’éducation préscolaire.
Réforme des programmes d’enseignement des établissements scolaires, notamment pour renforcer le rôle de la formation en milieu professionnel et du volet d’enseignement professionnel.
Mise en place de cadres d’évaluation des établissements scolaires qui seront étendus aux enseignants. Renforcement de l’autonomie des établissements scolaires et des universités. Emploi de plus de 11 000 enseignants sous contrat permanent.
Transformation numérique du système d’enseignement, notamment des infrastructures, de la prestation de services et des contenus pédagogiques.
Mise en place d’un régime de retraite complémentaire à cotisations définies.
Gestion du secteur public :
Réformes en cours des procédures de recrutement, d’évaluation, de formation et de gratification du personnel. Simplification des secteurs et des domaines spécialisés des services publics, ainsi que de la classification des qualifications des agents.
Établissement et simplification des procédures administratives, dans le cadre du programme de transformation numérique.
Pour étayer le nouveau système de gestion des ressources humaines, finalisation des organigrammes numériques pour toutes les entités publiques et des descriptions de tous les postes.
Des difficultés extérieures freinent la reprise de l’économie grecque
Après un fort rebond consécutif à la crise liée au COVID-19, l’économie se heurte à des difficultés grandissantes
L’économie grecque s’est redressée après la crise liée au COVID-19 et, à la fin de 2021, l’activité avait retrouvé son niveau de 2019 (Graphique 1.2, partie A). L’assouplissement des restrictions liées au COVID-19, la progression des vaccinations (Graphique 1.3), le renforcement des transferts publics et d’autres mesures de soutien, ainsi que l’utilisation par les ménages de l’épargne constituée pendant les périodes de suspension d’activité sont autant de facteurs qui ont contribué au rebond de la consommation privée (Graphique 1.2, partie B). Celui-ci a dopé l’activité dans le commerce de détail et les services de restauration, ainsi que dans le secteur manufacturier. Dans l’ensemble, le redressement de la demande a réduit le volant de capacités inutilisées et renforcé la confiance des consommateurs, qui a atteint son plus haut niveau depuis les crises économiques de la fin des années 2000 (Graphique 1.2, parties C et D). Grâce à la création d’emplois par les entreprises, la population active occupée a atteint le niveau observé au début des années 2010.
Graphique 1.2. La reprise consécutive à la crise liée au COVID-19 a été vigoureuse
Note : Partie C : Agrégation des réponses des entreprises à la question « Quel est le niveau actuel d’utilisation des capacités dans votre entreprise (en pourcentage du niveau de pleine capacité) ? » ; la moyenne simple de l’OCDE n’intègre pas l’Australie, le Canada, le Chili, la Corée, le Costa Rica, l’Islande, Israël, le Japon, le Mexique et la Türkiye. Partie D : Les réponses obtenues à partir des enquêtes ont été agrégées sous la forme d’un solde correspondant à la différence entre le pourcentage de personnes ayant donné une réponse positive et le pourcentage de celles ayant donné une réponse négative.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour ; OCDE, Principaux indicateurs économiques de l’OCDE (base de données) ; et Eurostat.
Graphique 1.3. Le taux de vaccination contre le COVID-19 est similaire à celui observé dans les autres pays de l’OCDE
Proportion de personnes complètement vaccinées contre le COVID-19, moyenne mobile sur 7 jours
Source : Our World in Data.
L’investissement s’est accéléré en 2021. On constate que de nouveaux investissements ont dopé l’activité du secteur de la construction, qui commence à se redresser après être tombée à l’un des plus bas niveaux observés dans les pays de l’OCDE au cours des années 2010. L’essor des activités de construction a été alimenté dans un premier temps par la demande des ménages rénovant leur logement, préparant des appartements à la location de courte durée et motivés par l’accélération des prix de l’immobilier. La reprise de l’investissement et de la construction s’est généralisée à mesure que les autorités ont commencé à mettre en œuvre des projets dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 » (examiné dans l’Encadré 1.2 et tout au long de cette Étude), et grâce à des flux nets records d’investissement direct étranger (IDE) dans le secteur manufacturier et les services, mais aussi dans l’immobilier. Toutefois, du fait de l’accélération de la hausse des coûts des investissements, l’augmentation des dépenses d’investissement se traduit par un recul des investissements réels supplémentaires.
Une forte croissance de l’emploi a accompagné le rebond de l’activité et fait baisser le taux de chômage (Graphique 1.4). Le nombre d’actifs a augmenté de 2.5 % entre les mois d’octobre 2021 et 2022, et de plus de 6 % par rapport à la fin de 2019. La croissance de l’emploi a été plus vigoureuse dans les secteurs primaire et de production de biens et au sein de l’administration publique que dans les secteurs de services. Le taux de chômage global a reflué à 11.6 % en octobre 2022, soit son plus bas niveau depuis 2010, après n’avoir que modérément augmenté pendant la crise liée au COVID-19, lorsque les travailleurs ayant perdu leur emploi ont temporairement quitté la population active (Graphique 1.4, partie A). Cette progression de l’emploi a toutefois davantage bénéficié aux actifs qui étaient occupés auparavant qu’aux nouveaux entrants sur le marché du travail (Graphique 1.4, partie B, et voir plus bas).
Graphique 1.4. L’emploi augmente, mais des efforts soutenus s’imposent pour faire en sorte que les jeunes en bénéficient
Source : OCDE (2022), base de données des statistiques à court terme sur le marché du travail.
La reprise est restée remarquablement vigoureuse au deuxième trimestre de 2022, sur fond de forte croissance des dépenses intérieures de consommation et d’investissement et grâce aux mesures de soutien budgétaire de grande ampleur. La flambée des prix de l’énergie et d’autres produits de base, la guerre en Ukraine, ainsi que la perte de confiance des consommateurs et la baisse de leur pouvoir d’achat, ont freiné la demande, contribuant ainsi à un affaiblissement de l’activité économique au troisième trimestre de 2022 (Graphique 1.2). Les interventions des pouvoirs publics liées aux coûts de l’énergie, les aides au revenu (Tableau 1.1) et l’approbation de fortes hausses du salaire minimum au premier semestre de 2022 sont autant de facteurs qui soutiennent le revenu réel des ménages, mais qui accentuent aussi les tensions sur les finances publiques.
L’approvisionnement énergétique de la Grèce est le domaine sur lequel l’impact économique direct de l’invasion de l’Ukraine par la Russie et des sanctions connexes est le plus important. En février 2022, l’énergie représentait 85 % des importations grecques en provenance de Russie. La Russie fournissait près de 40 % de l’énergie totale consommée par la Grèce en 2019 (Graphique 1.5, partie A), contre 82 % en 2009 (Kovacevic, 2009[1]). Elle représentait 46 % des importations de produits pétroliers raffinés de la Grèce en 2019. Étant donné que l’essentiel de ces approvisionnements est transporté par navire, la Grèce peut relativement aisément s’approvisionner en ces combustibles dans d’autres pays. La Russie fournissait 45 % du gaz importé par la Grèce, via des gazoducs passant par des pays voisins. Le gaz représente une source d’énergie de plus en plus importante en Grèce, le pays ayant décidé d’abandonner l’utilisation du lignite pour produire de l’électricité (voir le chapitre 2). Il est toutefois plus difficile de diversifier l’approvisionnement en gaz. La Grèce devra, pour accéder à d’autres fournisseurs dans la région, se doter de nouvelles infrastructures logistiques en mer, repérer et aménager des sites et construire de nouveaux gazoducs. Elle s’approvisionne de plus en plus auprès de l’Azerbaïdjan et s’emploie à repérer des ressources en Méditerranée, mais il faudra plusieurs années pour que celles-ci suffisent à remplacer entièrement les approvisionnements russes. L’État grec a commencé à investir dans des installations portuaires et de stockage pour s’approvisionner en GNL par voie maritime, mais ce gaz est nettement plus cher que les approvisionnements actuels.
Les autres liens économiques directs avec la Russie sont limités et devenus plus ténus depuis qu’elle a envahi la Crimée en 2014 (Graphique 1.5, partie B). Moins de 1 % de la valeur ajoutée totale de la Grèce a été exportée vers la Russie en 2019. Les flux d’investissement direct étranger et les liens financiers entre les deux pays sont négligeables. La part des recettes générées par les touristes russes dans les recettes totales a chuté, passant d’un pic de 11 % en 2013 à 1.1 % en 2021. Les organismes de tourisme s’attendaient à ce que les Ukrainiens représentent environ 1.4 % des arrivées en 2022. Une proportion importante des importations grecques de certains produits alimentaires et métaux provenait de Russie et d’Ukraine, dont environ un quart des importations d’aluminium et de cuivre, 22 % des importations de blé et 12 % des importations d’orge. Par ailleurs, la Grèce, comme d’autres pays, est durement touchée par l’aggravation, imputable à la guerre, des perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales et de la hausse des prix des produits alimentaires, des produits de base et de l’énergie.
Graphique 1.5. Bien que la Russie fournisse l’essentiel de l’énergie consommée en Grèce, elle est devenue une destination d’exportation mineure
Note : Partie A : Les approvisionnements totaux en énergie recouvrent la consommation finale énergétique, les processus de transformation, les pertes de distribution et la consommation propre. S’agissant spécifiquement du pétrole, le pétrole brut et les produits pétroliers sont regroupés dans les calculs. Pour la Finlande, la Hongrie, les Pays-Bas et la République slovaque, les importations nationales incluent les chiffres du commerce de transit. Pour l’Allemagne, la Lettonie et la République tchèque, les chiffres incluent les montants affectés aux stocks. Données relatives à la Lituanie : pétrole (91.4 %), gaz (10.5 %) et charbon (1.8 %). Partie B : On calcule les exportations de biens et de services par addition de la valeur en USD des exportations de marchandises selon la classification du Système harmonisé et de la valeur des exportations totales de services selon la classification élargie des services de la balance des paiements (EBOPS) de 2010.
Source : Agence internationale de l’énergie (AIE), « World Energy Balances » (base de données) ; OCDE, Statistiques du commerce international par produit ; OCDE, Statistiques sur les échanges internationaux de services ; et calculs de l’OCDE.
La Grèce est également touchée par la crise humanitaire causée par la guerre. En juin 2022, quelque 20 000 réfugiés ukrainiens, principalement des femmes et des enfants, étaient arrivés en Grèce. La Grèce entretient des liens culturels historiques importants avec l’Ukraine et la Russie, notamment avec une communauté ethnique grecque qui vit depuis plusieurs siècles sur les bords de la mer Noire. Les aides publiques destinées aux réfugiés, estimées à 0.1 % du PIB en 2022 et en 2023, comprennent des aides dédiées au logement et d’autres aides sociales. Le nombre modeste de personnes déplacées arrivant d’Ukraine limite la charge que celles-ci pourraient faire peser sur les systèmes d’éducation et de santé, ainsi que leur contribution potentielle à la main-d’œuvre (European Commission, 2022[2]).
Les exportations se développent, mais le solde des paiements courants reste structurellement déficitaire
La croissance des entreprises à l’exportation a contribué à la reprise (Graphique 1.6). La normalisation de la situation sanitaire et la levée des restrictions aux déplacements sur les principaux marchés ont permis de réaliser une saison touristique estivale qui a surpassé les attentes du secteur. Les recettes engrangées entre janvier et septembre 2022 ont atteint 97 % du chiffre record enregistré durant la même période de 2019. Les arrivées de touristes ont été légèrement moins nombreuses, mais les séjours ont été plus longs et les dépenses par nuit plus importantes qu’avant la crise liée au COVID-19. Le vaste secteur grec du transport maritime, qui avait généré 20 % des recettes à l’exportation en 2019, a bénéficié d’une demande mondiale de transport et de prix en hausse. Au deuxième trimestre de 2022, les recettes du transport maritime ont dépassé de 57 % celles enregistrées au cours de la même période de 2019. Les sociétés de transport maritime grecques contrôlent, en effet, entre 20 % et 30 % de la flotte mondiale de vraquiers, de méthaniers et de pétroliers. La Grèce a gagné des parts de marché dans le secteur des biens, diversifiant de ce fait peu à peu son panier d’exportations. Ses exportations de produits chimiques, d’articles manufacturés divers et de matériel de transport, notamment de produits pharmaceutiques et de produits métalliques spéciaux, et de certains produits agricoles, principalement à destination des marchés de l’UE et produits en majorité par des entreprises de taille moyenne, ont été le moteur de cette croissance et représentent aujourd’hui une part importante des exportations de la Grèce (Graphique 1.7).
Graphique 1.6. Malgré des exportations en hausse, le déficit commercial et celui des paiements courants se sont creusés
Source : OCDE, Base de données analytique.
Graphique 1.7. Les exportations de biens de la Grèce sont plus diversifiées que ses exportations de services
Note : Parties A et B du graphique : les données issues de la base de données des statistiques du commerce international par produit (ITCS) sont collectées selon la classification du Système harmonisé de 2017 ; parties C et D : les données issues de la base de données des statistiques internationales des services (ITSS) sont collectées conformément à la classification de la Balance des paiements. Les chiffres de 2019 ont été retenus étant donné les distorsions provoquées par la pandémie de COVID-19 dans la structure des échanges.
Source : OCDE, base de données sur les échanges internationaux de biens (ITCS) ; et OCDE, base de données sur les échanges internationaux de services (ITSS).
À 6.7 % du PIB en 2021, le déficit des paiements courants de la Grèce demeure important, malgré le redressement des exportations. Le creusement du déficit des paiements courants en 2021 s’explique pour l’essentiel par le renchérissement de l’énergie, qui a accentué le déficit commercial, le portant à 7.9 % du PIB (Graphique 1.6). Le déficit des paiements courants de la Grèce devrait s’être légèrement creusé en 2022 pour atteindre 7 % du PIB, sachant que la croissance de la valeur des importations dépasse celle des exportations dans un contexte de flambée des prix de l’énergie au niveau mondial. L’accumulation de déficits courants a abouti à une ample position extérieure globale nette négative. Elle a été soutenue par les achats d’actifs de la Banque centrale européenne (BCE) ainsi que par l’augmentation des entrées d’investissement direct étranger (IDE) et les transferts initiaux de fonds au titre du dispositif « Next Generation EU ». Les entrées d’IDE et de subventions de l’UE contribuent au déficit des paiements courants en augmentant la demande d’importations, notamment de biens d’investissement. Pour améliorer le solde sous-jacent des paiements courants, il faudra renforcer la productivité afin que se poursuive la récente progression de la compétitivité de la Grèce.
La flambée des prix mondiaux alimente l’inflation
L’augmentation des prix à la consommation s’est accélérée. L’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) a augmenté en glissement annuel de 12.1 % en septembre 2022, avant de refluer à 8.8 % en novembre 2022, sur fond de recul des prix de l’énergie. Cette augmentation était la plus forte enregistrée depuis 25 ans. Elle contrastait fortement avec le repli de 2 % des prix à la consommation mesuré sur un an en mars 2021 (Graphique 1.8, partie A), et a mis fin à une décennie durant laquelle la hausse des prix dans l’ensemble de l’économie grecque a été plus modeste que dans tous les autres pays de l’OCDE, à l’exception du Chili (Graphique 1.8, partie F). Cette période de croissance plus lente des prix a contribué à améliorer la compétitivité de la Grèce, tirant vers le haut ses exportations et le niveau de l’emploi dans le pays, même si les prix équivalents demeurent plus élevés en Grèce que dans de nombreux autres pays de la zone euro. La préservation de ces gains de compétitivité passe par une réduction de l’inflation.
La hausse de l’inflation était essentiellement imputable à la flambée des prix de l’énergie (Graphique 1.8, partie B). Ainsi, en Grèce, l’augmentation des prix de détail de l’électricité s’établissait en glissement annuel à 70 % en juin 2022, avant de retomber à 57 % en septembre 2022. Le renchérissement de l’énergie sur le marché intérieur affecte en particulier les dépenses des ménages à bas revenus et ruraux, étant donné qu’ils consacrent une part plus importante de leur budget au chauffage et aux carburants que les ménages plus aisés, même si ces derniers sont, dans l’ensemble, plus pénalisés compte tenu de leurs dépenses de carburant plus importantes (Graphique 1.8, partie D) (Encadré 2.3 et (Blake, Bulman et Joumard, 2023[3])).
Les tensions inflationnistes se généralisent. Le redressement de la demande, la résorption du volant de capacités inutilisées et les augmentations de salaire contribuent à la hausse de l’inflation sous-jacente (). L’inflation progresse dans des secteurs connaissant un fort rebond de la demande et en proie à des difficultés de recrutement, notamment la restauration, l’hôtellerie et l’alimentation (Graphique 1.8, partie C). Une proportion croissante d’entreprises déclarent que la hausse des coûts des intrants comprime leurs marges et qu’elles la répercutent sur les consommateurs. Les anticipations d’inflation restent à des niveaux historiquement élevés, surtout dans les secteurs de la construction, des services et du commerce de détail, ce qui risque d’entraîner un enracinement de l’inflation (Graphique 1.8, partie E).
La hausse des rémunérations ajoute aux tensions inflationnistes. Le niveau moyen des salaires a augmenté en 2021, annulant les baisses constatées en 2020, et leur progression s’est accélérée dans les secteurs enregistrant une plus forte croissance de l’activité ou des pénuries de main-d’œuvre. La Grèce a fait état de l’une des plus vives augmentations des pénuries de main-d’œuvre observées dans l’ensemble des pays de l’Union européenne (UE), en particulier dans les secteurs qui se redressent vigoureusement, comme la construction. Les rémunérations ont ainsi augmenté dans une fourchette de 4.1 % à 4.8 % durant les neuf premiers mois de 2021, par rapport à la même période de l’année précédente, dans les secteurs de la construction, des services professionnels et de l’information et de la communication. Les revalorisations, en janvier et mai 2022, du salaire minimum, de près de 10 % au total, vont sans doute entraîner une hausse des rémunérations des salariés percevant plus que le salaire minimum, ce qui aura pour effet d’accélérer la croissance salariale globale et de généraliser l’inflation. Plus de 28 % des emplois étaient rémunérés au salaire minimum en 2021, et l’on observe habituellement que l’augmentation du salaire moyen correspond à près de la moitié de celle du salaire minimum (Bank of Greece, 2022[4]).
Graphique 1.8. Les prix de l’énergie tirent l’inflation vers le haut, après de nombreuses années de faible croissance des prix
Note : Partie A du graphique : l’inflation globale et l’inflation sous-jacente sont calculées à partir de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH). L’inflation sous-jacente exclut les prix de l’énergie et des produits alimentaires. L’inflation médiane pondérée correspond à la variation des postes de consommation du milieu de la distribution des variations de prix, en tenant compte des pondérations des dépenses dans ces postes. Partie B : Les pondérations fondées sur la nomenclature des fonctions de la consommation individuelle (COICOP) sont utilisées pour calculer les contributions des composantes « Tous postes hors produits alimentaires et énergie » et « Produits alimentaires et énergie » à l’inflation globale. Une pondération moyenne est utilisée pour la moyenne OCDE. Partie C : La pondération annuelle pour 2022 est indiquée entre parenthèses pour chacune des composantes de l’IPCH retenues. Partie D : Les ménages à haut (faible) revenu sont ceux situés dans le quintile supérieur (inférieur) de la distribution des revenus. Partie E : Les anticipations d’inflation sont obtenues à partir d’enquêtes d’opinion auprès des entreprises et des consommateurs, interrogés sur leurs attentes en matière de prix pour les trois prochains mois dans le cas des entreprises, et pour les 12 prochains mois dans celui des consommateurs. Les données sont exprimées sous forme de solde d’opinion (différence entre les pourcentages pondérés d’opinion positive et négative). Le secteur des services exclut le commerce de détail et les services bancaires.
Source : OCDE, Base de données analytique ; OCDE, Statistiques sur les prix (base de données) ; et Refinitiv.
L’orientation expansionniste de la politique budgétaire est progressivement réduite tandis que les conditions monétaires se durcissent
La politique de soutien de l’activité menée par les autorités budgétaires a changé d’orientation, les mesures d’urgence de soutien aux liquidités et d’aide au revenu liées au COVID-19 ayant cédé la place à des dispositifs de subventionnement des prix de l’énergie et de transfert de revenu, ainsi qu’à la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience baptisé « Grèce 2.0 » (Encadré 1.2). La réaction budgétaire de la Grèce à la crise liée au COVID-19 a été substantielle (Graphique 1.9). Le solde budgétaire primaire est passé d’un excédent de 3.9 % du PIB en 2019 à un déficit de 7.4 % du PIB en 2020, ce qui place la Grèce au deuxième rang des pays de l’OCDE classés en fonction de l’ampleur de la variation de ce solde entre ces deux années(Graphique 1.9, partie C, et Tableau 1.2). Entre 2020 et 2022, ses mesures de soutien liées à la pandémie ont représenté au total 42 milliards EUR, soit 8 % du PIB cumulé de cette période. En 2022, les dernières mesures liées au COVID-19 sont en cours de démantèlement. Le gouvernement prévoit de revenir en 2023 à un solde budgétaire primaire légèrement excédentaire, à hauteur de 0.7 % du PIB. Pour cela, il devra durcir sa politique budgétaire et mener l’un des plus amples assainissements des finances publiques des pays de l’UE. Des dépenses publiques d’investissement comprises entre 1.3 % et 1.8 % du PIB par an seront engagées de 2021 à 2026, dont 95 % seront financés par des subventions européennes, notamment au titre du dispositif « Next Generation EU ».
Graphique 1.9. L’orientation très expansionniste de la politique budgétaire est réduite progressivement
Note : On obtient le solde primaire en ajoutant au solde budgétaire global les charges d’intérêts nettes. Suivant d’autres définitions, comme celle retenue par la Commission européenne, on ajoute uniquement les intérêts versés au solde global pour le calculer. Dans la partie A du graphique, le solde primaire sous-jacent des administrations publiques est le solde budgétaire effectif diminué de sa composante cyclique (« solde financier des administrations publiques corrigé des variations cycliques ») et du solde des opérations des administrations publiques ayant un effet budgétaire temporaire qui ne se traduit pas par un changement durable de la situation budgétaire (« opérations ponctuelles »).
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
Tableau 1.1. Les aides liées au coût de l’énergie accordées aux ménages et aux entreprises sont considérables en Grèce
Source : Ministère grec des Finances ; Commission européenne ; et calculs de l’OCDE.
Même si ces mesures sont en grande partie financées grâce aux recettes exceptionnelles engrangées par les producteurs d’énergie et au surcroît de recettes provenant des taxes sur les combustibles et des permis d’émission de gaz à effet de serre, elles absorbent indéniablement des ressources qui pourraient contribuer à renforcer plus durablement le bien-être et l’efficacité énergétique. Réorienter les aides afin de réaliser des gains d’efficacité énergétique, notamment en investissant dans l’amélioration de l’isolation des bâtiments, réduirait leur coût pour le budget des administrations publiques et pour les ménages à moyen terme, et constituerait une approche plus viable d’un point de vue économique et environnemental. Ainsi, les aides à l’isolation destinées aux ménages dans le cadre de « Grèce 2.0 » constituent une avancée notable dans cette direction, et devront probablement être étoffées et prolongées, compte tenu de l’ampleur des besoins d’isolation des bâtiments en Grèce (évoqués dans le chapitre 2).
Les recettes de 2021 ont été supérieures aux estimations retenues dans le budget, en raison du rebond vigoureux de l’économie et de l’accélération des prix. Ce dynamisme des recettes a limité le déficit budgétaire à 7.4 % du PIB en 2021, contre 10.2 % du PIB en 2020, et sa persistance permettra de réduire encore le déficit en 2022. Les objectifs budgétaires ont néanmoins été révisés à la baisse : entre décembre 2021 et mai 2022, le gouvernement a ramené son objectif d’excédent primaire pour 2023 de 2 % à 1 % du PIB et vise désormais un excédent modeste de 0.7 % du PIB. Compte tenu du renforcement des mesures liées au coût de l’énergie et du fléchissement de l’activité, le gouvernement a reporté à 2024 la concrétisation de son ambition de ramener l’excédent budgétaire primaire au moins à 2.0 % du PIB, ce qui constitue son objectif à moyen terme (Graphique 1.9, partie A).
La hausse des taux d’intérêt a été plus rapide en Grèce que dans la plupart des autres pays de la zone euro, même si le rythme du resserrement reste plus lent que ne le justifierait sans doute l’évolution de la situation économique. L’augmentation des rendements des obligations d’État tient au durcissement des politiques monétaires à l’échelle mondiale et au classement de la dette souveraine grecque par les agences de notation dans la catégorie spéculative, tandis que le soutien persistant de la Banque centrale européenne (BCE) et son réinvestissement du produit des obligations arrivant à échéance, ainsi que les progrès accomplis en termes d’assainissement du secteur financier et de réformes structurelles, contribuent à la persistance d’écarts de rendement plus faibles qu’avant la crise liée au COVID-19 (Graphique 1.10, Encadré 1.5). Les taux d’intérêt réels – obtenus en retranchant des taux d’intérêt nominaux le taux d’inflation effectif ou anticipé – ont diminué. En revanche, les coûts moyens d’emprunt des entreprises ont augmenté plus lentement, en partie parce que les banques ont amélioré l’accès des entreprises aux capitaux empruntables. Globalement, la diffusion des tensions inflationnistes et la diminution des capacités inutilisées dans de nombreuses entreprises et sur le marché du travail justifient que la politique budgétaire se durcisse dans une certaine mesure.
Les conditions de financement en Grèce seraient davantage en phase avec celles observées dans le reste de la zone euro si les titres d’État grecs étaient classés dans la catégorie investissement. Cela élargirait la base d’investisseurs pour les actifs financiers grecs publics et privés et étayerait les investissements directs étrangers. L’intégration de la Grèce au regard des instruments de politique monétaire de la zone euro s’en trouverait améliorée (Encadré 1.3). D’après des analyses des écarts de rendement entre obligations souveraines et de leurs notations réalisées pour divers pays avant la crise financière mondiale, un basculement dans la catégorie investissement entraînait une réduction des écarts de rendement entre obligations souveraines de plus d’un tiers en moyenne, une fois pris en compte les effets de paramètres fondamentaux (Jaramillo et Tejada, 2011[5]). Selon une étude des rendements de titres d’État à court terme portant sur 20 pays entre 1998 et 2015, le retrait d’un titre de la catégorie investissement par une agence de notation allait de pair avec une augmentation de son rendement de 138 points de base (Hanusch et al., 2016[6]).
À la suite de révisions à la hausse de leurs évaluations en 2022, deux des quatre principales agences de notation placent la Grèce un cran en dessous de la catégorie investissement, tandis que les deux autres la placent deux crans en dessous de cette même catégorie. Parmi les facteurs ayant influé sur ces réévaluations, les agences de notation mettent en avant l’amélioration de la crédibilité budgétaire de la Grèce et les réformes structurelles en cours, et indiquent qu’une poursuite des progrès accomplis en termes d’assainissement du secteur bancaire constitue un élément important qui contribuerait à de nouvelles révisions à la hausse. Les agences indiquent que l’incertitude et les perturbations économiques mondiales découlant de la guerre en Ukraine vont probablement retarder les prochaines révisions à la hausse de la notation de la Grèce. Cela souligne l’importance de veiller à ce que les besoins de financement bruts du secteur public restent faibles, de continuer à réduire le ratio d’endettement public, et de résoudre pleinement les problèmes de santé financière des banques (évoqués plus bas).
Encadré 1.2. L’ambitieux plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 »
Le plan grec pour la reprise et la résilience constitue un programme ambitieux et précis de réformes et d’investissements dans nombre des domaines qui pèsent sur les perspectives à long terme de croissance plus forte, durable et inclusive. Ce plan comprend 68 réformes structurelles distinctes et 106 projets d’investissement. D’après les estimations du gouvernement, ce plan, s’il est pleinement mis en œuvre, rehaussera la croissance annuelle du PIB de 1.2 point de pourcentage. D’ici à 2026, il devrait faire augmenter la production de 6.9 %, l’investissement privé de 20 % et l’emploi de 4 %. Les dépenses d’investissement absorberont l’essentiel des fonds, mais certaines réformes administratives et des politiques publiques financées par ce plan pourraient avoir des retombées positives plus durables pour les services publics et l’environnement des entreprises en Grèce.
Les progrès initiaux ont été considérables. Le plan a fait partie des premiers soumis et approuvés au regard des conditions à satisfaire pour bénéficier du dispositif « Next Generation EU ». Les progrès accomplis en matière de réformes et de préparation de projets ont permis à la Grèce de bénéficier d’un préfinancement et d’un premier paiement en avril 2022. En novembre 2022, 440 projets avaient été approuvés pour un budget total de 13.2 milliards EUR (6.4 % du PIB en 2022). Ils sont liés pour l’essentiel à la transition écologique, à la transformation numérique des secteurs public et privé et du système public de santé, et aux incitations financières à l’investissement privé.
Tableau 1.2. Le plan « Grèce 2.0 » prévoit des versements conséquents dès son lancement
Milliards EUR, aux prix de 2018
Tableau 1.3. Le plan « Grèce 2.0 » accorde une importance prioritaire à la transition écologique, à l’emploi et aux compétences, à la transformation numérique et à l’investissement privé
Il ne sera pas aisé de mettre pleinement en œuvre le plan « Grèce 2.0 ». Certaines des réformes sont très ambitieuses et se heurteront sans doute à des problèmes d’exécution, découlant notamment d’obstacles administratifs, des contraintes grandissantes affectant l’offre et la main-d’œuvre, et de difficultés soulevées par certains groupes affectés. Pour faire face à ces problèmes, s’inspirant de l’expérience d’autres pays de l’OCDE où la mise en œuvre de grands projets a été couronnée de succès, le gouvernement a créé un secrétariat rattaché au cabinet du Premier Ministre spécifiquement chargé de la mise en œuvre et du suivi du plan. Il a mis sur pied une réserve de projets stratégiques et un mécanisme de préparation de projets, ainsi que des unités spécifiquement chargées de la gestion, du contrôle et de l’audit du programme « Grèce 2.0 » et des investissements connexes. Il s’est engagé à s’appuyer sur ces mesures pour améliorer ses capacités permanentes de mise en œuvre de projets.
Source : Ministère des Finances de la République hellénique (2022), Stability Programme ; et Banque de Grèce (2022), 2021 Annual Report.
Tableau 1.4. La limitation de la croissance des dépenses aide la Grèce à retrouver un solde primaire excédentaire
En % du PIB
1. Estimations de l’OCDE, sauf indication contraire.
2. Le solde primaire est le solde global augmenté des charges d’intérêts nettes. Il existe d’autres définitions du solde primaire, comme celle retenue par la Commission européenne, qui ajoute uniquement les intérêts versés au solde global pour le calculer.
3. En pourcentage du PIB potentiel.
4. La dette brute au sens de la comptabilité nationale comprend, entre autres, les garanties accordées par l’État.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
Encadré 1.3. Les titres d’État grecs et le programme d’achats de la BCE
Dans la mesure où les obligations d’État grecques sont classées en tant que titres de dette souveraine dans la catégorie spéculative, elles ne sont pas admissibles en garantie dans le cadre des opérations de refinancement de l’Eurosystème et ne peuvent faire l’objet des achats d’actifs de la Banque centrale européenne (BCE) en temps normal. La BCE a cependant exceptionnellement inclus les titres d’État grecs dans le programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP, Pandemic Emergency Purchase Programme) qu’elle a adopté pour faire face à la crise liée au COVID-19. Ce facteur a contribué de manière essentielle à la faiblesse des rendements des titres d’emprunt émis par l’État et le secteur privé grecs ainsi que des écarts de rendement qui les ont caractérisés en 2020-2021.
Les achats nets d’actifs au titre du PEPP ont pris fin en mars 2022, mais le réinvestissement en titres d’État des remboursements des titres arrivant à échéance acquis dans le cadre du PEPP peut se poursuivre au moins jusqu’à la fin de 2024. La BCE a maintenu le régime dérogatoire appliqué aux obligations d’État grecques pour les exigences minimales de qualité de crédit, autorisant les banques centrales nationales à les admettre en garantie, en accord avec leur admissibilité persistante au titre du PEPP.
Elle a décidé de faire preuve de souplesse dans le réinvestissement du produit des titres du PEPP arrivant à échéance, afin de préserver le fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire dans la zone euro, notamment en Grèce. En cas de nouvelle fragmentation des marchés, elle s’est engagée à acquérir des obligations d’État grecques au-delà des montants provenant du renouvellement des remboursements, dans le cadre de sa politique consistant à réinvestir les remboursements de titres arrivant à échéance acquis dans le cadre du PEPP de façon souple dans le temps, entre catégories d’actifs et entre les juridictions. En juillet 2022, elle a réaffirmé cet engagement en annonçant la création de l’instrument de protection de la transmission (IPT), qui permet aux banques centrales de la zone euro d’acquérir sur le marché secondaire des titres émis dans des juridictions qui connaissent une détérioration des conditions de financement non justifiée par les paramètres fondamentaux propres à ces pays.
Source : (Bank of Greece, 2022[4]) ; (ECB, 2021[7]) ; et (ECB, 2022[8]).
Graphique 1.10. Un classement des obligations d’État grecques dans la catégorie investissement pourrait réduire leurs écarts de rendement, alléger les coûts de financement et soutenir le crédit
Note : La partie C du graphique porte sur les nouveaux contrats de prêt d’une durée maximale de 1 an. Dans le cas de la Grèce, il s’agit des nouveaux contrats pour lesquels la période de fixation initiale du taux est inférieure un an. Prêts autres que les crédits renouvelables et découverts, les facilités de remboursement différé sur carte de crédit et les prorogations de crédit sur carte ; prêts corrigés des cessions de prêts et de la titrisation.
Source : Refinitiv ; www.worldgovernmentbonds.com ; et Banque centrale européenne (BCE).
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique budgétaire et mesures prises
De nouveaux progrès devront être accomplis pour garantir la bonne santé du secteur bancaire
Si la santé des banques a continué de s’améliorer, la situation d’une grande partie du secteur bancaire reste fragile en termes de fonds propres. En 2020 et 2021, les liquidités des banques ont augmenté grâce à la croissance des dépôts des ménages et des entreprises, à la cession et à la titrisation progressives des prêts non performants (PNP), et à l’accès aux financements bon marché assuré par les opérations de refinancement à plus long terme ciblées (TLTRO) de la BCE. Entre le début de la pandémie et le mois d’octobre 2022, les dépôts ont augmenté de 35 % pour atteindre 224 milliards EUR (soit 123 % du PIB de 2021). Les banques ont également accru leurs liquidités en émettant des obligations et en procédant à des augmentations de capital.
Le bon fonctionnement du secteur exigera que les banques ramènent leurs PNP à des niveaux similaires à ceux observés dans les autres pays de l’OCDE. Des opérations de titrisation et de cession et des mesures de rétablissement progressif de PNP ont permis de ramener les taux d’expositions non performantes des quatre banques d’importance systémique en deçà de 10 % et, d’après les estimations de la Banque de Grèce, les PNP représentaient près de 10 % de l’encours des crédits de l’ensemble du secteur bancaire en juin 2022 (Graphique 1.11). Si la Grèce a mis beaucoup plus de temps que d’autres pays de la zone euro affichant un niveau élevé de PNP à établir et mettre en œuvre des mécanismes d’apurement de ces prêts, le processus s’est accéléré pour les grandes banques depuis que le gouvernement a commencé à mettre en œuvre son dispositif de titrisation de PNP baptisé « Hercule » (Encadré 1.4). Fournissant une garantie publique à la tranche de rang supérieur des PNP titrisés, ce programme a été prolongé jusqu’en octobre 2022, et l’ampleur des PNP titrisés a été doublée, à 24 milliards EUR (soit 13.2 % du PIB de 2021). Plusieurs opérations de titrisation devaient être achevées avant l’expiration du dispositif (European Commission, 2022[9]). Depuis qu’il a pris fin, il est devenu plus coûteux pour les banques de titriser leurs PNP restants ou nouveaux. La crise liée au COVID-19 s’est traduite par une nouvelle vague de PNP, de moindre ampleur et qui a ralenti au cours de l’année 2021, mais la flambée des prix de l’énergie et les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales risquent d’entraîner l’apparition de nouveaux prêts non performants. Prolonger encore le dispositif Hercule si nécessaire permettrait aux banques d’apurer le reste de leurs anciens PNP ainsi que les nouveaux, une étape qu’elles devront franchir pour pouvoir financer à nouveau l’investissement.
Les banques ont dans une large mesure évité de convertir leurs crédits d’impôts différés en titres de participation émis au bénéfice de l’État, tandis qu’elles comptabilisaient des pertes au titre de leurs portefeuilles de prêts non performants. Pour ce faire, elles ont transféré ces crédits d’impôts différés à des unités distinctes de celles enregistrant les pertes sur les PNP. De futures pertes subies par les unités détentrices des crédits d’impôts différés entraîneraient la conversion de ces crédits en titres participatifs. Une loi de 2021 a allongé la durée de la période pendant laquelle les banques peuvent amortir leurs crédits d’impôts différés, en la portant de 5 à 20 ou 30 ans selon le type de crédit (European Central Bank, 2021[10]). Cela pourrait faciliter de nouvelles cessions de PNP, mais allonge la période pendant laquelle les crédits d’impôts différés sont susceptibles de rester au bilan des banques, avec tout ce que cela implique pour les recettes publiques, une fois que les banques auront renoué avec la rentabilité, et pour la qualité des fonds propres des banques.
Encadré 1.4. Une forte proportion des prêts non performants (PNP) de la Grèce a été titrisée dans le cadre du programme Hercule
Le dispositif hellénique de protection des actifs, « Hercule », a joué un rôle essentiel dans les récents progrès accomplis en matière de réduction des portefeuilles de PNP des banques grecques. Le gouvernement avait mis en place le dispositif Hercule en décembre 2019, et l’a ensuite prolongé jusqu’à octobre 2022. Quarante-neuf milliards EUR de PNP ont été cédés dans le cadre de ce dispositif. Il est similaire au programme GACS (Garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze) qui avait été créé en Italie en 2016 et a été prorogé depuis de manière répétée.
Hercule est un cadre de titrisation suivant lequel des structures de titrisation privées, gérées de manière autonome, achètent des PNP aux banques et revendent ces actifs à des investisseurs sous forme de produits de titrisation. Les PNP sont titrisés à leur valeur de marché, ce qui peut amener les banques à comptabiliser des pertes si elles avaient précédemment évalué ces actifs à un niveau supérieur au prix du marché. Les PNP titrisés sont scindés en une tranche de rang inférieur, une tranche mezzanine et une tranche de rang supérieur. Les banques conservent cette dernière, qui est garantie par l’État grec. En contrepartie de cette garantie relative à la tranche supérieure, l’État est rémunéré par les banques aux conditions du marché sous la forme d’une commission, ce qui assure la conformité du dispositif aux règles de l’UE relatives aux aides d’État. Le gouvernement a revu à la hausse le montant des tranches de rang supérieur pouvant être garanti par l’État, en le portant à 24 milliards EUR. À la fin de 2021, le montant total des garanties accordées s’élevait à 18.6 milliards EUR.
Source : (European Commission, 2022[9]) (Bank of Greece, 2022[11]) (European Commission, 2021[12]).
La reconstitution des fonds propres des banques deviendra une priorité grandissante à mesure qu’elles apureront leurs prêts non performants (PNP). Sous l’effet des pertes liées à la comptabilisation et à l’apurement des PNP, des coûts des restructurations en cours, des gains d’efficience et de la transformation numérique, ainsi que de l’accroissement des provisions pour risque de crédit, les fonds propres des banques ont été mis à mal. Le niveau des capitaux propres d’un certain nombre de banques leur offre une marge de sécurité limitée au-delà des exigences réglementaires (Graphique 1.10, partie A). Parmi l’ensemble des pays supervisés par le Conseil de résolution unique, la Grèce est celui dont les banques sont les plus éloignées de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles. D’après les tests de résistance et les évaluations des besoins en fonds propres régulièrement réalisés par la BCE et l’Autorité bancaire européenne (ABE), trois des quatre principales banques grecques enregistraient, dans le cadre des tests de résistance, des baisses plus importantes de leur ratio de fonds propres de base de catégorie 1 que la plupart des autres banques soumises au même exercice, même si leur niveau de fonds propres restait supérieur aux minimums réglementaires et aux objectifs intermédiaires contraignants (Vagia et Haralabidis, 2021[13] ; ECB, 2021[14]). La diminution de leurs fonds propres a fait augmenter la part des actifs d’impôts différés dans le total des actifs réglementaires des banques, qui s’établissait à 58 % en juin 2021. Les mesures prises par les pouvoirs publics visent essentiellement à permettre aux banques de reconstituer leurs fonds propres de manière organique, en soutenant les efforts qu’elles déploient pour renouer avec une rentabilité régulière. Étant donné qu’il faudra du temps pour que cette rentabilité soit suffisante pour permettre la reconstitution de leurs volants de fonds propres, les établissements financiers peuvent aussi chercher à améliorer leur situation en procédant à de nouvelles cessions d’actions et d’obligations, qui seraient facilitées par le classement de la dette souveraine grecque dans la catégorie investissement.
Graphique 1.11. Pour pouvoir financer la reprise, les banques devront poursuivre leur processus d’assainissement
Note : Selon la définition de l’Autorité bancaire européenne (ABE), la notion de prêt non performant recouvre uniquement les prêts en souffrance depuis plus de 90 jours et les prêts « dénoncés » (c’est-à-dire auxquels le prêteur a mis fin). Il convient de noter que les expositions non performantes comprennent également les prêts dont le paiement est jugé improbable et ne figurent pas dans les données internationales présentées dans ces graphiques. Parties A à C et E : Dans chaque partie est indiquée la moyenne simple des données disponibles pour les pays de l’OCDE. En raison du manque de données concernant la Nouvelle-Zélande, la moyenne de l’OCDE exclut ce pays dans toutes les parties. Partie D : Les barres bleues illustrent l’encours de PNP à la fin de chaque période, les barres rouges renvoient aux flux entrants de nouveaux PNP ainsi qu’à la capitalisation des arriérés, et les barres vertes représentent les flux sortants de PNP, correspondant à des cessions, par exemple. Partie E : Pour l’Irlande et le Portugal, les chiffres de 2021 correspondent aux données de T2 2021.
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données des Indicateurs de solidité financière ; et Banque de Grèce.
Des progrès notables ont certes été accomplis en termes d’apurement des PNP inscrits au bilan des banques, mais il subsiste 100 milliards EUR d’encours de prêts non performants, géré par le secteur en plein essor des services de gestion de prêts. Concrètement, ces PNP bloquent les débiteurs qui les ont contractés et les actifs dont ils disposent encore, ce qui restreint leur accès à de nouveaux crédits leur permettant de rebâtir leur entreprise ou d’en créer une nouvelle. Le nouveau cadre d’insolvabilité accélère progressivement le processus de règlement des problèmes de dettes et de créances douteuses, notamment grâce à l’utilisation croissante du mécanisme de règlement amiable, aux processus de traitement automatisé et numérique, et aux procédures simplifiées applicables aux petits dossiers d’insolvabilité. Il reste cependant une multitude de dossiers en souffrance à traiter, sachant que l’apurement des créances douteuses de ménages qui se sont accumulées est particulièrement lent. Grâce à la reprise économique et à l’augmentation des prix de l’immobilier, certains débiteurs ont recommencé à assurer le service de leurs emprunts, et selon les prestataires de services de gestion de prêts, jusqu’à 30 % des 50 milliards EUR de PNP titrisés qu’ils gèrent pourraient redevenir productifs. Accélérer le traitement des dossiers d’insolvabilité actuellement bloqués dans le système judiciaire, notamment de ceux qui relèvent de la législation antérieure, contribuerait à solder l’héritage des crises passées.
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la viabilité budgétaire et mesures prises
La reprise devrait s’accélérer une fois que les vents contraires extérieurs se dissiperont
L’envolée des prix de l’énergie et les restrictions de l’offre, le durcissement des conditions monétaires et les perturbations du commerce mondial devraient ralentir la reprise grecque à court terme (Tableau 1.5). La perte de pouvoir d’achat des ménages, la hausse des coûts d’investissement et le regain d’incertitude devraient peser sur la confiance des entreprises et affaiblir la croissance de la consommation et de l’investissement privés. Les mesures prises par le gouvernement face à cette situation et la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience apporteront un soutien compensatoire en 2023. La Grèce devrait à nouveau connaître une croissance modérée une fois que les vents contraires retomberont en 2023. Selon la prévision centrale, les tensions sur les prix devraient diminuer parallèlement au reflux des prix de l’énergie en 2023, réduisant le risque d’une spirale des salaires et des prix. Le retour à un excédent budgétaire primaire devrait limiter l’ampleur et la durée des futures mesures de relance éventuelles. À moyen terme, la préservation de la crédibilité budgétaire et l’assainissement des banques permettraient aux agences de notation de réévaluer la dette souveraine grecque en la classant dans la catégorie investissement, ce qui étayerait l’investissement.
Les perspectives sont très incertaines. L’augmentation des taux d’intérêt et des écarts de rendement sur la dette grecque risque d’entraîner un resserrement des conditions monétaires plus sensible en Grèce que dans les autres pays de la zone euro, ce qui ralentirait l’investissement. Des mesures d’aide budgétaire excessives ou mal ciblées risqueraient de renforcer les tensions sur la demande et de réduire à néant les gains de compétitivité et de crédibilité budgétaire conquis de haute lutte par la Grèce. La prolongation ou l’élargissement du conflit en Ukraine pourrait accentuer les perturbations des approvisionnements énergétiques et faire monter les prix, ce qui pourrait avoir des répercussions directes sur la Grèce et ses voisins. Les objectifs poursuivis dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 » témoignent d’une ambition adéquate, mais il existe un risque qu’une partie des réformes et investissements prévus ne soient pas mis en œuvre avant l’expiration du dispositif. Le COVID-19 continue de peser sur la situation sanitaire en Grèce, compte tenu de l’apparition de nouveaux variants et de leur propagation (Graphique 1.3). La Grèce avait atteint un taux de vaccination proche de la moyenne des pays de l’OCDE au début de 2022, mais les nouveaux variants pourraient exiger une reprise des vaccinations et des restrictions destinées à assurer la protection sanitaire de la population, ce qui ralentirait la reprise.
Tableau 1.5. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
Encadré 1.5. Calendrier des élections législatives en Grèce
Le gouvernement grec actuel est issu des élections législatives de juillet 2019. Il est dirigé par le Premier ministre Kyriakos Mitsotakis, dont le parti Nouvelle Démocratie a remporté 40 % des suffrages, et ainsi le plus grand nombre de sièges au Parlement – 183 sur 300, dont une « prime » de 50 sièges revenant au parti qui a recueilli le plus grand nombre de voix. Les prochaines élections législatives sont prévues en août 2023. La prime de 50 sièges sera supprimée au profit d’une répartition proportionnelle de l’ensemble des 300 sièges entre les parties ayant recueilli au moins 3 % de tous les suffrages. Si aucun gouvernement n’est formé, un deuxième scrutin sera immédiatement organisé, dans le cadre duquel le parti ayant obtenu le plus grand nombre de voix bénéficiera d’une prime de sièges déterminée en fonction de plusieurs facteurs, dont la part de l’ensemble des suffrages obtenue par ce parti.
À compter de la fin des années 2020, la croissance ralentira probablement, car les bénéfices tirés de l’essor des investissements et des réformes liés au plan « Grèce 2.0 » s’atténueront, tandis que le vieillissement de la main-d’œuvre et les effets de la transition vers une économie verte pèseront de plus en plus sur l’activité (les conséquences pour la croissance et l’investissement de la transition vers un système énergétique neutre en carbone sont évoquées dans le chapitre 2, Encadré 2.4). Des mesures complémentaires destinées à rehausser le taux d’activité et à renforcer durablement l’investissement compenseraient dans une large mesure l’effet de freinage exercé sur la croissance par le vieillissement démographique et la transition vers une économie verte, ce qui permettrait d’obtenir une expansion économique plus vigoureuse sur le long terme (Graphique 1.12).
Graphique 1.12. Un renforcement de l’investissement sera essentiel pour soutenir la croissance dans un contexte de vieillissement de la main-d’œuvre
Note : Les différents scénarios sont présentés dans le Tableau 1.6 . Partie C : Dans le cadre de la « transition ciblée », les sources d’énergie renouvelables représentent 70 % de la consommation d’énergie d’ici à 2030, et 100 % d’ici à 2050 ; partie D : dans le cadre de la « transition différée », elles représentent 50 % de la consommation d’énergie d’ici à 2030, et 100 % d’ici à 2050 (scénarios évoqués de manière plus détaillés dans le chapitre 2, Encadré 2.10).
Source : Simulations fondées sur le modèle mondial à long terme de l’OCDE et les scénarios des projections de population d’Eurostat ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
Les mesures de poursuite des réformes proposées continueraient et s’inscriraient dans le prolongement de la dynamique de réformes et d’investissements du programme « Grèce 2.0 ». Des mesures clés sont décrites plus bas dans ce chapitre, et le Tableau 1.6 présente des simulations des effets positifs qu’auraient ces mesures sur la croissance du PIB. Des dispositions destinées à améliorer l’environnement institutionnel, notamment à améliorer les procédures administratives et la réactivité du système judiciaire ainsi qu’à réduire les obstacles réglementaires, auraient des effets bénéfiques durables liés au renforcement de la croissance, résultant dans une large mesure d’une augmentation des gains de productivité et de l’investissement (ainsi que l’illustre le scénario 3.i. dans le Tableau 1.6). Des mesures visant à renforcer l’investissement et la recherche-développement (R-D) auraient un effet stimulant plus rapide sur la croissance mais qui serait plus modeste sur la durée (ainsi que l’illustre le scénario 3.ii. dans le Tableau 1.6). Les mesures proposées, conjuguées à des efforts supplémentaires déployés pour améliorer la qualité des dépenses, la discipline fiscale et les rentrées d’impôts, évoqués plus bas, contribueraient à renforcer le solde budgétaire. Ces projections sont entourées d’un certain nombre de risques importants quoique peu probables, qui pourraient hypothéquer les perspectives de croissance.
Tableau 1.6. Poursuivre les investissements et les réformes soutiendrait la croissance des revenus et la transition vers les énergies vertes
Note : Les prévisions de référence tiennent compte de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés à 22 %. Elles reposent sur l’hypothèse que les réformes des retraites mises en œuvre jusqu’en 2021 portent l’âge effectif moyen de départ à la retraite à 65 ans d’ici à 2030, puis entraînent son augmentation en fonction de l’espérance de vie.
Source : Simulations fondées sur le modèle mondial à long terme de l’OCDE et les scénarios des projections de population d’Eurostat ; et Perspectives économiques de l’OCDE, n° 111 (base de données), mise à jour.
Tableau 1.7. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
Encadré 1.6. Le programme de réformes et d’investissements proposé améliorerait le solde budgétaire
Le Tableau 1.7 présente une estimation de l’impact budgétaire qu’aurait la mise en œuvre de l’ensemble des recommandations de réformes, fondée sur l’hypothèse de réponses comportementales limitées. Les réformes recommandées n’ayant qu’une incidence mineure sur le budget sont exclues. Les réformes dont l’impact budgétaire est évalué correspondent à celles que nous avons simulées pour estimer leur l’effet sur le PIB à long terme dans le Tableau 1.6. L’impact globalement équilibré de ces réformes sur le budget cadre avec le maintien par la Grèce d’un excédent budgétaire primaire proche de 2 % du PIB en moyenne.
Tableau 1.8. Réformes recommandées ayant un impact sensible sur le budget
1) Seules les mesures ayant une incidence sensible en continu sur le budget sont incluses.
2) Les coûts des mesures de soutien à la transition écologique sont détaillés au chapitre 2.
3) Les plus-values de recettes potentielles résultant de la lutte contre la fraude fiscale et de l’amélioration de la collecte de l’impôt sont calculées à partir d’estimations de l’OCDE de l’écart entre les recettes de TVA, réalisées et potentielles, corrigées du taux de croissance nominal prévu pour le PIB, et compte tenu des plus-values de recettes résultant des mesures de discipline fiscale passées. Les dépenses supplémentaires destinées à renforcer la qualité du système éducatif et l’accès à la formation continue et au développement des compétences portent progressivement les budgets affectés par la Grèce à ces interventions jusqu’à la moyenne de l’OCDE.
Renforcer la viabilité des finances publiques par une politique plus efficace en matière d’investissement public, de dépenses et de recettes
Depuis la crise liée au COVID-19, la Grèce devrait avoir retrouvé à la fin de 2022 un ratio dette publique/PIB proche de 175 % (au sens de Maastricht), soit son plus bas niveau depuis dix ans, et constitué des réserves de trésorerie importantes. Le rebond de l’économie, l’accélération de la hausse des prix et la diminution du déficit budgétaire ont contribué à inverser l’envolée du ratio de la dette publique observée pendant la période du COVID-19 (Graphique 1.13). La dette publique reste dominée par les prêts d’institutions officielles. Son échéance moyenne pondérée est de 18 ans. La quasi-totalité de ces prêts est assortie de taux d’intérêt fixes et libellée en euros, ce qui limite l’exposition de la dette publique grecque à une montée des taux d’intérêt ou à une dépréciation de l’euro. L’État a remboursé les crédits plus coûteux, notamment tous ses emprunts auprès du Fonds monétaire international (FMI), et il cherche à construire une courbe des rendements qui contribuera à accroître la liquidité du marché et à réduire le coût des futures émissions de titres de dette. Pour se protéger contre d’éventuelles hausses des taux d’intérêt ou perturbations du marché, il a accru ses réserves de trésorerie pour les porter à 39 milliards EUR (20 % du PIB), ce qui suffit à couvrir les besoins de financement bruts sur trois ans.
À moyen terme, le gouvernement prévoit de dégager un excédent budgétaire primaire d’au moins 1.5 % à 2 % du PIB, conformément aux objectifs du Pacte de stabilité et de croissance (Bank of Greece, 2021[15]). La réalisation de cet objectif à partir de 2023 aiderait la Grèce à gérer l’augmentation de son taux d’utilisation des capacités et les tensions sur les prix, à préserver sa crédibilité budgétaire et à obtenir le classement de la dette souveraine par les agences de notation dans la catégorie investissement malgré le durcissement des conditions monétaires mondiales. Le soutien budgétaire complémentaire apporté sur la période 2021-2026 grâce aux subventions du dispositif Next Generation EU, s’élevant en moyenne à 3.1 milliards EUR par an (1.6 % du PIB de 2022), atténue les effets de l’assainissement budgétaire sur l’économie.
Graphique 1.13. Le redressement de l’économie et la hausse des prix ont inscrit la dette publique sur une trajectoire descendante
Dette publique brute (au sens de Maastricht) et contributions à ses variations, en pourcentage du PIB
Note : Les données se rapportant à 2022 et 2023 sont des prévisions. Un « déficit budgétaire primaire » négatif correspond à un excédent.
Source : Ministère grec des Finances ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n°112 (base de données), mise à jour.
Pendant au moins la moitié des trois dernières décennies, un petit nombre d’autres pays de l’OCDE a conservé des excédents budgétaires primaires supérieurs à 1.5 % du PIB, notamment plusieurs pays confrontés à une dette publique élevée comme la Belgique et l’Italie (Graphique 1.14). La réalisation de cet objectif réduirait les coûts de financement de la Grèce et améliorerait la viabilité de sa dette publique, ce qui garantirait l’existence de marges de manœuvre budgétaires pour adopter des mesures ciblées en cas de choc futur. Pour obtenir durablement de tels excédents primaires, il faudra améliorer la qualité et l’efficacité des dépenses, ainsi que la structure des taux d’imposition et renforcer encore la discipline fiscale (point qui est examiné dans le reste de cette section).
Graphique 1.14. Certains pays conservent pendant de nombreuses années un excédent budgétaire primaire supérieur à 1.5 % du PIB
Solde budgétaire primaire, en % du PIB, et proportion d’années marquées par un excédent budgétaire primaire supérieur à 1.5 % du PIB au cours de la période 1990-2021
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
La réduction du ratio dette/PIB passe à la fois par une croissance forte et soutenue, tirée par une hausse de l’investissement et la poursuite des réformes, ainsi que par des excédents primaires durables. Renforcer durablement la croissance en mettant en œuvre les recommandations formulées dans cette Étude, de manière à continuer de réformer et d’investir au-delà du plan Grèce 2.0, permettrait d’accélérer l’amélioration de la situation des finances publiques (scénario 3.a). Le ratio de la dette publique au PIB pourrait continuer de diminuer, quoique plus lentement, avec une croissance renforcée par des réformes et des investissements soutenus, mais un excédent budgétaire primaire plus modeste et des charges d’intérêts plus élevées (scénario 3.b). Ces scénarios contrastent avec ceux qui ne prévoient pas de poursuite des réformes ni d’excédent budgétaire primaire. Ainsi, pour ramener le ratio dette/PIB en deçà à 100 % d’ici à 2060, il faudra mettre pleinement en œuvre le plan Grèce 2.0, conserver un excédent primaire d’au moins 1.5 % du PIB et obtenir le classement de la dette souveraine par les agences de notation dans la catégorie investissement de manière à faire diminuer les charges d’intérêt (Graphique 1.15, scénario 1.a.). À supposer que l’excédent budgétaire primaire ne soit que de 1.0 % du PIB et que les écarts de rendement sur la dette publique diminuent dans une moindre mesure, la dette publique refluerait plus lentement pour s’établir aux alentours de 120 % du PIB d’ici à 2060 (scénario 1.b.). À l’inverse, en l’absence d’une mise en œuvre du programme Grèce 2.0, la dette publique commencerait à augmenter en proportion du PIB à partir du milieu des années 2030, même en cas de maintien d’un excédent budgétaire primaire de 1.0 % du PIB (scénario 0.b). La prise en compte du léger ralentissement de la croissance dû aux investissements liés à l’économie verte au cours des années 2020 et 2030, suivi de sa légère accélération les années suivantes, a un effet minimal sur le ratio de la dette publique. Tous les scénarios intègrent les projections selon lesquelles le coût budgétaire global des pensions, des soins de santé et des soins de longue durée restera globalement stable jusqu’en 2050, avant de diminuer (Encadré 1.7).
Graphique 1.15. Une poursuite des réformes et des investissements est nécessaire pour faire diminuer le ratio de la dette publique
Projection d’évolution de la dette publique brute (définition de Maastricht), en % du PIB
Note : les différents scénarios illustrés par ce graphique sont présentés dans le Tableau 1.6 et les chiffres 0, 1 et 3 utilisés pour les identifier correspondent à leur numérotation dans ce tableau. Dans les scénarios intégrant « solde primaire à 1.6 % du PIB, réduction des écarts de rendement à 130 points de base », c’est-à-dire les scénarios « a » illustrés par des lignes continues, l’excédent budgétaire primaire s’établit à 1.6 % du PIB à partir de 2024, et les taux d’intérêt de marché à 4.3 %. Dans les scénarios intégrant « solde primaire à 1.0 % du PIB, réduction des écarts de rendement à 180 points de base », c’est-à-dire les scénarios « b » illustrés par des lignes tiretées, l’excédent budgétaire primaire s’établit à 1.0 % du PIB à partir de 2024, et les taux d’intérêt de marché à 4.8 %. Dans les deux groupes de scénarios, les taux d’intérêt sans risque à long terme devraient diminuer par rapport à leur niveau actuel et refluer à 3.5 % à partir de 2026 ; les taux d’intérêt sur la dette publique devraient rester à 1.4 %, d’après (Bank of Greece, 2021[15]), et le déflateur du PIB devrait augmenter de 2.0 points de pourcentage par an à partir de 2025.
Source : Simulations fondées sur le modèle mondial à long terme de l’OCDE et les scénarios des projections de population d’Eurostat ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour.
Améliorer l’efficacité des dépenses publiques
Au cours de la dernière décennie, la Grèce a réduit le niveau de ses dépenses publiques mesuré en proportion du PIB, qui figurait parmi les plus élevés de la zone OCDE et correspond aujourd’hui à la moyenne de ses pays membres (Graphique 1.18, partie A). Cela tient notamment à des moins-values de dépenses systématiques au regard de ses plans budgétaires, en particulier pour son budget d’investissement (Graphique 1.18, partie A). Les dépenses consacrées au système public de retraite, à la rémunération des salariés du secteur public et au service de la dette sont relativement élevées et exercent un effet d’éviction sur les domaines les plus propices à l’amélioration à long terme de la productivité, de l’emploi et du niveau de vie, tels que l’éducation, les infrastructures et la protection sociale ciblée (Graphique 1.18, parties B et C). Les réformes difficiles mises en œuvre au cours des dix dernières années ont permis à la Grèce de stabiliser ses dépenses de pensions en proportion du PIB, réduisant les tensions budgétaires et les inégalités intergénérationnelles. La restructuration de la dette a réduit les charges d’intérêts de 3 points de PIB durant la dernière décennie, ce qui a permis d’accroître les dépenses dans des domaines pouvant favoriser une croissance plus inclusive, comme la protection sociale générale.
Améliorer le décaissement des investissements publics
L’administration a augmenté le budget d’investissement public pour le porter à plus de 5 % du PIB en 2022, et à 4 % du PIB en 2023, contre un point bas de 2.5 % du PIB en 2019. Cette hausse de l’investissement public, conjuguée à l’augmentation des transferts en capital, correspond aux projets prévus dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 » financés par des subventions accordées au titre de Next Generation EU, qui s’ajouteront à l’augmentation des dépenses publiques d’investissement financées au niveau national (voir l’Encadré 1.2). La Grèce reçoit déjà les décaissements initiaux tandis qu’elle met en œuvre les premières réformes et les premiers projets d’investissement. Les autorités répartissent ce surcroît d’investissement entre des priorités bien établies, notamment développer l’accès aux infrastructures numériques, convertir le secteur public au numérique, améliorer les infrastructures de transport et soutenir la transition vers une économie verte (comme indiqué dans le chapitre 2).
Encadré 1.7. Les récentes réformes du système de retraite grec contribuent à limiter les coûts du vieillissement démographique à long terme
Le niveau des dépenses publiques de pensions reste élevé en Grèce, par rapport à d’autres pays de l’OCDE, mais il devrait diminuer au cours des années 2020, pour se stabiliser ensuite peu ou prou, avant de recommencer à baisser aux alentours de 2050. La diminution des dépenses de pensions devrait largement compenser l’augmentation des dépenses de soins de santé, de sorte que le coût total du vieillissement devrait être globalement stable jusqu’en 2050 environ, puis baisser.
La récente mise en place d’un régime de retraite complémentaire à cotisations définies va probablement améliorer la viabilité à long terme du système de retraite et favoriser l’emploi, même si la phase de transition se traduira par des coûts budgétaires supplémentaires modestes. Les personnes qui commenceront à travailler à partir de 2022 verseront des cotisations définies égales à 6 % de leurs coûts bruts de main-d’œuvre totaux sur un compte individuel destiné à financer les pensions de vieillesse, d’invalidité et de réversion. Les jeunes travailleurs faisant déjà partie de la population active peuvent intégrer ce nouveau régime. Lorsque ces travailleurs atteindront l’âge de la retraite, à savoir 67 ans, ils pourront percevoir une rente correspondant à leurs cotisations et au rendement de la stratégie de placement qu’ils auront retenue, tandis que les personnes caractérisées par une brève période de cotisation recevront un capital. Le régime offrira une pension minimale d’invalidité ou de réversion en cas décès du conjoint, qui peut contribuer à atténuer le risque de pauvreté plus élevé qui caractérise les personnes concernées, évoqué dans l’Étude économique de l’OCDE de 2020 consacrée à la Grèce (OCDE, 2021[16]). La transition du régime actuel de retraite par capitalisation virtuelle à cotisations définies au nouveau régime aura un coût budgétaire modeste, qui devrait augmenter peu à peu pour atteindre un pic au milieu du siècle, et les estimations du gouvernement à cet égard constituent une actualisation des projections présentées dans le rapport de l’UE sur le vieillissement démographique.
Depuis 2021, les travailleurs indépendants ne sont plus tenus que de verser des cotisations de retraite forfaitaires, qu’ils peuvent étoffer par des cotisations supplémentaires s’ils le souhaitent, tandis que le système de retraite complémentaire reste facultatif. Précédemment, les cotisations étaient fondées sur les bénéfices déclarés au titre de l’activité indépendante exercée. Cette mesure peut remédier au risque de sous-déclaration de leurs revenus d’activité par les travailleurs indépendants, mais la faiblesse des cotisations versées par ceux-ci va creuser l’écart de revenus à la retraite entre eux et les salariés, puisqu’un travailleur indépendant acquittant les cotisations minimales et ayant un revenu imposable équivalent à celui d’un salarié percevra une pension inférieure à la moitié de celle du salarié. Cela pourrait se traduire par un faible niveau de revenu au moment de la retraite pour de nombreux travailleurs indépendants actuels. Dans le cadre d’autres réformes, les autorités grecques ont revu à la hausse la fraction d’une pension que peut percevoir un individu tout en continuant à travailler, en la portant de 40 % à 70 %, ce qui peut favoriser un allongement des carrières mais risque aussi d’amener certains travailleurs à commencer à faire valoir leurs droits à pension précocement.
Source : (OCDE, 2021[17]) ; (European Commission, 2021[18]).
La préparation des infrastructures de la Grèce en vue d’une reprise durable et la transition vers une économie verte nécessiteront une augmentation des investissements publics et une amélioration de leur qualité. En Grèce, les investissements dans des infrastructures de qualité, notamment dans les domaines où le stock de capital public est bas, devraient avoir de forts effets bénéfiques, en renforçant à la fois l’activité à court terme et l’emploi à long terme (Mourougane et al., 2016[19] ; Pain et al., 2018[20]). Selon certaines estimations, un euro supplémentaire de fonds investis en provenance de l’UE sur la période 2009-17 se traduit par une augmentation du PIB de la Grèce de 0.64 EUR à court terme et de 1.55 EUR à long terme, en raison des effets d’hystérèse des investissements réalisés dans des domaines comme l’éducation et la formation ou la recherche-développement (R-D) (OECD, 2020[21]).
Compte tenu de la part importante des fonds européens dans les dépenses totales, l’amélioration des capacités administratives de la Grèce à décaisser ces fonds est une priorité. Sur la période 2019-21, les dépenses d’investissement engagées ont atteint 10 milliards EUR, soit un niveau inférieur de près de 35 % à ce qui était prévu (Graphique 1.16, partie A). Le processus de décaissement s’est amélioré en 2020 et 2021, près de 40 % du budget total des investissements publics ayant été affectés à des programmes d’urgence à décaissement rapide, apportant un soutien aux victimes de la crise liée au COVID-19 et de catastrophes naturelles. Alors que tous les pays européens rencontrent des difficultés en matière de décaissement des fonds européens, la Grèce fait systématiquement partie des pays les plus performants à cet égard (OCDE, 2021[22]). Pour autant, 20 % des fonds qui lui ont été attribués pour la période 2014-20 n’avaient toujours pas été décaissés en 2021 (Graphique 1.16, partie B). Les retards de décaissement de ces fonds risquent de freiner les dépenses d’investissement globales de la Grèce au cours des années à venir, étant donné qu’environ 84 % de son budget d’investissement public étaient cofinancés par des fonds de l’Union européenne en 2022 (Graphique 1.17), soit un pourcentage légèrement supérieur à la moyenne de la dernière décennie.
Le gouvernement met en œuvre des réformes pour améliorer ses capacités de gestion et de suivi des projets d’investissement public, ainsi que les procédures de passation des marchés publics. L’administration centrale grecque exécute environ 80 % des dépenses publiques d’investissement, soit un des taux les plus élevés parmi les pays de l’OCDE. La pleine exécution de ces réformes peut contribuer à améliorer les taux de décaissement et la qualité des dépenses. L’administration centrale s’efforce d’améliorer la coordination et la communication relatives à la manière de gérer et de suivre le budget d’investissement public et de mettre en œuvre les projets. Pour étayer la mise en œuvre du plan Grèce 2.0, le gouvernement a créé des unités spécifiquement chargées de la réalisation des projets, dotées de capacités spécialisées de conception et de gestion de projets, ainsi que des procédures de suivi et d’audit. Tirer les enseignements de l’efficacité de ces unités et adopter d’autres mesures pour renforcer les capacités et simplifier les procédures peuvent aider la Grèce à améliorer ses dépenses publiques d’investissement au-delà du plan Grèce 2.0.
Graphique 1.16. Mieux dépenser les fonds de l’UE EU permettrait de renforcer l’investissement public
Note : Partie A : la formation de capital fixe publique prévue correspond aux montants proposés dans les projets de budget présentés au Parlement pour l’année suivante. Les budgets d’investissement « exécutés » correspondent au montant des dépenses en capital enregistrées dans les comptes nationaux au terme de l’exercice budgétaire. Ces montants sont rapportés au PIB nominal effectif. Partie B : Fonds décaissés au titre des fonds structurels de l’UE. Partie B : Les lignes indiquent le niveau des fonds programmés décaissés chaque année après le lancement des programmes. Les lignes rouge et verte indiquent la part décaissée pour la Grèce (ligne rouge) et la moyenne de l’Union européenne (ligne verte, entourée d’une zone ombrée représentant les pays de l’UE qui se situent entre le 10e et le 90e centiles) de la première année (2014) à la septième année (2021) de la période de programmation 2014-2020 des Fonds structurels de l’UE. La ligne bleue indique la part des subventions et prêts accordés à la Grèce au titre de Next Generation EU qu’elle a prévu de décaisser entre son lancement en 2021 et sa cinquième année en 2026.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; ministère des Finances de la République hellénique (2018 à 2021), Projets de plans budgétaires (2019- 2022) ; et Commission européenne.
Après 2026, le maintien de taux d’investissement public élevés nécessitera probablement davantage de ressources nationales. La Grèce est un des pays de l’OCDE les plus tributaires des fonds de l’UE pour ses investissements publics. Anticiper l’augmentation du financement national des investissements publics permettrait d’éviter de futurs déficits d’investissement public (Graphique 1.17). Le programme Next Generation EU garantira un niveau élevé d’investissement public jusqu’en 2026, tandis que le cycle actuel des Fonds structurels de l’UE court jusqu’en 2027. Le dispositif Next Generation EU est une réponse européenne exceptionnelle à la crise liée au COVID-19. Les recettes annuelles perçues par la Grèce au titre des fonds structurels européens ont atteint un point culminant en 2013, et les montants alloués ultérieurement ne seront vraisemblablement pas en phase avec les prévisions de croissance du PIB de la Grèce. Il sera difficile d’accroître le financement national, compte tenu des marges de manœuvre budgétaires limitées dont dispose la Grèce. Améliorer la conception des projets et l’efficience des dépenses et renforcer le rôle des administrations infranationales et du secteur privé dans les projets d’investissement public pourrait permettre d’accroître les ressources disponibles.
Renforcer le processus budgétaire pour favoriser les dépenses à fort impact
L’efficience économique des dépenses de la Grèce est variable, et les enquêtes montrent que la satisfaction à l’égard des services publics s’améliore, mais à partir de niveaux relativement faibles (OCDE, 2021[23]). Dans certains domaines, la Grèce obtient de meilleures performances, notamment des résultats qui sont relativement satisfaisants dans le domaine de la santé au regard de la relative faiblesse des dépenses engagées (OCDE, 2021[24]). Dans d’autres, notamment l’éducation, les dépenses comme les résultats sont loin d’atteindre ceux des autres pays de l’OCDE (par exemple, en ce qui concerne le niveau général de compétences des adultes (OCDE, 2020[25])), et le gouvernement a lancé de vastes réformes destinées à améliorer ces résultats (décrites de manière plus précise dans l’Étude économique de (2021[16]) de la Grèce). Les dépenses ciblées de protection sociale en faveur des familles restent faibles, et les réformes de la protection sociale, ainsi que la progression récente de l’emploi, contribuent à faire reculer les taux de privation matérielle relativement élevés parmi les familles et les enfants.
La Grèce peut améliorer la qualité de ses dépenses publiques en poursuivant les efforts déployés pour améliorer sa procédure budgétaire, en tenant compte des effets des dépenses lors de l’adoption des décisions les concernant. Sa procédure budgétaire annuelle intègre maintenant des examens de dépenses, qui portent à la fois sur des questions horizontales et sur des secteurs prioritaires spécifiques. Avec le plan comptable révisé, la Grèce dispose d’un outil plus efficace pour évaluer ses postes de dépenses. Grâce à l’amélioration du suivi des dépenses, la Grèce peut réagir plus rapidement en cas de dépassement de dépenses ou de sous-utilisation de crédits budgétaires. Ces outils fournissent en outre de meilleures informations sur la répartition des dépenses publiques par le secteur public au regard des objectifs de l’action publique. Prendre en compte ces améliorations dans le cadre de dépenses à moyen terme, par exemple en réalisant une évaluation pluriannuelle, à la fois fiable et suffisamment détaillée, du coût des politiques publiques permettrait aux autorités de mieux tenir compte des implications budgétaires à long terme de leurs choix dans le cadre des processus décisionnels ((s.a.), 2019[26]). Les ressources en personnel et la collecte de données étant renforcées, lier l’affectation des crédits budgétaires à des analyses des effets des dépenses peut favoriser le redéploiement des fonds en faveur de mesures plus propices à la croissance.
Graphique 1.17. Les investissements publics de la Grèce sont fortement tributaires des fonds européens
Financement par les fonds de l’UE, en % de l’investissement public total, 2014-2020
Source : Commission européenne, Fonds structurels et d’investissement européens.
La Grèce renforce le rôle joué par les informations relatives aux résultats dans sa budgétisation. De nombreux pays de l’OCDE ont jugé difficile la mise en œuvre d’une budgétisation totalement axée sur les résultats. L’Encadré 1.8 présente certains enseignements tirés de leurs expériences. Le budget 2022 de la Grèce contient pour la première fois des données relatives aux résultats de tous les organes de l’administration centrale. Grâce à la réalisation de nouveaux progrès en termes de prise en compte des informations sur les résultats dans les examens des dépenses de la Grèce, et de formalisation du rôle des examens au début du cycle budgétaire annuel, les informations sur les résultats pourraient contribuer à la hiérarchisation des priorités en matière de dépenses. Centraliser le travail de base de budgétisation axée sur les résultats, tout en renforçant les capacités des ministères sectoriels à accéder aux informations sur les résultats, à les adapter et à les analyser, peut être la stratégie la plus efficace dans le contexte de la Grèce. Le Conseil budgétaire, par exemple, fait preuve d’efficacité dans le suivi des hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le budget. Il pourrait renforcer son rôle dans l’examen des plans de dépenses et des prévisions à moyen terme du gouvernement, en évaluant également les processus de gestion budgétaire ou l’efficacité des dépenses dans des domaines prioritaires, à l’instar de l’Office parlementaire du budget en Italie.
Graphique 1.18. Malgré une décennie de maîtrise et de redéploiement des dépenses, l’apport des dépenses publiques globales de la Grèce aux secteurs propices à la croissance est limité
1. Les dépenses liées à la dette publique recouvrent les intérêts versés ainsi que les frais associés à l’émission des emprunts publics.
Note : Parties B et C : le graphique présente les dépenses publiques par grande catégorie fonctionnelle. Les moyennes de l’OCDE ne sont pas pondérées et n’incluent pas le Canada, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Türkiye ; les « moustaches » (traits verticaux) représentent la fourchette entre le premier et le dernier déciles (non pondérés) des pays de l’OCDE.
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour ; OCDE (2022), Statistiques sur les comptes nationaux (base de données).
Encadré 1.8. Axer davantage le budget sur les résultats
L’expérience de divers pays de l’OCDE montre que la budgétisation axée sur les résultats peut permettre d’améliorer l’affectation des ressources et d’instaurer une culture de la performance dans le secteur public. La budgétisation axée sur les résultats est particulièrement utile lorsqu’elle repose sur un nombre limité d’indicateurs de performance pertinents, et lorsqu’il existe une forte adhésion politique ou managériale aux résultats obtenus.
La collecte, l’analyse et la prise de décisions fondées sur des informations relatives aux résultats sont exigeantes. Elles nécessitent de solides systèmes d’information ainsi que la présence, dans les organismes centraux de financement et les ministères sectoriels, d’agents publics habilités à analyser et utiliser les informations recueillies et capables de le faire.
La budgétisation présentationnelle axée sur les résultats sépare les indicateurs de production, de résultat et de performance du document budgétaire principal et améliore ainsi la transparence des priorités d’action du gouvernement, mais elle n’a qu’un effet limité sur les dépenses.
La budgétisation éclairée par les résultats est plus ambitieuse, car elle intègre des indicateurs de performance dans le document budgétaire et structure le budget sur la base de programmes. Elle peut permettre de revoir de manière plus ambitieuse les priorités en matière de dépenses en fonction des résultats, et de laisser davantage de latitude aux responsables des programmes en termes de contrôle du budget. Cette approche est suivie par de nombreux pays de l’OCDE comme l’Autriche, la France, le Japon, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas et la Suède.
Source : (Keller, 2018[27]) ; (OCDE, 2019[28]) ; et (Schick, 2014[29]).
Renforcer l’intégrité des dépenses et des services publics
Un niveau élevé d’intégrité en matière de dépenses publiques permet d’optimiser l’utilisation des ressources et contribue à renforcer la confiance envers les institutions publiques, ce qui a des effets bénéfiques de portée plus générale. La Grèce est en train de renforcer l’intégrité de son secteur public. Ces dernières années, les experts et observateurs du secteur des entreprises perçoivent un déclin progressif de l’incidence de la corruption dans les dépenses publiques, ce qui améliore le classement de la Grèce parmi les pays de l’OCDE, même si la corruption est encore perçue comme un problème plus important que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Transparency International, 2021[30]) (Graphique 1.19). Dans son rapport de 2021 sur l’État de droit, la Commission européenne note que les capacités administratives s’améliorent progressivement, mais que des lacunes persistent concernant l’efficacité de la lutte contre la grande corruption, dues dans une large mesure au manque de personnel ou à l’absence de systèmes, qui viennent s’ajouter aux perturbations causées par les réformes fréquentes de la législation et de la réglementation (European Commission, 2021[31]). Parmi les autres mesures prises pour améliorer encore l’intégrité pourrait figurer le lancement du Registre de transparence prévu par la loi modifiée sur le lobbying, et l’adoption d’un projet de loi visant à encourager et à protéger les lanceurs d’alerte. Les réformes en cours des processus administratifs et réglementaires offrent des possibilités d’améliorer encore l’intégrité, par exemple en renforçant l’obligation de rendre des comptes pour les organismes de réglementation, et en limitant les dérogations accordées à certains organismes dans le cadre de ces réformes.
Même si, compte tenu de la structure globale des dépenses de la Grèce, la part des dépenses relevant du système de passation des marchés publics est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, améliorer le fonctionnement de ce système peut permettre de réaliser des progrès en termes d’intégrité, d’optimisation des ressources et d’opportunité des dépenses publiques. Ces dernières années, la Grèce a engagé de nombreuses réformes de ses systèmes de passation de marchés publics. Une loi de 2021 a simplifié les démarches administratives et vise à axer les processus d’achats publics davantage sur les questions de prix et de qualité que sur des exigences formelles. Le plan national pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 » comprend des réformes qui visent à éliminer les goulets d’étranglement dans la gestion des marchés publics grâce à une simplification des dispositions, consistant par exemple à relever le seuil en dessous duquel peuvent être appliquées des procédures simplifiées de passation des marchés publics. Ces procédures simplifiées sont susceptibles d’accélérer les dépenses. Par ailleurs, évaluer régulièrement la qualité des marchés publics, tout en renforçant les processus de passation des marchés publics et le rôle des organismes centraux spécifiques dotés de compétences spécialisées, peut permettre de concilier intégrité, réactivité et optimisation des ressources.
Le système de passation des marchés publics de la Grèce est fragmenté au sein du secteur public. On pourrait le rationaliser en renforçant le rôle de l’Autorité unique hellénique des marchés publics, ainsi que la surveillance réglementaire et opérationnelle de cette Autorité (MAPS, 2022[32] ; Pronto, 2019[33]). Une autorité plus forte rassemblerait des professionnels ayant les compétences et l’expérience requises, issus de divers organismes publics. Elle pourrait piloter la simplification prévue des systèmes d’information et de passation électronique des marchés publics, recueillir et analyser les données sur le fonctionnement des systèmes de passation des marchés publics, et servir de centre de soutien aux autres pouvoirs adjudicateurs. Cette autorité pourrait élaborer des accords-cadres et exiger que les organismes publics les utilisent ; la Grèce est en effet un des rares pays de l’OCDE à ne pas appliquer la Recommandation de 2015 du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics pour ce qui est d’imposer l’utilisation d’accords-cadres (OCDE, 2019[34]). À terme, grâce à une Autorité unique hellénique des marchés publics renforcée, l’attribution de contrats pourrait reposer davantage sur le critère de l’offre économiquement la plus avantageuse, plutôt que celui du prix le plus bas, ce qui permettrait de faire en sorte que les achats publics contribuent à la réalisation d’objectifs plus généraux, tels que la durabilité et le développement des entreprises.
Graphique 1.19. Améliorer l’intégrité et réduire la corruption perçue nécessiteront des efforts supplémentaires
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du projet V-Dem (Varieties of Democracy).
Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12.
Renforcer les effectifs du service public
La fourniture en temps opportun de services et d’investissements publics de qualité exige des ressources adéquates et des professionnels bien formés. Malgré une décennie d’austérité dans le service public, la masse salariale des administrations publiques est relativement élevée et l’écart de rémunération des professions intellectuelles et scientifiques entre le secteur public et le secteur privé est comparable à celui observé dans d’autres pays de l’OCDE (World Bank, 2021[35]). Le niveau des effectifs du service public est satisfaisant dans l’ensemble, en particulier en ce qui concerne l’administration publique, et la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur est comparable à celles qui caractérisent l’ensemble de la population et le secteur privé. Néanmoins, de nombreux agents des services publics ne disposent pas des compétences techniques ou opérationnelles requises, notamment dans des domaines clés comme les marchés publics ou bien pour déployer et utiliser les outils numériques de plus en plus présents dans le secteur public (Pronto, 2019[33] ; Spinellis et al., 2022[36]).
Tout en évitant d’accroître le niveau global des effectifs des services publics, la Grèce peut attirer les compétences nécessaires et améliorer le fonctionnement de ses services publics en réformant le mode de recrutement des nouveaux agents. Les gels des embauches ont fait baisser la proportion de jeunes salariés dans les services publics à un des plus bas niveaux de la zone OCDE (OCDE, 2021[23]). Par ailleurs, le nombre d’agents publics sous contrat de courte durée renouvelable est devenu considérable, et il a encore augmenté pour satisfaire les besoins urgents de personnel supplémentaire pendant la crise liée au COVID-19.
Améliorer la réactivité du processus de recrutement, tout en réformant les dispositions contractuelles actuelles, l’évaluation des performances et le mode de gratification des agents des services publics contribuerait à dynamiser les services publics grecs. L’organisme central de recrutement des services publics grecs, le Conseil suprême de sélection du personnel civil (ASEP), a engagé des réformes visant à dématérialiser le recrutement. Il pourrait contribuer davantage à attirer des candidats solides en mettant en place un portail en ligne centralisant les offres d’emploi du secteur public. L’ASEP pourrait s’employer plus activement à définir les besoins actuels et futurs en matière de compétences, par exemple en collaborant avec le ministère de la Gouvernance numérique, afin de cibler les diplômés et les membres de la diaspora possédant les compétences requises. L’élaboration en cours de grilles salariales complémentaires par des autorités indépendantes, qui lient en partie la rémunération du personnel aux descriptions de poste et à un système de classification professionnelle sans remettre en question la grille salariale unifiée, peut également améliorer l’attractivité des postes offerts dans les services publics et éviter un creusement des écarts de rémunération avec le secteur privé pour les compétences techniques et spécialisées.
La Grèce prévoit de renforcer le rôle de l’examen commun à l’ensemble des services publics que tous les candidats doivent passer, suivi d’examens nécessitant des compétences spécifiques. Elle s’engage ainsi dans une direction opposée à celle des réformes menées dans un certain nombre d’autres pays de l’OCDE, y compris des pays aux traditions institutionnelles similaires, comme l’Italie (OCDE, 2022[37]). Cela dit, l’expérience de ces pays montre quelles sont les techniques d’évaluation qui portent leurs fruits, et la Grèce peut s’efforcer de les intégrer. Par ailleurs, l’ASEP peut axer son processus de recrutement sur la satisfaction des besoins évolutifs des organismes responsables des prestations de services publics, en ciblant à la fois les compétences spécifiques aux différents emplois et les compétences transversales, dans le cadre d’un processus permettant d’attirer les meilleurs candidats.
Axer l’affectation du personnel et les pratiques de travail sur les résultats permettrait d’améliorer la mise en œuvre des politiques publiques et les prestations de services. L’expérimentation de primes dans le cadre du plan Grèce 2.0 offre l’occasion de déterminer si elles contribuent à améliorer les résultats, et si elles profitent au personnel le plus performant ou le plus spécialisé et permettent de l’attirer. Un problème récurrent soulevé par la gestion du secteur public en Grèce tient au fait que certains domaines et fonctions essentiels pâtissent d’un sous-effectif ou que la répartition des heures de travail se fait au détriment d’activités clés de prestations de services. C’est ainsi que les compressions de personnel au sein de la division de l’inspection du ministère de l’Environnement et de l’Énergie ont entraîné une forte baisse du nombre d’inspections, et seule une petite proportion des effectifs est affectée aux activités les plus risquées (OECD, 2020[38]). Lier les informations sur les résultats élaborées pour améliorer la procédure budgétaire aux décisions relatives à l’affectation et aux activités du personnel pourrait contribuer à remédier à ces problèmes.
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’efficience du secteur public et mesures prises
Un système fiscal élargi, plus efficace et plus équitable
Pour réformer la fiscalité, il faut trouver un juste équilibre entre réduire les contre-incitations à l’investissement et à l’emploi, d’une part, et étayer les recettes publiques et l’équité tout en limitant les distorsions, d’autre part. La Grèce est en train d’abaisser les taux d’un certain nombre d’impôts et de cotisations (Tableau 1.9). Les impôts sur les revenus du travail et du capital représentent une part modeste et décroissante des recettes publiques par rapport à la situation observée dans les autres pays de l’OCDE, tandis que la contribution de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des cotisations de sécurité sociale aux recettes est relativement importante (Graphique 1.20). Les recettes fiscales directes de la Grèce ont diminué depuis la fin des années 2010 en proportion du PIB, pour s’établir en dessous de la moyenne des pays de l’OCDE membres de l’UE et légèrement au-dessus de la moyenne de l’ensemble des pays de l’OCDE. En revanche, les recettes de cotisations de sécurité sociale sont élevées (Graphique 1.20, partie B), si bien que la charge fiscale globale est plus lourde que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, ce qui tient en grande partie aux besoins de financement des anciens régimes publics de retraite.
Ces évolutions, les besoins d’investissement qui se profilent à l’horizon et la nécessité persistante d’assainir les finances publiques laissent à penser que les réformes des impôts et des cotisations sociales devront maintenir les recettes globales à leur niveau actuel. Axer les futures réformes sur un élargissement de la base d’imposition et un ajustement des taux propre à réduire les effets de distorsion permettrait de soutenir la croissance et d’améliorer l’équité entre les générations actuelles et futures. Les futures réformes peuvent élargir la population relativement étroite des contribuables grecs, en améliorant notamment les paiements des travailleurs indépendants, en réduisant les distorsions et en garantissant que l’ensemble des impôts et cotisations permette de concilier progressivité et efficacité.
Graphique 1.20. Les impôts sur la consommation et les cotisations sociales pèsent plus lourd dans les recettes publiques de la Grèce que les impôts sur le revenu et les bénéfices
Note : OCDE-UE correspond à la moyenne simple des données relatives aux pays de l’OCDE qui sont aujourd’hui également membres de l’Union européenne (UE). Partie A : Les cotisations de sécurité sociale ne sont pas prises en compte dans le graphique. Les impôts sur les revenus et la production comprennent les impôts directs sur le revenu et sur le patrimoine et les autres impôts périodiques, ainsi que les impôts indirects sur la production et les importations. L’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des données relatives à ses pays membres, à l’exclusion du Chili et de la Türkiye
Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données), mise à jour ; OCDE (2022), Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (base de données).
Tableau 1.9. La Grèce réduit l’imposition des revenus du travail, les cotisations sociales et les impôts indirects payés par les ménages
Source : Ministère grec des Finances, Budget 2022, Programme de stabilité 2022 et Programme national de réforme 2022.
La Grèce réduit le coin fiscal global sur les revenus du travail constitué par les cotisations et autres prélèvements auxquels ils sont soumis. Elle se rapproche des moyennes de l’Europe et de l’OCDE (Graphique 1.21). En 2023, les autorités grecques supprimeront le prélèvement de solidarité sociale sur tous les revenus d’activité et pensions. Les pouvoirs publics avaient créé ce prélèvement de solidarité à titre temporaire pendant la crise budgétaire grecque, pour collecter des recettes supplémentaires. Cet allègement des prélèvements obligatoires s’inscrit dans le prolongement des baisses temporaires et pérennes des taux des cotisations sociales ayant eu lieu ces dernières années (Tableau 1.9). Axer les futures réformes de l’impôt sur le revenu sur l’accroissement de la proportion de travailleurs faiblement rémunérés qui paient l’impôt sur le revenu, même à un faible taux, tout en réduisant la charge fiscale qui pèse sur les revenus modestes, permettrait d’élargir la base d’imposition et de préserver les recettes publiques. De tels ajustements, conjugués à une amélioration régulière de l’application de la législation fiscale, pourraient contribuer à une augmentation des revenus déclarés par les nombreux travailleurs indépendants grecs, qui sont plus enclins que les autres contribuables à minorer leur revenu imposable (question abordée dans l’Étude économique de 2020 de la Grèce (2021[16])).
La Grèce a réduit l’imposition du capital. Le taux global d’imposition des sociétés et des bénéfices distribués figure parmi les plus bas de l’OCDE (Graphique 1.22), et les autres impôts sur les revenus du capital sont relativement faibles. En outre, les impôts sur les donations et les successions sont assortis d’un seuil d’exonération de 800 000 EUR. Ces réformes, ainsi que celles destinées à améliorer d’autres aspects de l’environnement des entreprises (évoquées dans le reste de ce chapitre), contribuent à réduire certains obstacles à l’investissement privé. Axer les futures réformes sur le renforcement de la discipline fiscale, notamment parmi les travailleurs indépendants (question abordée dans l’Étude économique de la Grèce de 2020 (OCDE[16])), et non sur de nouvelles baisses des taux, permettrait de trouver un plus juste équilibre entre recettes et activité.
Ces baisses de taux d’imposition sont financées en partie par une augmentation des rentrées d’impôts et une amélioration de la discipline fiscale. Le développement des transactions électroniques, accéléré par la pandémie de COVID-19, la conversion au numérique de l’administration fiscale et la simplification des obligations en matière de TVA améliorent les taux de respect des obligations fiscales et réduisent les coûts des entreprises. Néanmoins, le recouvrement de l’impôt et la discipline fiscale posent toujours problème. C’est tout particulièrement manifeste pour ce qui est de la collecte des impôts sur la consommation. La part des impôts sur la consommation dans les recettes totales est importante, ce qui tient aux taux élevés de ces prélèvements en Grèce. Néanmoins, l’écart entre les recettes de TVA que la Grèce pourrait théoriquement collecter et celles qui sont effectivement perçues reste un des plus importants des pays de l’OCDE membres de l’UE, malgré les progrès sensibles accomplis ces dernières années (Graphique 1.23). Ces dernières années, la perte de recettes liée aux taux réduits et aux exonérations a largement contrebalancé l’amélioration de la discipline fiscale. De nouvelles baisses des taux de TVA applicables à certains services aux consommateurs, adoptées pendant la crise liée au COVID-19 et prolongées jusqu’à la fin de 2023, ont probablement affaibli encore les rentrées d’impôts.
Graphique 1.21. Les récentes réformes ont réduit le coin fiscal sur les revenus du travail
Différence entre la rémunération brute et le revenu net, en pourcentage du salaire moyen, par niveau de salaire brut.
Note : Les valeurs positives indiquent que le revenu net est supérieur à la rémunération brute (les prestations, les crédits d’impôt et autres aides se traduisent par un revenu net supérieur à la rémunération brute), tandis que les valeurs négatives indiquent que le revenu net est inférieur à la rémunération brute, en raison des impôts et cotisations acquittés. Les valeurs sont indiquées en pourcentage du salaire moyen, afin d’être comparables dans le temps et entre pays de l’OCDE. Pour l’OCDE, la valeur indiquée est la moyenne simple des données relatives au revenu net mesuré en pourcentage du salaire moyen dans les pays de l’OCDE, hormis l’Australie, le Canada, le Chili, la Corée, Israël et la Nouvelle-Zélande. La moyenne des pays de l’OCDE membres de l’UE n’est pas indiquée, car elle est similaire à la moyenne de l’OCDE. Les données correspondent aux politiques en vigueur au 1er janvier de l’année indiquée. Dans les deux parties du graphique, le calcul porte sur un ménage qui sollicite des prestations d’aide sociale et des allocations de logement, dont les coûts de logement annuels équivalent à 20 % du salaire moyen. Partie B : Les enfants sont âgés de 4 et 6 ans, et le deuxième apporteur de revenu travaille à temps plein et est rémunéré à hauteur de 67 % du salaire moyen. La baisse du revenu net pour les rémunérations comprises entre 110 % et 120 % du salaire moyen est due au retrait des prestations familiales soumises à conditions de ressources.
Source : Modèle impôts-prestations de l’OCDE, TaxBEN 2.4.0 http://oe.cd/TaxBEN
Graphique 1.22. Les impôts sur les bénéfices distribués sont faibles
Taux d’imposition légal global (sociétés et personnes physiques) des dividendes, 2022
Note : L’agrégat OCDE correspond à la moyenne simple des données relatives à ses pays membres.
Source : OCDE (2022), base de données fiscales
Limiter le nombre de taux réduits et d’exonérations permettrait d’étayer les recettes et de réduire les distorsions et les pertes d’efficience. Les autorités grecques peuvent veiller à ce que les mesures temporaires de taux réduits prennent fin à la date prévue, en appliquant, par exemple, des clauses d’extinction par défaut aux dépenses fiscales. En veillant à ne pas maintenir les dépenses fiscales au-delà de la durée nécessaire à la réalisation de leurs objectifs, il est possible de concilier ces objectifs temporaires avec les impératifs d’intégrité et d’efficience du système fiscal. Ainsi, des mesures de relance de la demande dans les secteurs touchés par la crise liée au COVID-19, comme les taux de TVA réduits appliqués aux services d’hébergement, peuvent être justifiées temporairement dans certains cas par un choc sectoriel, mais elles seront probablement moins efficaces sur le plan budgétaire que des dépenses ciblées, telles que des aides axées sur l’amélioration de la qualité des services, des infrastructures ou des campagnes de promotion. En Grèce, publier régulièrement des listes de ces exonérations et autres dépenses fiscales et des estimations de leur coût devrait être une priorité, conformément aux exigences de l’UE et aux pratiques de pays comme la Belgique. Pour déterminer si ces pertes de recettes ou autres distorsions représentent un bon investissement sur la base d’une évaluation globale, on peut mettre les objectifs ou les avantages escomptés de ces exonérations en regard de leurs coûts.
Graphique 1.23. Malgré l’amélioration de la discipline fiscale, l’écart de TVA demeure élevé
Note : L’écart de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est la différence globale entre le montant total de TVA théoriquement exigible – estimé à partir de la législation sur la TVA et des règles subsidiaires ainsi que des dépenses effectives de consommation – et le montant collecté.
Source : CE (2021), Direction générale de la fiscalité et de l’Union douanière, VAT gap in the EU : Report 2022, https://data.europa.eu/doi/10.2778/109823, Report 2021, https://data.europa.eu/doi/10.2778/447556, Report 2020, https://data.europa.eu/doi/10.2778/2517 et Report 2019, https://data.europa.eu/doi/10.2778/04272.
Les efforts déployés par les pouvoirs publics pour faciliter le respect des obligations fiscales peuvent améliorer les rentrées d’impôts et l’environnement des entreprises. La Grèce applique des mesures incitatives en faveur des transactions électroniques, qui sont plus simples à contrôler. La codification actuelle de la législation fiscale et la simplification des procédures et des interactions avec l’administration des impôts peuvent permettre d’améliorer la discipline fiscale et la qualité de l’environnement des entreprises. Ces mesures complètent le renforcement des capacités et le développement des fonctions de l’Autorité indépendante chargée des recettes publiques (AIRP), même si des problèmes de recrutement et d’autres difficultés opérationnelles ont freiné les avancées dans certains domaines importants, comme la mise en place des systèmes informatiques. En termes de recouvrement de l’impôt et de coûts de respect des obligations fiscales pour les entreprises, la Grèce aurait intérêt à suivre l’exemple de certains autres pays de l’OCDE, dont les services fiscaux ont adopté une démarche de « soutien de la discipline fiscale » plutôt que d’« imposition de la discipline fiscale », en s’attachant en priorité à aider les petits contribuables qui ont moins de ressources à consacrer au respect de leurs obligations fiscales.
Améliorer le fonctionnement du marché du travail pour renforcer l’emploi et les revenus
Les employeurs font état de difficultés grandissantes pour recruter du personnel, en particulier pour les postes et dans les régions qui souffrent déjà d’une pénurie de main-d’œuvre ou dans les secteurs qui connaissent une forte croissance de leur activité, comme les technologies de l’information et la construction. Ce facteur joue un rôle croissant, quoique relativement modeste, dans la limitation de la production et les coûts salariaux s’accélèrent. Avant même la reprise post-COVID-19, la Grèce présentait l’un des décalages les plus marqués entre les compétences des travailleurs et les besoins des employeurs, comme cela a été évoqué dans les précédentes Études économiques de l’OCDE (2018[39] ; 2021[16]). La récente croissance de l’emploi a probablement amplifié les pénuries de compétences. Les taux d’emploi ont enregistré une hausse plus marquée en ce qui concerne les travailleurs qualifiés et les hommes des classes d’âge de forte activité. La croissance de l’emploi a été plus lente pour les jeunes travailleurs, les nouveaux arrivants sur le marché du travail et les femmes, même si l’on tient compte de la forte croissance de l’emploi en 2021 liée au rebond de l’économie post-COVID (Graphique 1.4, partie B, et Graphique 1.24, partie A).
Accroître les faibles taux d’emploi de ces groupes aiderait la Grèce à compenser la diminution de sa population d’âge actif et soutiendrait la croissance des revenus, comme indiqué précédemment. Compte tenu du vieillissement, la population d’âge actif devrait reculer de 0.3 % par an en moyenne au cours de la présente décennie, puis à un rythme plus rapide de 0.8 % par an durant la suivante. En appliquant pleinement les mesures définies dans le plan pour la reprise et la résilience Grèce 2.0 et en faisant fond sur ces initiatives, il serait possible d’améliorer l’adéquation entre offres et demandes d’emploi, de développer et rémunérer les compétences, d’attirer sur le marché du travail des groupes dont le taux d’activité actuel est faible, et de maximiser la contribution des travailleurs nés à l’étranger.
Graphique 1.24. Les taux d’emploi restent peu élevés, surtout chez les jeunes et les femmes
Source : OCDE, Statistiques de la population active (base de données) ; et Base de données sur les immigrés dans les pays de l’OCDE et dans les pays hors OCDE (DIOC).
Renforcer la contribution des jeunes, des femmes et des travailleurs nés à l’étranger
En Grèce, le taux d’emploi des jeunes est faible, malgré les progrès réalisés récemment dans le contexte de la reprise de l’économie. Des réformes structurelles du marché du travail sont mises en œuvre. Rehausser l’emploi des jeunes permet de compenser les effets du vieillissement de la population active, de soutenir la productivité et les revenus d’activité des jeunes d’aujourd’hui sur toute la durée de leur vie, et de les inciter davantage à rester en Grèce plutôt que d’émigrer. À la fin de 2021, la part des jeunes qui n’étaient ni en emploi, ni scolarisés s’était améliorée pour s’établir à 17 %, soit une baisse de près de 10 points de pourcentage en dix ans et un pourcentage seulement légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE. Depuis que la suppression en 2019 du salaire minimum réduit applicable aux travailleurs âgés de moins de 25 ans a effectivement relevé leur taux de salaire de 27 %, le taux d’emploi des jeunes travailleurs a augmenté dans une moindre mesure que celui des autres groupes (Graphique 1.4, partie B).
Les autorités sont en train de mettre en place des dispositifs qui, d’après l’expérience d’autres pays, sont susceptibles d’améliorer l’emploi des jeunes (Kluve et al., 2016[40]). Elles ont créé, puis prolongé en 2022, un programme d’aide à l’emploi pour encourager les employeurs à embaucher des jeunes ayant peu d’expérience professionnelle, et elles abaissent les taux des cotisations patronales de sécurité sociale (OCDE, 2021[41]). Elles augmentent le nombre et améliorent la qualité des programmes d’apprentissage, et remettent à plat tous les niveaux du système d’enseignement pour qu’ils soient davantage axés sur les compétences et l’expérience nécessaires dans le monde du travail. L’expérience des autres pays laisse penser que l’aide à l’emploi des jeunes, qui tient compte des besoins des individus et intègre plusieurs actions – comme les aides à l’emploi temporaires, la formation spécialisée et l’expérience professionnelle – est la plus utile. En faisant fond sur la réduction des cotisations sociales patronales pour les employeurs qui recrutent des jeunes travailleurs et sur des réformes visant à améliorer la flexibilité du temps de travail, la Grèce pourrait supprimer les cotisations sociales patronales pour l’emploi à temps partiel de jeunes travailleurs qui ont une expérience professionnelle antérieure minimale, et réduirait ainsi le coût de leur emploi en permettant à ces travailleurs d’acquérir une expérience professionnelle.
Malgré les progrès réalisés ces dernières années, la Grèce reste à la traîne des autres pays de l’OCDE en ce qui concerne la part des femmes dans l’emploi formel. Pour améliorer l’égalité entre les femmes et les hommes, le pays a réformé sa législation et d’autres dispositions officielles, et a été reconnu comme l’un des douze pays sur les 190 évalués qui accordent un statut juridiquement équivalent aux femmes et aux hommes (World Bank, 2022[42]). Les résultats sont toutefois en deçà des attentes, comme le montre par exemple le mauvais classement de la Grèce dans l’indice d’égalité de genre de la Commission européenne (Kingma et Vandeplas, 2022[43]).
La crise liée au COVID‑19 a montré que le travail à distance et les modalités de travail flexibles, conjugués à une protection appropriée des travailleurs, pouvaient avoir un effet positif à la fois sur la productivité des travailleurs et sur leur bien-être (OECD, 2020[44] ; Criscuolo et al., 2021[45]). Une organisation plus flexible du travail permet aux travailleurs relativement âgés ou ayant des obligations familiales ou liées à leurs études de rester dans la population active (OECD, 2020[46]). Elle trouve sa place dans la panoplie de mesures à adopter pour réduire la pollution urbaine et les encombrements (abordés au chapitre 2) (IEA, 2021[47] ; FIT, 2021[48]). La Grèce est un des pays de l’OCDE où les règles sur le temps de travail sont les moins flexibles, même en tenant compte de la relative souplesse introduite par les réformes de la mi-2021. Avant la crise liée au COVID-19, la Grèce figurait parmi les pays européens où le recours au télétravail était le moins fréquent. Le télétravail est devenu une pratique importante et appréciée de nombreux travailleurs pendant la crise liée au COVID et des réformes juridiques l’ont rendu plus accessible (Ioannou, Sidiropoulos et Agnantopoulos, 2020[49]). De nombreuses entreprises sont toutefois revenues aux dispositions qui prévalaient avant la pandémie une fois que les restrictions liées au COVID-19 ont été levées. En aidant les partenaires sociaux à négocier sur le temps de travail, le télétravail et d’autres éléments relevant d’une organisation flexible du travail parallèlement aux salaires, il serait possible d’améliorer la qualité des accords de travail, le taux d’activité et la productivité (OECD, 2019[50]).
En vue de promouvoir une organisation plus flexible et équitable du travail, les autorités grecques ont porté en 2021 de 2 à 14 jours la durée du congé de paternité minimum payé par l’employeur pour les travailleurs du secteur privé. Il s’agit d’une avancée importante vers une répartition plus équitable des responsabilités parentales et des tâches domestiques au sein des ménages et un renforcement de l’implication des pères dans l’éducation des enfants. L’expérience des autres pays montre que cela peut contribuer à permettre à davantage de femmes d’occuper des emplois plus qualifiés, plus productifs et mieux rémunérés (Huerta et al., 2013[51]). La réduction des disparités entre les femmes et les hommes en matière de congé parental contribuerait à réduire un des obstacles à l’accès des femmes à l’emploi, tout en renforçant le dynamisme du marché du travail en Grèce (Causa et al., 2022[52]) et contribuerait à rehausser le taux de fécondité. Dans de nombreux pays, la difficulté a consisté à faire en sorte que les hommes utilisent ce congé. D’autres pays de l’OCDE ont constaté que cela passait à la fois par des mesures incitatives et contraignantes (Encadré 1.9). La Grèce est en train de faire basculer sur une plateforme électronique la réalisation des formalités administratives nécessaires à l’obtention de ce congé. Elle jugera peut-être utile de surveiller le taux de recours à ce dispositif et, si ce taux n’atteint pas le niveau escompté, elle pourrait tenter d’instaurer un tel système d’incitations et d’obligations. Dans un deuxième temps, elle pourrait suivre l’exemple d’autres pays, comme l’Espagne, en harmonisant les droits à congé des deux parents.
Encadré 1.9. Encourager les pères à prendre leur congé de paternité rémunéré
Un grand nombre de pays de l’OCDE qui ont mis en place un congé de paternité ont constaté qu’il est fréquent que les pères ne l’utilisent pas, et que la répartition traditionnelle des rôles entre les femmes et les hommes perdure. Le Japon a ainsi instauré un congé de paternité relativement bien rémunéré d’une durée supérieure à 52 semaines, mais son taux d’utilisation est faible. Pour améliorer le taux de recours au congé parental, certains pays ont mis en place une combinaison de mesures incitatives et contraignantes. Le Portugal impose aux pères de prendre cinq jours de congé, puis n’accorde un congé de paternité rémunéré que si le père le prend après le congé de maternité de la mère. Entre autres pays, l’Italie, la Finlande et l’Allemagne accordent des primes si les pères utilisent la totalité du congé auquel ils ont droit. La politique de l’Islande va plus loin : le père et la mère bénéficient chacun de trois mois de congé bien rémunéré et de trois mois supplémentaires qui peuvent être pris conjointement par les deux.
La population active grecque comprend une part importante de travailleurs nés à l’étranger, mais leurs multiples compétences sont souvent sous-utilisées (Graphique 1.24, partie B). Les perturbations des arrivées de travailleurs étrangers liées à la période du COVID-19 ont probablement contribué temporairement aux récentes pénuries de main-d’œuvre. Compte tenu de la levée des restrictions, les flux de travailleurs internationaux ont repris. Les réfugiés qui fuient la guerre en Ukraine ont apporté une contribution mineure à la main-d’œuvre grecque. La Grèce pourrait mieux intégrer les talents des travailleurs immigrés. La plupart des travailleurs immigrés, y compris, pour bon nombre d’entre eux, lorsqu’ils ont un niveau d’instruction satisfaisant, occupent des emplois peu qualifiés en Grèce (OCDE, 2020[55]). Une forte proportion d’immigrés, en particulier les jeunes et les enfants d’immigrés nés en Grèce, est au chômage ou totalement exclue de la population active.
L’adhésion à des initiatives européennes et internationales visant à reconnaître les qualifications et l’expérience acquises à l’étranger aiderait les employeurs à mieux tirer parti des compétences des travailleurs nés à l’étranger. Compte tenu du changement constitutionnel que cela requiert, plusieurs années seront nécessaires avant que la Grèce puisse adhérer à la Convention de Lisbonne sur la reconnaissance des qualifications. En attendant, elle peut prendre d’autres mesures, notamment réduire ses frais plus élevés ou ses obligations de traduction pour la reconnaissance des qualifications étrangères, afin de s’aligner sur les autres pays européens (OECD, 2017[56]). Pour les travailleurs qui ne sont pas en mesure de produire des documents sur leurs qualifications, la Grèce pourrait mettre au point d’autres méthodes d’évaluation équitables et transparentes. Enfin, la proportion importante de travailleurs nés à l’étranger et originaires de pays où la formation et l’enseignement professionnel sont insuffisants met en évidence les avantages potentiels que présenterait pour ces travailleurs l’accès à l’enseignement professionnel réformé.
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique de l’éducation et mesures prises
Faire en sorte que les salaires rémunèrent les compétences et soutiennent la compétitivité
L’augmentation de près de 10 % du salaire minimum décidée par le gouvernement au cours des cinq premiers mois de 2022 entraîne une hausse généralisée des salaires en Grèce. Il s’agit des premières augmentations depuis janvier 2019, et elles sont comparables à la hausse de 6.1 % des prix à la consommation observée sur cette période. L’expérience passée, la proportion importante de travailleurs percevant le salaire minimum et l’échelle resserrée des salaires en Grèce donnent à penser que ces augmentations entraîneront également une progression des rémunérations en haut de l’échelle. Le salaire minimum grec est élevé, qu’il soit mesuré en proportion du salaire moyen ou médian dans le secteur privé, ou en proportion de la production par heure travaillée (Graphique 1.25). Selon la Calculatrice Impôts-Prestations de l’OCDE, le salaire minimum grec est le deuxième plus proche du seuil de pauvreté parmi les pays de l’OCDE. D’autres pays hissent les ménages à très faible revenu au-dessus du seuil de pauvreté en leur octroyant des aides directes au revenu ciblées (Graphique 1.25, partie A). L’absence de mesure de soutien de ce type dans le système de protection sociale grec fait du salaire minimum élevé un élément central pour limiter la pauvreté, même si cette mesure ne soutient pas les ménages sans revenu d’activité, et ce au prix d’une baisse de la compétitivité et de l’emploi formel des travailleurs faiblement qualifiés ou peu productifs (OCDE, 2019[57]).
Protéger l’indépendance du comité d’experts sur le salaire minimum et exiger que l’État explique les différences entre ses décisions et les recommandations du comité permettrait de consolider le processus de détermination du salaire minimum, comme le recommandaient les précédentes études économiques de la Grèce. Soutenir la croissance de l’emploi et des revenus à long terme suppose de faire en sorte que le salaire minimum constitue un plancher de sécurité pour les travailleurs qui ont un faible pouvoir de négociation. Une approche plus intégrée de la politique sociale permettrait de mieux préserver le bien-être des ménages à faible revenu en cas de choc économique et de mieux concilier le bien-être et la possibilité d’obtenir un revenu en travaillant. Elle engloberait notamment un soutien ciblé et temporaire au revenu ou des prestations liées à l’exercice d’un emploi plutôt que de recourir à des augmentations du salaire minimum.
Graphique 1.25. Le salaire minimum grec est élevé au regard du salaire médian et de la productivité
Note : Partie B : Les valeurs indiquées pour l’OCDE et l’UE-22 sont des moyennes simples. La moyenne de l’UE-22 exclut l’Autriche, le Danemark, la Finlande, l’Italie et la Suède. Celle de l’OCDE exclut en outre l’Islande, la Norvège et la Suisse.
Source : Calcul fondé sur des données tirées d’OCDE (2022), Statistiques de l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail (base de données) ; Base de données de l’OCDE sur la productivité ; et Base de données analytique de l’OCDE.
Après plus d’une décennie de baisse ou de stagnation, les salaires repartent à la hausse, tirés par les rémunérations des travailleurs possédant des compétences très demandées, notamment dans le secteur des TIC ou de la construction. Les ajustements salariaux concernent plus rarement les autres travailleurs. La croissance limitée des salaires nominaux observée ces dernières années a contribué à améliorer la compétitivité de la Grèce pendant une période où la productivité du travail n’a pas augmenté. Des processus efficaces de détermination des salaires peuvent étayer la croissance de la productivité, qui permet elle-même aux revenus des travailleurs de progresser durablement. Pour les fonctionnaires, le gouvernement a décidé de ne procéder à aucun ajustement des salaires en 2023, bien que leurs rémunérations n’aient guère changé depuis les réductions intervenues au début des années 2010, et malgré la hausse des prix à la consommation et des salaires dans le secteur privé. Il a en revanche créé des primes liées aux résultats et suspendu le prélèvement de solidarité sociale pour les fonctionnaires. S’agissant des salariés du secteur privé, il a engagé des réformes juridiques pour favoriser les accords d’entreprise et il augmente les ressources allouées au médiateur du travail. Les nouveaux accords restent cependant rares. Compte tenu du nombre élevé de très petites entreprises, un cadre de conventions collectives sectorielles coordonné pour l’ensemble des secteurs, donnant aux entreprises la flexibilité nécessaire pour adapter les conditions, permettrait d’améliorer les processus de détermination des salaires en Grèce, comme l’indique l’Étude économique de la Grèce 2020 (OCDE, 2021[16] ; OECD, 2019[50]). Renforcer les activités du médiateur, favoriser la représentation constructive des travailleurs et des employeurs et mettre en place des forums pour permettre aux partenaires sociaux de négocier conjointement les conditions de travail aiderait les entreprises à adopter ces accords.
Recommandations antérieures de l’OCDE sur les politiques du marché du travail et mesures prises
Réformer le service public de l’emploi pour rendre les demandeurs d’emploi plus actifs dans leur recherche et pour faire correspondre l’offre et la demande d’emploi
La restructuration des services publics de l’emploi et la formation professionnelle des adultes sont des étapes importantes pour améliorer la participation et l’accès des employeurs aux compétences nécessaires. Bon nombre de ceux qui recherchent activement un emploi ne s’inscrivent pas auprès du service public de l’emploi (DYPA) ou ne peuvent pas y prétendre, tandis que ceux qui sont inscrits sont nombreux à ne pas être immédiatement disponibles ou à la recherche d’un emploi. Plus d’un million de Grecs étaient inscrits au DYPA au début de l’année 2022, une situation qui n’avait guère changé en l’espace de dix ans, tandis que le nombre de chômeurs recensés dans l’enquête sur la population active a diminué de moitié pour tomber à 600 000 (Graphique 1.4, partie A) (OCDE, 2019[58]). Le nombre de demandeurs d’emploi inscrits au DYPA qui est supérieur à celui des personnes considérées comme sans emploi reflète la proportion élevée de personnes qui ne recherchent pas activement un emploi et ne sont pas disponibles pour travailler. Les jeunes inscrits sont très peu nombreux alors que beaucoup de jeunes sont sans emploi ou ne suivent pas un enseignement à plein temps.
Le nombre élevé de personnes inscrites auprès du DYPA limite la capacité des conseillers à mettre en relation les demandeurs d’emploi avec les offres d’emploi ou les formations pertinentes, malgré les solides compétences des conseillers et le renforcement des moyens du DYPA opéré récemment grâce au développement du numérique et aux nouvelles recrues (OECD, Forthcoming[59]). Des prestations de chômage relativement proches du salaire minimum net et non liées à la rémunération précédente, des prestations non pécuniaires importantes comme les réductions dans les transports publics ou sur les factures des services publics et la possibilité de compléter les prestations par des revenus saisonniers ou informels sont autant d’incitations à s’inscrire auprès du DYPA. Par ailleurs, les contraintes liées au maintien de l’inscription, notamment l’obligation de rechercher activement un emploi ou de suivre une formation, ou la dégressivité des indemnités dans le temps sont limitées (Graphique 1.26). L’obligation récente pour les bénéficiaires du revenu minimum garanti de s’inscrire auprès du DYPA vient s’ajouter à ces contraintes.
L’administration prend des mesures pour renforcer le DYPA. Elle améliore les performances du service, en investissant dans le personnel et le développement du numérique. Ces investissements ont démontré leur efficacité pendant la crise liée au COVID-19, le DYPA ayant pu apporter un soutien à distance et desservir des régions où les besoins sont devenus supérieurs aux capacités en personnel. À la mi-2022 a été adoptée une loi contenant des orientations générales sur un nouveau cadre d’obligations mutuelles, qui exige que les chômeurs inscrits élaborent, avec l’aide des conseillers, des plans de carrière individuels, exclut pendant deux ans les demandeurs d’emploi qui ont refusé plus de trois offres d’emploi, cible certaines prestations sociales et prévoit des incitations supplémentaires pour encourager les chômeurs de longue durée à chercher un emploi. Pour renforcer les incitations, les personnes qui acceptent un emploi pourront conserver 50 % de leurs prestations de chômage. Ces réformes salutaires constituent les éléments fondamentaux pour que la Grèce passe d’un système d’aide au chômage dominé par des aides passives au revenu et à l’emploi à des programmes actifs.
La pleine application du cadre législatif amélioré du DYPA impliquera des modifications importantes des ressources et des pratiques. Ainsi, les nouveaux programmes d’action individualisés, ainsi que le suivi et l’application des sanctions de manière proactive et proportionnée, impliqueront de renforcer sensiblement les capacités des conseillers. Un suivi systématique accompagné d’entretiens obligatoires avec des conseillers ou d’une recherche d’emploi serait un élément central de la mise en œuvre d’un cadre d’obligations mutuelles (Graphique 1.26) (OECD, Forthcoming[59]). Compte tenu des besoins en compétences de nombreux demandeurs d’emploi, il conviendrait également de renforcer les capacités des programmes de formation spécifiques. En ce qui concerne les jeunes demandeurs d’emploi, l’expérience des autres pays donne à penser qu’une approche individualisée de cette nature, qui intègre plusieurs actions, est plus susceptible de soutenir l’emploi des jeunes que des subventions salariales ou des aides à l’emploi à elles seules (Kluve et al., 2016[40]).
Graphique 1.26. La Grèce peut exiger des demandeurs d’emploi qu’ils soient plus actifs dans leur recherche
Rigueur des conditions d’activation pour les prestations de chômage de premier niveau, scores de 1 (le moins strict) à 5 (le plus strict), 2022
Note : L’indicateur est composé de la manière suivante : les « conditions de disponibilité » comprennent 4 points (disponibilité durant la participation aux PAMT, exigences de mobilité professionnelle, exigences de mobilité géographique, autres raisons valables de refuser des offres d’emploi). Les « conditions de recherche d’emploi » comprennent deux points (fréquence des activités de recherche d’emploi, documentation des activités de recherche d’emploi). Les « sanctions » comprennent 5 points (sanctions en cas de démission volontaire, pour refus d’offres d’emploi, pour refus répétés d’offres d’emploi, en cas de refus de participer aux PAMT). Les valeurs reflètent la situation à la date du 23 juin 2022.
Source : OCDE, base de données sur les conditions d’activation, https://www.oecd.org/social/strictness-benefit-eligibility.htm.
Soumettre l’accès aux prestations de chômage ou aux autres prestations à des conditions de respect d’un plan d’action contribuerait à renforcer le futur cadre d’obligations mutuelles de la Grèce. Ce dispositif complèterait la mise en œuvre, longtemps différée, des piliers que sont l’activation du revenu minimum garanti, la formation et le soutien social. Transférer les prestations de chômage non pécuniaires, comme les subventions sur les factures d’énergie, vers une aide au revenu soumise à conditions de ressources, au lieu de les octroyer aux personnes inscrites comme demandeurs d’emploi sans condition de ressources, permettrait de mieux cibler ces prestations tout en renforçant la motivation des personnes inscrites auprès du DYPA.
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la protection sociale et mesures prises
Renforcer l’investissement privé pour tirer parti des nouvelles possibilités
Accroître l’investissement privé sera essentiel pour élever la capacité productive et tirer parti des nouvelles possibilités. L’investissement privé en Grèce est plus faible que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.27, partie B) et cela particulièrement au sein des petites entreprises et du secteur des services, qui constituent l’épine dorsale de l’économie grecque (voir les précédentes Études économiques de la Grèce ( (OCDE, 2021[16] ; 2018[39])). L’investissement est insuffisant pour maintenir le stock existant de machines et d’équipements ainsi que le parc immobilier (Graphique 1.27, partie A). Si le plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 » donne lieu à des réformes et des investissements soutenus, l’investissement annuel pourrait être quasiment multiplié par deux dans les décennies 2020 et 2030 par rapport aux années 2010, et la Grèce pourrait se hisser dans ce domaine au niveau d’autres pays de l’OCDE en proportion du PIB (Graphique 1.12, partie A). La transition vers une économie verte passera par des investissements supplémentaires modestes mais soutenus. D’après les simulations réalisées aux fins de la présente Étude, le passage aux énergies renouvelables nécessiterait d’investir entre 0.8 % et 1 % du PIB chaque année, tandis que la transition vers un système de transport à émissions nulles exigerait d’investir chaque année 0.1 % du PIB en plus par rapport à ce qui est actuellement prévu (voir le chapitre 2). Différer ces investissements en faveur de l’économie verte ferait peu de différence au regard des besoins globaux en investissement, mais reporterait les investissements prévus pour les années 2020 aux décennies 2030 et 2040. Les objectifs de la Grèce en matière de transformation numérique exigeront également des entreprises privées qu’elles investissent substantiellement dans les équipements, les logiciels et la formation ainsi que dans les structures nécessaires.
Graphique 1.27. Accroître l’investissement privé est essentiel pour assurer une reprise durable
Note : Partie A : la formation nette de capital fixe correspond à la formation brute de capital fixe après déduction de la consommation de capital fixe. Partie B : l’investissement privé est calculé en rapportant l’investissement en logements imputé à l’investissement privé total. Partie C : l’« effet net » correspond au pourcentage de différence entre les entreprises ayant répondu que leurs investissements de ces trois dernières années étaient « trop élevés » moins celles ayant répondu que leurs investissements étaient « insuffisants » à la question « En jetant un regard rétrospectif sur vos investissements de ces trois dernières années, considérez-vous qu’ils étaient trop élevés, insuffisants ou adéquats pour garantir le succès futur de votre entreprise ? ». Partie D : les volumes sont calculés à partir des données en valeur corrigées du total de la formation brute de capital fixe.
Sources : Calculs fondés sur les données des Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et Banque européenne d’investissement (2022), Enquête de la BEI sur l’investissement.
Pourtant, les entreprises sont peu disposées à investir. En Grèce, la part des entreprises qui estiment avoir trop investi ou investi de manière adéquate au cours des dernières années est plus élevée qu’ailleurs en Europe, alors que celle des entreprises qui comptent accroître leurs investissements est moins élevée (Graphique 1.27, partie C). Cette situation reflète l’ampleur de la crise économique que la Grèce a connue au début des années 2000, avec un nombre d’entreprises qui déclarent fonctionner au maximum de leurs capacités moins élevé que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, même si beaucoup d’entre elles s’attendent à une hausse de la demande future (European Investment Bank, 2021[60]). Une amorce de reprise de l’investissement privé, que la crise du COVID-19 est venue temporairement freiner, pourrait se dessiner. L’investissement a augmenté ces dernières années dans plusieurs domaines susceptibles de favoriser la productivité (logiciels ou recherche-développement, par exemple), même s’ils ne représentent qu’une faible part du stock de capital global.
Relancer l’offre de financement au service de l’investissement
En Grèce, l’accès au financement constitue pour les entreprises privées qui envisagent d’investir un obstacle beaucoup plus important que dans d’autres pays de l’OCDE, principalement en raison du financement bancaire limité, surtout pour les PME, et du faible nombre de sources de financement autres. Les garanties de prêts accordées par l’État, mises en place dans le cadre des mesures de riposte au COVID-19, ont entraîné une augmentation temporaire des prêts aux PME (OECD, 2022[61]) (Graphique 1.28). Près des deux tiers des entreprises grecques indiquent que l’accès au financement constitue un problème d’importance moyenne ou élevée, contre environ la moitié des entreprises de la zone euro, mais cette proportion a quelque peu reflué au cours des premiers mois de 2022. Le niveau élevé des taux d’intérêt et des autres coûts d’emprunt, conjugué à une offre de financement limitée, a dissuadé de nombreuses petites entreprises de rechercher des financements. Pourtant, les niveaux de rentabilité sont plus élevés et la vulnérabilité aux chocs est moindre que dans de nombreux autres pays (European Investment Bank, 2021[60]). Grâce aux relations établies avec les banques et les marchés financiers, les grandes entreprises grecques ont accès à des financements, moyennant toutefois des coûts de financement plus élevés que sur d’autres marchés de l’Union européenne.
Rétrocession de prêts relevant du dispositif « Next Generation EU » à des investisseurs privés
Dans le but de soutenir le financement de l’investissement privé, les pouvoirs publics rétrocèdent à des investisseurs privés les 12.7 milliards EUR de crédits (en valeur de 2018) auxquels ils peuvent prétendre au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) mise en place par l’UE. La stratégie de rétrocession vise à fournir en temps opportun des financements à des coûts inférieurs à ceux du marché pour combler l’important déficit d’investissement privé de la Grèce, sans devoir puiser directement dans les finances publiques. L’ambitieux dispositif exige que les prêts soient destinés à de nouveaux investissements étiquetés comme écologiques ou numériques ou ayant vocation à soutenir les exportations, la recherche et l’innovation ou les fusions/acquisitions. Les investissements sont financés par l’un des trois canaux suivants :
1. Les principales banques privées nationales, pour les investissements des entreprises de toutes tailles. Les fonds de la FRR peuvent couvrir jusqu’à la moitié des coûts d’investissement, l’investisseur privé au moins 20 % et la banque le reste. Les banques évaluent la viabilité de chaque demande de prêt et un auditeur détermine si le projet est admissible au bénéfice du soutien de la FRR, le montant de ce soutien dépendant de la mesure dans laquelle le projet d’investissement appuie les objectifs de la FRR en matière d’économie verte ou de transformation numérique.
2. Les institutions financières européennes, principalement pour les investissements de grande ampleur des moyennes et grandes entreprises. Le gouvernement a signé un accord avec la Banque européenne d’investissement à hauteur de 5 milliards EUR (2.6 % du PIB de 2022) et avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) à hauteur de 0.5 milliard EUR. Les fonds de la FRR peuvent couvrir jusqu’à la moitié des coûts d’investissement et comprennent une contribution complémentaire de la BERD d’un montant maximum de 0.5 milliard EUR.
3. Un fonds destiné à financer jusqu’à 70 % des prises de participation dans des petites et moyennes entreprises à fort potentiel de croissance ou innovantes dans le domaine du numérique, placé sous la supervision de la Banque hellénique de développement et d’investissement, qui appartient à l’État.
Des obstacles doivent être surmontés pour atteindre ces objectifs et faire en sorte que les fonds soient décaissés en temps opportun, complètent plutôt que ne remplacent d’autres sources de financement et concernent des projets qui présentent des risques commerciaux mesurés. L’augmentation du financement de l’investissement privé est substantielle. Décaisser l’intégralité des prêts de la FRR permettra de dégager au moins 6.4 milliards EUR (3.4 % du PIB de 2022) par an entre 2022 et 2026, en ciblant uniquement les nouveaux projets d’investissement privé relevant des domaines prioritaires de la FRR. Ce chiffre représente plus de 50 % de l’investissement privé annuel moyen total consenti entre 2017 et 2019. Dans l’intervalle, le budget national supportera le risque de défaut de paiement par des investisseurs privés à concurrence de 50 % du financement de la FRR, le risque étant réparti en fonction des contributions des bailleurs de fonds. Afin de réduire au minimum les risques de mise en œuvre, les risques budgétaires et les risques liés au secteur financier, il importera de suivre avec attention le programme, de veiller à la pleine mise en œuvre des mesures de sauvegarde et d’adapter en amont la stratégie dans l’éventualité de faiblesses, même si de telles adaptations peuvent conduire au non-décaissement de certains crédits disponibles.
Graphique 1.28. Les grandes entreprises peuvent accéder au crédit mais au prix fort, tandis que les petites entreprises disposent d’un accès réduit au système bancaire et à d’autres solutions de financement
Note : Partie A : enquête réalisée entre octobre 2021 et mars 2022. Les obstacles au financement sont définis comme le total des pourcentages d’entreprises faisant état i) de demandes de prêt rejetées, ii) de demandes de prêt pour lesquelles seule une somme limitée a été accordée, iii) de demandes de prêt ayant abouti à une offre que l’entreprise a refusée en raison de coûts d’emprunt trop élevés, et iv) d’une décision de ne pas demander de prêt par crainte d’un rejet (emprunteurs découragés). Partie B : à partir de juin 2014, les nouveaux prêts ne comprennent plus les prêts restructurés. Partie C : encours garanti à la fin de chaque année, tel que mentionné dans les états périodiques de la dette publique publiés par le ministère des Finances (uniquement pour la Banque hellénique de développement (HDB), ex-ETEAN). Partie D : sur la base de la recherche « FinTech » dans le champ « Description Keywords » de la base de données Crunchbase.
Source : Enquête de la BCE sur l’accès des PME au financement ; OCDE (2023, à paraître), « Financing SMEs and Entrepreneurs: An OECD Scoreboard, 2023 Highlights » ; et Crunchbase (base de données), https://www.crunchbase.com, consulté le 17 mars 2022.
Évaluer la viabilité financière, l'additivité et les répercussions économiques du programme de rétrocession, dans le droit fil de l’approche décrite dans (OECD, 2017[62]), contribuerait à en améliorer la conception et l’efficacité et créerait un précédent pour d’autres programmes d’action publique. La Grèce n’a pas évalué ses systèmes de garantie publique de prêts au cours de la dernière décennie. À l’avenir, les ambitions du programme de rétrocession des financements de la FRR pourraient être renforcées en suivant les principes définis par l’OCDE et le G20 pour la gestion des prêts garantis par l’État octroyés aux entreprises privées. Du point de vue juridique, les crédits financés grâce au programme de rétrocession des financements de la FFR ont, en termes de remboursement, le même rang de priorité que les concours d'autres créanciers. Assurer un suivi étroit et réactif du programme ainsi que des remboursements réguliers de la part des pouvoirs publics, comme le prévoient les mesures de protection dont sont assorties les prêts au titre de la FFR, peut offrir une forme de protection des finances publiques et préserver les objectifs du programme.
Développer les autres sources de financement
Les autres sources de financement, notamment les entreprises de technologie financière (« FinTech »), jouent un rôle limité en Grèce ; or, leur développement peut favoriser l’essor de l’entrepreneuriat et réduire la forte dépendance des investisseurs grecs à l’égard des banques traditionnelles (Graphique 1.27, partie D). Le développement du crédit participatif, c’est-à-dire du crédit en ligne par l’intermédiaire de plateformes de la FinTech, peut améliorer l’efficience et renforcer la concurrence ainsi que la diversification dans le secteur du crédit, en offrant aux PME une solution de substitution au crédit bancaire classique. Cette solution peut jouer un rôle particulièrement utile lorsque le secteur bancaire traditionnel est fragilisé (Kaousar Nassr et Wehinger, 2015[63]). Les banques traditionnelles ne sont pas bien adaptées pour financer de nouvelles start-ups numériques, plus risquées, dotées de modèles économiques innovants mais avec peu de garanties (OECD, 2015[64]). Si la mise en place d’un écosystème de sources de financement de substitution requerra probablement un certain nombre d’années, il faudra sans doute aussi un certain temps avant que les banques grecques ne soient en mesure de soutenir de nouveaux investisseurs ou des investisseurs à forte croissance, alors qu’elles continuent de rétablir leur santé financière et de réorganiser leurs activités. La transparence et l’intégrité relatives du système financier grec renforcent le rôle potentiel qu’il peut jouer pour le développement de ce type d’innovations financières (Graphique 1.28).
La Banque de Grèce a mis en place un « bac à sable » réglementaire, où les entreprises de la FinTech peuvent mettre à l’épreuve des approches innovantes. Plusieurs pays de l’OCDE ont constaté qu’il s’agissait de moyens efficaces de stimuler l’innovation et de la rendre plus favorable aux entreprises. Le projet de la Banque de Grèce visant à examiner les premiers stades de l’existence du « bac à sable » et à adapter et étendre le programme mérite d’être poursuivi. Jusqu’à présent, les entreprises se sont intéressées davantage aux services de paiement qu’à la mise en place d’autres sources de crédit ou d’autres services financiers sous-représentés en Grèce, comme l’assurance de biens (voir le chapitre 2). Adapter le « bac à sable » réglementaire de manière à attirer un plus large éventail d’opérateurs de la FinTech favoriserait le développement du secteur en Grèce.
Le capital-risque peut être particulièrement utile aux entrepreneurs qui n’ont pas de relations établies avec les banques, par exemple les chercheurs désireux de commercialiser leurs innovations – un domaine particulièrement difficile en Grèce. Les pouvoirs publics s’emploient à accroître leur soutien aux fonds de capital-risque, notamment dans le cadre de la rétrocession des crédits accordés au titre de la FRR. Cette injection de fonds peut avoir pour effet d’approfondir et de développer le marché en Grèce. Assurer une surveillance étroite et indépendante et promouvoir l’exercice de la redevabilité peuvent favoriser les performances de ces fonds ainsi que l’efficience de leur gouvernance et de leurs activités.
Graphique 1.29. L'intégrité du système financier grec favorise l'innovation financière
Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d'apprécier la capacité des juridictions membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d'autres administrations fiscales, conformément aux normes internationales. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin de déterminer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre à quel point les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquête et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme. Les « sanctions financières contre la prolifération » font référence à la prolifération des armes de destruction massive.
Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
L’adoption par les autorités de réglementation d’une stratégie volontariste et harmonisée peut contribuer au développement de la FinTech et d’autres sources de financement en Grèce. Les pays baltes ont particulièrement bien réussi à développer ce secteur, augmentant de 70 % le nombre de nouvelles start-ups de la FinTech. Cette évolution a pu s’opérer grâce à des stratégies globales et à une coopération avec les pays voisins afin d’accroître la taille de leur marché (Laidroo et al., 2022[65] ; Swedbank, 2021[66]). Une réglementation nationale propice sera probablement essentielle pour attirer les financements de marché nécessaires aux plateformes de crédit participatif et protéger les emprunteurs tout en renforçant leur confiance, en particulier en début d’activité de ces plateformes. Instaurer une transparence au niveau de l’ensemble des plateformes de la FinTech concernant leurs résultats et les PME emprunteuses améliore la performance des marchés de la FinTech (OECD, 2022[67]). Les décideurs peuvent favoriser ce processus, par exemple en mettant en place des plateformes communes de données ouvertes, comme le fait actuellement la Banque d’Angleterre (Bank of England, 2020[68]). Collaborer avec les autorités de réglementation d’autres pays de l’Union européenne permettrait d’aligner les marchés grecs sur ceux des autres pays et pourrait aider les autorités de réglementation grecques dans ce domaine en rapide mutation.
Renforcer la volonté du secteur privé d'investir
Il est essentiel pour la Grèce d’inciter à nouveau les entreprises à investir, innover et se développer pour que le pays puisse saisir les opportunités imminentes de la transformation numérique et de la transition vers l'économie verte. La compétitivité accrue de la Grèce et les efforts de réforme en cours visant à améliorer l'environnement des entreprises et l'accès au financement permettent de lever les obstacles de longue date qui s’opposaient à l'investissement privé. Certains indicateurs laissent entendre que le secteur privé grec pourrait commencer à gagner en dynamisme. La part des entreprises à croissance rapide a augmenté au cours des dernières années. Les entreprises de taille moyenne dynamisent la croissance en matière d’exportations de biens. Les dépenses que consacrent les entreprises à la recherche sont à la hausse.
Il est essentiel d'alimenter ces tendances positives afin de renforcer les investissements privés. Une grande partie de la main-d'œuvre et du stock de capital est accaparée par des entreprises dont la productivité et la croissance se caractérisent par leur faiblesse. La volonté d’investir et la croissance de la productivité sont freinées par la faible dynamique des entreprises, avec peu de nouveaux concurrents arrivant sur les marchés, les entreprises à faible productivité qui occupent le marché et immobilisent plus longtemps des ressources productives, et le petit nombre de travailleurs qui effectuent une transition vers des entreprises plus productives (Graphique 1.31). En Grèce, le retard des petites entreprises par rapport aux grandes en ce qui concerne la productivité et l’adoption des technologies numériques est plus important que dans d'autres pays de l’OCDE (Kontolaimou, Korra et Skintzi, 2021[69]). Plusieurs de ces petites entreprises ont un historique de prêts en souffrance, dont la restructuration en vue de la reprise des remboursements sera essentielle pour qu’elles puissent à nouveau avoir accès à des financements frais (voir plus haut).
Améliorer la contestabilité des marchés permettrait d'améliorer la dynamique des entreprises et les gains de productivité. Certains marchés sont dominés par un petit nombre de fournisseurs (Graphique 1.30), tandis que d’autres comptent de nombreuses entreprises très petites, qui investissent peu et dont la productivité stagne. La Commission hellénique de la concurrence a récemment avancé quelque peu dans la gestion de ses dossiers en souffrance, ce qu’il convient de saluer, elle a renforcé sa dotation en personnel et amélioré son organisation tout en recourant plus largement aux outils numériques et à l’intelligence artificielle pour repérer des cas potentiels de collusion. Le maintien d’une autorité de la concurrence forte, indépendante et réactive, notamment en mettant en œuvre la Recommandation du Conseil sur la transparence et l'équité procédurale dans la mise en œuvre du droit de la concurrence (OECD, 2022[70]), peut contribuer à l’instauration de marchés contestables et à une amélioration de la compétitivité-prix.
Graphique 1.30. Un petit nombre d’entreprises dominent de nombreux marchés en Grèce
Degré de domination, de 0 à 100 (résultat le plus satisfaisant), 2019
Source : Forum économique mondial, Classement 2019 de l'indice de compétitivité mondiale 4.0, consultable ici : https://www.weforum.org/reports/how-to-end-a-decade-of-lost-productivity-growth.
Actuellement, de nombreux secteurs d’activité axés sur le consommateur sont dominés par une multitude de petites entreprises à faible croissance, qui ne disposent pas d’un accès aux financements ni de l'expérience de direction nécessaire pour investir et développer leur compétitivité. Le gouvernement, notamment au travers de son plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 », encourage les nombreuses très petites entreprises que compte le pays à investir et se développer, notamment via des évolutions fiscales et d'autres mesures d’incitation à fusionner. En outre, la réduction de certains obstacles réglementaires dans les secteurs où ceux-ci restent importants, notamment dans bon nombre de services professionnels, permettrait d’alléger les coûts dans l’ensemble de l’économie, comme il est indiqué dans les précédentes Études économiques consacrées à la Grèce (2018[39] ; 2021[16]). De telles réformes peuvent venir en complément des autres efforts en cours pour améliorer le système judiciaire, et méritent d’être accompagnées par des mesures de suivi de façon à éviter toute conséquence indésirable de la déréglementation, ou à y réagir le cas échéant.
Graphique 1.31. Stimuler le dynamisme des entreprises permettrait d'accroître la demande d'investissement et la productivité
Note : Partie A : la moyenne non pondérée de l'OCDE exclut le Canada, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis. Partie B : les catégories sont exprimées en nombre de personnes employées.
Source : OCDE, Statistiques structurelles et démographiques des entreprises (base de données) ; Eurostat ; et OCDE (2021), « Labour market transitions across OECD countries: Stylised facts », Annexe A1.
Les efforts de réforme visant à réduire le poids de la réglementation et à améliorer le système judiciaire peuvent contribuer à améliorer fortement l'environnement des entreprises et de l’investissement en Grèce (Graphique 1.32). La Grèce a grandement amélioré son environnement réglementaire au cours de la dernière décennie et, dans certains domaines, les charges réglementaires sont avantageusement comparables à celles de la plupart des autres pays de l'OCDE, comme indiqué dans l’Étude économique de la Grèce (2021[16]). Le régime d’insolvabilité a fait l’objet de réformes majeures qui devraient accélérer la vitesse de résolution des prêts non performants, accroître la valeur de ces actifs pour les banques et les entreprises assurant le service de la dette, et libérer plus rapidement les débiteurs de leurs créances douteuses. Elles pourraient aussi améliorer les pratiques de recouvrement de dettes en Grèce. Leur succès dépendra en grande partie des efforts engagés pour améliorer la réactivité du système juridique. La résolution des conflits demande du temps et les délais se sont allongés pour certains sujets (European Commission, 2021[71]). En dépit de son moindre coût et d’une plus grande réactivité, l’adoption de mécanismes alternatifs de règlement des différends ne progresse que graduellement (OCDE, 2021[16]). Des réformes visant à améliorer le fonctionnement du système judiciaire ont été réalisées. D'autres ont été repoussées mais sont inscrites dans le plan pour la reprise et la résilience « Grèce 2.0 », et il est bon qu’une priorité leur soit ainsi donnée. Parmi ces mesures, on peut citer la simplification et le passage au numérique de certaines procédures, la mise en place d’essais pilotes devant des tribunaux civils et le filtrage de l’admissibilité des recours juridiques pour donner davantage de certitude quant à l’issue des affaires, et le renforcement des efforts visant à encourager le recours à d’autres mécanismes de règlement des différends. Les mesures envisagées doivent également favoriser une meilleure supervision et un suivi plus étroit des performances du système judiciaire grâce à une amélioration du recueil et de la présentation de données.
Des réglementations bien conçues peuvent permettre de poursuivre à la fois des objectifs de bien-être et de politique environnementale tout en privilégiant un environnement professionnel qui encourage les investissements privés productifs (Berestycki et al., 2022[72]). Un recours accru aux analyses d'impact de la réglementation, notamment lors de la codification en cours des réglementations existantes, permettrait d’améliorer la qualité réglementaire. Le plan « Grèce 2.0 » comprend un ambitieux programme qui doit permettre de mesurer numériquement les lourdeurs administratives et d’intégrer ces informations dans un cadre d'analyse d'impact de la réglementation. Dans le cadre de ces examens, la comparaison avec d'autres approches pour atteindre les objectifs de l’action publique pourrait contribuer à mettre davantage l'accent sur les résultats et la performance. Une fois ces examens et codifications effectués, le renforcement de la sécurité réglementaire de la Grèce dynamiserait les investissements à plus long terme. Par exemple, les réglementations environnementales qui sont stables et prévisibles, conçues pour atteindre des objectifs de l’action publique et soutenir les opérateurs d'un secteur, sont associées à des niveaux plus élevés d'investissements liés à l'environnement (Graphique 1.32) (Berestycki et Dechezleprêtre, 2020[73]).
Recommandations antérieures de l’OCDE sur les politiques relatives aux marchés de produits et mesures prises
Graphique 1.32. La réduction des charges administratives liées aux réglementations environnementales et une meilleure évaluation des nouvelles réglementations favoriseraient les investissements
Conception et évaluation des politiques environnementales, classement de 0 (le meilleur) à 6 (le moins bon), 2018
Source : (Berestycki et Dechezleprêtre, 2020[73]).
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques de l’environnement et mesures prises
Aider le secteur privé à tirer parti des avantages offerts par la transformation numérique
Pour que les entreprises saisissent les opportunités offertes par la transformation numérique en vue d'accroître leur productivité, d'accéder à de nouveaux marchés et de développer de nouveaux produits, il convient d’investir dans un ensemble d'infrastructures matérielles, de logiciels et dans des structures organisationnelles et des compétences réformées. Jusqu'ici, les entreprises grecques marquent le pas sur les autres pays en matière de transformation numérique (Graphique 1.33, partie A) (Kontolaimou, Korra et Skintzi, 2021[69]). Les investissements consentis dans les infrastructures apportent une partie de l’aide nécessaire au rattrapage du retard. Près d'un quart du plan de relance et de résilience « Grèce 2.0 » est consacré à la promotion de la transformation numérique, par exemple en soutenant le déploiement de connexions à haut débit. Outre ces investissements matériels, un capital humain approprié s’impose (Criscuolo et al., 2021[74] ; OCDE, 2019[75] ; Bender et al., 2018[76]). Les investissements en capital immatériel, tels que l'image de marque, la conception de produits ou la qualité du management, sont essentiels à l'utilisation des technologies numériques. Ce sont généralement les employés en interne qui développent ces investissements incorporels, ce qui souligne l'importance du soutien des équipes de direction (Haskel et Westlake, 2018[77]).
La transformation numérique du secteur privé passe par l'amélioration des compétences managériales et numériques des entreprises (OCDE, s.d.[78]). En raison du rôle central des postes à responsabilité au sein de l'entreprise, depuis le recrutement et la motivation des salariés jusqu’à l'organisation de l’opérationnel, des compétences managériales limitées peuvent entraver la transformation numérique (Gal et al., 2019[79] ; Syverson, 2011[80] ; Calvino et al., 2022[81]). Des études transnationales indiquent que la qualité du management, par exemple le recours à des pratiques de gestion avancées, et les compétences numériques font relativement défaut en Grèce (Graphique 1.33). L'Étude économique de la Grèce de 2020 examine la manière dont l'amélioration du système éducatif et le soutien à la formation et à l'apprentissage tout au long de la vie peuvent renforcer les compétences numériques (OCDE, 2021[16]). Un soutien financier et des campagnes d'information inciteraient les entreprises à investir dans leurs compétences managériales. Le manque de sensibilisation aux avantages des bonnes pratiques de management est l'une des raisons pour lesquelles cet aspect n'est pas une priorité au sein de nombreuses entreprises (Bloom et Van Reenen, 2010[82]). Les subventions publiques accordées à des formations de qualité au management peuvent être justifiées par les importantes retombées en matière de productivité. Les anciens programmes de formation au management en Italie ont fait passer la productivité des entreprises participantes de 30 à 50 % en l’espace d’une décennie (Bianchi et Giorcelli, 2021[83] ; Giorcelli, 2019[84]).
Graphique 1.33. Un renforcement des compétences dans les domaines du management et du numérique favoriserait la transformation numérique
Source : Eurostat ; et World Management Survey https://worldmanagementsurvey.org/.
Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques de l’innovation et mesures prises
L'aménagement du territoire pour libérer l’investissement foncier
Le caractère incomplet du cadastre national et l'incertitude quant aux droits d'aménagement, en particulier dans les zones forestières et côtières, de même que les obstacles réglementaires à la fusion et au réaménagement des terres dans les zones développées affaiblissent les droits de propriété, génèrent des conflits et étouffent l’investissement. La compétence en matière d'aménagement du territoire est fragmentée entre les différents niveaux de l’administration et les agences publiques, avec à la clé des plans et responsabilités multiples et conflictuels. Cette situation freine la Grèce dans l'adoption de modèles de développement modernes et la pénalise sur le plan de l'attraction de l’investissement, par exemple dans des parcs industriels ou des aménagements touristiques (Marinakos et Pistikou, 2019[85] ; Gourgiotis, Kyvelou et Lainas, 2021[86]). Les faiblesses de l'aménagement du territoire contribuent aux défis permanents que représentent l'amélioration de la gestion des déchets, la réduction de la pollution atmosphérique urbaine et le contrôle du développement des zones bâties. L'application des plans d'occupation des sols est peu stricte, notamment en ce qui concerne les constructions illégales passées, avec de nombreux cas d'autorisation rétroactive de développements non planifiés et illégaux (OECD, 2020[87]).
La poursuite de l'achèvement du cadastre, notamment la ratification des cartes forestières, facilitera les investissements futurs (European Commission, 2022[88]). Les réformes prévues dans le plan de relance et de résilience « Grèce 2.0 » aboutiront à un nouvel aménagement du territoire pour les zones marines et côtières, ainsi que pour les sources d'énergie renouvelables, le tourisme et l'aquaculture. Cela peut contribuer à la planification de l’espace maritime, à soutenir la transition vers l'économie verte et à protéger certaines zones du développement (OECD, 2020[87]).
Les différences en matière de priorités et les longs délais d'approbation retardent l'achèvement et la mise à jour des plans d’aménagement du territoire. Plusieurs niveaux d’administration, depuis l’administration centrale jusqu’à diverses administrations infranationales, sont impliqués dans des actions comprises entre la mise en place de cadres stratégiques nationaux et la définition de plans d'occupation des sols au niveau local. La clarification et la simplification des processus de planification permettraient d'accélérer la mise en œuvre des plans d'aménagement du territoire et de faciliter les investissements. En vue de déterminer comment améliorer les processus de planification, la Suisse, par exemple, a conduit une étude sur la manière dont la réforme des règles d'aménagement du territoire peut abaisser les coûts administratifs pour les entreprises touristiques et soutenir l’investissement. Une meilleure intégration des considérations économiques dans l'aménagement du territoire rendrait les plans d'occupation des sols plus favorables aux investissements. En s’appuyant sur des dispositifs de planification réactifs et transparents, la Grèce peut améliorer l’usage qu’elle fait des terrains aménagés afin de réduire l'étalement urbain en croissance rapide, d'accélérer la revitalisation des propriétés vacantes et d'améliorer la qualité de vie de ses grandes villes comme Athènes (OECD, 2020[87]).
Principales conclusions et recommandations pour l’action publique
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