De 2016 à 2019, la Hongrie a connu une croijssance économique vigoureuse caractérisée par une forte hausse de l’emploi et des revenus réels, tandis que le chômage a chuté à son plus bas niveau depuis 30 ans. Dans le même temps, les finances publiques se sont améliorées : le déficit public et le ratio dette publique/PIB ont diminué. Ces bons résultats économiques se sont brutalement dégradés en 2020 (Tableau 1.1). Alors que la première vague d’infections par le COVID-19 a eu relativement peu de répercussions sur le plan de la santé publique, les restrictions pour l’endiguer et le fléchissement de la demande internationale ont fortement pesé sur l’activité économique. La deuxième vague de la pandémie a eu des effets sanitaires plus marqués, mais des conséquences économiques moins notables, en raison de mesures d’endiguement plus ciblées et d’une demande internationale solide. La troisième vague a eu des répercussions sanitaires graves, malgré une campagne de vaccination relativement rapide. Le trou d’air traversé par l’économie et la politique budgétaire expansionniste ont entraîné le creusement du déficit budgétaire et la hausse de la dette publique (Graphique 1.1).
Études économiques de l’OCDE : Hongrie 2021 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Graphique 1.1. La pandémie de COVID-19 a eu de graves conséquences sanitaires et économiques
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur Ourworldindata ; et Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Estimations de l’OCDE sauf indication contraire.
2. Contribution aux variations du PIB réel.
3. Indice des prix à la consommation, hors alimentation et énergie
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109 (juin 2021).
La forte expansion économique qui a caractérisé la période antérieure à la pandémie de COVID-19 a accéléré la convergence des revenus (Graphique 1.2), ce qui s’est concrétisé en particulier par une nette hausse des salaires et de l’emploi. La croissance a été soutenue par l’accélération de la progression de la productivité de 2017 à 2019, bien qu’au début de la pandémie, cette dernière ait fortement reculé. Toutefois, la sous-utilisation des ressources de main-d’œuvre, en particulier dans les régions les plus pauvres, et ce malgré la vigueur du marché du travail, constitue un motif de préoccupation.
Graphique 1.2. La convergence des revenus s’accélère
Écart de PIB par habitant par rapport à la moitié supérieure des pays de l’OCDE. La moitié supérieure est pondérée en fonction de la population.
Source : OCDE, Objectif croissance.
Il est encore difficile d’évaluer le coût social de la pandémie, car nombre de ses répercussions sur la vie et le bien-être des populations sont susceptibles d’aggraver les inégalités sociales. Le nombre de personnes victimes de crimes et délits a sensiblement augmenté (ministère de l’Intérieur – bsr.bm.hu). Plus particulièrement, les violences domestiques signalées par des femmes ont enregistré une hausse de 62 % et les homicides de 51 % en 2020. (BSR, 2021[1]) (Graphique 1.3). Le gouvernement a réagi en renforçant les capacités des numéros d’urgence nationaux et en ouvrant deux nouveaux centres d'aide aux victimes en dehors de Budapest (EU Council, 2020[2]). Les femmes ont aussi vu leur situation se dégrader dans d’autres domaines. Pendant la période de confinement, elles ont consacré en moyenne cinq heures de plus qu’à l’accoutumée aux tâches ménagères non rémunérées (Fodora, 2020[3]). La hausse disproportionnée des responsabilités ménagères et familiales des femmes s’est notamment traduite par le recul de leur activité entrepreneuriale (HÉTFA, 2020[4]; Gender & Society, 2020[5]).
Graphique 1.3. Les violences faites aux femmes ont augmenté pendant la pandémie
Nombre de femmes victimes de violences
Source : Ministère de l’Intérieur (base de données BSR).
La crise a mis en évidence un retard d’adaptation au numérique et des compétences lacunaires en la matière. L’utilisation d’internet et le recours au télétravail étaient relativement limités avant la crise et les compétences en technologies de l’information et de la communication (TIC) des personnes en formation professionnelle étaient médiocres (chapitre 2). Pendant la deuxième vague épidémique, l’enseignement à distance est devenu obligatoire dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire, ce qui a suscité des inquiétudes sur le risque d’exclusion sociale lié aux inégalités d’accès à internet et aux équipements informatiques (OECD, 2020[6]). En effet, les différences régionales en matière de travail à distance sont plus marquées que dans d’autres pays de l’OCDE, ce qui est notamment révélateur de disparités en matière d'accès à internet et d'équipement informatique (OECD, 2020[7]). En outre, les enseignants n’ont pas été en mesure d’atteindre près de 20 % de leurs élèves, et seuls 60 % des élèves ont assisté à des cours dispensés par des professeurs dotés des compétences techniques et pédagogiques nécessaires pour intégrer les outils numériques dans leur enseignement (OECD, 2020[8]; DiO, 2020[9]). Il est possible que l’enseignement se soit dégradé. Ainsi, en 2021, les résultats des examens d’admission dans l’enseignement secondaire étaient bien inférieurs à ceux des années précédentes (OKTATAS, 2021[10]; OKTATAS, 2020[11]). On peut se demander si le réseau « tanoda » destiné aux élèves défavorisés, notamment aux Roms, sera en mesure de relever efficacement le nouveau défi éducatif lié à l’enseignement à distance (OCDE, 2020[12]; EC, 2013[13]; EC, 2020[14]). En cas d’échec, les grandes différences régionales actuelles en matière de résultats scolaires pourraient encore s’accentuer. Lors du premier confinement, les adultes ont souffert de niveaux de stress, d’anxiété et de dépression plus élevés que dans d’autres pays, comme les États-Unis, la Colombie et la Chine (Szabó, 2020[15]). Ces conséquences psychologiques notables constituent un risque sérieux pour la santé qui pourrait avoir des répercussions durables.
L’accélération des réformes structurelles est nécessaire pour renouer avec les remarquables résultats antérieurs à la pandémie en matière de progression de l’emploi et des revenus. La hausse vigoureuse des revenus réels ne peut être durable qu’en augmentant sensiblement la productivité. À l’avenir, le principal défi structurel consistera à améliorer les perspectives d’emploi des travailleurs faiblement rémunérés en encourageant la mobilité et la mise à niveau des compétences de la main-d’œuvre, ce qui renforcera l’efficience de l’affectation des ressources sur le marché du travail. Il conviendrait notamment que ces mesures complètent les politiques visant à améliorer la qualité de l’enseignement professionnel et de l’enseignement supérieur, à faciliter le passage à une énergie plus propre et aux nouvelles technologies, en particulier dans le très important secteur automobile, et à accélérer le processus de transformation numérique. Plus généralement, un meilleur alignement de la politique budgétaire réduirait le coût nécessaire à l’obtention de meilleurs résultats environnementaux. Il faudrait conjuguer la mise en œuvre de ces politiques à des mesures destinées à préparer les finances publiques à faire face aux enjeux budgétaires associés au vieillissement de la population.
Dans ce contexte, les trois principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Lorsque la campagne vaccinale sera achevée, le gouvernement devrait s’attacher à améliorer et à consolider les progrès réalisés avant la pandémie en matière de revenus et d’inclusivité ainsi qu’à remédier aux répercussions sociales élevées imputables à la crise. Il faut assurer la viabilité budgétaire à long terme, compte tenu du défi budgétaire majeur que constitue le vieillissement de la population.
L'accélération de la croissance de la productivité passe par une meilleure affectation de la main-d’œuvre, un renforcement du jeu de la concurrence sur les marchés, un développement accru des compétences et une adoption plus rapide des nouvelles technologies, en particulier afin d’accélérer la transformation numérique de l’économie.
Afin d’obtenir une croissance plus verte, il est nécessaire de faire davantage d’efforts pour réduire les émissions de façon rentable en réalignant les incitations prévues par les politiques environnementales.
Des mesures sanitaires énergiques ont permis faire face à la gravité de la pandémie
Après une première vague d’infections par le COVID-19 relativement modérée au printemps 2020, la Hongrie a fait face à une deuxième vague violente à l’automne 2020, au cours de laquelle les taux d’infection et de mortalité ont vivement augmenté (Graphique 1.4). Pendant la première vague, des mesures d’endiguement généralisées ont été rapidement mises en œuvre. En revanche, les pouvoirs publics ont adopté une approche plus ciblée lors de la deuxième vague, ce qui s’est traduit par de multiples phases de freinage de la pandémie (Encadré 1.1). Lorsqu’une troisième vague a déferlé au printemps 2021, les mesures prises lors la flambée d’infections précédente ont été prolongées, avant une levée progressive des mesures d’endiguement.
Graphique 1.4. La situation sanitaire s’est dégradée lors des deuxième et troisième vagues de la pandémie
Note : Dans la partie D, la moyenne de l’UE intègre les 21 pays suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Slovénie et Suède.
Source : Ourworldindata ; Eurostat, « Démographie et migration », Base de données ; et calculs de l’OCDE.
Un certain nombre de facteurs ont concouru à la gravité de la pandémie. L’âge et l’obésité sont deux des principaux facteurs de comorbidité associés aux décès imputables au COVID-19 (World Obesity, 2021[16]). Dans les deux cas, la Hongrie était particulièrement vulnérable, sa proportion de personnes âgées et son taux d’obésité figurant parmi les plus élevés de la zone OCDE (OCDE, 2020[12]). Le niveau élevé de pollution aux particules fines est un autre facteur susceptible d’avoir favorisé les infections par le virus, qui pourrait être à l’origine de près d’un quart des décès dus au COVID-19 (Pozzer, 2020[17]).
Encadré 1.1. Des mesures générales de distanciation sociale aux restrictions plus ciblées
Pour lutter contre la première vague (survenue en mars 2020), des mesures de restriction rigoureuses ont été mises en œuvre :
L’obligation générale de rester à son domicile à quelques exceptions près, notamment les déplacements pour raisons professionnelles, pour acheter des produits essentiels et pour pratiquer des activités de loisir en plein air.
Le passage à l’enseignement à distance dans l’ensemble des établissements d’enseignement.
Le report de tous les soins de santé non vitaux.
Le port obligatoire du masque dans les magasins et les transports publics à partir de mai.
La fermeture des frontières et des règles de quarantaine à domicile strictes.
Des heures réservées aux personnes âgées pour faire leurs courses. Des heures d’ouverture limitées pour les commerces non essentiels.
Passage de la direction des hôpitaux sous contrôle d’officiers de l’armée, afin de faciliter la gestion de la logistique et des stocks.
Lors de la deuxième vague (qui a débuté en novembre 2020), les mesures ont été plus ciblées.
Couvre-feu nocturne de 20 heures à 5 heures du matin.
Autorisation des événements privés dans la limite de 10 personnes et interdiction de tout rassemblement public.
Permission de pratiquer des activités individuelles en extérieur, événements sportifs organisés à huis clos.
Limitation des activités de restauration à la vente à emporter. Ouvertures des cantines.
Limitation de l'hôtellerie à la clientèle d’affaires jusqu’à fin avril 2021.
Fermeture des lieux de loisir et de divertissement jusqu’au 1er mai 2021.
Mise en place de l’enseignement à distance dans les établissements du secondaire ainsi que dans les universités et les établissements du supérieur.
Report des soins de santé non vitaux dans les hôpitaux, mais continuité des soins ambulatoires, des programmes d’assistance médicale à la procréation, des traitements des cancers et des maladies cardiovasculaires, du dépistage du cancer et des transplantations.
Nouvelles restrictions lors de la troisième vague (survenue en mars 2021).
Fermeture des magasins (à l’exception des commerces alimentaires, des pharmacies, des parapharmacies et des stations-service) et des prestataires de services jusqu’au 8 avril, assortie toutefois de nombreuses dérogations.
Fermeture de tous les établissements scolaires avec passage à l’enseignement à distance dans les écoles primaires jusqu’au 19 avril pour les classes 1 à 4, et jusqu’au 10 mai pour les classes 5 à 8 ainsi que pour les établissements du secondaire. Fermeture des jardins d’enfants.
Source : (koronavirus.gov.hu, 2020[18]; Portfolio, 2020[19]; Portfolio, 2020[19])
Avant la pandémie, les hôpitaux comptaient un nombre élevé de lits d’hospitalisation, mais les capacités des services de soins intensifs étaient légèrement inférieures à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.5). Le nombre relativement bas de médecins et d’autres professionnels de santé qualifiés n’a été qu’en partie compensé par la réaffectation de personnel au traitement du COVID-19 (OCDE, 2020[12]). Le gouvernement a pris plusieurs mesures pour faire face à la crise sanitaire, notamment en renforçant les capacités de dépistage et des services de soins intensifs (voir ci-après). Il a également revalorisé les salaires du personnel infirmier de 20 % environ et a pratiquement doublé les salaires de base des médecins dans le cadre d’un programme triennal de hausse des rémunérations destiné à récompenser les professionnels de santé et à les retenir dans le secteur hospitalier public. Au total, les dépenses de santé ont augmenté d’un montant équivalent à environ 2.4 points de PIB en 2020. Le cas échéant, le gouvernement devrait se tenir prêt à relever davantage le niveau des rémunérations, afin de retenir et d’attirer les professionnels de santé, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude.
Graphique 1.5. Le niveau des capacités d’accueil est élevé dans le système hospitalier en général, mais pas dans les services de soins intensifs
Note : Dans la partie B, l’agrégat OCDE est une moyenne simple des données relatives aux 22 autres pays membres de l’Organisation pour lesquels elles étaient disponibles et qui figurent sur le graphique. Les données relatives à GBR correspondent uniquement à l’Angleterre.
Source : Statistiques de l'OCDE sur la santé (base de données) ; OCDE/Union européenne (2020), Health at a Glance: Europe 2020: State of Health in the EU Cycle, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/82129230-en ; OCDE (2020), « Beyond containment : OECD Policy Responses to COVID-19 in the OECD », Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6ab740c0-en.
Le redéploiement des ressources sanitaires a réduit l’offre de soins ambulatoires et de traitements nécessitant une hospitalisation, en particulier lors de la première vague (Graphique 1.6, partie A), ce qui a entraîné une baisse sensible des interventions chirurgicales et un allongement des délais d’attente pour les actes chirurgicaux non vitaux, notamment en cas de problèmes cardiaques ou prostatiques (OECD/European Union, 2020[20]) (Graphique 1.6, partie B). Il est ainsi possible que la capacité à détecter les symptômes de nombreuses pathologies, par exemple cardiovasculaires, se soit dégradée, ce qui est susceptible d’entraîner ultérieurement une augmentation des traitements et de la mortalité, d’où une pression supplémentaire sur le secteur de la santé (OECD, 2021[21]). Dans les temps à venir, il conviendrait de remédier aux contraintes de capacités hospitalières en accroissant les investissements et en renforçant le rôle des gestionnaires des hôpitaux au moyen de primes de résultats, ainsi qu’en leur donnant plus de poids dans les décisions d’investissement, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude (Tableau 1.2) (OCDE, 2020[12]).
La campagne de vaccination a commencé au début de 2021 et s’est accélérée avec les injections du vaccin russe Sputnik V et du vaccin chinois Sinopharm, bien qu’ils n’aient pas été approuvés par l’Agence européenne des médicaments, ce qui a permis un déploiement relativement rapide et généralisé des vaccins (HCSO, 2021[22]). À l’avenir, il faut rendre le système de santé plus flexible afin d’être mieux préparé à une hausse brutale des soins de santé et à des événements inhabituels, à l’instar de la campagne de vaccination de masse. À cette fin, il serait nécessaire de prendre des mesures destinées à réduire les séjours hospitaliers en développant la prise en charge ambulatoire, comme évoqué dans la précédente Étude (Tableau 1.2) (OCDE, 2020[23]).
Graphique 1.6. Le redéploiement des capacités est susceptible de faire augmenter la mortalité liée à d’autres pathologies dans l’avenir
Source : Caisse nationale d'assurance maladie (NEAK, Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő) ; et calculs de l’OCDE.
Tableau 1.2. Recommandations antérieures concernant les soins de santé
Les perspectives économiques s’améliorent
Lors de la première vague de la pandémie au printemps 2020, l’économie s’est contractée sensiblement sous l’effet des mesures d’endiguement et du ralentissement de la demande internationale (Graphique 1.7). Au cours de la deuxième vague, la croissance s’est accélérée, du fait du caractère plus ciblé des nouvelles mesures, concourant au meilleur fonctionnement de l’activité l’économique, qui a été dynamisée par la reprise mondiale, dont a particulièrement bénéficié l’important secteur automobile. En revanche, le secteur du tourisme, qui est considérable, est resté atone en raison des restrictions aux voyages internationaux (Graphique 1.8).
Graphique 1.7. L’activité économique s’est nettement contractée en 2020
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.8. Des mesures mieux ciblées lors de la deuxième vague ont limité le recul de l’activité économique, à l’exception notable du tourisme
Source : Office central de statistique (KSH, Központi Statisztikai Hivatal).
En 2020, la consommation privée a fortement reculé, en raison des mesures d’endiguement et de l’incertitude liée à la propagation du COVID-19, qui ont freiné les dépenses des ménages et provoqué une hausse du taux d’épargne privée. Les investissements privés et les exportations ont sensiblement diminué, malgré un vif rebond au second semestre dû à l’accélération du commerce mondial, qui a stimulé le secteur des exportations, et aux généreuses aides de l’État, qui ont dopé l’activité de la construction. La consommation publique a augmenté, le gouvernement ayant renforcé les mesures d’aide aux entreprises et de soutien des salaires ainsi que les subventions à la construction de logements. Le nombre de dépôts de bilan s’est réduit en 2020 de 50 % en glissement annuel, ce qui laisse penser que l’aide de l’État a permis aux entreprises non productives de ne pas sortir du marché (Graphique 1.9). L’économie a évité un deuxième recul à la fin de 2020 et au début de 2021, les restrictions concernant majoritairement le secteur des services, tandis que la production industrielle, la construction et les exportations ont poursuivi leur redressement (Graphique 1.10, partie A). La confiance des entreprises a continué à s’améliorer, malgré le la survenue de la troisième vague au printemps 2021 (Graphique 1.10, partie B).
Graphique 1.9. Les aides accordées par l’État ont permis d’éviter des faillites
Note : On définit le taux de faillite comme le nombre de procédures de faillite d’entités juridiques (agrégées à la date de publication et cumulées pour 4 trimestres, partie A) divisé par le nombre d’entités juridiques en exploitation (un an avant dans la partie A et la même année dans la partie B).
Source : Opten ; Banque nationale de Hongrie (MNB, Magyar Nemzeti Bank) ; et Office central de statistique (KSH, Központi Statisztikai Hivatal).
Graphique 1.10. La production et la confiance continuent de se redresser
Note : Dans la partie A, les activités manufacturières et de construction se rapportent aux indices de production c.v.s., alors que les exportations de biens et de services sont exprimées en termes réels.
Dans la Partie B, l’indice PMI général est un chiffre situé entre 0 et 100. Un indice PMI supérieur à 50 correspond à une hausse par rapport au mois précédent. Un chiffre inférieur à 50 correspond à une contraction, et un chiffre égal à 50 indique une absence de changement.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données) ; base de données des Principaux indicateurs économiques de l’OCDE ; institut de recherche économique GKI ; et Refinitiv Datastream.
La reprise vigoureuse de 2016 à 2019 est à l’origine d’une solide progression de l’emploi dans tous les secteurs de l’économie, en particulier dans les services, la construction et les activités manufacturières traditionnelles. De 2016 à 2018, la majorité des embauches a eu lieu dans les grandes entreprises opérant dans les secteurs manufacturier et commercial exportateurs, avant que le recrutement ne devienne plus dynamique dans les petites et moyennes entreprises (PME), en particulier dans les secteurs de services (Graphique 1.11, partie A). En outre, le nombre de travailleurs indépendants a sensiblement augmenté en 2019, ce qui est en partie imputable aux avantages fiscaux dont ils bénéficient. Malgré un net recul (temporaire) de l'emploi en 2020, de nombreux secteurs continuent de pâtir d’importantes pénuries de main-d’œuvre. De plus, la progression de l’emploi s’est poursuivie dans les secteurs les moins concernés par les restrictions et/ou dans lesquels le passage au télétravail a été plus aisé, d’où un retour rapide aux niveaux d’emploi antérieurs à la crise (Graphique 1.11, partie B). Dans ces conditions, le chômage n’aura augmenté que temporairement qu’en 2020 avant de retomber à son niveau historiquement bas (Graphique 1.12, partie B).
Graphique 1.11. La progression de l’emploi a été alimentée par la croissance des grandes entreprises
Note : Le tourisme se rapporte aux catégories du « Transports et entreposage », de l’« Hébergement et restauration » et des « Arts, spectacles et activités récréatives », alors que l’industrie se rapporte aux « Industries extractives », à l’« Industrie manufacturière », à la « Production et distribution d’électricité, de gaz, de vapeur, d’air conditionné » et à la « Production et distribution d’eau ; Assainissement ; Gestion des déchets et dépollution », selon la classification de la Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne, Rév. 2 (NACE Rév. 2). Source : Office central de statistique (KSH, Központi Statisztikai Hivatal).
L’écart entre les salaires se resserre, du fait de la vive progression des rémunérations particulièrement prononcée dans les secteurs où elles sont faibles, tels que la construction et les services d’hébergement et, à l’inverse, beaucoup moins dans les secteurs de services financiers et des TI caractérisés par des rémunérations élevées (Graphique 1.12, Panel C). De 2016 à 2021, les coûts de main-d’œuvre ont augmenté moins rapidement, le taux des cotisations patronales de sécurité sociale ayant été réduit de 11.5 points de pourcentage au total. Étant donné que cette baisse ne s’est accompagnée d’aucune autre mesure destinée à accroître les recettes ou à réduire les dépenses, le solde structurel du secteur public s’est dégradé. En outre, la progression des coûts unitaires de main-d’œuvre s’est ralentie, en raison de l’accélération de la productivité alimentée par l’envolée des investissements. Une partie s’est répercutée sur les consommateurs sous forme de hausse des prix. Toutefois, la situation n’a pas été la même pour toutes les catégories d’entreprises au cours de cette période de croissance économique. C’est notamment le cas des grandes sociétés à capitaux étrangers du secteur industriel qui ont évolué dans un contexte de tensions salariales, bien que le nombre d’emplois créés dans le secteur des services se soit accéléré lorsque la croissance eut été bien installée.
Graphique 1.12. Le marché du travail s’est temporairement dégradé parallèlement à la propagation de la pandémie
Note : Les données sont corrigées des variations saisonnières. Dans la partie C, les salaires moyens réels se rapportent à la masse salariale totale selon les comptes nationaux divisée par le nombre d’heures travaillées dans l’ensemble de l’économie, corrigé par un déflateur des prix des dépenses de la consommation finale privée aux prix de 2019.
Source : Base de données des Principaux indicateurs économiques de l’OCDE ; base de données des Statistiques de l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail ; base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux ; et calculs de l’OCDE.
La hausse limitée du chômage en 2020 est en grande partie imputable à la mise en place d’un dispositif de chômage partiel lors de la première vague de la pandémie (Encadré 1.2). Le secrétariat de l’OCDE estime qu’en 2020, le taux de chômage aurait pu être supérieur de 4 points de pourcentage sans ce dispositif, qui a permis aux employeurs n’ayant pas licencié leurs salariés pendant la pandémie de bénéficier de subventions salariales Lors de la deuxième vague, il a été remplacé par une subvention salariale sectorielle ciblant les secteurs les plus touchés, comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE.
Encadré 1.2. Le dispositif de chômage partiel hongrois
Le dispositif de chômage partiel, qui a été mis en place au début de 2020 et accordait aux employeurs une subvention à hauteur de 70 % du salaire net (plafonnée à 70 % du double du salaire minimum) des travailleurs en chômage partiel pendant trois mois maximum, était subordonné à une baisse du temps de travail d’au moins 15 % (OECD, 2020[24]) (Graphique 1.13). Les employeurs ont continué à s’acquitter des cotisations de sécurité sociale au titre des heures travaillées, tandis que les pouvoirs publics subventionnaient le reste des coûts de main-d’œuvre. Fin 2020, le dispositif a été remplacé par un nouveau mécanisme de soutien des salaires prévoyant une subvention à hauteur de 50 % destinée aux entreprises les plus touchées afin d’inciter davantage à n’utiliser cette aide que pour préserver les emplois viables et augmenter les heures travaillées. Au fil du temps, l’aide a été prolongée et la liste des secteurs concernés s’est allongée.Une des caractéristiques de ce dispositif est susceptible d’avoir freiné les transitions professionnelles, étant donné que les employeurs devaient s’engager à conserver les travailleurs aidés.
Graphique 1.13. Le taux de remplacement assuré par le dispositif de chômage partiel était relativement bas
Note : Pour la Belgique, l’Espagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, les taux de remplacement sont indiqués en pourcentage des revenus d’activité bruts. En Hongrie, le taux des cotisations patronales de sécurité sociale est de 15.5 % depuis juillet 2020 (contre 17.5 % auparavant). En France, seuls les salaires inférieurs à 450 % du salaire minimum étaient éligibles aux subventions. Au Royaume-Uni, les employeurs ont continué à verser les cotisations au titre des retraites et les cotisations de sécurité sociale.
Source : OCDE, outil de suivi des politiques des différents pays sur le COVID-19 (Country Policy Tracker), https://www.oecd.org/fr/economie/ ; et WIFO (2021), « Kurzarbeit als Kriseninstrument in der COVID-19-Pandemie », Institut autrichien de recherche économique (WIFO, Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung), Vienne, mars.
Pendant la première vague, le travail à temps partiel et le télétravail flexible ont augmenté, mais seulement de manière temporaire, de sorte que les possibilités d’organisation flexible du travail susceptibles d’améliorer l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée sont restées limitées (Hungarian Central Statistical Office, 2021[25]). La prévalence du travail à distance est plus faible que dans le reste de l’OCDE, du fait de la part élevée de l’emploi manufacturier, mais également en raison d’une moindre adaptation au numérique des entreprises et des travailleurs (chapitre 2). Lors de la deuxième vague, le fait que près de la moitié des nouveaux chômeurs n’aient pas reçu d’aide financière, soit du fait de l’expiration de leurs droits au chômage soit en raison de leur inéligibilité à l’aide sociale, a constitué un motif de préoccupation grandissant (Hungarian National Employment Service, 2021[26]). Dans un premier temps, le taux de chômage des jeunes et des travailleurs peu qualifiés a bondi, avant de diminuer à nouveau (Graphique 1.14). Les premiers étaient aussi plus susceptibles d’être licenciés, car ils occupent deux fois plus souvent un emploi temporaire que les autres travailleurs (HÉTFA Research Institute, 2020[27]; OECD, 2021[28]).
Graphique 1.14. Le chômage des jeunes et des travailleurs peu qualifiés a augmenté avant de repartir à la baisse
Source : Base de données des Statistiques de l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail ; Office central de statistique (KSH, Központi Statisztikai Hivatal) ; et calculs de l’OCDE.
Les accords salariaux laissent entrevoir un ralentissement de la croissance des salaires, même si elle reste élevée, puisqu’elle est estimée aux alentours de 6 % en 2021, et continue de dépasser celle des pays voisins (Graphique 1.15, partie A). Avant la crise liée au COVID-19, la situation tendue du marché du travail et les fortes hausses du salaire minimum ont alimenté la progression des salaires réels et la convergence des revenus. Toutefois, la croissance des salaires réels dépasse constamment celle de la productivité du travail depuis 2015, de sorte que ces hausses fortes et persistantes des salaires deviennent de moins en moins tenables (Graphique 1.15, partie B).
Graphique 1.15. La progression des salaires a été plus rapide que celle de la productivité
Note : La productivité du travail est mesurée par le PIB réel (prix de 2019) rapporté au nombre total d’heures travaillées. Les salaires moyens réels se rapportent à la masse salariale totale selon les comptes nationaux divisée par le nombre d’heures travaillées dans l’ensemble de l’économie, corrigé par un déflateur de prix des dépenses de la consommation finale privée aux prix de 2019. Les salaires réels minimum se rapportent au salaire minimum corrigé par l’indice des prix à la consommation en prenant 2019 comme année de référence.
Source : Base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux ; base de données des Statistiques de l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail ; et calculs de l’OCDE.
En vertu de l’accord salarial tripartite, les salaires minimums (pour les travailleurs non qualifiés et qualifiés) ont augmenté de 8 % en 2020 et de 4 % en 2021. Pour éviter une hausse excessive du coût du travail, le gouvernement a compensé ces augmentations en réduisant de nouveau les taux des cotisations patronales de sécurité sociale (Graphique 1.16). En outre, de nouveaux allègements de cotisations de sécurité sociale auront lieu si l’augmentation des salaires réels dans le secteur privé dépasse 6 %. Cette évolution rehausserait également d’un point de pourcentage supplémentaire le taux d’augmentation du salaire minimum. Par ailleurs, la compétitivité extérieure est favorisée depuis le début de 2020 par une dépréciation de 10 % du forint vis-à-vis de l'euro.
L’inflation globale reste supérieure à l’objectif de 3 % retenu par la banque centrale, et a dépassé la limite supérieure de la marge de fluctuation fixée à +/- 1 %, en atteignant 5.3 % au début de l’été 2021. Cette forte inflation a été alimentée par la hausse des prix de l’énergie. Dans les temps à venir, les effets des augmentations des impôts indirects vont rehausser le taux d’inflation de 0.7 point de pourcentage en 2021 et de 0.2 point en 2022 (MNB, 2021[29]). L’inflation sous-jacente a atteint 4.8 % au début de l’été 2021. Des enquêtes du début de l’année 2021 font ressortir une hausse des anticipations d’inflation des ménages (European Commission, 2021[30]). La dépréciation de la monnaie va accentuer les tensions sur les prix en 2021 (Graphique 1.17).
Graphique 1.16. Le coin fiscal sur le travail reste élevé malgré la réduction des cotisations de sécurité sociale
Pour une personne seule ayant un revenu d’activité moyen, en pourcentage du salaire brut, 2020
Note : Le coin fiscal est la somme du montant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, des cotisations de sécurité sociale salariales et patronales et de tout autre prélèvement sur les salaires, diminuée des transferts en espèces, exprimée en pourcentage des coûts de main-d’œuvre pour une personne seule (sans enfants) ayant un revenu d’activité moyen.
Source : Base de données de l’OCDE sur les impôts sur les salaires.
Graphique 1.17. Les tensions salariales et inflationnistes restent fortes
Note : L’inflation sous-jacente exclut les prix de l’énergie et de l’alimentation. L’échelle de droite relative au taux de change est inversée, de sorte qu’une augmentation indique que la monnaie hongroise se déprécie et une baisse qu’elle s’apprécie.
Source : Base de données des Principaux indicateurs économiques de l’OCDE ; et base de données des Statistiques financières internationales du FMI.
La croissance s’accélère
Les perspectives de croissance dépendent considérablement de la demande d’exportations, l’économie étant très intégrée dans les chaînes de valeur mondiales (OCDE, 2020[23]). Les pays européens sont les principaux destinataires des exportations, qui se concentrent sur le matériel de transport et les machines (Graphique 1.19). Les exportations ont nettement reculé au premier semestre de 2020, sous l’effet de l’effondrement brutal de la demande internationale et des perturbations des chaînes d’approvisionnement dans l’industrie manufacturière (Encadré 1.3). En 2020, les échanges dans le secteur de l’automobile se sont essoufflés, du fait de la baisse de près d’un quart de la demande de voitures particulières dans l’Union européenne (European Automobile Manufacturers Association, 2021[31]). Le recul des exportations a été encore plus net dans le tourisme, qui a connu un affaissement des nuitées d’environ 60 % en 2020 (Hungarian Central Statistical Office, 2021[32]). Dans le même temps, les importations ont baissé, pâtissant d’une consommation intérieure anémique et du niveau élevé du contenu en importations des exportations. Au premier semestre de 2020, le solde des paiements courants s’est retrouvé en territoire négatif, mais il est redevenu positif à la faveur d’un rebond des exportations, qui ont retrouvé au début de 2021 leur niveau d’avant la pandémie grâce au raffermissement de la demande internationale (MNB, 2021[33]).
Encadré 1.3. Les perspectives du secteur automobile restent incertaines
Le secteur automobile traverse une période de fortes perturbations depuis le début de la pandémie. Lors de la première vague épidémique du printemps 2020, l’activité s’est vivement contractée, du fait des fermetures d’usines dues aux mesures de restriction et de l’effondrement de la demande internationale de véhicules à moteur. Depuis, l’activité s’est redressée, mais elle ne devrait pas retrouver son niveau antérieur avant 2022 (Graphique 1.18) (Klein, Høj and Machlica, 2021[34]). En outre, son rebond a été freiné par plusieurs goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement du secteur, qui sont caractérisées par leur forte intégration et leur gestion en flux tendu :
La pénurie actuelle de semi-conducteurs devrait peser sur la production automobile pendant une bonne partie de 2021 (European Automobile Manufacturers Association, 2021[31]) . Elle est attribuable à l’envolée de la demande mondiale d’équipements de TIC stimulée par le contexte pandémique, d’où les contraintes de capacités auxquelles font face les constructeurs de semi-conducteurs.
La hausse des coûts de transport et les retards de livraison, souvent imputables à l’insuffisance de conteneurs de transport, suscitent des tensions inflationnistes (partie C).
La transition vers la voiture électrique pourrait engendrer des changements profonds dans le secteur automobile hongrois. Compte tenu de la faible proportion de voitures électriques dans sa production totale d’automobiles, la Hongrie perdrait des parts de marché en cas de hausse de la demande des consommateurs pour ce type de véhicule, par exemple encouragée par des subventions publiques dans les grands marchés européens (partie D). Toutefois, il s’avère difficile de prédire comment les acteurs internationaux du secteur réagiront à cette évolution et adapteront leurs chaînes de production mondiales. Les ajustements pourraient être rapides. Toutes les grandes entreprises du secteur fabriquent des voitures hybrides et deux constructeurs majeurs ont annoncé qu’ils allaient commencer à produire en Hongrie des véhicules entièrement électriques en 2021/2022 (UNODC, 2020[35]) (Reuters, 2020[36]). Cette évolution est également favorisée par l’investissement de sous-traitants dans la production de batterie.
À l’avenir, compte tenu de l’éventuelle disparition d’une partie des sous-traitants en raison de la crise, il est possible que les chaînes d’approvisionnement mondiales connaissent d’autres perturbations sous l’effet de l’accélération de la production afin de satisfaire la demande croissante. Il peut être difficile de prévoir et de détecter ces difficultés en raison du nombre important de sous-traitants de premier, deuxième et troisième rangs avec lesquels travaillent généralement les grands constructeurs d’automobiles (Braw, 2020[37]) (Group, BMW, 2021[38]). De même, le haut degré de spécialisation signifie que, dans de nombreux cas, chaque intrant n’est fabriqué que par un petit nombre de sous-traitants qui répondent à des critères de qualité élevés. En effet, changer de sous-traitant s’avère souvent un processus complexe et chronophage, d’où les difficultés probables à surmonter les perturbations de la chaîne d’approvisionnement à court terme. Toutefois, à moyen terme, le secteur devrait être en mesure de trouver des solutions alternatives, au même titre que dans le cas du Brexit et de la transformation numérique (Karlson, 2018[39]).
Graphique 1.18. Les perturbations de la chaîne d’approvisionnement freinent le redressement du secteur automobile
Note : Dans la partie A, les données se rapportent à la construction de véhicules automobiles, de remorques et de semi-remorques (c’est-à-dire la division 29 de la classification CITI Rév. 4). Dans la partie D, la catégorie des autres véhicules recouvre les automobiles et autres véhicules essentiellement conçus pour le transport de moins de 10 personnes, notamment les voitures familiales et les voitures de course, dont la propulsion est assurée soit à la fois par un moteur à piston alternatif à allumage par étincelles et un moteur électrique, soit par un moteur diesel et un moteur électrique, soit uniquement par un moteur électrique.
Source : Eurostat; ACEA ; Freightos Baltic Index ; et Refinitiv Datastream.
On prévoit que l’activité économique se redresse au second semestre de 2021, du fait de l’achèvement de la campagne de vaccination et de la levée des restrictions. La consommation privée sera encouragée par la concrétisation de la demande non satisfaite stimulée par la dissipation des incertitudes et l’accélération des revenus réels, avant un ralentissement à un rythme plus soutenable en 2022. La demande extérieure se renforcera, favorisée par la reprise prévue des principaux partenaires commerciaux européens en 2021 et 2022. Au cours de la même période, l’investissement sera alimenté par une hausse des entrées d’investissements directs étrangers et le Fonds européen pour la relance (voir ci-dessous). Les conditions sur le marché du travail vont s’améliorer et il pourrait retrouver ses niveaux antérieurs à la pandémie à la fin de 2021, malgré l’augmentation observée du chômage de longue durée. Le rythme de progression des salaires devrait rester élevé sous l’effet de la montée des tensions sur le marché de l’emploi. En 2021, le relèvement de l’imposition indirecte et la poursuite de la dépréciation du forint vont accentuer les tensions inflationnistes.
Graphique 1.19. Les produits automobiles occupent une place prédominante dans les exportations
Exportations de biens et services, en % du total, 2019
Note : Dans la partie A, l’agrégat PECO (pays d’Europe centrale et orientale) recouvre la Pologne, la République tchèque, la République slovaque et la Roumanie. Dans la partie B, la catégorie « Machines et autres matériels de transport » comprend les « Autres matériels de transport » (c’est-à-dire les « Véhicules et matériel pour chemin de fer », les « Aéronefs et matériels connexes » et les « Navires, bateaux et engins flottants ») et les « Machines » (c’est-à-dire les « Machines génératrices, moteurs et leur équipement », les « Machines et appareils spécialisés », les « Machines et appareils pour le travail des métaux », les « Autres machines industrielles et pièces détachées », les « Matériels informatique et bureautique », les « Équipements pour les télécommunications et le son » et les « Machines et appareils électriques, n.d.a. »), conformément à la classification type pour le commerce international (CTCI) Révision 3, https://unctadstat.unctad.org/fr/Classifications/DimSitcRev3Products_Official_Hierarchy.pdf.
Source : OCDE, Statistiques du commerce international par produit (base de données) ; OCDE, Statistiques équilibrées sur les échanges internationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Parmi les risques à la baisse figure la prolongation des mesures d’endiguement en raison de l’apparition de nouvelles souches de virus, ce qui pèserait sur la confiance et réduirait les dépenses des ménages. La conjonction d’une progression accrue des salaires et de difficultés d’approvisionnement pourrait ralentir la croissance de l’investissement des entreprises et influer sur le marché du travail. Une progression plus rapide que prévu des salaires accentuerait les tensions sur les coûts des entreprises, réduisant leur compétitivité extérieure et alimentant les anticipations d’accélération de l’inflation, ce qui exigerait un resserrement brutal de la politique monétaire. Par ailleurs, l'inflation pourrait être plus forte qu'on ne s'y attend si le forint hongrois continue de se déprécier par rapport à l'euro. Une absorption des fonds de l'UE plus lente que prévu pourrait freiner la croissance. S’agissant des risques à la hausse, une augmentation de la productivité plus ferme que prévu renforcerait la capacité de l’économie à absorber la vive montée des salaires et à assurer une convergence plus rapide des revenus. Une accélération de la reprise des principaux partenaires commerciaux européens favoriserait la croissance, compte tenu de la dépendance du pays à l’égard des exportations. L’économie fait également face à un certain nombre de risques de faible probabilité résumés au Tableau 1.3
Tableau 1.3. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
La politique monétaire est devenue plus accommodante
En 2020, la banque centrale a encore assoupli l’orientation déjà accommodante de sa politique monétaire en ramenant son taux de base de 0.9 % à 0.6 %, tout en maintenant le taux de rémunération des dépôts au jour le jour à -0.05 % (Graphique 1.20 partie A). En outre, elle a lancé son programme d’achat d’obligations pour contenir la hausse sensible des rendements à long terme au printemps 2020, les investisseurs internationaux ayant délaissé les obligations d'État (MNB, 2020[40]) (Graphique 1.20, partie B). Néanmoins, les rendements à long terme ont augmenté de 0.25 point de base entre la fin de 2019 et le printemps 2021, pour s’établir à 2.8 % (Graphique 1.20, partie C). De plus, la courbe des rendements est plus pentue que dans d’autres pays de la région, ce qui peut correspondre à des anticipations d’inflation plus élevées (MNB, 2021[29]). Dans le cadre de ses mesures non conventionnelles, la banque centrale a augmenté de 240 % le volume de prêts de refinancement à taux zéro destinés aux établissements de crédit au titre du Plan de financement pour la croissance, en vue d’encourager l’octroi de prêts aux PME et d’empêcher des faillites. La banque centrale a augmenté le montant de ses programmes de prêts destinés aux entreprises et d’achats d’obligations de sociétés, qui a atteint à la mi-2021 un niveau total équivalent à 8½ pour cent du PIB. En juin 2021, la banque centrale a annoncé la suppression progressive du Plan de financement pour la croissance Go! pour les PME une fois que les 3 000 HUF seront épuisés, bien que d'autres mesures non conventionnelles telles que le programme de financement obligataire pour la croissance pour les grandes entreprises restent en place. La banque centrale devrait démanteler à terme ces mesures de politique monétaire non conventionnelles pour revenir à une répartition du crédit fondée sur les mécanismes du marché. Afin de renforcer l’efficience de la gestion des liquidités du système bancaire, la banque centrale a activé sa facilité de dépôt à une semaine assortie d’un taux d’intérêt favorable de 0.9 %, sachant que le taux de rémunération des dépôts au jour le jour s’établit à -0.05 %. L’activation de ce dispositif a été suivie d’une brève appréciation du forint pendant l’été 2020, avant qu’il ne recommence à se déprécier. En juin 2021, la banque centrale a annoncé un cycle de resserrement et a relevé son taux directeur de 30 points de base à 0,9 % pour éviter un désancrage des anticipations d'inflation alors que l'inflation sortait de la bande de tolérance supérieure de la banque centrale de 3 + 1 % au printemps 2021.
Dans les temps à venir, la banque centrale s’attend à ce que l’inflation globale culmine au deuxième trimestre de 2021 sous l’effet de la hausse des impôts indirects et des prix des carburants, et compte tenu de l'augmentation des anticipations d'inflation des ménages (MNB, 2021[29]) (European Commission, 2021[30]) (Graphique 1.20, partie D). Dans ces conditions, il se peut qu’une poursuite de la dépréciation du forint par rapport à l’euro maintienne l’inflation au-dessus de la fourchette retenue comme objectif par la banque centrale. Le risque est qu’une dépréciation persistante de la monnaie hongroise provoque des sorties de capitaux qui amèneraient la banque centrale à resserrer brutalement sa politique monétaire, ce qui entraînerait une hausse des taux d’intérêt sur le marché. En outre, en cas de décrochage des anticipations d’inflation, il pourrait s’avérer nécessaire d’adopter une orientation moins accommodante (Tableau 1.4).
Graphique 1.20. La politique monétaire reste accommodante malgré des tensions inflationnistes
Note : Dans la partie B, les autres actifs intérieurs comprennent les obligations hypothécaires, les prêts des établissements de crédit et les obligations émises par des sociétés non financières.
Source : Banque des règlements internationaux (BRI) ; et Banque nationale de Hongrie (MNB, Magyar Nemzeti Bank).
Tableau 1.4 Recommandations antérieures concernant la politique monétaire
Il convient de surveiller les risques financiers
Les banques restent bien capitalisées, leurs volants de fonds propres étant suffisants pour octroyer des crédits au secteur privé (Graphique 1.21, partie A). À la fin de 2020, le ratio de fonds propres moyen du secteur bancaire s’établissait à 18.3 %, soit nettement au-dessus du niveau minimum de fonds propres (« pilier 1 ») imposé par les dispositions réglementaires nationales et internationales, fixé à 8 % (Graphique 1.21, partie B). Toutefois, la faiblesse persistante de la rentabilité du secteur bancaire suscite des inquiétudes, alors que la part des établissements de crédit enregistrant des pertes a plus que quadruplé pour atteindre 22 % (et qu'elles représentent 11 % des actifs totaux) (MNB, 2020[41]). Point positif, la proportion de prêts non performants (PNP) a continué de diminuer, permettant de préparer les banques à l’augmentation des pertes sur prêts qui accompagnera probablement la suppression progressive des mesures de soutien du gouvernement (voir ci-dessous) (Graphique 1.21 , partie D).
Avant la crise, la réglementation imposait aux banques la constitution de volants de fonds propres. Au début de 2020, la banque centrale a permis aux établissements bancaires de s’en servir afin d’accroître leur capacité d’accorder des prêts au secteur privé (MNB, 2020[42]). En outre, les possibilités de financement des banques ont été renforcées par les prêts garantis à long terme de la banque centrale, et les taux au jour le jour et à une semaine ont été relevés de 0.95 point de base à 1.85 %. Ces taux plus attrayants ont incité les établissements bancaires à accroître leurs dépôts auprès de la banque centrale. Qui plus est, cette dernière a annoncé une injection de fonds supplémentaire de l'ordre de 6 % du PIB dans le système financier au titre de son Plan de financement pour la croissance. Ce dispositif permet aux banques d’obtenir des fonds à un taux d'intérêt nul, à condition qu’elles accordent des prêts aux PME à un taux maximum de 2.5 %. À la suite des mesures prises par la banque centrale et le gouvernement, le ratio de liquidité à court terme du secteur bancaire s’est amélioré de 56 points de pourcentage entre la fin de 2019 à la fin de 2020, où il atteignait 206 %.
Le niveau élevé de leurs coûts de fonctionnement nuit à la rentabilité des banques (Graphique 1.22, parties A et B). Cette rentabilité pourrait s’éroder davantage temporairement sous l’effet de la nouvelle taxe temporaire sur les banques fixée à 0.19 % de leur chiffre d’affaires de 2020. Il est possible que le montant élevé des coûts de fonctionnement soit dû à la faiblesse de la concurrence dans le secteur bancaire, comme le montre le faible taux de pénétration du crédit (la Hongrie occupe l’avant-dernière position du classement des pays de l’UE en fonction du ratio prêts aux ménages/PIB), au grand nombre de petits établissements de crédit, au bas niveau de transformation numérique et à la persistance d’une forte intervention de l’État, qui détient toujours 30 % du capital du deuxième groupe bancaire hongrois. En outre, les prêts subventionnés par les pouvoirs publics représentent près d’un tiers des nouveaux crédits bancaires, ce qui réduit la concurrence dans le secteur, les banques étant obligées de proposer des conditions similaires à celles de ces prêts subventionnés (Graphique 1.22, partie C). Leur volume a augmenté dès 2019 du fait de l’instauration de subventions au crédit hypothécaire, et il est resté élevé pendant la crise en raison du renforcement des programmes de la banque centrale axés sur les prêts aux entreprises. Le gouvernement pourrait stimuler la concurrence dans le secteur en cédant les parts que l’État détient encore dans le secteur bancaire et en réduisant les prêts subventionnés, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude (OCDE, 2020[23]). Un secteur bancaire plus concurrentiel favoriserait l’émergence d’un secteur des entreprises plus dynamique (chapitre 2). La suppression de la taxe sur les banques contribuerait à améliorer leur rentabilité.
Pour permettre aux emprunteurs de surmonter leurs difficultés de paiement temporaires, le gouvernement a instauré au début de 2020 un moratoire sur le remboursement des prêts. Les prêts non performants augmenteront probablement lorsque ce moratoire expirera à la fin de septembre 2021. Trois entreprises sur quatre du secteur de l’hébergement et de la restauration bénéficiaient du moratoire au début de 2021 (MNB, 2020[41]). En 2020, les banques ont constitué des provisions pour pertes sur prêts équivalentes à 0.7 % du PIB. Le test de résistance réalisé par la banque centrale pour évaluer les répercussions d’une grave récession sur le secteur financier indique que les banques devraient constituer des provisions supplémentaires pour pertes sur prêts à hauteur de 1.2 % du PIB à un horizon de deux ans. Les petites banques sont les plus concernées. Toutefois, l’augmentation des prêts non performants pourrait être encore plus sensible et toucher une plus grande partie du système bancaire, sachant que la banque centrale considère que 15 % environ des prêts des établissements de crédit aux sociétés présentent un risque élevé (MNB, 2020[41]).
Graphique 1.21. Le crédit bancaire est abondant et la proportion de prêts non performants a diminué
Note : Dans la partie B, on calcule le ratio fonds propres réglementaires/actifs pondérés en fonction des risques en utilisant les fonds propres réglementaires totaux comme numérateur et les actifs pondérés en fonction des risques comme dénominateur. Il mesure l’adéquation des fonds propres des institutions collectrices des dépôts. C’est de la disponibilité et de l’adéquation des fonds propres que dépend en dernière analyse la capacité des établissements financiers à résister aux chocs affectant leur bilan.
Dans la partie C, l’indicateur de rentabilité des actifs mesure la rentabilité des institutions collectrices de dépôts (ICD) par rapport à leurs actifs totaux, et peut fournir des indications sur l’efficacité avec laquelle les ICD gèrent leurs actifs pour en tirer des bénéfices. L’indicateur de rentabilité des fonds propres a pour objet de mesurer l'efficacité avec laquelle les ICD utilisent leurs fonds propres. Il fournit aussi des informations sur la capacité d’augmentation interne des fonds propres des ICD à partir de bénéfices non distribués, ainsi que sur l’attrait exercé par le secteur en tant que destination d’investissements en fonds propres.
Source : Banque nationale de Hongrie (MNB, Magyar Nemzeti Bank) ; et Fonds monétaire international (FMI), base de données des Indicateurs de solidité financière (ISF).
Graphique 1.22. La faible rentabilité des banques et leurs coûts de fonctionnement élevés restent préoccupants
Source : Banque nationale de Hongrie (MNB, Magyar Nemzeti Bank) ; et base de données de la Banque centrale européenne (BCE).
Le niveau élevé d’endettement des ménages constitue un autre risque potentiel, puisque 10 % des prêts qui leur ont été octroyés sont considérés comme présentant un risque élevé de défaut de paiement. Le moratoire sur le remboursement des prêts a pour vocation, entre autres, d’aider les ménages les plus vulnérables. Toutefois, environ 5 % des personnes en bénéficiant sont au chômage ou participent aux programmes de travaux d'intérêt public (MNB, 2020[41]). En outre, de nombreux autres bénéficiaires ne reçoivent plus aucune prestation sociale du fait de leur courte durée, si bien que près d’un demandeur d’emploi sur deux était dans ce cas au début de 2021 (Hungarian National Employment Service, 2021[26]).
Une fois que l’extinction progressive des moratoires sur les prêts sera terminée à la fin de septembre 2021, le nombre des prêts non performants (PNP) va probablement augmenter, ce qui nécessitera une surveillance étroite. En cas de hausse sensible de la proportion de PNP, la banque centrale devrait revoir à la hausse les exigences supplémentaires de fonds propres appliquées aux banques qui conservent leurs prêts non performants, afin d’encourager leur apurement rapide. De plus, il serait possible d’adopter des mesures pour faciliter la cession des PNP, telles que la mise en place d’un marché secondaire de ce type de prêts et d’un cadre relatif à la vente des créances dépréciées, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude (OCDE, 2020[23]).
Intégrer les innovations au secteur financier
La réglementation très contraignante du secteur financier fait obstacle aux entrées sur le marché, notamment de nouvelles entreprises de technologie financière (FinTech), comme cela est évoqué dans le chapitre 2. Des données probantes montrent qu’une concurrence accrue dans le secteur financier peut accroître la rentabilité du secteur en réduisant le coût des services financiers (Financial Conduct Authority, 2019[43]). La banque centrale a redoublé d’efforts pour faciliter l’introduction de nouveaux produits financiers, en accordant au cas par cas aux établissements financiers des dérogations temporaires à la réglementation (MNB, 2018[44]). Toutefois, compte tenu du cadre réglementaire, seuls les établissements financiers agréés pour l’exercice d’activités financières, tels que les banques, peuvent bénéficier de ces mesures. Les jeunes entreprises qui ne disposent pas d’un tel agrément sont privées de ces conditions d’entrée sur le marché plus favorables. Accroître la latitude dont dispose la banque centrale, en lui permettant d'accorder des dérogations aux sociétés de FinTech dépourvues d'agrément dans le cadre de ce « bac à sable » réglementaire, pourrait stimuler la concurrence dans le secteur financier (voir le chapitre 2). En outre, une harmonisation accrue des réglementations de ces entreprises en vigueur dans la région pourrait favoriser l’intégration régionale des marchés de la FinTech. L’Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont ainsi convenu d’aligner leurs réglementations concernant les nouveaux produits et technologies dans le domaine de la FinTech, afin de faciliter l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs financiers, comme cela avait été recommandé dans les précédentes Études (Tableau 1.5). L’arrivée de nouveaux produits et participants sur le marché favoriserait l’émergence d’un secteur financier plus dynamique.
De nombreuses nouvelles activités de la FinTech demeurent non réglementées, malgré les risques potentiels qu’elles font peser sur la stabilité financière et les préoccupations qu’elles suscitent en matière de protection des consommateurs et des investisseurs. La banque centrale a redoublé d’efforts à cet égard et a créé une unité spécifiquement chargée de suivre les pratiques internationales visant à promouvoir les produits et les entreprises de technologie financière (MNB, 2019[45]). Toutefois, elle n’est pas mandatée pour surveiller les nouvelles activités de FinTech, notamment les offres initiales de jetons (ICOs, Initial Coin Offerings) qui permettent de lever des fonds par le biais de cryptoactifs tels que le bitcoin. Une telle prérogative constituerait une extension de la mission de surveillance de certaines activités de FinTech, recouvrant les services de financement participatif, dont elle devra s'acquitter à partir de novembre 2021. L’élargissement du mandat de la banque centrale à la surveillance de ces nouvelles activités de FinTech réduirait les lacunes réglementaires, notamment en matière de protection des consommateurs et des investisseurs, à l’instar de ce qui se fait en Australie et au Royaume-Uni. De plus, une autorité de surveillance unique faciliterait l’actualisation régulière du cadre réglementaire et des pouvoirs de surveillance qui s'impose compte tenu de l’évolution technologique rapide de la FinTech.
Tableau 1.5. Recommandations antérieures concernant le renforcement de la concurrence dans le secteur financier
Adopter une politique budgétaire prospective et plus verte
La politique budgétaire restera expansionniste à court terme
Un programme complet de relance budgétaire a stimulé l’activité économique en 2020 et au début de 2021 (Encadré 1.4). En 2020, l’orientation budgétaire est devenue plus expansionniste, du fait de la mise en œuvre de mesures budgétaires liées au COVID-19 représentant environ 5 % du PIB. La conjonction de ces mesures avec les effets des stabilisateurs automatiques a entraîné une augmentation du ratio déficit public/PIB de 6 points de pourcentage, le portant à 8.1 %. En outre, la tendance à la baisse du ratio dette publique/PIB s’est inversée (Hungarian Central Statistical Office, 2021[46]) (Tableau 1.6). L’essentiel de l’expansion budgétaire a consisté à soutenir les entreprises, notamment par des aides, des injections de fonds propres et des subventions par l’intermédiaire du Fonds de protection économique (8½ pour cent du PIB), tandis que les dépenses discrétionnaires consacrées à la santé (2½ pour cent du PIB) et à divers programmes de soutien des salaires (0.3 % du PIB) ont été de moindre ampleur. Sur le plan des recettes, la baisse du taux des cotisations patronales de sécurité sociale de 17.5 % à 15.5 % et les reports de paiement d’impôts ont réduit les recettes publiques de près de ½ point de PIB.
Tableau 1.6 Indicateurs budgétaires
En pourcentage du PIB
1. Estimations de l’OCDE sauf indication contraire
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. La définition des comptes nationaux comprend, entre autres éléments, les garanties de l'État.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109 (juin 2021).
De nouvelles mesures de relance figurent dans la loi de finances de 2021 (Hungarian Government, 2020[47]; Hungarian Government, 2021[48]). Les recettes diminueront en raison d’un abaissement temporaire du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les logements neufs, alors que la masse salariale des administrations publiques augmentera sous l’effet de la hausse des rémunérations des personnels de santé. La plupart des mesures budgétaires de 2020 liées à la crise étaient temporaires, à l’exception notable de la baisse de deux points de pourcentage du taux des cotisations patronales de sécurité sociale, qui réduit durablement le ratio recettes/PIB de près de ½ point de pourcentage. La poursuite de l’allègement de la fiscalité du travail est judicieuse sur le plan des perspectives de croissance et permet aux entreprises de préserver leur compétitivité en réduisant le coût du travail. La baisse persistante des cotisations de sécurité sociale creuse aussi le déficit structurel, qui devra être financé à terme par une baisse des dépenses ou une hausse des impôts. Le financement de certaines de ces réductions repose sur le recouvrement plus efficace des recettes de TVA, comme l’indique la baisse de plus de moitié de l’écart de TVA depuis 2013 (European Commission, 2020[49]). Dans les temps à venir, l’allègement des cotisations de sécurité sociale pourrait s’inscrire dans le cadre d’une réforme fiscale destinée à renforcer la croissance, qui serait neutre sur le plan des recettes si cet allègement était compensé par une hausse des prélèvements sur la consommation, les externalités environnementales négatives et l’immobilier (voir ci-après). Afin de compenser la perte de recettes due à l’allégement de la fiscalité du travail par une hausse des taxes sur la consommation, une mesure relativement simple consisterait à abaisser le taux normal de TVA et à élargir son champ d'application (OCDE, 2020[23]).
Le redressement économique s’appuiera aussi sur les subventions accordées par l’UE au titre du plan de relance « Next Generation EU » et de la Facilité pour la reprise et la résilience, ce qui portera à 3½ pour cent du PIB le volume annuel total des fonds que la Hongrie recevra de l’UE entre 2021 et 2026. Ces subventions seront surtout consacrées à des domaines considérés dans cette Étude comme importants pour la croissance future, notamment l’éducation, l’investissement vert, la transformation numérique et les infrastructures de transport (Encadré 1.5)
Encadré 1.4. Les mesures budgétaires adoptées pour faire face à la pandémie de COVID-19
En 2020 et au début de 2021, le gouvernement a mis en œuvre un programme de relance budgétaire destiné à soutenir l’économie pendant la pandémie. D’autres mesures ont été prises pour renforcer les capacités des services de santé.
La plupart des dépenses budgétaires ont été consacrées au soutien apporté par les pouvoirs publics aux entreprises en difficulté : des aides, des injections de fonds propres et des subventions d’un montant équivalent environ à 5.1 % du PIB ont étayé la trésorerie des entreprises. Chaque entreprise pouvait solliciter jusqu’à 800 000 euros. La banque publique Magyar Fejlesztési a octroyé des prêts publics subventionnés aux entreprises à un taux d’intérêt favorable de 0.1 %, assortis d’une garantie de l’État à hauteur de 90 %. En outre, le gouvernement a affecté 2.1 % du PIB au maintien à flot des entreprises publiques.
Pour abaisser le coût du travail et favoriser les embauches, il a réduit de 2 points de pourcentage le taux des cotisations sociales patronales, qui ont été ramenées de 17.5 % à 15.5 % à la mi-2020 (0.3 % du PIB). Un quart de cet allègement est financé par une nouvelle taxe sur le secteur de la vente au détail.
Pour protéger l’emploi a été mis en place un dispositif temporaire de chômage partiel, subordonné à une baisse de l’emploi d’au moins 15 %, qui accordait aux employeurs une subvention à hauteur de 70 % du salaire des travailleurs en chômage partiel pendant une période pouvant aller jusqu’à trois mois (0.3 % du PIB). Lors de la deuxième vague de contaminations par le COVID-19 à la fin de 2020 et au début de 2021, une aide salariale a été mise en place, couvrant 50 % des coûts salariaux des entreprises des secteurs les plus touchés.
En 2021, pour relancer le secteur de la construction, le gouvernement a exonéré temporairement de droits de mutation les achats de logements réalisés par des ménages remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'aide au logement destinée aux familles, et a réintroduit à titre temporaire le taux réduit de TVA de 5 % pour les logements neufs (0.6 % du PIB).
En 2020, des investissements publics supplémentaires équivalant à 1½ pour cent du PIB ont été consacrés aux besoins en infrastructures. D’autres suivront en 2021 et 2022, d’un montant équivalent à 3.8 % du PIB, financés par les fonds de l’UE.
On compte comme autres mesures des reports de paiement d’impôts et la suspension des cotisations de sécurité sociale dans les secteurs très durement touchés par la pandémie, tels que celui de l’hébergement et de la restauration, ainsi que le prolongement des dispositifs en vigueur pilotés par la banque centrale de garantie publique des prêts aux entreprises : le Plan de financement pour la croissance Go! et le Plan de financement pour la croissance Fix destinés aux PME, ainsi que le Plan de financement obligataire pour la croissance destiné aux grandes entreprises.
En 2020, des mesures sanitaires chiffrées à près de 2½ pour cent du PIB comprenaient l’acquisition d’équipements de protection, des aides financières pour renforcer les capacités de dépistage et celles des services de soins intensifs dans les hôpitaux, ainsi qu’un versement forfaitaire aux professionnels de santé. En outre, le gouvernement a consacré 0.6 % du PIB à la revalorisation des salaires du personnel infirmier et des médecins, afin d’endiguer le flot de départs des professionnels de santé du secteur public.
Encadré 1.5. Les nouveaux fonds de l’UE favorisent la reprise
La Hongrie est un des principaux bénéficiaires des fonds de l’UE. De 2021 à 2027, le pays recevra des fonds structurels classiques d’un montant de 34.4 milliards d’euros (un quart du PIB de 2020), constitués pour près de deux tiers de fonds au titre de la politique de cohésion, qui englobent le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, le reste concernant la politique agricole commune (European Commission, 2020[50]).
L’instrument temporaire dédié à la reprise « Next Generation EU » de l’Union européenne a pour vocation de remédier aux dommages économiques et sociaux causés par la pandémie ainsi que de faciliter la transformation écologique et numérique (Graphique 1.23). La Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui constitue son pivot, mettra à disposition 18.1 milliards d’euros de 2021 à 2026, dont 7.2 milliards d’euros sous forme de subventions et 9.6 milliards d’euros sous forme de prêts, bien que le gouvernement ait renoncé à recourir à ces derniers. En outre, la Hongrie recevra 0.9 milliard au titre du programme REACT-EU, qui s’inscrit dans le cadre de « Next Generation EU ». Au total, elle va recevoir chaque année des fonds de l’UE d’un montant équivalent à 3½ pour cent de son PIB jusqu’en 2027, ce qui dopera l’économie.
Le projet de plan du gouvernement prévoit d’allouer un tiers des aides au titre du FRR à la santé afin d’améliorer les soins primaires, renforcer la prévention et la prise en charge des maladies chroniques, numériser les procédures administratives dans ce domaine et financer la récente hausse de la rémunération des médecins. Un tiers des fonds du FRR servira à développer le système ferroviaire afin de doubler le nombre de passagers et réduire les émissions de CO2, notamment par l'électrification et le développement des transports publics urbains. Un cinquième des fonds sera affecté à l’éducation afin d’améliorer la qualité de l’enseignement, d’encourager la transition numérique dans l’enseignement public, de renforcer les capacités de recherche et développement (R-D) des universités et, dans une moindre mesure, de développer l’enseignement professionnel et la formation des adultes afin d’acquérir les compétences nécessaires sur le marché du travail.
Le reste des fonds du FRR sera consacré à la transformation verte de l’économie. Les investissements dans l’énergie concourront notamment à atteindre les objectifs de réduction des émissions de l’UE d’ici 2030. Sur le plan environnemental, la gestion des déchets et de l’eau dans le secteur industriel et les programmes de gestion de l’eau dans l’agriculture sont essentiels pour réduire l’incidence du réchauffement climatique sur la production.
Une enveloppe moins élevée est allouée aux programmes de développement régionaux dans les communes les plus défavorisées en vue d’améliorer la situation du logement social.
Graphique 1.23. Les fonds de l’UE soutiennent de nombreuses activités
Note : Informations préliminaires.
Source : Gouvernement de la Hongrie.
Compte tenu du redressement vigoureux prévu au second semestre de 2021, l’économie n’aura probablement pas besoin d’un soutien budgétaire temporaire supplémentaire en 2021 et 2022. La croissance en 2022 sera suffisamment vigoureuse pour permettre une réduction du déficit public à 6 % du PIB. Néanmoins, la reprise pourrait rester fragile, car l’ampleur des stigmates laissés par la pandémie sur l’économie reste inconnue, et il conviendrait que le gouvernement s’abstienne de mettre en œuvre des mesures budgétaires visant à réduire encore le déficit avant que la reprise ne devienne autonome (Hungarian Government, 2020[47]; Hungarian Government, 2021[48]). Certains secteurs, à l’instar du tourisme, pourraient souffrir si la demande internationale ne rebondissait pas suffisamment, ou s’il s’avérait nécessaire de reconstituer les chaînes d’approvisionnement nationales et internationales. Dans ce contexte, il est peu probable que les effets d’une politique budgétaire expansionniste se fassent sentir. Le gouvernement devrait plutôt recourir à des mesures structurelles pour assouplir les conditions d’entrée sur le marché ainsi que d’autres règles, tout en favorisant un redéploiement efficient des ressources en main-d’œuvre et en capital, comme cela avait été recommandé dans la dernière Étude (OCDE, 2020[23]). Dans les temps à venir, il faudrait réduire la nécessité de procéder à des interventions budgétaires massives en cas de crise, en renforçant des stabilisateurs automatiques dont l’ampleur est relativement limitée, par exemple en prolongeant la durée de versement des allocations chômage, qui est courte en termes de comparaison internationale (voir ci-après) (Maravalle and Rawdanowicz, 2020[51]) (Tableau 1.7)
Tableau 1.7 Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique budgétaire
Des mesures pour répondre aux enjeux budgétaires à long terme s’imposeront
L’objectif du gouvernement est de placer le ratio dette publique/PIB sur une trajectoire à la baisse afin d’atteindre la cible d’endettement de 50 % inscrit dans la constitution. Au cours de la dernière décennie, les vulnérabilités relatives à la dette publique se sont réduites. La dette publique en pourcentage du PIB a reculé de 15 points de pourcentage, atteignant 65 % en 2019 (définition de Maastricht). De même, en 2020, la part de la dette détenue par des étrangers et celle des prêts libellés en devises ont été pratiquement divisées par deux, s’établissant respectivement à 34 % et 20 %. À moyen et à long terme, il convient aussi de réduire la dette publique pour créer un espace budgétaire afin de remédier aux pressions budgétaires liées au vieillissement de la population, notamment la hausse des dépenses de santé et au titre des retraites.
Selon les estimations de l’OCDE, l’orientation budgétaire actuelle va entraîner une envolée du ratio dette publique/PIB si la hausse des dépenses liées au vieillissement n’est pas endiguée (Graphique 1.24, scénario de référence). Les coûts liés au vieillissement devraient atteindre 12.4 % du PIB en 2070, du fait de la hausse sensible des dépenses consacrées aux retraites et à la santé (European Commission, 2021[52]). La dette publique pourrait même augmenter davantage si la croissance à long terme se révélait inférieure de 1 point de pourcentage à la prévision, par exemple si les réformes structurelles ne parviennent pas à accélérer la progression de la productivité (Graphique 1.24, scénario de risque). Lorsque la reprise sera bien installée, le gouvernement pourrait atteindre son objectif en matière de dette publique en effectuant un assainissement budgétaire qui consisterait à contenir la hausse des dépenses de santé liées au vieillissement de la population et à réduire le déficit budgétaire structurel de 2.3 % du PIB d’ici 2024 puis de dégager un excédent structurel de 0.2 % du PIB (Graphique 1.24, scénario d’assainissement). L’enjeu budgétaire est de taille et y répondre nécessitera des mesures de maîtrise des dépenses et de hausse des recettes, notamment une réforme structurelle afin d’augmenter la population active et d’accélérer la progression de la productivité.
L’augmentation des dépenses au titre des retraites représentera plus de la moitié de toutes celles liées au vieillissement en 2060 (European Commission, 2021[52]). Le système de retraites actuel se caractérise par un âge effectif de départ à la retraite relativement bas en dépit de relèvements récents, par de fortes variations des prestations entre les travailleurs ayant eu des carrières similaires mais qui ne partent pas à la retraite au même moment, et par un risque élevé de pauvreté des personnes âgées. Afin d’augmenter le taux d’activité des personnes âgées et de mieux faire correspondre cotisations et prestations, la dernière Étude recommandait l’indexation de l’âge de départ à la retraite aux gains d’espérance de vie, de supprimer les exonérations, de favoriser des régimes de retraite flexibles à l’intention des personnes ayant dépassé l’âge de la retraite et d’instaurer une retraite publique de base (OCDE, 2020[23]). Toutefois, aucune mesure notable n’a été prise à ce jour (Tableau 1.8). Pour limiter les tensions exercées sur les dépenses du fait du vieillissement démographique, le gouvernement devrait mener à terme le relèvement en cours de l’âge légal de la retraite pour le porter à 65 ans d’ici 2022 et l’indexer ensuite à l’évolution de l’espérance de vie.
Graphique 1.24. Il faut réduire les pressions sur les dépenses liées au vieillissement de la population
Dette des administrations publiques, définition de Maastricht, en pourcentage du PIB
Note : Le scénario de référence fait l’hypothèse qu’une hausse des dépenses consacrées à la santé et aux retraites ajoutera 5.3 points de PIB aux dépenses annuelles de l’État d’ici 2070, ce qui est conforme à European Commission (2021). Le scénario de consolidation suppose un excédent primaire de 0.2 % du PIB à partir de 2024, ce qui est conforme à l’objectif à moyen terme du programme de convergence du gouvernement, qui est susceptible d’être modifié. Le scénario de risque suppose que la croissance réelle du PIB est inférieure de 1 point de pourcentage par rapport aux prévisions actuelles pour l’ensemble de la période de simulation, par exemple en cas d’échec des réformes structurelles à augmenter la productivité.
Source : Adapté de OCDE (2018), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données), juin ; Guillemette, Y. et D. Turner (2018), « The Long View: Scenarios for the World Economy to 2060 », Études de politique économique de l’OCDE, n° 22, Éditions OCDE, Paris ; et Commission européenne (2021), The 2021 Ageing Report - Economic & Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2019-2070), Direction générale des affaires économiques et financières.
Tableau 1.8 Recommandations antérieures concernant le système de retraites
Les réformes recommandées dans cette Étude renforceraient nettement la croissance économique. Dans la plupart des cas, elles élargiraient l’assiette fiscale, créant ainsi un espace budgétaire à moyen terme (Encadré 1.6). Cette marge de manœuvre budgétaire pourrait servir à renforcer encore la croissance, par exemple en réalisant des investissements, propices à la productivité, dans les infrastructures, ou à remédier aux difficultés budgétaires allant de pair avec le vieillissement de la population.
Encadré 1.6. Effet de certaines recommandations
Le Tableau 1.9 présente des estimations des effets budgétaires de certaines réformes recommandées fondées sur le modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE. Les résultats sont à titre purement indicatif et ne permettent pas de réponses comportementales. Le Tableau 1.10 chiffre l’incidence sur la croissance des principales réformes recommandées dans la présente Étude.
Tableau 1.9. Estimation à titre indicatif de l’effet budgétaire de certaines des réformes recommandées
Économies (+) et coûts (-) budgétaires après 10 ans
Source : Simulations fondées sur le modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Tableau 1.10 Estimation à titre indicatif de l'effet de certaines réformes structurelles sur le PIB par habitant
Variation du niveau du PIB par habitant par rapport au scénario de référence 10 ans après les réformes, en %
Source : Simulations fondées sur le modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Promouvoir une croissance plus durable sur le plan environnemental
Les pouvoirs publics ont largement atteint leurs objectifs environnementaux, tels que ceux de réduction des émissions de CO2 pour 2020 et la part des énergies renouvelables dans l'approvisionnement énergétique total. (Graphique 1.25, parties A et B). Dans les temps à venir, les politiques doivent également être ajustées en vue d’atteindre le nouvel objectif plus ambitieux de l’UE, à savoir une réduction de 55 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030. Le prochain Programme environnemental national pour la période 2020-2026, qui doit déterminer les politiques permettant d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES pour 2030, est toujours en cours d’élaboration. De plus, des progrès supplémentaires sont nécessaires dans divers domaines, notamment la réduction de l'exposition importante de la population aux émissions de particules fines (Graphique 1.25, parties C). En effet, la pollution atmosphérique serait à l’origine de 9 000 décès prématurés par an, ainsi que d’un grand nombre des décès liés au COVID-19, en raison du risque accru de comorbidités (Pozzer, 2020[17]) (OCDE, 2020[23]). La forte dépendance persistante à l’égard des décharges pour la gestion des déchets constitue un autre sujet de préoccupation (Graphique 1.25, parties D).
La réalisation des objectifs environnementaux passe, dans une large mesure, par des mesures réglementaires, telles que des normes et des subventions. L’impôt joue également un rôle important. Dans les faits, la part des taxes environnementales est supérieure à la moyenne de l'OCDE. Elles sont pour la plupart liées à la taxation de l'énergie et des véhicules (Graphique 1.25, partie E). Cependant, il est possible de rendre plus verte encore la structure fiscale en taxant les activités polluantes à la hauteur des dommages environnementaux qu’elles provoquent, c'est-à-dire en fixant les taux d'imposition selon le principe du pollueur-payeur afin de promouvoir une croissance économique plus durable. Les augmentations de recettes connexes pourraient être utilisées pour réduire la taxation relativement élevée du travail, compensant ainsi les effets négatifs sur la main-d’œuvre.
Graphique 1.25. Les indicateurs de croissance verte se sont globalement améliorés
Source : OCDE, Base de données sur l’environnement ; et OCDE, Base de données sur la croissance verte.
Des politiques environnementales mieux adaptées gagneraient en efficacité
La taxation de l'énergie varie selon les types d'énergie. À l’instar d'autres pays, les taux d'imposition sont plus élevés sur les carburants destinés au transport que sur les carburants voués à d'autres usages. En général, les taux sont relativement bas. Les taux d’imposition sur les carburants non voués au transport sont pour la plupart proches des taux minimaux de l'UE et ne sont pas systématiquement corrigés de l'inflation. En outre, les taux effectifs sont abaissés au moyen de subventions et d’exonérations, notamment un taux de TVA réduit pour le chauffage urbain (presque entièrement produit avec des combustibles fossiles) ; un remboursement pouvant atteindre 82 % (et 83.5 % si le prix international du pétrole est inférieur à 50 USD/baril) de la taxe d'accise sur le diesel utilisé dans l'agriculture ; un taux d'imposition réduit sur le diesel pour les transporteurs commerciaux ; et une subvention aux fournisseurs de chauffage public. De plus, les prix réglementés de l'électricité, du gaz et du chauffage sont inférieurs aux coûts de production associés (OECD, 2018[53]). Les subventions améliorent l'accessibilité financière mais ne sont pas suffisamment ciblées. Outre le fait qu'elles n'incitent pas à améliorer l'efficacité thermique des logements, elles constituent une barrière à l'entrée sur le marché à forte concentration de l'énergie et réduisent les incitations à l'investissement (IEA, 2017[54]). D'un point de vue environnemental, l'incidence des différents taux d'imposition et des subventions et exonérations associées se traduit par des taux d'imposition effectifs relativement bas sur le CO2 et des coûts plus élevés de la lutte contre la pollution (Graphique 1.26).
Graphique 1.26. Score de tarification du carbone
Score de tarification du carbone à 60 EUR par tonne de CO2, tenant compte des émissions provenant de la combustion de la biomasse, %, 2018
Note : L’agrégat OCDE est une moyenne simple des données.
Source : OCDE, base de données Fiscalité et climat.
La mesure fiscale la plus efficace pour réduire les émissions de CO2 consisterait en une taxe carbone uniforme sur tous les secteurs en dehors du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE) de l’UE (Encadré 1.7). La teneur en carbone est déjà taxée de manière non uniforme, avec de nombreuses exemptions et subventions, ce qui impose aux secteurs et aux activités des charges de réduction inégales et coûteuses. L’instauration d'une taxe carbone unifiée sans perturbations économiques majeures nécessite l'introduction simultanée d'un taux faible pour l’ensemble des activités et des secteurs, puis une augmentation progressive du taux au fur et à mesure de la suppression des autres taxes et exemptions. Des taxes non liées au carbone peuvent être utilisées pour lutter contre d'autres activités polluantes telles que la mise en décharge des déchets, la pollution de l'eau et le captage, pour n'en citer que quelques-unes (OECD, 2018[53]).
Les émissions issues des transports ont augmenté de pair avec l'activité économique. Cette tendance risque de se poursuivre. Le faible nombre de véhicules par habitant devrait augmenter avec la hausse des revenus. Par ailleurs, du fait des politiques actuelles, la mobilité de la main-d'œuvre continuera d'être favorisée par les transports plutôt que par la rigidité du marché du logement (OECD, 2018[53]). En outre, l'âge moyen du parc automobile en expansion augmente, ce qui indique que la plupart des achats de voitures consistent en des véhicules d'occasion importés (Graphique 1.27, partie A) (OECD, 2019[55]). Les voitures plus anciennes sont généralement plus polluantes en raison de leur consommation de carburant au kilomètre plus élevée et de leurs émissions de particules fines. Ce phénomène est exacerbé par la proportion croissante de voitures à moteur diesel (Graphique 1.27, partie B). Qui plus est, le transport routier est encouragé par une faible taxation des carburants dédiés au transport (Graphique 1.27, partie C). En 2016, les pouvoirs publics ont lié les droits d'accises sur les carburants dédiés au transport aux prix du marché mondial du pétrole brut, autorisant une augmentation temporaire des taux dès lors que les prix du pétrole passent sous un seuil de 50 USD/baril, mais cette disposition a rarement été appliquée. Les pouvoirs publics devraient plutôt augmenter les taxes sur les carburants dédiés au transport, qui sont faibles au niveau international, et la taxation du diesel, dont la teneur en carbone est plus importante, devrait à cet égard être plus élevée que celle de l'essence.
Encadré 1.7. Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne et la réserve de stabilité du marché
Le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union européenne (SEQE-UE) fonctionne depuis 2005. Il couvre les émissions de CO2, N2O et PFC issues de la production d'électricité, de l'industrie et des vols intra-EEE dans 23 pays européens, ce qui représente environ 40 % des émissions totales de l'UE. Les grands émetteurs sont tenus de posséder des permis correspondant à la quantité de leurs émissions. Pour près d’un tiers, les émissions de gaz à effet de serre de la Hongrie sont couvertes par le SEQE-UE, contre 40 % en moyenne dans l'UE. Jusqu'à récemment, l'offre excédentaire de permis d'émission, l'allocation à titre gratuit et le faible prix du carbone ont eu un effet limité sur les investissements bas carbone en Hongrie.
Depuis 2019, la réserve de stabilité du marché retire les permis du marché si les seuils du nombre de permis en circulation sont franchis. À partir de 2023, l'annulation des permis pourra être engagée. Cela vise à stabiliser le prix des permis et à réduire l'effet de « vases communicants », où un abattement supplémentaire dans un pays se traduit par une augmentation des émissions ailleurs. Conjointement à l’objectif plus ambitieux de réduction des émissions d’au moins 55 % d’ici 2030, cela a contribué à une augmentation de 50 % des prix du SEQE-UE depuis l'automne 2020. Au printemps 2021, le prix du SEQE-UE a atteint plus de 40 EUR/tonne, se rapprochant ainsi de la taxe moyenne sur le CO2 constatée en Hongrie.
Graphique 1.27. Le parc automobile vieillissant se compose de plus en plus de véhicules diesel
Source : Eurostat ; ACEA ; et Agence européenne pour l'environnement.
Certaines mesures ont été prises en vue de réduire les émissions issues des transports, notamment des exonérations fiscales pour les véhicules électriques. Les bus urbains électriques sont obligatoires et subventionnés pour couvrir le prix de 40 % supérieur à celui des bus traditionnels. Les investissements effectués dans les bornes de recharge pour bus sont également subventionnés. Le coût global de l'installation de bus urbains électriques pourrait s’avérer plus élevé, car davantage de bus électriques sont nécessaires pour couvrir la même distance que les bus traditionnels. Les poids lourds générant moins d’émissions bénéficient d'une réduction fiscale. Les taxes sur les voitures de société tiennent compte des catégories d'émissions. Cette approche pourrait être étendue dans le but d'obtenir un parc automobile moins polluant en corrélant les taxes ad valorem sur les véhicules à leurs performances environnementales. Une telle mesure permettrait également de renforcer les incitations à l'achat de véhicules électriques, qui totalisent de 0.5 % de l'ensemble des véhicules de tourisme. L'augmentation du nombre de véhicules électriques inciterait également à étendre et à améliorer le réseau relativement limité de bornes de recharge (IEA, 2020[59]).
La taxation des bénéfices des voitures de société en fonction de l'imposition des revenus salariaux découragerait l'arbitrage fiscal et réduirait les incitations à la conduite. La Hongrie est l'un des rares pays de l'OCDE à ne pas taxer l'usage à des fins personnelles de véhicules de société, ce qui entraîne un traitement fiscal favorable à l’égard des revenus salariaux. Par conséquent, près d'un quart de toutes les voitures immatriculées et plus de la moitié de toutes les voitures neuves sont des voitures de société. Les dépenses fiscales associées représentent environ la moitié de toutes les taxes liées aux véhicules. Le traitement fiscal favorable encourage l'utilisation des voitures particulières et les déplacements domicile-travail, ce qui entraîne une augmentation des émissions de GES et des particules fines. Autres problèmes connexes : la pollution sonore, les embouteillages et les accidents.
Les effets environnementaux négatifs d'une faible taxation des carburants dédiés au transport ne sont pas compensés par un système général de péage basé sur la distance. Un système de péage électronique est en place pour les autoroutes et les routes principales. Sur ces axes, les poids lourds s’acquittent d’un péage en fonction de la distance et des normes d'émissions du véhicule (www.toll-charge.hu). En revanche, les autres véhicules sont soumis à un péage basé sur la durée avec des vignettes valables une semaine, un mois ou un an (13 mois). Cependant, les systèmes de péage basés sur la durée sont faiblement liés à la distance parcourue et aux émissions. L'instauration de péages basés sur la distance pour les petits véhicules, qui sont également liés aux performances environnementales des véhicules, permettrait de mieux aligner les besoins de transport sur le coût total du transport routier.
Le transport est également une source importante d'émissions de particules fines. Les émissions de particules fines en milieu urbain pourraient être réduites en complétant un système de péage routier basé sur la distance par des péages de congestion dans les centres urbains. Cette mesure pourrait être combinée à une tarification des places de stationnement en fonction du temps. D'autres mesures visant à réduire la pollution dans les centres-villes incluent le renforcement des transports publics en mettant l'accent sur l'amélioration de l'efficacité et de l'efficience, par exemple en instaurant des systèmes de billetterie uniformes et de meilleures interconnexions entre les différents modes de transport public (OCDE, 2020[23]). En outre, les modes de transport doux, comme le vélo et la marche, pourraient être encouragés par le développement des infrastructures associées. (OECD, 2015[60])
Le chauffage est également un émetteur important de particules fines et de GES. Cela résulte du fait que près de 80 % du parc de logements ne répond pas aux exigences énergétiques et thermiques modernes, l’efficacité étant particulièrement faible dans les logements qui ont été construits entre la Seconde Guerre mondiale et 1991, lesquels représentent une part importante du parc. La plupart des systèmes de chauffage étant obsolètes, de nombreux ménages continuent à utiliser le charbon et le bois pour se chauffer et cuisiner. Autre problème : on estime qu'un tiers des déchets ménagers sont utilisés illégalement à des fins de chauffage (OECD, 2018[53]).
Conformément à la Directive de l’UE relative à l’efficacité énergétique des bâtiments, qui vise à créer d'ici 2050 un parc immobilier hautement efficace sur le plan énergétique et décarboné, plusieurs programmes de subventions ont été mis en place afin d’améliorer l'efficacité énergétique et thermique du parc immobilier. Il s'agit notamment de contribuer au remplacement des portes et des fenêtres, à l’amélioration de l'isolation thermique, tout en augmentant le recours aux sources d'énergie renouvelables et au chauffage urbain. L'efficacité de ces subventions est atténuée par la réglementation des prix de l'énergie pour le chauffage. La baisse des prix du chauffage stimule la demande de chauffage, ce qui va à l'encontre de l'objectif des régimes de subventions, qui est justement de réduire la demande de chauffage en améliorant l'efficacité.
Une combinaison de politiques plus efficace et efficiente consisterait à assurer le recouvrement des coûts de l'énergie réglementée et à introduire des mesures ciblées d'accessibilité financière pour venir en aide aux ménages à faibles revenus. À cet égard, il conviendrait ici d'aider ces ménages pour qu'ils utilisent des énergies plus propres. Il pourrait s'agir d'une aide à l'investissement en vue de remplacer les anciennes chaudières inefficaces, à associer possiblement à une redevance pour l'utilisation continue de chaudières à fortes émissions. Le fait de brûler illégalement des déchets doit être traité dans le cadre du système de collecte des déchets (voir ci-après).
La promotion des énergies renouvelables pourrait être améliorée
Les énergies renouvelables représentent une proportion croissante de la consommation d'énergie, dépassant l'objectif défini pour 2020. L’expansion reflète principalement une utilisation accrue de la biomasse, dont le potentiel est presque entièrement exploité. Une nouvelle augmentation de la part des énergies renouvelables requiert donc le développement d'autres sources d'énergies renouvelables, comme les technologies solaires, géothermiques ou éoliennes (OECD, 2019[55]). La principale mesure d'expansion des énergies renouvelables réside dans le dispositif d'aide aux énergies renouvelables (METÁR) de 2017, qui combine des tarifs de rachat et des primes de rachat pour les petites et moyennes installations énergétiques, tandis que les installations plus importantes doivent participer à un appel d'offres pour bénéficier de la prime de rachat. Le nouveau système est transitoire car, à terme, des appels d'offres concurrentiels seront établis pour toutes les nouvelles installations. Ce système a suscité de nombreuses candidatures de petites installations solaires. En 2019, un seul appel d'offres pour de grandes installations a été lancé. Pour accélérer le processus, les autorités publiques devraient poursuivre leur objectif de lancer des appels d'offres chaque année. En outre, l'accent mis actuellement sur l'installation solaire devrait être étendu à la technologie éolienne pour garantir un développement des énergies renouvelables axé sur le marché. La configuration des vents dominants ne se prête pas particulièrement à la technologie éolienne utilisée actuellement. Qui plus est, la construction et le raccordement au réseau des centrales éoliennes sont entravés par un décret gouvernemental qui n'autorise l'implantation de nouvelles éoliennes qu'en dehors d'un rayon de 12 km autour des zones habitées. Le décret devrait réduire le rayon et tenir compte des facteurs locaux lors de l'octroi des permis.
À l’avenir, l’accent sera porté sur le développement de la capacité en énergie solaire, qui passera d’environ 700 MW en 2016 à 6 400 MW en 2030 et à 12 000 MW dix ans plus tard, grâce au financement de l'UE. L'installation d'un million de compteurs intelligents viendra appuyer cet effort afin d'encourager une consommation d'électricité plus efficace et une réduction des périodes de pointe. En parallèle, le charbon sera progressivement abandonné avec la conversion au gaz de la centrale de Matra (la dernière centrale au lignite) d’ici 2025.
Il existe un déphasage politique entre la promotion des investissements dans la production d'électricité renouvelable, la réglementation des prix de l'énergie et le code des impôts sur les sociétés. La réglementation des prix a abouti à des prix inférieurs aux coûts. La réduction implicite du retour sur investissements dans le secteur de l'énergie constitue effectivement une barrière à l'entrée. Dans le même temps, le code des impôts sur les sociétés stipule que les coûts variables des nouveaux investissements sont immédiatement imputés à l'assiette de l'impôt sur les sociétés, tandis que les dépenses d’investissement doivent être amorties dans la durée. Cela n’incite pas à investir dans la production d'énergies renouvelables, dont les dépenses d'investissement sont plus élevées et les coûts variables plus faibles que ceux de la production d'énergie carbonée conventionnelle. (IEA, 2017[54])
Le traitement des déchets et des eaux usées manque d'efficacité
La gestion des déchets, l'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées relèvent de la responsabilité des collectivités locales. Les nombreuses autorités locales, souvent de petite taille, exercent une compétence fiscale limitée et dépendent des fonds de l'UE pour leurs dépenses d'investissement (totalisant en moyenne 0.4 % du PIB/an) et de l’État pour l'assistance technique. Au vu de ce contexte, il n'est pas surprenant outre mesure que les résultats soient relativement médiocres. Plus qu’ailleurs, la gestion des déchets reste tributaire des décharges (Graphique 1.25, partie D). En outre, un quart de la population est alimenté en eau potable par des canalisations qui ne satisfont pas aux critères de qualité de l'UE et quasiment la même proportion de la population n’est pas raccordée au réseau d'assainissement, car les infrastructures vieillissantes et délabrées nécessitent des investissements croissants en matière d’entretien (OECD, 2018[53]).
Une amélioration de la gestion des déchets a été constatée du fait d’un certain nombre de mesures, notamment l'obligation pour les ménages de trier les déchets, généralement en cinq catégories, et la réduction de l'utilisation du plastique avec l'introduction en 2021 d'une interdiction de certains produits en plastique à usage unique, dont certains sacs en plastique jetables. Ces mesures complètent le système de taxes appliqué à d'autres articles en plastique à usage unique. Cependant, les principaux problèmes de la gestion des déchets résident dans la fragmentation, l'inefficacité du contrôle et de la supervision, ainsi que la faible fréquence de la collecte des déchets et l'inefficacité du tri (OECD, 2018[53]). À terme, les pouvoirs publics souhaitent exploiter les ressources financières du mécanisme Facilité pour la reprise et la résilience de l'UE pour promouvoir l'économie circulaire, en particulier dans le domaine de la gestion des déchets. En effet, l'amélioration de la gestion des déchets exige des investissements substantiels afin de développer la capacité de planification et de gestion de grands projets complexes au niveau local. Ainsi que le soulignait déjà la dernière enquête, un certain degré de cofinancement permettrait également d'améliorer la sélection des projets afin de veiller à l'utilisation la plus efficace des ressources financières disponibles (OECD, 2019[55]).
Pour tirer pleinement parti de tels investissements, il convient de mieux utiliser les signaux de prix. En 2013, une faible taxe de mise en décharge de 10 EUR par tonne de déchets non dangereux a été mise en place. Malgré les augmentations régulières prévues, la taxe de mise en décharge reste relativement faible, dans les faits gelée aux niveaux de 2014 (Graphique 1.28). Au minimum, les taxes de mise en décharge devraient être portées à des niveaux indexés sur les coûts, mais de préférence davantage pour tenir compte des dommages environnementaux. Les frais de collecte des déchets devraient être établis de façon similaire (OECD, 2019[55]). De même, les tarifs des services d'eau et d'assainissement sont relativement bas et ne couvrent que 90 % des coûts d'exploitation (Graphique 1.29). Ces frais doivent être augmentés afin de couvrir les coûts actuels et futurs et de fournir des ressources financières suffisantes pour entretenir et développer les réseaux liés à l'eau.
Graphique 1.28. Les taxes de mise en décharge sont faibles
Taxe de mise en décharge, euros par tonne, situation au 19 mars 2020
Note : Les données pour BEL concernent la Flandre ; les données pour FRA se rapportent aux taux moyens pour les déchets dans les décharges « autorisées » avec 75 % de valorisation énergétique du biogaz capté, dans les cellules de décharge à bioréacteur « autorisées » avec valorisation du biogaz et dans les autres décharges « autorisées » ; les données pour ITA font référence à l'impôt maximal autorisé par la législation nationale (les taux varient d'une région à l'autre) ; les données pour SVK font référence à la moyenne des différents taux progressifs ; les données pour ESP font référence à la moyenne des différents taux régionaux ; les données pour CHE font référence à la moyenne des taux pour les déchets inertes, les déchets stabilisés, les mâchefers, les déchets de construction et les décharges souterraines dans un pays étranger. Informations détaillées disponibles ici : https://www.cewep.eu/wp-content/uploads/2017/12/Landfill-taxes-and-bans-overview.pdf.
Source : Confederation of European Waste-to-Energy Plants (CEWEP).
Graphique 1.29. Les tarifs des services d'eau et d'assainissement sont bas
Tarif des services d'eau et d'assainissement, USD par m³, 2017 ou dernière année connue
Note : Les données pour GBR1 concernent l’Écosse, tandis que celles pour GBR2 concernent l’Angleterre et le Pays de Galles.
Source : OCDE (2018), Examens environnementaux de l’OCDE, Hongrie 2018, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264298613-en.
Plus généralement, un large éventail de prélèvements est appliqué en matière de pollution et d'utilisation des ressources. Outre la taxe de mise en décharge et les tarifs des services d’eau et d’assainissement, il existe également des prélèvements et des taxes sur les émissions d’oxyde d’azote et sur un certain nombre de produits, comme les piles, les emballages, les appareils électriques et les équipements électroniques, les pneus, etc., visant à réduire la consommation et à créer une source financière dédiée au recyclage. Les effets de ces prélèvements restent limités, car les taux tendent à être faibles, ils ne sont pas systématiquement ajustés et les recettes connexes ne sont pas liées à la collecte ni au traitement. De plus, leur efficacité est encore réduite par les exemptions et les rabais constatés (OECD, 2018[53]). La taxe de mise en décharge, les tarifs des services d'eau et d’assainissement, et les taxes sur les émissions devraient être ajustés selon le principe du pollueur-payeur afin d'améliorer l'utilisation des ressources et de réduire la pollution, conformément aux recommandations passées (Tableau 1.11). En outre, les systèmes de consigne pour les bouteilles et les canettes prévus pour 2023 pourraient être étendus à d'autres matériaux.
Tableau 1.11. Recommandations antérieures concernant la croissance verte
Une meilleure communication sur les risques environnementaux dans les états financiers favoriserait les investissements durables
Le secteur financier en général ne connaît pas l’étendue de son exposition aux risques climatiques puisque 6 % seulement des banques observent les lignes directrices (non contraignantes) de la Commission européenne pour la notification d’informations relatives au climat, même si d’autres banques rendent compte de ces risques en vertu d’autres référentiels. (MNB, 2021[61]) (Euractiv, 2021[62]). À ces risques sont associées d’éventuelles pertes sur actifs financiers résultant de la mise en œuvre de mesures visant à atteindre l’objectif de zéro émissions de carbone d’ici à 2050. De fait, les secteurs à émissions de carbone élevées (comme l’énergie, l’industrie manufacturière et l’agriculture) représentent près d’un tiers de l’encours total des prêts aux entreprises. Il est impératif d’informer les investisseurs sur les risques environnementaux pour qu’ils connaissent leur exposition afin de permettre aux marchés financiers de répercuter comme il convient les coûts du changement climatique sur les actifs.
En 2020, la banque centrale a lancé un programme assorti de conditions préférentielles applicables aux fonds propres réglementaires afin de soutenir les investissements dans la transition verte. Dans le cadre de ce programme, elle a allégé les exigences de fonds propres réglementaires applicables aux banques au prorata de leurs investissements environnementaux et durables. Ce programme ne couvre, dans un premier temps, que les investissements dans les obligations vertes et dans les énergies renouvelables, que les banques peuvent facilement calculer à l’aide des Taxonomies de l’UE et exclut d’autres types d’investissements environnementaux et durables. De plus, le programme d’achat de prêts hypothécaires verts sera déployé dans le but de soutenir la demande d’obligations vertes sécurisées émises par les banques. Les obligations vertes représentent actuellement 5.6 % du total des émissions d’obligations d’entreprises non financières, soit un peu plus que les 5 % de l’Union européenne (MNB, 2021[61]). Cela étant, ce programme ne règle pas le problème de l’absence d’exigences de communication d’informations liées au climat à remplir pour obtenir les statut d’obligation verte. Par conséquent, pour renforcer la fonction allocative du marché financier, une réglementation visant à améliorer les obligations de communication d’informations de cette nature est indispensable. Plus généralement, conformément aux lignes directrices européennes, les entreprises cotées, les banques, les compagnies d’assurance et d’autres sociétés désignées par la banque centrale devraient être tenues de communiquer des informations sur les coûts environnementaux dans leurs états financiers (European Commission, 2019[63]). À cette obligation devrait s’ajouter le fait de conférer à la banque centrale le pouvoir de contrôler, dans les comptes des entreprises, leur exposition aux risques climatiques, comme c’est le cas au Royaume-Uni.
Renforcer le dynamisme des entreprises hongroises est vital pour la croissance de la productivité
La croissance de la productivité a été relativement faible ces dix dernières années. Elle n’a progressé qu’entre 2017 et 2019 à la faveur du redressement conjoncturel de l’investissement (Graphique 1.30, parties A et B). Malgré une récente hausse de la productivité, il existe toujours des écarts importants entre les grandes entreprises étrangères à forte capitalisation qui se livrent concurrence sur les marchés mondiaux et les petites entreprises hongroises peu capitalisées et investissant peu, dont l’activité est centrée sur le marché intérieur. Si toutes les entreprises hongroises ne sont pas petites et peu productives, seules un petit nombre d’entre elles innovent et la plupart ne sont guère intégrées dans des chaînes d’approvisionnement nationales et régionales. Cette situation transparaît dans la faible valeur ajoutée locale intégrée dans la demande étrangère finale (Graphique 1.30, parties C et D).
Le faible dynamisme du secteur des entreprises s’explique par le fait que les entrées sur le marché ont jusqu’à récemment peiné à rattraper les niveaux observés ailleurs dans la région et par un ralentissement marqué des taux de sortie et du nombre de faillites. Tous ces éléments attestent de la faiblesse de la concurrence qui a permis à des entreprises peu productives de conserver des parts de marchés disproportionnellement importantes, ce qui a freiné le redéploiement des ressources vers les entreprises plus productives (Muraközy, Bisztray and Reizer, 2019[64]) (Bauer et al., 2020[65]). Il importe de noter qu’un dynamisme plus vigoureux du secteur des entreprises stimulerait la croissance de la productivité de l’économie dans son ensemble et accélèrerait par conséquent la convergence des revenus.
Graphique 1.30. La vigueur de l’investissement a stimulé la croissance de la productivité avant la crise
Source : Base de données de l'OCDE sur la productivité ; Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données) ; base de données de l’OCDE sur les échanges par caractéristiques des entreprises (CITI Rév 4) ; et base de données de l’OCDE pour l’analyse structurelle (STAN).
Graphique 1.31. La dynamique des entreprises est faible
Note : Dans les parties A et B, les données se rapportent à l’économie du secteur des entreprises, hors activités des sociétés holding. Le taux d’entrée désigne le taux de créations, défini comme le nombre d'entreprises créées au cours de la période de référence (t), divisé par le nombre d’entreprises actives durant cette période. Le taux de sortie désigne le nombre d’entreprises disparues au cours de la période de référence (t), divisé par le nombre d’entreprises actives durant cette période. L’agrégat PECO (pays d’Europe centrale et orientale) recouvre la Pologne, la République tchèque et la République slovaque.
Source : Eurostat, Démographie des entreprises par classe de taille ; et Magyar Nemzeti Bank (Banque centrale de Hongrie).
La dynamique des entreprises est bridée par la mise en œuvre insuffisante du cadre réglementaire en place favorable à la concurrence, même dans les secteurs présentant un risque élevé de collusion, comme les marchés publics. Pour être plus forte, l’autorité de la concurrence devrait être dotée de ressources financières lui permettant de faire respecter comme il le faut le droit de la concurrence, de mener à bien des études de marché et de retenir les membres de son personnel très qualifiés (OECD, 2019[66]; OECD, 2020[67]). Dans le même ordre d’idées, le dynamisme des entreprises est amoindri par la lenteur et le coût des procédures de faillite, assorties de longs délais de décharge, qui empêchent le retour des entrepreneurs sur le marché et une réaffectation ordonnée des ressources vers d’autres activités et vers des entreprises plus productives, ce qui est particulièrement préoccupant dans la situation économique actuelle (Graphique 1.32) (Adalet McGowan, Andrews and Millot, n.d.[68]). L’instauration de procédures plus rapides et plus efficaces contribuerait à accélérer les sorties du marché des entreprises ayant fait faillite et consoliderait la position des nouveaux entrants. L’intervention de l’État sous la forme d’un dispositif d’encadrement des prix et de ses participations dans les secteurs de l’énergie et des télécommunications, ainsi que les taxes sectorielles calculées en fonction du chiffre d’affaires, qui entravent l’entrée sur le marché et l’expansion des entreprises productives, sont autant de facteurs faisant obstacle au dynamisme du secteur des entreprises (Tableau 1.12) (chapitre 2).
Graphique 1.32. Le régime d'insolvabilité est strict
Score obtenu pour certains aspects du régime d’insolvabilité, 2016
Source : Andrews, D., M. Adalet McGowan et V. Millot (2017), « Confronting the zombies: Policies for productivity revival », Études de politique économique de l'OCDE, n° 21.
Du fait du nombre pléthorique d’autorisations ou de certifications nécessaires, le nombre de professions réglementées est l’un des plus élevés de l’Union européenne, limitant la mobilité professionnelle et dopant les salaires des membres de ces professions (Graphique 1.33) (European Commission, 2020[69]) (Koumenta and Pagliero, 2018[70]). Depuis 2015, le gouvernement a assoupli les réglementations d’accès à plusieurs professions dans un certain nombre de secteurs, principalement les professions artisanales et techniques. L’assouplissement des obligations relatives aux autorisations et certifications dans d’autres secteurs, en particulier ceux durement touchés par la pandémie (le tourisme et les loisirs), favoriserait l’arrivée de nouveaux entrants et les reconversions professionnelles. Une réaffectation plus efficace de la main-d’œuvre des entreprises peu productives vers les entreprises à forte productivité stimulerait la croissance de la productivité globale. (Bambalaite, Nicoletti and von Rueden, 2020[71])
Graphique 1.33. Les obstacles à l’accès à certaines professions restent élevés
Note : Dans la partie A, les actifs occupant des professions à accès réglementé ont déclaré dans l’enquête qu’il est illégal d’exercer leur profession en l’absence de certification professionnelle ou d’autorisation, ou de réussite à un examen d’entrée. Les actifs occupant des professions relevant d’une certification ont affirmé être titulaires d’une autorisation, d’un titre, ou avoir réussi un examen pour exercer leur profession. Toutefois, il ne serait pas illégal d’exercer leur profession en l’absence d’autorisation, de titre ou d’examen.
Source : Koumenta et Pagliero, 2017 et Koumenta et Pagliero, 2016, d’après l’enquête de l’UE sur les professions réglementées ; et Bambalaite, I., G. Nicoletti et C. von Rueden (2020), « Occupational entry regulations and their effects on productivity in services: Firm-level evidence », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 1605 ; et Commission européenne (2020), base de données sur les professions réglementées (2020), Commission européenne, Bruxelles, https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/ (consultée le 26 novembre 2020).
Tableau 1.12. Recommandations passées sur l'environnement des entreprises
La corruption et le manque d’intégrité publique entravent la dynamique des entreprises
Le régime officiel de lutte contre la corruption et en faveur de l’intégrité publique a été amélioré dans le cadre de la mise en œuvre du Programme national anticorruption pour 2015-2018, insistant sur l’intégrité de l’administration publique et le renforcement des autorités répressives (EC, 2020[72]). Ce système inclut des définitions complètes des infractions de corruption, des incriminations et des différentes formes de corruption, conformément à la recommandation internationale du Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption (OECD, 2020[73]). Ces évolutions sont une bonne chose sachant que le niveau de corruption perçue contribue à lui seul à amoindrir l’efficience économique, à aboutir à un gaspillage des ressources publiques, à creuser les inégalités économiques et sociales et à fragiliser la confiance dans les institutions (OECD, 2017[74]).
La stratégie anticorruption nationale du gouvernement pour 2020-22 s’inscrit dans le prolongement des efforts déployés pour combattre la corruption et promouvoir l’intégrité publique. Cette stratégie vise à renforcer la détection de la corruption et à prendre en compte les domaines à risque pour l’intégrité dans lesquels le phénomène de la corruption est encore jugé préoccupant, comme les conflits d’intérêts, les activités de lobbying, les liens entre les entreprises et les milieux politiques, le système judiciaire et l’indépendance des mécanismes de contrôle (EC, 2020[72]) (GRECO, 2020[75]). Ainsi, le ministère de l’Intérieur va répertorier, avec le concours de l’université de la fonction publique, les postes et les emplois au sein de l’administration publique qui sont les plus exposés à des risques de corruption ou d’atteinte à l’intégrité (Hungarian Government, 2020[47]). Ces efforts vont dans le bon sens, puisqu'ils tiennent compte des constatations de la Cour des comptes hongroise (ASZ) que certains organismes publics, y compris des instances administratives locales, et le secteur de l’enseignement supérieur sont plus exposés au risque de corruption que d’autres institutions publiques (ASZ, 2020[76]).
Malgré le renforcement du cadre officiel de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité publique, les indicateurs internationaux montrent que le niveau de corruption perçue reste plus élevé que dans les autres pays de l’OCDE (Graphique 1.34). Depuis le rapport d'évaluation de 2016 de MONEYVAL, des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux ont été prises pour se conformer aux normes internationales dans ce domaine. Néanmoins, les indicateurs de l’OCDE relatifs à l'efficacité du régime anti-blanchiment continuent de faire apparaître certaines lacunes, en particulier en matière de coordination entre les institutions compétentes (Graphique 1.35). En outre, début 2020, l’UE a exprimé des préoccupations au sujet du large recours qui est fait aux ordonnances et à propos de la déclaration d’un état d’urgence illimité, même si la crise du COVID-19 a été gérée de manière conforme à la constitution (garantissant que la Cour constitutionnelle assure un examen indépendant et constitutionnel des dispositions juridiques). Le Conseil de l’UE recommande que ces mesures d’urgence soient proportionnées, limitées dans le temps et ne nuisent pas aux activités normales des entreprises et à la stabilité de l’environnement réglementaire, qui doit être garanti par une surveillance effective et indépendante de ces mesures (EU Council, 2020[77]) (Transparency International, 2021[78]). En novembre 2020, l’état d’urgence a été déclaré pour la seconde fois. Les textes législatifs à l’appui de cette mesure prévoient des délais stricts de prolongement de sa durée temporaire.
L’indépendance du système judiciaire et l’obligation de rendre des comptes qui lui incombe sont essentiels à la solidité d’un régime de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité publique, de même que le bon fonctionnement du système judiciaire contribue à attirer les investissements, à réduire les coûts de transaction et à dissuader les entreprises de se livrer à des pratiques opportunistes (Palumbo et al., 2013[79]) (European Commission, 2020[80]) . La Commission européenne a pris connaissance des évolutions positives concernant la qualité et l’efficacité du système judiciaire hongrois, notamment son degré élevé d’utilisation du numérique et la durée satisfaisante des actions en justice (EC, 2020[72]). En outre, selon les estimations, la rapidité de ces procédures est plus de 20 % supérieure à la médiane européenne et elles coûtent moins cher puisque les frais de justice ne représentent qu’un tiers de la moyenne de l’OCDE (OECD, 2013[81]) (CEPEJ-STAT, 2021[82]). (OECD, 2020[83]). De plus, des préoccupations relevant d’une procédure prévue par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et concernant un éventuel déséquilibre des pouvoirs entre le Conseil judiciaire national et l’Office national de la justice ont été dissipées, entre autres, par le renforcement des contre-pouvoirs lors de la désignation des juges indépendants. Les inquiétudes du Conseil de l'Europe n'ont cependant pas toutes été levées (GRECO, 2020[75]) (Venice Commission, 2019[84]). La rémunération des juges a en outre été nettement revalorisée même si des inquiétudes au sujet de l’indépendance des juges se sont fait entendre après la mise en place d’un nouveau système de primes au mérite (Council of Europe, 2018[85]) (EC, 2020[72]). Quoiqu'il en soit, aucunes poursuites n’ont été engagées, dans des affaires de corruption, à l’encontre de hauts fonctionnaires ou de membres de leur cercle proche, alors même que selon le ministère public, des agents publics sont mis en cause dans la plupart d’entre elles (EU Council, 2019[86]) (EC, 2020[87]).
Graphique 1.34. Le niveau de corruption perçue est élevé par rapport aux autres pays de l'OCDE
Note : La partie A montre que le niveau de corruption perçue est faible lorsque l’indice est proche de 100 et qu’il est élevé lorsque l’indice est proche de 0. La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie B et la partie C se rapportent à un indicateur qui rend compte du sentiment plus ou moins fort que la puissance publique est au service de gains personnels, tant sous la forme de petite corruption et de corruption institutionnalisée notamment, ainsi que d’une « capture » de l’État par les élites et des intérêts privés. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l'indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; partie D : Institut V-Dem ; Université de Göteborg ; et Université de Notre Dame.
Graphique 1.35. Les mesures de lutte contre le blanchiment devraient être renforcées
Note : La partie A résume l’évaluation globale de la pratique de l’échange de renseignements telle qu’elle ressort des examens mutuels menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres, afin d’évaluer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
En général, la déficience des mécanismes de contrôle indépendants et l’existence de liens entre les cercles politiques et les milieux d’affaires peuvent être propices à la corruption. À cet égard, la Commission européenne estime que la réglementation des activités de lobbying est insuffisante, notamment celle relative au pantouflage (pratique désignant les allers-retours de hauts fonctionnaires entre le secteur public et le secteur privé) (EC, 2020[72]). Le manque de transparence général risque de saper la confiance du public dans les institutions malgré la plus grande transparence du système de passation des marchés publics. Ainsi, la valeur des marchés publics ayant donné lieu à la publication d’un avis a augmenté entre 2015 et 2017. En 2019, la transparence de l’identité des soumissionnaires n'a pas été assurée dans toutes les procédures (European Commission, 2021[88]). Depuis, la passation électronique des marchés publics est devenue obligatoire et toutes les informations relatives aux marchés publics peuvent désormais être consultées, ce qui favorise la transparence.
Parallèlement, il faut veiller à ce que la concurrence s’exerce lors des appels d’offres publics (situation caractérisée par un large éventail d’entreprises adjudicataires et un recours limité aux appels d’offres non concurrentiels) pour les marchés financés tant par des fonds hongrois que par des fonds de l’UE (chapitre 2). Par ailleurs, la concurrence s’est intensifiée dans le cadre des procédures de passation des marchés publics financés par l’UE, à la suite d’une série d’enquêtes menées par l’Office de lutte antifraude (OLAF) de la Commission européenne sur des irrégularités dans les procédures d'appel d'offres. Ces procédures sont soumises à de stricts contrôles obligatoires ex-ante et ex-post exercés par l’autorité de gestion et/ou par le Département de contrôle des marchés publics du cabinet du Premier Ministre, qui a le pouvoir de prévenir les irrégularités (Nyikos, 2018[89]). Néanmoins les recommandations de recouvrement de fonds de l’UE formulées par l’OLAF sont plus nombreuses que pour d’autres pays et leur nombre est dix fois plus élevé que la moyenne de l’UE (EC, 2020[90]). Dans le cadre des projets hongrois relevant de la Facilité pour la reprise et la résilience, une série de réformes complète est prévue pour régler ce problème, notamment par la poursuite de la mise en place du système électronique de passation des marchés publics et par une plus grande transparence des autorités contractantes et des soumissionnaires (PALYAZAT, 2021[91]).
La Hongrie a récemment redéfini dans sa constitution la notion d’argent public et y a ajouté des dispositions relatives à la création de fonds fiduciaires publics (Hungarian Government, 2020[92]). Certaines interprétations données par des ONG à ces modifications ont une très grande importance car, selon elles, ces nouvelles dispositions pourraient faciliter la conversion d’argent public en actifs privés (Hungarian Helsinki Committee, 2020[93]) (Transparency International, 2021[78]). Une part de plus en plus importante des actifs publics ayant été transférée vers un nombre toujours croissant de fonds fiduciaires publics qui font l'objet d'une surveillance financière spécifique, il importe de veiller à la transparence des fonds publics et à la pleine application des procédures de marchés publics, conformément à la législation en vigueur et aux bonnes pratiques en matière de gestion publique (Hungarian Government, 2020[94]) (Hungarian Government, 2021[95]). En règle générale et dans la mesure du possible, toutes les procédures de passation de marchés publics devraient faire l’objet d’appels à la concurrence afin d’en garantir la transparence et d’en améliorer le rapport coût-efficacité. En plus d’une surveillance financière systématique, ce principe devraient s’appliquer à l’ensemble des institutions publiques, y compris les fonds fiduciaires publics, pour améliorer la confiance dans les institutions publiques, accroître la transparence et renforcer la concurrence (chapitre 2).
La création d'un organisme indépendant de lutte contre la corruption ou d’un solide comité de coordination améliorerait l’efficacité et l’intégrité du système institutionnel de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité (comme cela avait été recommandé dans les précédentes Études) et favoriserait les interventions dans les domaines exposés à des risques importants de corruption. Cette évolution renforcerait la coordination entre les organismes chargés de la prévention de la corruption ainsi que des enquêtes et poursuites dans ce domaine, à savoir le Service national de protection, le Bureau central du procureur général et la Cour des comptes (EC, 2020[72]). À cette mesure devrait s’ajouter une répartition claire des responsabilités incombant aux acteurs du système de promotion de l’intégrité afin d’assurer la coopération entre eux, d’éviter les chevauchements et d’empêcher une fragmentation des actions de prévention de la corruption, comme l’a préconisé le Conseil de l’OCDE dans sa Recommandation sur l’intégrité publique (OCDE, 2020[96]) (Tableau 1.13). Même si la Hongrie a déjà adopté une partie des recommandations du Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe, elle doit prendre de nouvelles mesures pour renforcer l’intégrité publique dans des domaines comme les conflits d’intérêts, les activités de lobbying, les règles de conduite et les déclarations de patrimoine des parlementaires et pour garantir l’indépendance et la transparence du système judiciaire.
Tableau 1.13. Recommandations passées sur l'environnement des entreprises et la corruption
Inclusivité et mobilité sur le marché du travail : les clés d’une croissance durable
À l’avenir, le plus grand défi des politiques du marché du travail sera de favoriser le redéploiement des ressources de main-d’œuvre. La reprise vigoureuse prévue dynamisera la demande de main-d’œuvre. Dans le même temps, la suppression des aides aux entreprises entraînera la fermeture des entreprises non viables et des pertes d’emploi. En outre, sous l’effet du vieillissement de la population, la main-d’œuvre deviendra moins nombreuse et plus âgée. Par conséquent, la croissance future dépendra davantage de l’amélioration de la répartition de la main-d’œuvre et de l’accélération de la croissance de la productivité que de la mobilisation de ressources de main-d’œuvre sous-utilisées.
Améliorer la mobilité géographique de la main-d’œuvre
Selon certains indicateurs, la mobilité géographique est relativement élevée (OECD, 2021[97]). D’autres indicateurs mettent au contraire en évidence une mobilité moindre, par exemple le fait que le nombre de ménages qui déménagent dans un délai de deux ans s’élève à moins d’un tiers des chiffres enregistrés dans les pays nordiques (OCDE, 2020[12]). Au niveau global, la mobilité géographique des travailleurs est insuffisante pour éliminer les poches persistantes de chômage élevé dans les régions pauvres. Les stratégies visant à améliorer la mobilité géographique incitent notamment les chômeurs à chercher un emploi à proximité de leur domicile, généralement accessible via des déplacements domicile-travail, ou plus loin, ce qui implique de déménager. Ces deux cas de figure reposent sur une mobilité professionnelle qui favorise la productivité et la croissance du revenu - une préoccupation particulière compte tenu de la durée d’occupation des emplois relativement longue en Hongrie (OCDE, 2020[12]).
La persistance de poches de chômage élevé est également liée au fait que les chômeurs peuvent de nouveau solliciter des allocations de chômage une fois inscrits aux programmes de travaux d’intérêt public (Graphique 1.36). Les programmes offrent des emplois dans le secteur public aux chômeurs de longue durée, mais ils donnent rarement accès au marché primaire du travail, ce qui signifie qu’ils n’encouragent pas la recherche d’emploi dans les régions à plus forte intensité d’emploi et qu’ils sont peu axés sur la formation (chapitre 2). Une solution plus efficace consisterait à supprimer progressivement les programmes de travaux d’intérêt public et à rééquilibrer les dépenses des politiques actives du marché du travail en faveur des services de placement et d’aide à l’emploi (OCDE, 2019[98]; Card, Kluve and Weber, 2017[99]). Une telle mesure pourrait nécessiter d’accroître les fonds alloués aux services publics de l’emploi afin d’améliorer leur efficacité en matière de placement et leurs capacités de formation, comme l’avait noté la dernière Étude (OCDE, 2020[23]). En outre, la croissance rapide du salaire minimum fait que le rapport salaire minimum/salaire médian reste plus élevé que dans de nombreux autres pays de l’OCDE. Ce ratio a diminué au cours des dernières années, mais il est plus élevé dans les zones pauvres qui affichent des salaires moyens plus bas. Ceci incite moins les travailleurs des zones pauvres à trouver un emploi dans des zones plus prospères de leur région ou dans une autre région, c’est-à-dire que la différence est trop faible pour compenser les coûts de déplacement et de déménagement, et ralentit la création d’emplois pour les travailleurs peu qualifiés (Graphique 1.37) (Hungarian Central Statistical Office, 2021[100]). En termes absolus, le salaire minimum est l’un des plus bas d’Europe ; il est important de continuer à relever le niveau du salaire minimum pour accroître les revenus des travailleurs peu qualifiés. Les pouvoirs publics développent les possibilités d’emploi des travailleurs peu qualifiés par le biais de diverses subventions salariales. À l’avenir, des accords salariaux pourraient venir compléter ces initiatives en faisant en sorte que le salaire minimum n'augmente pas plus rapidement que le salaire médian afin d’encourager la mobilité des travailleurs peu qualifiés et d’élargir leurs possibilités d’emploi (chapitre 2).
La courte durée de versement des allocations de chômage décourage également la mobilité géographique, les demandeurs d’emploi n’ayant pas suffisamment de temps pour chercher un emploi correspondant à leurs compétences (Hungarian National Employment Service, 2021[26]). La prolongation de la durée d’indemnisation offrirait une garantie de revenu suffisante au moment des transitions vers l’emploi (Tableau 1.14) (chapitre 2). Le fait que le taux de remplacement soit maintenu à des niveaux relativement faibles, 43 % pour les célibataires et 54 % pour les couples avec enfants, devrait ménager les incitations à la recherche d’emploi.
Graphique 1.36. Les disparités régionales sont fortes en termes d’emploi et de chômage
Taux d’emploi en % de la population d’âge actif et taux de chômage (entre parenthèses) en % de la population active, population âgée de 15 à 74 ans, 2020
Note : Le nombre mensuel moyen de participants aux programmes de travaux d’intérêt public est inclus dans le taux de chômage.
Source : Office statistique central hongrois ; et calculs de l’OCDE.
Tableau 1.14. Recommandations des Études précédentes concernant les politiques du marché du travail
Ces dernières années, la politique fiscale a essentiellement visé à réduire les cotisations patronales à la sécurité sociale et les taux de l'impôt sur les sociétés. Néanmoins, les chômeurs et les travailleurs peu qualifiés restent confrontés à des coins fiscaux élevés, ce qui réduit les incitations à travailler et à rechercher des gains de revenu, comme cela a été vu plus haut. En outre, l’application de taux d’imposition moyens élevés aux hauts revenus risque de dissuader d’investir dans les compétences. Un système fiscal plus favorable à la croissance diminuerait les coins fiscaux sur le travail, ce qui ferait à la fois augmenter le taux d’activité et reculer les inégalités, et renforcerait le recours aux impôts indirects et aux taxes sur les biens immobiliers. La complexité accrue de la politique fiscale a des effets négatifs sur la transparence et les incitations au travail, dans la mesure où des allégements fiscaux sont accordés à certains groupes, notamment l’exonération de l’impôt sur le revenu des personnes physiques pour les moins de 25 ans, diverses réductions des taux de TVA, et des mesures ciblées visant à encourager l’accession à la propriété, en particulier pour les familles avec enfants. De fait, la réforme fiscale devrait avoir pour objectif général d’élargir les bases d’imposition et de réduire les taux (OECD, 2019[55]).
Graphique 1.37. Le salaire minimum est relativement élevé
Ratio salaire minimum/salaire médian, actifs à temps plein, 2019
Source : Base de données de l’OCDE sur les revenus du travail ; et calculs de l’OCDE à partir de la base de données de l’Office statistique central hongrois.
La mobilité géographique est également limitée par d’importants écarts régionaux en termes de prix des logements qui, associés à un tout petit marché locatif, limitent les possibilités pour les chômeurs et les travailleurs à faible revenu de quitter une région pauvre pour s’installer dans une région prospère (MNB, 2019[101]). La petite taille du marché locatif s’explique par l’absence de règles claires et équilibrées pour ce qui concerne la période de préavis et les responsabilités d’entretien du logement, ce qui crée une incertitude juridique pour les locataires comme pour les propriétaires et décourage les contrats de location de longue durée (MNB, 2019[102]). En outre, la longueur des procédures de règlement des litiges fait encore augmenter le coût des contrats de plus longue durée. Renforcer l’efficacité des procédures de règlement des litiges, faciliter les possibilités de résiliation et préciser les règles relatives aux obligations des locataires et des propriétaires permettraient de réduire l’incertitude et d’améliorer l’attractivité des contrats de location de longue durée (chapitre 2).
Le segment dominant des logements occupés par leurs propriétaires bénéficie de généreuses subventions au crédit hypothécaire et d’un traitement fiscal avantageux. Le retrait de ces subventions, comme les prêts à taux zéro, conjugué à l’imposition des logements occupés par leurs propriétaires en cohérence avec d’autres instruments d’épargne, contribuerait à limiter les hausses de prix sur le marché du logement et à améliorer la mobilité géographique (chapitre 2). En outre, l’offre de logements ne s’ajuste que lentement aux prix élevés de l’immobilier (Graphique 1.38, partie A). Cela s’explique par la présence de nombreuses professions réglementées dans le bâtiment, les obstacles à l’entrée d’acteurs étrangers et la longueur des procédures de délivrance des permis de construire (OCDE, 2020[23]) (Graphique 1.38, partie B). Le ministère des Finances examine ces questions dans le cadre de divers programmes de l’UE en vue de réduire ces contraintes réglementaires (KPMG&VVA, 2020[103]). Une offre de logements plus flexible pourrait être encouragée par un allègement de la charge réglementaire et une réduction du nombre de professions réglementées dans le secteur du bâtiment.
Graphique 1.38. L’offre de logements s’ajuste relativement lentement
Note : La partie A présente des estimations de l’élasticité de l’offre à long terme entre le premier trimestre de 1980 et le quatrième trimestre de 2017.
Source : Cavalleri, M., B. Cournède et E. Özsöğüt (2019), « How responsive are housing markets in the OECD? National level estimates », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1589, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4777e29a-en ; et enquête Doing Business 2020 de la Banque mondiale.
Améliorer le taux d’activité des femmes
Le taux d'activité féminine est globalement élevé, mais il est faible chez les mères de jeunes enfants. Ce problème pourrait encore s’aggraver sous l’effet de l’augmentation des responsabilités familiales assumées par les femmes pendant la crise (voir plus haut). Plus généralement, leur faible taux d’emploi doit être rapproché à la fois de la durée prolongée du congé de maternité, pouvant aller jusqu’à trois ans, et d’un nombre limité de places en crèche. Cette pénurie peut conduire les jeunes mères à prendre l’intégralité de leur congé de maternité (Gábos and Makay, 2020[104]). Par rapport à la moyenne de l’OCDE, l'offre totale de places en crèche et le nombre d'inscriptions sont faibles (Graphique 1.39). Depuis 2019, la capacité d’accueil en crèche a grossi de 21 000 places supplémentaires et le gouvernement prévoit de la développer davantage. Afin de renforcer le taux d’activité des mères, il faudrait continuer de multiplier le nombre de places en crèche, comme l’avait recommandé la dernière Étude (OCDE, 2020[23]). Cette démarche devrait notamment favoriser le développement d’une offre privée de places en crèche, y compris des services d’accueil à petite échelle à domicile. Il est ensuite essentiel de réduire encore la durée du congé parental pour inciter davantage les mères à travailler. D’autres domaines doivent également être étudiés, notamment le manque d’harmonisation entre les horaires d’ouverture des crèches et les horaires de travail des parents.
Graphique 1.39. Le taux de fréquentation des crèches reste faible
Source : Base de données de Regards sur l'éducation de l’OCDE ; et Office statistique central hongrois.
La durée prolongée du congé de maternité nuit à l'avancement professionnel des femmes. L’écart salarial global entre les hommes et les femmes est faible par rapport aux autres pays, mais il se creuse chez les trentenaires et les quarantenaires, et en particulier entre les hommes et les femmes aux postes de direction avec une différence de rémunération de 34 % (Szabó, 2017[105]) (Graphique 1.40). Pour favoriser l’emploi des jeunes mères, les pouvoirs publics obligent les entreprises à autoriser les mères à reprendre leur activité à temps partiel. Toutefois, cette obligation dissuade les employeurs, en particulier les PME, d’embaucher des jeunes femmes, celles-ci n’ayant alors d’autre choix que d’emprunter des parcours professionnels peu rémunérés et d’occuper des emplois temporaires (European Commission, 2018[106]; Takács and Vincze, 2019[107]). Une approche plus efficace consisterait à encourager une plus grande souplesse des modalités de travail, comme le recours accru à des horaires de travail flexibles et au télétravail, afin d’améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée des mères de famille. Il s’avère en effet que le télétravail et la flexibilité des horaires de travail font augmenter le temps de travail rémunéré des mères (Chung and van der Horst, 2017[108]). Aux Pays-Bas, par exemple, tous les salariés ont le droit de demander à leur employeur de bénéficier d’horaires de travail flexibles, tandis que les employeurs sont tenus d’honorer une telle demande sauf raison majeure.
L’équilibre vie professionnelle-vie privée des mères de famille est également entravé par le temps beaucoup plus long qu’elles consacrent aux tâches domestiques et aux soins des enfants par rapport aux hommes (Graphique 1.41). Les modifications prévues du Code du travail pour y faire figurer le télétravail permettraient aux femmes de concilier plus facilement les tâches non rémunérées auxquelles elles consacrent de longues heures avec une activité professionnelle. Pendant la pandémie, une indemnité forfaitaire non imposable représentant 10 % du salaire minimum est versée aux salariés pour compenser les frais liés au télétravail. Néanmoins, le télétravail reste relativement rare, même pendant la crise, en raison du faible développement du numérique et du manque général de préparation des employeurs et des salariés aux technologies numériques (OCDE, 2021[109]) (chapitre 2). Cette situation donne à penser que l’impact des mesures de soutien fiscal restera limité pour autant qu’on puisse prévoir. Les pouvoirs publics devraient également s’attacher à faire évoluer certaines situations sociales et culturelles enracinées qui sont un frein à l’activité des femmes.
Graphique 1.40. L’écart de rémunération entre les hommes et les femmes est très marqué chez les trentenaires et les quarantenaires
Note : Dans la partie A, l’écart de rémunération entre hommes et femmes correspond à la différence entre le salaire médian des hommes et des femmes par rapport au salaire médian des hommes.
Dans la partie B, l’écart de rémunération entre hommes et femmes est défini comme la différence entre le salaire horaire brut moyen des salariés des deux sexes par rapport au salaire horaire brut moyen des salariés hommes. Les données se rapportent aux activités des sections B à S de la NACE Rév. 2, à l’exception de la section O (administration publique et défense ; sécurité sociale obligatoire).
Dans les deux parties, les données se rapportent aux salariés à temps plein dont le temps de travail hebdomadaire habituel est égal ou supérieur à 30 heures par semaine.
Source : base de données de l’OCDE sur l’écart salarial femmes-hommes ; et base de données d’Eurostat sur l’écart des rémunérations entre hommes et femmes.
Graphique 1.41. Le manque d’équilibre vie professionnelle - vie privée des femmes nuit à leurs perspectives d’évolution professionnelle
Temps consacré par les femmes à leurs activités, par catégorie, en minutes par jour
Source : Base de données de l'OCDE sur l’égalité hommes-femmes.
Pour relever le faible taux de fécondité, les pouvoirs publics octroient aux familles des aides généreuses pour promouvoir leur accession à la propriété, lesquelles représentent 0.5 % du PIB conformément à la loi de finances de 2021. Les couples mariés solvables bénéficient de prêts hypothécaires sans intérêts qui peuvent être transformés en subvention si un enfant vient à naître, et ils sont exonérés de la TVA et de la taxe sur les acquisitions immobilières lors de l’achat d’un logement (MNB, 2020[110]). L’efficacité de ces mesures est toutefois limitée, bien que le taux de fécondité soit passé de 1.4 enfant par femme en 2015 à 1.5 en 2020. Il est préoccupant que les mesures en faveur de l’accession à la propriété s’adressent principalement aux familles à revenu moyen ou élevé. Ces familles se heurtent généralement à d’autres obstacles pour avoir des enfants, notamment le manque de places en crèche et des modalités de travail non flexibles (voir plus haut). Les politiques publiques qui encouragent les propriétaires à vivre dans leur logement sont mises en œuvre au détriment d’un marché locatif restreint, ce qui limite les possibilités de logement pour les ménages à faible revenu qui souhaitent s’installer dans des régions où le marché du travail est plus performant (MNB, 2019[111]). Les mesures d’aide aux familles, qui subventionnent l’accession à la propriété, devraient par conséquent être retirées. Il faudrait au lieu de cela élargir les perspectives d’emploi des familles avec enfants en incitant davantage les mères à réintégrer le marché du travail, notamment en améliorant l’équilibre vie professionnelle - vie privée (Tableau 1.15).
Tableau 1.15. Recommandations antérieures concernant les politiques familiales et les perspectives professionnelles des femmes
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