L’économie se relève de la récession provoquée par la pandémie. L’activité manufacturière et les exportations sont supérieures à leurs niveaux d’avant la pandémie et le secteur des services reprend de la vigueur. Les travailleurs du secteur informel, les femmes et les jeunes ont été particulièrement touchés, ce qui n’a fait qu’exacerber des inégalités déjà anciennes. Bien qu’il présente nombre des atouts nécessaires, le Mexique n’est toujours pas une économie à forte croissance et affiche, de fait, un faible taux de croissance depuis plusieurs décennies. L’accord de libre-échange renégocié avec les États-Unis et le Canada pourra insuffler une nouvelle dynamique à la croissance. Toutefois, un programme de réforme complet sera nécessaire pour faire repartir l’investissement et redresser la productivité. Une intensification des efforts en faveur de la neutralité carbone permettrait également au Mexique d’exploiter de nouvelles possibilités et de lutter contre le changement climatique.
Études économiques de l’OCDE : Mexique 2022 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
Le Mexique se redresse, mais les perspectives de croissance à moyen terme se sont dégradées
Le Mexique se remet d’une pandémie qui a eu de profondes conséquences économiques et sociales. Les travailleurs du secteur informel, les femmes et les jeunes ont été particulièrement touchés, ce qui a aggravé des difficultés sur le plan social déjà anciennes. Un cadre d’action macroéconomique solide, sous-tendu par une gestion innovante de la dette, une politique monétaire rationnelle et un taux de change flexible, a permis de préserver la stabilité macroéconomique et de ménager un accès confortable aux marchés financiers internationaux. La reprise est bien engagée : elle bénéficie du dynamisme des secteurs manufacturier et agricole et de la vigueur renouvelée du secteur des services, soutenus par le déploiement de la campagne de vaccination. Cependant, les perspectives de croissance à court terme se sont dégradées et le pays a enregistré une faible croissance au cours des deux dernières décennies (Graphique 1.1). Les taux de pauvreté et les inégalités régionales restent élevés (Graphique 1.2). La croissance a augmenté dans les années 1990, portée par l’intégration du pays à l’économie mondiale, mais elle stagne depuis les années 2000. Le poids de l’économie informelle, l’exclusion financière et la corruption ont bridé la hausse de la productivité. La faiblesse de l’investissement et du taux d’activité des femmes depuis 2015 a également pesé sur les perspectives de croissance à moyen terme (Graphique 1.3).
Graphique 1.1. Le Mexique a enregistré une croissance plus faible que ses pairs
Note : Dans la partie B, la croissance annuelle moyenne correspond à la moyenne de la croissance du PIB observée chaque année. L’agrégat LAC5 englobe le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Mexique. L’agrégat DAE recouvre six économies dynamiques d’Asie : l’Inde, l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, la Thaïlande et le Viet Nam. Les moyennes des agrégats de pays ne sont pas pondérées.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
L’accord de libre-échange renégocié avec les États-Unis et le Canada pourra insuffler une nouvelle dynamique à la croissance, dans la mesure où il constitue un gage de prévisibilité à long terme en matière d’échanges, d’investissement étranger et de règlement des litiges dans la région. Cependant, le pays doit mener de nouveaux efforts de réformes pour stimuler la croissance afin de concrétiser pleinement son potentiel dans ce domaine. D’après les simulations effectuées à partir du cadre de quantification élaboré par l’OCDE, ces efforts auraient d’importantes retombées positives (Égert, 2017[1]). En réalisant un ambitieux programme de réformes, qui aurait pour objectifs de réduire les obstacles à l’investissement et aux échanges, en particulier dans le domaine des services, d’améliorer l’accès aux financements, d’accroître le taux d’activité des femmes et de renforcer la maîtrise de la corruption, le Mexique pourrait rehausser son PIB par habitant de 25 % de plus en dix ans (Tableau 1.1).
Graphique 1.2. Les écarts régionaux sont importants
Note : Le taux de pauvreté tient compte de plusieurs dimensions de ce phénomène et combine des informations sur les revenus et la satisfaction des besoins sociaux, selon la définition utilisée par le Conseil national d’évaluation de la politique de développement social (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL). Campeche et Tabasco sont les États où est produit l’essentiel du pétrole mexicain. Par conséquent, le PIB par habitant ne reflète pas fidèlement le niveau de vie dans ces États.
Source : Institut mexicain de statistique (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI) ; et CONEVAL.
Graphique 1.3. Le potentiel de croissance de l’économie a fléchi
2000-2021, en %
Note : La croissance potentielle est une variation mesurée en pourcentage. L’histogramme indique les contributions des variables à la croissance. La méthodologie de l’OCDE repose sur une fonction de production de Cobb-Douglas telle que décrite dans (Chalaux et Guillemette, 2019[2]).
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, nº 110.
Tableau 1.1. Un ambitieux programme de réformes pourrait faire considérablement augmenter la production potentielle
Impact potentiel de réformes structurelles sur le PIB par habitant à différents horizons
Note : Estimations obtenues à partir d’indicateurs numériques de l’orientation de la politique suivie par le Mexique dans chacun des domaines concernés reposant sur les dernières données disponibles. Le scénario concernant l’inclusion financière est fondé sur le nombre de succursales bancaires pour 100 000 adultes ; celui relatif aux obstacles aux échanges et à l’investissement, sur les indices de réglementation des marchés de produits (RMP) ; et celui prévoyant des politiques actives du marché du travail, sur les dépenses par chômeur en pourcentage du PIB par habitant. Ces trois scénarios, tout comme celui d’un accroissement du taux d’activité féminin, reposent sur l’hypothèse que le Mexique a comblé son écart avec la moyenne de la zone OCDE. Quant à la maîtrise de la corruption, elle est mesurée par un indicateur de gouvernance établi par la Banque mondiale. Ce scénario suppose que l’écart par rapport à la moyenne de l’OCDE est divisé par deux. Les données quantitatives sont fournies à titre d’illustration, compte tenu des incertitudes concernant à la fois leur ampleur et l’horizon temporel de leur concrétisation.
Source : Calculs de l’OCDE d’après (Égert, 2017[1]).
Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude économique sont les suivants :
Préserver et renforcer le solide cadre d’action macroéconomique est essentiel à la stabilité du Mexique. Le pays pourrait accroître la capacité de la politique budgétaire à lisser les cycles économiques et à soutenir la croissance durant les récessions, ce qui créerait une plus grande marge de manœuvre pour réaliser des investissements publics.
Faire repartir l’investissement et redresser la productivité, actuellement faible, constituent des objectifs prioritaires. Pour les réaliser, le Mexique devra entreprendre de vastes réformes visant à améliorer la réglementation des entreprises, intensifier la concurrence, réduire l’activité informelle, renforcer la lutte contre la corruption et progresser sur la voie de la neutralité carbone.
Élargir l’accès aux financements et faciliter la transformation numérique favoriserait l’égalité des chances et contribuerait à stimuler la croissance.
L’assise de la reprise s’est élargie
L’économie se relève de la récession provoquée par la pandémie (Graphique 1.4). La demande extérieure a été le principal moteur de la reprise lorsque celle-ci s’est amorcée. En effet, les exportations manufacturières, qui bénéficient du rebond vigoureux observé aux États-Unis, sont supérieures à leur niveau d’avant la pandémie depuis février 2020. La consommation est également devenue un déterminant essentiel de la croissance, portée par la plus grande mobilité, le déploiement des vaccins et le dynamisme des envois de fonds des travailleurs émigrés. Elle s’inscrit cependant 2 % en deçà de son niveau d’avant la pandémie. Quant à l’investissement, il se redresse inégalement selon les secteurs et plus lentement : il est toujours inférieur de 8 % à son niveau d’avant la pandémie. Le secteur manufacturier et l’agriculture ont redémarré rapidement et certains services, tels que le commerce de détail et de gros, l’éducation, la santé et les services financiers, gagnent en vitalité, tandis que les secteurs des loisirs et de l’hébergement et de la restauration sont à la traîne. Ainsi, le tourisme, source importante d’emplois et de recettes dans plusieurs régions, demeure inférieur de 28 % à ses niveaux antérieurs à la crise sanitaire.
Graphique 1.4. La reprise est en cours
Note : Partie A : t+0 correspond respectivement au T4 1994, au T3 2008 et au T4 2019. La ligne en pointillés représente une projection. Partie C : les moyennes des agrégats de pays ne sont pas pondérées. L’agrégat LAC englobe l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie et le Costa Rica. Partie D : prévisions de population à partir du T1 2020.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; Institut national mexicain de statistique et de géographie (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI) ; Statistiques de population de l’OCDE ; et Banque du Mexique.
Le nombre de cas d’infection par le COVID-19 diminue depuis peu et la couverture vaccinale s’étend (Graphique 1.5). La réponse des autorités à la pandémie (Encadré 1.1) a notamment pris la forme de mesures de confinement et de distanciation sociale, mises en place en mars 2020, après la détection du premier cas confirmé fin février 2020. La dernière vague de contaminations a atteint son plus haut à la mi-août 2021 (Graphique 1.5, partie A). Grâce à l’augmentation du nombre de personnes vaccinées (Graphique 1.5, partie B), cette vague a été moins meurtrière que les précédentes (Graphique 1.5, parties C et D). À la date du 22 novembre, 58 % de la population adulte avaient reçu au moins une dose de vaccin — soit environ 85 % des plus de 18 ans — et 48 % avaient achevé leur schéma vaccinal. Le déploiement de la campagne de vaccination présente des disparités selon les régions. Accélérer la vaccination dans toute la mesure du possible reste une priorité essentielle et offrirait au pays une meilleure protection en cas de nouvelles flambées épidémiques.
Graphique 1.5. Le nombre de cas d’infection par le COVID-19 diminue depuis peu et la couverture vaccinale s’étend
Note : La partie D représente l’augmentation du nombre de décès en 2020-21 par rapport au nombre de décès de référence calculés à partir de données sur la période 2015-19.
Source : Our World In Data.
Encadré 1.1 Principales mesures prises par les autorités face à la pandémie de COVID-19
En réponse à la pandémie, le Mexique a accru ses dépenses de santé de 0.4 % du PIB en 2020 et a pris de nombreuses mesures :
versement anticipé de huit mois des prestations non contributives de vieillesse ;
accélération des processus de passation de marchés et des remboursements de TVA ;
octroi de prêts à des PME qui n’ont licencié aucun salarié durant la pandémie (Créditos a la Palabra para empresas) ;
octroi de prêts à des travailleurs domestiques et indépendants (Créditos a la Palabra para personas) ;
apport de liquidités et de garanties par le biais de banques de développement ;
paiement, par l’Institut du Fonds national pour le logement des travailleurs (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, INFONAVIT), de trois mensualités de prêt hypothécaire lorsque le débiteur a perdu son emploi à cause de la pandémie ;
abaissement des taux de 300 points de base entre mars 2020 et février 2021 et adoption par la banque centrale de mesures visant à favoriser le bon fonctionnement du système financier représentant jusqu’à 3.5 % du PIB ;
modification temporaire des normes comptables permettant aux prestataires de services de crédit de différer les prêts de 6 mois maximum ;
réduction du montant total des dépôts obligatoires des banques commerciales auprès de la banque centrale (Depósitos de Regulación Monetaria) de façon à faciliter leur accès aux liquidités.
Source : Base de données de l’outil de suivi des politiques relatives au COVID-19 (Covid Policy Tracker).
La situation sur le marché du travail s’améliore progressivement, mais des difficultés persistent (Graphique 1.6). De surcroît, la pandémie a provoqué d’importantes pertes de revenus, lesquelles ont aggravé la pauvreté. Actuellement à 4,2 %, le taux de chômage conventionnel dépasse, malgré tout, de 0,8 point de pourcentage son niveau de fin 2019. En outre, il s’envole à 17 % si l’on tient compte des personnes qui sont en dehors de la population active et qui sont prêtes à accepter un emploi, et à 27 % si l’on ajoute celles qui souhaitent travailler davantage. Le taux d’activité augmente progressivement tout en restant en deçà de ses niveaux d’avant la pandémie. Il s’accroît plus lentement chez les femmes, qui ont été particulièrement touchées par la pandémie.
Graphique 1.6. Le marché du travail s’améliore lentement, mais des difficultés persistent
Note : Partie A : le taux de sous-emploi est le pourcentage de personnes économiquement actives âgées de 15 ans ou plus qui peuvent et souhaitent travailler davantage que ne le permet leur emploi actuel.
Source : Base de données INEGI.
Le PIB devrait enregistrer une croissance de 6,3 % en 2021 puis de 3,6 % en 2022 (Tableau 1.2). Les exportations continueront de bénéficier de la croissance vigoureuse enregistrée par les États-Unis, et la consommation s’affermira à la faveur de la hausse de la couverture vaccinale et de l’amélioration graduelle de la situation sur le marché du travail. Les projets d’infrastructures prévus soutiendront l’investissement. Selon ces projections, le PIB devrait retrouver son niveau d’avant la pandémie au premier trimestre 2022 et le PIB par habitant, dont le redressement sera plus lent, au premier trimestre 2023. L’inflation va refluer au fil de 2022, après une augmentation notable en 2021, imputable à la hausse des prix de l’énergie, à des goulets d’étranglement du côté de l’offre d’intrants, tels que les semi-conducteurs, et à des tensions sur certaines marchandises.
Tableau 1.2. La reprise va se poursuivre
1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne. 2. Indice des prix à la consommation hors composantes volatiles : agriculture, énergie et tarifs approuvés par divers niveaux d’administration. 3. Établi à partir des données de l’Enquête nationale sur les professions et l’emploi (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE). 4. Administration centrale et entreprises publiques.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Les incertitudes qui entourent les prévisions demeurent importantes. Une nouvelle flambée épidémique pourrait imposer un renforcement des mesures d’endiguement, ayant pour effet de pénaliser l’activité économique. Il se pourrait que l’inflation reste élevée plus longtemps que prévu, ce qui entraînerait une érosion du pouvoir d’achat, en particulier des ménages vulnérables, et appellerait un durcissement de la politique monétaire plus important qu’attendu. Un tel contexte affaiblirait la reprise. Par ailleurs, des épisodes d’instabilité financière pourraient accentuer l’aversion pour le risque, réduire les entrées nettes de capitaux et alourdir les coûts de financement du Mexique. Une recrudescence de la criminalité et de la violence pourrait décourager l’investissement et compromettre le redémarrage du tourisme. Les discussions en cours concernant des changements de pied dans les réformes du secteur de l’énergie créent un climat d’incertitude, qui pourrait encore affaiblir la reprise. À l’inverse, une reprise économique plus vigoureuse que prévu chez les partenaires commerciaux du Mexique pourrait stimuler les exportations et la création d’emplois. L’intégration de l’économie mexicaine dans les chaînes d’approvisionnement internationales pourrait s’accroître davantage grâce au nouvel accord commercial conclu avec les États-Unis et le Canada et à la réactivation du dialogue économique de haut niveau avec les États-Unis. Enfin, l’économie pourrait aussi être confrontée à des chocs imprévisibles, dont les effets sont, par nature, difficiles à intégrer dans ces projections. Si de tels chocs devaient se produire, d’autres mesures devraient être prises par les pouvoirs publics (Tableau 1.3).
Tableau 1.3. Chocs que pourrait subir l’économie mexicaine
Jusqu’à présent, le système financier a fait preuve de stabilité et de résilience (Graphique 1.7). Les niveaux de fonds propres et de liquidité sont restés élevés et supérieurs aux exigences minimales et les ratios de rentabilité demeurent satisfaisants. En outre, les prêts non performants sont jusqu’à présent limités, mais la fin du dispositif de report d’échéances de prêt mis en place en 2020 pourrait entraîner une augmentation des prêts non performants, en particulier si les conditions économiques se dégradent. Cependant, même dans l’éventualité où tous les prêts couverts par le dispositif devenaient non performants, le pays ne verrait pas apparaître de tensions systémiques (Banxico, 2021[3]). Un tel évènement pourrait toutefois avoir de lourdes conséquences sur les banques de petite et moyenne taille, malgré leurs réserves supplémentaires, car elles ont octroyé davantage de prêts aux petites et moyennes entreprises (PME) et de prêts à la consommation que les grandes banques. D’après les derniers tests de résistance menés par la banque centrale, le système bancaire dispose de volants de fonds propres et d’un niveau de liquidité suffisants pour faire face à des évènements économiques extrêmes (Banxico, 2021[3]). L’endettement des ménages et des entreprises reste faible au regard des taux observés dans d’autres pays (Graphique 1.7, parties C et D). Les coûts du service de la dette des ménages et des entreprises demeurent modérés (Banxico, 2021[3]). La dette des ménages prend principalement la forme de prêts hypothécaires, concentrés aux mains de ménages appartenant à la partie supérieure de la distribution des revenus, qui ont moins souffert des effets de la pandémie sur le marché du travail. Le secteur des entreprises est toujours naturellement couvert contre les risques de change, dans la mesure où les dettes des entreprises libellées en devises étrangères sont bien couvertes par les revenus qu’elles génèrent dans ces mêmes devises.
Graphique 1.7. Le secteur financier semble résilient
Note : La partie A du graphique correspond au ratio entre les fonds propres réglementaires de base et les actifs pondérés en fonction des risques.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière ; et FMI, base de données sur la dette mondiale.
Le Mexique s’emploie à évaluer soigneusement l’impact financier potentiel des changements climatiques et d’autres facteurs de vulnérabilités environnementales. Il s’agit notamment des risques de transition, tels que ceux associés aux politiques publiques visant à réduire les émissions mondiales. Ces politiques pourraient entraîner de fortes variations des prix des actifs et déstabiliser tout particulièrement les entreprises ne disposant pas de stratégie de réduction des émissions ainsi que leurs bailleurs de fonds, ce qui engendrait des risques financiers. Les autorités analysent également les risques physiques, comme ceux liés aux ouragans, aux épisodes de sécheresse, aux vagues de chaleur ou aux inondations. L’intensité et la fréquence de ces évènements, plus élevées au Mexique, peuvent aussi générer des risques d’instabilité financière, notamment pour les compagnies d’assurances, risques qui conduiraient à une réduction de la liquidité et une baisse de la valeur des actifs. Le ministère des Finances s’attache actuellement à élaborer une taxonomie destinée à donner aux acteurs financiers et aux entreprises des définitions transparentes et homogènes des activités considérées comme durables. Il s’efforce également d’améliorer le cadre réglementaire, en intégrant des considérations d’ordre environnemental et social dans les politiques d’investissement des investisseurs institutionnels, tels que les fonds de pension, les compagnies d’assurance et les banques de développement. Cette approche vise à encourager davantage d’investisseurs à prendre en compte des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance dans leur processus d’investissement. Par la suite, l’introduction progressive d’une obligation de publicité des risques liés au climat classés selon cette taxonomie par les établissements financiers et les sociétés cotées en bourse permettrait une gestion plus transparente de ces risques et inciterait les acteurs financiers à allouer des ressources à des activités plus propres. Une étude sur les effets d’une loi adoptée par la France, qui impose depuis 2016 aux gestionnaires d’actifs, aux compagnies d’assurance et aux fonds de pension de publier leur exposition au risque climatique, montre que les entreprises soumises à cette exigence détiennent en valeur dans leurs portefeuilles 40 % de moins d’obligations, d’actions et d’autres titres relevant des secteurs des énergies fossiles que les autres entreprises (Mésonnier et Nguyen, 2021[4]). La banque centrale prend également des mesures pour intégrer les risques climatiques dans son cadre de gestion des risques. Elle pourrait dans un deuxième temps réaliser des tests de résistance aux changements climatiques, comme ont commencé à le faire plusieurs pays de l’OCDE, tels que la France, les Pays-Bas ou le Royaume-Uni.
S’agissant du secteur extérieur, la balance courante est devenue positive en 2020, affichant un excédent de 2.4 % du PIB (Graphique 1.8, sous l’effet d’un redressement plus rapide de la demande extérieure que de la demande intérieure après le choc du COVID-19. Le solde des paiements courants a également bénéficié des importants envois de fonds depuis l’étranger. L’investissement direct étranger net a atteint 2.3 % du PIB en 2020. Quant à la dette extérieure, elle reste modeste (Graphique 1.9). Le régime de change flexible aide l’économie à absorber les chocs extérieurs, sachant que le pays peut aussi compter sur les filets de sécurité offerts par d’amples réserves de change qui représentent 40 % de la dette extérieure, par l’accord d’échange de devises (swap) conclu avec la Réserve fédérale des États-Unis et le Trésor américain, ainsi que par la ligne de crédit modulable du Fonds monétaire international (FMI). Après avoir atteint un pic en avril 2020, les indicateurs de risque du Mexique sont désormais orientés à la baisse (Graphique 1.10).
Graphique 1.8. Un solde commercial hors pétrole positif et d’importants envois de fonds permettent au Mexique de dégager un excédent des paiements courants
En % du PIB
Source : Banxico.
Graphique 1.9. Le Mexique dispose d’amples réserves
Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, avril 2021 ; et Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.
Graphique 1.10. Les primes de risque souverain sont orientées à la baisse
Écart de rendement des obligations souveraines, en points de base
Note : L’écart de rendement des obligations souveraines est égal à l’écart de rendement entre les obligations d’État à 10 ans libellées en USD et les obligations du Trésor américain.
Source : Refinitiv.
Les politiques macroéconomiques peuvent être encore renforcées
Grâce à un solide cadre d’action macroéconomique, le Mexique a agi en temps voulu pour atténuer les conséquences économiques et financières de la pandémie. La politique monétaire a progressivement été assouplie et des mesures audacieuses et innovantes ont protégé la stabilité financière et facilité la distribution du crédit. Néanmoins, la riposte budgétaire initiale a été l’une des plus faibles de tous les marchés émergents (Graphique 1.11). Les dépenses publiques ont augmenté d’environ 0.7 % du PIB, contre 4.4 % du PIB dans les économies émergentes. Le gouvernement a plutôt opté pour une redistribution des dépenses de fonctionnement vers l’enveloppe sociale et de santé : en 2020, les dépenses programmables du secteur public au titre de la protection sociale et de la santé ont été accrues de 0.7 et 0.4 point de pourcentage, respectivement, par rapport à 2019. Le Mexique a également choisi d’élargir l’accès aux programmes sociaux existants. À terme, il sera fondamental de continuer à favoriser les dépenses sociales (notamment en éducation et en santé) ainsi que l’investissement public, pour soutenir la reprise et faire en sorte qu’elle touche davantage de personnes. Le renforcement du cadre d’action budgétaire constitue également une priorité à moyen terme, afin que la politique budgétaire puisse mieux lisser les cycles économiques et assurer un appui lors des ralentissements de l’activité.
Graphique 1.11. L’appui budgétaire apporté en réponse au COVID-19 a été faible
Mesures budgétaires discrétionnaires cumulées, en % du PIB
Note : Estimations au 27 septembre 2021. Écon. ém. : moyenne simple des économies émergentes présentées dans le graphique. Écon. av. : moyenne simple des économies avancées suivantes : AUS, BEL, CAN, CHE, CZE, DEU, DNK, ESP, FIN, FRA, GBR, ITA, JPN, KOR, NLD, NOR, NZL, SGP, SWE, USA.
Source : Fonds monétaire international (FMI), Base de données sur les mesures budgétaires prises par les pays en réponse à la pandémie de COVID-19 (Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic) : https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.
Dégager une marge de manœuvre budgétaire et renforcer le cadre d’action budgétaire
Les recettes publiques ont très bien résisté pendant la pandémie et le déficit budgétaire ne s’est que très modérément creusé en 2020. Selon les élasticités budgétaires historiques, les recettes fiscales auraient dû chuter sensiblement, étant donné le ralentissement de l’activité, mais elles ont en réalité légèrement augmenté. Cela a été facilité par les changements apportés au code fiscal (Encadré 1.2) et par l’intensification des poursuites pour dettes fiscales impayées, lesquelles ont conduit à la conclusion d’accords de règlement substantiels avec plusieurs grandes entreprises. Les recettes ont également été soutenues par les fonds de stabilisation, ainsi que par une adroite stratégie de couverture du pétrole, qui a protégé les comptes budgétaires contre la chute des cours pétroliers en 2020. En conséquence, le déficit budgétaire a légèrement augmenté (Graphique 1.12) et la mesure officielle de la dette publique s’est hissée de 44 % du PIB à la fin de 2019 à 55 % à la fin de 2020, par suite du déficit budgétaire, de la dépréciation du peso et de la baisse du PIB. Le déficit devrait s’accroître en 2021 ; le budget annoncé pour 2022 prévoit qu’il demeurera essentiellement inchangé en 2022 et qu’il diminuera progressivement par la suite (Tableau 1.4). À ce titre, l’orientation budgétaire à court terme, bien que toujours prudente, est moins restrictive que prévu dans la loi de finances de 2021. Ce changement est une bonne chose, car il soutiendra légèrement la reprise en cours. En cas d’essoufflement de la reprise ou de recrudescence des cas de COVID-19, il sera justifié d’accroître encore les dépenses de protection sociale et de santé et de différer la réduction du déficit.
Graphique 1.12. Les recettes fiscales ont été résilientes et le déficit budgétaire n’a que très légèrement augmenté
Secteur public non financier, en % du PIB
Note : Dans la partie B, les données illustrées correspondent à la définition la plus large des recettes publiques, y compris les cotisations de sécurité sociale et les entreprises publiques.
Source : Ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Encadré 1.2 Mesures visant à améliorer le recouvrement des impôts
L’administration fédérale a mis en œuvre plusieurs mesures tout au long de 2019 et 2020 afin d’accroître les recettes fiscales.
Élimination de la « compensation universelle ». Jusqu’en 2018, il était possible de recouvrer les soldes positifs de la TVA en les prélevant systématiquement sur les autres taxes, sans autorisation préalable des autorités fiscales. Cela ouvrait la porte à des pratiques de fraude fiscale, par le recours à de fausses factures pour réduire le montant des taxes à remettre à l’État. En 2019, ce mécanisme dit « de compensation universelle » a été supprimé et, de ce fait, les recettes fiscales ont augmenté de 0.5 % du PIB en 2020.
Sanctions plus sévères. Depuis 2020, les crimes liés aux fraudes fiscales sont des infractions pénales graves et les fausses factures sont considérées comme des pratiques du crime organisé. Cela a pour but de décourager la fraude fiscale en inculquant une conscience plus aiguë du risque d’être découvert et en imposant des sanctions plus lourdes sur déclaration de culpabilité.
Mise en œuvre du projet BEPS. En 2020, cinq des quinze mesures du projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) ont été mises en œuvre. Ces mesures pourraient accroître les recettes de pas moins de 0.4 point de pourcentage du PIB d’ici 2024.
Imposition des services numériques. À compter de 2020, les complexités liées au paiement de la TVA sur les produits et services fournis par les plateformes internationales qui offrent des services d’intermédiation ou des biens numériques ont été supprimées. Des retenues d’impôt sur le revenu visant des participants à certaines transactions, en particulier pour les plateformes offrant des services d’intermédiation, ont également été mises en œuvre.
Suppression graduelle des dépenses fiscales reliées à l’impôt spécial sur la production et les services de carburants. Les recettes provenant de l’impôt sur les carburants ont augmenté en 2019 et 2020 grâce à une modification de la méthode de fixation du prix de ces produits. Les dépenses fiscales au titre des paiements des petites et moyennes entreprises (PME) sur les routes à péage, et des achats de gazole des sociétés ferroviaires et minières, ont été réduites.
Règle générale de lutte contre l’évasion fiscale. Les autorités fiscales ont le pouvoir de redéfinir une opération comme inexistante si cette opération est considérée comme n’ayant pas de finalité commerciale et visant uniquement à retirer un avantage fiscal.
Tableau 1.4. Évolution des principaux agrégats budgétaires
En % du PIB
Note : Les astérisques indiquent que les données présentées sont des prévisions. En raison des arrondis, les totaux de certaines colonnes ne correspondent pas nécessairement à la somme des éléments indiqués.
Source : Ministère des Finances et du Crédit public (Secretaría de Hacienda y Crédito Público).
Graphique 1.13. La dette publique devrait se stabiliser
En % du PIB
Note : Dans le scénario de référence, la croissance du PIB réel et l’inflation suivent les prévisions de l’OCDE pour 2021-23, puis convergent progressivement vers la croissance potentielle de la production et l’objectif d’inflation de 3 %, respectivement ; il est supposé que le taux de change entre le peso mexicain et le dollar américain est constant pendant la période de simulation. Les hypothèses ci-dessous sont retenues : le rendement des taux d’intérêt se déplace verticalement en fonction des changements dans l’inflation. Le solde primaire du secteur public suit les valeurs du tableau 1.4 et reste constant jusqu’en 2023, lorsque les coûts liés au vieillissement démographique, sous la forme de dépenses de retraite et de santé plus élevées, commenceront progressivement à se faire sentir. Le scénario de risque à la baisse est fondé sur un choc unique de 10 % au taux de change avec le dollar américain, et un déplacement vertical permanent à la hausse de 100 points de base dans la courbe des rendements par rapport au scénario de référence. Le scénario de réforme complète est fondé sur une croissance plus forte du PIB pendant la période 2022-31, dans l’hypothèse où les réformes structurelles auraient été apportées de manière à stimuler la croissance, comme indiqué au tableau 1. Dans le scénario de report de la réduction du déficit budgétaire, le déficit reste à 3.2 % jusqu’en 2023, puis diminue graduellement au même rythme que la réduction prévue dans le budget gouvernemental de 2022. En outre, une croissance supérieure du PIB découle des réformes exhaustives. Tous les scénarios, y compris le scénario de référence, prennent en compte les coûts liés au vieillissement.
Source : Calculs de l’OCDE. Les données antérieures à 2020 proviennent du ministère des Finances et du Crédit public et renvoient à la dette nette de l’administration centrale.
Le Mexique s’est montré prudent dans sa gestion budgétaire au fil des années (Tableau 1.5), ce qui lui a généralement permis d’atteindre ses objectifs et d’assurer la viabilité de ses finances publiques même s’il affiche le plus faible ratio impôts/PIB de l’OCDE (Graphique 1.14), ce qui est louable. Mais ce résultat a été obtenu essentiellement au moyen de réductions des dépenses, en particulier de l’investissement public (Graphique 1.15), ce qui a nui aux perspectives de croissance. Les dépenses publiques globales sont basses dans une perspective internationale (Graphique 1.16), ce qui indique que le pays dispose d’une marge limitée en ce qui concerne des réductions supplémentaires. Le budget public de 2022 prévoit une hausse des dépenses de protection sociale, à 5.1 % du PIB (contre 3.8 % en 2018). Les dépenses d’équipement sont également relevées à 3.1 % du PIB (contre 2.7 % en 2019), soit le plus haut niveau depuis 2016, bien qu’une diminution progressive soit prévue durant 2023 et 2024. Parallèlement, la pandémie a créé des besoins additionnels en raison de l’aggravation de la pauvreté et des tensions exercées sur les systèmes de santé et d’éducation. En outre, les déficits d’infrastructures demeurent importants. Par exemple, l’augmentation de l’investissement public nécessaire pour combler les déficits d’infrastructures au Mexique a été estimée à 1.3 point de pourcentage du PIB par année (Woetzel et al., 2017[5]). La réalisation d’une analyse coût-avantages rigoureuse et transparente assurerait une sélection rationnelle des projets et contribuerait à combler ces déficits de manière économiquement efficiente.
Répondre à ces besoins croissants de dépenses dans des domaines essentiels, tout en préservant la viabilité de la dette, constitue une priorité fondamentale. Le déficit budgétaire est relativement bas en comparaison d’autres pays (Graphique 1.17) et l’accès aux marchés reste confortable. Si les objectifs budgétaires à moyen terme de l’État étaient atteints, le ratio dette publique/PIB se stabiliserait à compter de 2023 (Graphique 1.13). Toutefois, la dynamique de la dette pourrait s’aggraver dans un scénario d’augmentation considérable des taux d’intérêt mondiaux et de forte dépréciation du taux de change. Accroître les dépenses publiques dans les domaines essentiels en conjugaison avec une augmentation progressive des recettes fiscales, comme décrit plus loin, aiderait à répondre aux besoins de dépenses tout en préservant et en renforçant l’engagement du Mexique vis-à-vis de la viabilité à long terme de la dette. La hausse des recettes fiscales accroîtra également la possibilité de mettre en œuvre des politiques budgétaires contracycliques à l’avenir. La capacité de la politique budgétaire du Mexique de lisser les cycles et de soutenir la croissance durant les récessions est entravée par une assiette fiscale plus restreinte que dans les pays comparables, par une prime de risque-pays et un taux de change qui accroissent le coût du service de la dette, et par la faiblesse des stabilisateurs automatiques du côté des dépenses (par exemple, aucun régime de prestations de chômage n’est en place au niveau fédéral).
Les nouvelles mesures fiscales pourraient être élaborées, annoncées et adoptées par le Parlement en 2022 et mises en œuvre dès 2023. Les mesures touchant les personnes qui se situent dans les déciles de revenu supérieurs, qui ont la propension à consommer la plus faible, pourraient se voir accorder la priorité. Les réformes de grande ampleur proposées dans la présente Étude, au Tableau 1.1, auraient également une incidence positive considérable sur la dynamique de la dette publique.
Étant donné que le Mexique ne se trouve qu’au début du processus de vieillissement de sa population, les coûts budgétaires de ce vieillissement qui sont inclus dans les prévisions de référence auront peu de poids au cours de la prochaine décennie, mais se feront progressivement sentir par la suite. La réforme du régime de pension contributif (examinée plus en détail ci-dessous) implique certaines économies budgétaires au cours des deux prochaines décennies. Inversement, les récentes augmentations au titre des pensions non contributives accroîtront les dépenses. Les dépenses de santé du secteur public augmenteront de 1.5 % du PIB d’ici 2065, selon des estimations, (IDB, 2021[6]). Celles-ci ne prennent toutefois pas en compte les éventuelles répercussions de la pandémie actuelle et les hausses prévues des dépenses liées aux soins de longue durée.
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’amélioration des politiques macroéconomiques
Graphique 1.14. Les recettes fiscales sont basses par rapport à celles des pays comparables d’Amérique latine et de l’OCDE
En % du PIB, 2019
Note : L’agrégat LAC recouvre les pays suivants : Argentine, Brésil, Chili, Colombie et Costa Rica. Toutes les moyennes sont non pondérées. Les valeurs comprennent les impôts sur le revenu et les plus-values, les taxes sur les biens et services, les cotisations de sécurité sociale, les prélèvements sur les salaires et les impôts sur le patrimoine.
Source : OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques.
Graphique 1.15. L’investissement public est faible
En % du PIB
Note : Les moyennes des groupes de pays sont non pondérées. Les groupes de pays sont les suivants : LAC : ARG, BRA, CHL, COL, CRI ; marchés émergents : ARG, BRA, CHL, CHN, COL, EGY, HUN, IND, IDN, MYS, MEX, PER, PHL, POL, ROU, RUS, ZAF, THA, TUN, TUR.
Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale (octobre 2019) ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Graphique 1.16. Les dépenses publiques sont basses
Note : L’agrégat LAC est une moyenne non pondérée des pays suivants : Argentine, Brésil, Chili, Colombie, Costa Rica. La valeur pour l’OCDE est une moyenne non pondérée.
Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, avril 2021 ; et OCDE, base de données sur les dépenses sociales.
Graphique 1.17. Le niveau du déficit et de la dette publique est faible en comparaison d’autres pays
En % du PIB, 2020
Note : La valeur pour Écon. ém. est une moyenne simple des économies émergentes.
Source : FMI, Moniteur des finances publiques (Fiscal Monitor), édition d’avril 2021.
Générer davantage de recettes d’une façon progressive et propice à la croissance
Les recettes sont devenues moins tributaires du pétrole au fil des ans (Graphique 1.18), ce qui a accru la résilience des finances publiques mexicaines face aux variations soudaines et cycliques des cours du pétrole. Cette tendance se poursuivra, vu la récente réduction d’impôt accordée à PEMEX. Les recettes non pétrolières se sont récemment accrues, même si le Mexique continue à générer moins de recettes que les pays comparables de l’OCDE et de la région, en pourcentage du PIB pour tous les prélèvements (c.-à-d. impôt sur le revenu des personnes physiques, TVA et taxes sur l’immobilier), à l’exception de l’impôt sur les sociétés. Par conséquent, les recettes non pétrolières collectées, en pourcentage du PIB, sont inférieures d’environ 6 points de pourcentage à celles des pays comparables d’Amérique latine et elles correspondent à environ la moitié de celles de la zone OCDE. De plus, la capacité de redistribution du système d’imposition et de transferts est faible (point examiné plus en détail à la section consacrée aux politiques sociales).
En vue de renforcer l’administration fiscale, l’État a pris des mesures d’une précieuse utilité qui continueront à se concrétiser au cours des années à venir, et a annoncé des mesures supplémentaires allant dans le même sens dans son dernier budget. Toutefois, le financement d’un investissement public de grande qualité, l’amélioration de la protection sociale et la préservation de la viabilité budgétaire nécessiteront que ces mesures de recouvrement des impôts soient complétées par de nouvelles mesures fiscales à prendre lorsque la reprise sera solidement engagée. Ces nouvelles mesures pourraient comprendre l’élargissement des bases d’imposition, par l’élimination graduelle des dépenses fiscales régressives et inefficientes, ainsi qu’une meilleure conception de certains impôts actuellement sous-utilisés, comme les taxes sur le patrimoine et les véhicules et les taxes environnementales. De telles mesures pourraient également accroître la progressivité fiscale, de même que les incitations à s’intégrer dans l’économie formelle, ce qui pourrait stimuler la productivité et la croissance et élargir encore la base d’imposition.
Graphique 1.18. La dépendance vis-à-vis des recettes pétrolières a reculé
Note : L’agrégat LAC est une moyenne non pondérée des pays suivants : Argentine, Brésil, Chili, Colombie, Costa Rica. La valeur pour l’OCDE correspond à la moyenne non pondérée de tous les pays membres pour lesquels des données sont disponibles.
Source : Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (ECLAC) ; Institut mexicain de statistique (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI) ; OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques ; et OCDE, Modèles des impôts sur les salaires.
L’élargissement des bases d’imposition permettrait d’accroître sensiblement les recettes sans relever les taux. Les dépenses fiscales sont importantes dans l’ensemble des secteurs de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, de l’impôt sur les sociétés et de la TVA (Tableau 1.6). Au total, elles correspondaient à environ 3 % du PIB en 2020. Les exonérations fiscales sont particulièrement substantielles au chapitre de la TVA. Par conséquent, les recettes provenant de la TVA sont relativement basses par rapport à leur potentiel (Graphique 1.19). Une partie considérable de la consommation intérieure est assujettie à un taux de 0 %, ou est exonérée sans droit à des crédits sur les intrants. Cela offre des possibilités d’élargir l’assiette de la TVA, en réduisant l’envergure des taux nuls ou des exonérations par des moyens non régressifs. Par exemple, le taux de 0 % appliqué aux biens culturels bénéficie particulièrement aux ménages à revenu élevé et il pourrait être aboli ou son étendue pourrait être réduite. L’élimination de l’exonération de la TVA pour les aliments et les médicaments pourrait générer des recettes considérables ; toutefois, même si elle s’accompagnait de subventions ciblées en faveur des ménages des déciles de revenu les plus bas, elle entraînerait d’importantes difficultés d’économie politique. Avant d’appliquer la TVA aux aliments, il faudrait améliorer les outils disponibles pour le ciblage des programmes sociaux (comme décrit plus loin à la section sur les politiques sociales) afin de veiller à ce que les ménages aux revenus les plus faibles soient dûment dédommagés. Cela pourrait ainsi être considéré comme une option à moyen terme. L’imposition des aliments à un taux réduit constituerait une autre option, récemment adoptée par le Costa Rica (OECD, 2020[7]), où un taux de 1 % est appliqué.
Tableau 1.6. Les dépenses fiscales sont importantes
En % du PIB
Source : Ministère des Finances et du Crédit public.
Graphique 1.19. Le ratio des recettes de TVA au Mexique est faible
Recettes de TVA en % des recettes potentielles, 2019 ou dernière année connue
Note : Un ratio de recettes de TVA de 100 % indique qu’il n’y a aucune perte de recettes de TVA découlant des exonérations, des taux réduits, des pratiques de fraude ou de l’optimisation fiscale. Les données du Canada concernent uniquement la TVA fédérale. L’agrégat LAC recouvre les pays suivants : Argentine, Brésil, Chili, Colombie et Costa Rica. Toutes les moyennes sont non pondérées.
Source : OCDE, Tendances des impôts sur la consommation (2020) ; et OCDE, Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean (2021).
Les dépenses au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont également importantes et régressives. De multiples abattements et exonérations réduisent considérablement la base d’imposition ; il s’agit notamment des frais médicaux, des cotisations versées à certains régimes de retraite, des primes d’assurance maladie ainsi que des dépôts sur des comptes d’épargne spéciaux et pour l’acquisition d’actions de sociétés d’investissement. Les charges réelles d’intérêts au titre de prêts hypothécaires (jusqu’à une valeur de propriété maximale) et les dépenses d’éducation sont également déductibles. Certaines de ces déductions sont généreuses, particulièrement lorsqu’elles sont combinées, et elles tendent à avantager les contribuables les plus riches. Leur réduction et l’élimination graduelle des déductions les plus régressives amélioreraient les recettes de manière progressive. Les dépenses inefficientes ou régressives représentent au moins 0.7 % du PIB (IMF, 2020[8]). Il y aurait également lieu de rendre l’impôt sur le revenu des personnes physiques plus progressif en réduisant le seuil d’entrée dans la tranche supérieure d’impôt, qui est très élevé en termes de comparaison internationale (Graphique 1.18, partie C). En outre, les recettes fiscales pourraient être considérablement accrues par la réduction de l’économie informelle. À cet égard, les autorités ont récemment fait l’annonce d’une proposition de création d’un nouveau régime fiscal (Régimen de confianza, en espagnol) ciblant les travailleurs indépendants et les PME. Ce système comprend des taux uniformes basés sur le revenu, réduit les exigences en matière de comptabilité et facilite les calculs grâce au chargement préalable d’informations. Cela semble être une initiative prometteuse, touchant un grand nombre de bénéficiaires potentiels (21 millions de travailleurs indépendants et 2 millions de PME). Cette mesure devrait faire partie d’une stratégie globale de réduction de l’économie informelle, prévoyant des interventions dans plusieurs domaines différents de l’action publique, comme l’expose la section du présent chapitre qui traite de la productivité.
En outre, il serait largement possible de renforcer la collecte d’impôts par les administrations infranationales, notamment les taxes périodiques sur la propriété immobilière et sur les véhicules. La collecte de ces taxes sur la propriété et les véhicules a été entravée par la faiblesse des capacités techniques et l’absence d’incitations politiques aux niveaux des États ou des communes. Les États perçoivent la taxe sur les véhicules, tandis que les communes collectent l’impôt sur le patrimoine. Bien conçu, un impôt récurrent sur la propriété immobilière (predial, en espagnol) peut opérer comme une taxe sur les « avantages obtenus », qui fait payer les contribuables locaux pour les services locaux qu’ils reçoivent. Le Mexique ne possède pas de registre national exhaustif de la propriété et les informations qui existent sont parfois désuètes. Les autorités prennent de premières mesures pour constituer une plateforme d’informations cadastrales qui faciliterait l’échange de données géoréférencées entre les trois niveaux d’administration. L’expérience récente de certaines communes mexicaines indique que le recours à des technologies modernes comme la photogrammétrie aérienne pourrait aider à établir et à tenir à jour le cadastre avec davantage de précision et de rapidité, et à un coût moindre, que le système documentaire traditionnel d’enregistrement ; celui-ci est à très forte intensité de main-d’œuvre et est coûteux à mettre en place pour les petites communes (Ethos, 2021[9]). En s’inspirant d’activités récentes menées par certains États pour soutenir les communes dans l’administration des données cadastrales, les États peuvent aider à mettre en place des technologies modernes et en coordonner l’utilisation dans l’ensemble des communes, et contribuer à propager les meilleures pratiques. Il existe également des moyens possibles de faciliter le paiement des impôts. Certains États ont expérimenté avec succès des dispositifs de paiement dans le cadre desquels des préposés se déplacent d’une commune à l’autre, selon des calendriers préétablis, et facilitent le versement des impôts, d’une manière aisée et rapide, par un grand nombre de citoyens. Il pourrait être utile d’exonérer les propriétés de faible valeur et d’instituer des taux d’imposition différents en fonction de la valeur, afin d’assurer la progressivité, ainsi que l’illustre l’exemple de certains pays de l’OCDE comme l’Irlande.
Les taxes liées à la possession ou à l’utilisation de véhicules (tenencia, en espagnol) ont été transférées aux États par l’administration fédérale en 2012. À l’heure actuelle, moins de la moitié des États collectent les taxes sur les véhicules. L’administration fédérale pourrait améliorer les incitations à la perception de cette taxe par les États en accordant, par exemple, des transferts fédéraux plus considérables aux États qui accroissent les recettes imputables à la propriété des véhicules. Les estimations du ministère des Finances laissent penser que le recouvrement de cette taxe pourrait croître jusqu’à atteindre 0.2 % du PIB avec un taux de conformité de 70 %. Une restructuration des taxes sur les véhicules tenant compte de la performance environnementale pourrait également encourager l’utilisation de véhicules plus économes en énergie, comme le montre la situation dans plusieurs pays de l’OCDE tels que la France et Israël.
Promouvoir le recouvrement des taxes sur la propriété immobilière et sur la possession de véhicules pourrait constituer la pierre d’assise de l’amélioration du cadre d’action du fédéralisme fiscal (Encadré 1.3), dans la foulée des modalités exposées dans les Études économiques antérieures de l’OCDE ( (OECD, 2019[10]) ; (OECD, 2013[11])). Les États et les communes continuent de dépendre fortement des transferts fédéraux pour le financement d’une part croissante des dépenses publiques. Le fardeau de la collecte des recettes fiscales repose ainsi presque exclusivement sur l’administration fédérale, ce qui réduit les incitations pour les entités infranationales à assurer l’efficience des dépenses et à s’engager dans la collecte active des impôts. Les formules qui déterminent les transferts du budget fédéral aux régions (participationes, en espagnol) pourraient être améliorées de manière à inciter davantage les États à percevoir les impôts, par exemple en limitant les nouvelles augmentations de transferts ou en imposant la hausse de la collecte des impôts comme condition d’octroi d’une part des transferts. Des critères environnementaux pourraient également être intégrés dans la formule, en tant que reconnaissance des efforts faits par les États pour préserver l’environnement et atténuer les changements climatiques. La France et le Portugal sont deux pays membres de l’OCDE dont le système de transferts intergouvernementaux comporte des critères environnementaux concernant, par exemple, la superficie des zones protégées (UNDP, 2016[12]).
Encadré 1.3 La répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration au Mexique
Le Mexique est un État fédéral doté d’une structure administrative à trois niveaux. Il est divisé en 32 États souverains. Chaque État comprend des communes (on en compte quelque 2 454 dans l’ensemble du pays). L’État fédéral est compétent dans les domaines intéressant l’ensemble du pays, comme la politique macroéconomique, la défense et la recherche-développement (OECD, 2013[1]). Les États ont quant à eux la charge de l’éducation et de la santé. Ils sont aussi coresponsables, avec l’État fédéral et les communes, de la lutte contre la pauvreté et de la gestion des eaux. Les communes sont uniquement chargées des affaires locales, telles que la distribution de l’eau ; elles sont coresponsables avec l’État fédéral et les administrations des États de la construction des écoles et de l’exécution des programmes sociaux. Les trois niveaux d’administration sont concernés par les infrastructures et les transports. La construction de routes incombe à l’administration fédérale et aux États, tandis que l’entretien est assurée par les États ou les communes (OECD, 2013[11]). Les transferts fédéraux financent l’essentiel des dépenses infranationales, surtout dans les domaines de la santé et de l’éducation. Les transferts de l’administration fédérale représentent 92 % du total des ressources infranationales, soit la part la plus importante observée dans les pays de l’OCDE dotés d’une structure administrative décentralisée. Les ressources propres des administrations infranationales, États comme communes, ne représentent qu’une petite part des recettes fiscales totales, à savoir environ 6.7 %, ce qui équivaut à 0.9 % du PIB. Les États et les communes sont entièrement libres de fixer leurs propres taux et/ou bases d’imposition pour ce qui est des prélèvements sur les salaires, des taxes sur les véhicules, des impôts sur le patrimoine et des redevances d’utilisation.
Renforcer le cadre budgétaire
Les autorités mexicaines examinent depuis quelque temps comment elles pourraient renforcer encore le cadre d’action budgétaire de manière à préserver et à tirer pleinement parti, de la crédibilité que le Mexique a acquise au fil des ans. Le renforcement du cadre budgétaire contribuerait également à améliorer la capacité du Mexique de prévenir les crises futures, de reconstituer les marges de manœuvre budgétaires et de réagir face aux chocs. Continuer à soutenir la reprise actuelle constitue la priorité à court terme en matière de politique budgétaire. Réaliser des progrès au chapitre d’initiatives d’amélioration du cadre budgétaire, même si celles-ci ne seront mises en œuvre qu’à moyen terme, aurait également une incidence favorable à court terme en rehaussant la confiance.
Le Mexique a institué trois règles budgétaires (Encadré 1.4). Toutefois, ces règles ne constituent pas un cadre d’action véritablement contracyclique et elles tendent à favoriser les orientations budgétaires procycliques. Les deux règles axées sur un budget équilibré favorisent l’atteinte des objectifs budgétaires via des réductions des dépenses discrétionnaires et ne sont pas reliées à un ancrage budgétaire à moyen terme. Le Mexique pourrait instaurer une limite applicable à la dette, en remplacement des deux règles d’équilibre budgétaire, pour assurer un ancrage à la politique budgétaire à moyen terme, et compléter ce processus par une règle améliorée relative aux dépenses. La couverture de la règle de dépenses actuelle, qui correspond à 36 % des dépenses du secteur public, est trop restreinte et l’empêche de lisser les dépenses sur l’ensemble du cycle. L’amélioration de la règle de dépenses par l’élargissement de la couverture des dépenses publiques, et en ne laissant de côté que les paiements d’intérêts, limiterait avec beaucoup plus de force la procyclicité de la politique budgétaire.
Encadré 1.4. Les règles budgétaires du Mexique
L’actuel cadre d’action budgétaire comporte trois règles :
La règle de l’équilibre budgétaire. Le budget fédéral peut uniquement enregistrer un déficit jusqu’à concurrence de 2 % du PIB si celui-ci est attribuable à des investissements publics réalisés par l’administration fédérale et par certaines entreprises publiques (comme PEMEX).
La règle du besoin de financement du secteur public. La législation prévoit qu’un objectif relatif au besoin de financement soit fixé dans le document budgétaire. L’objectif ’est de placer la dette publique nette sur une trajectoire non ascendante par rapport à l’année précédente. Cette règle s’applique à toutes les entités du secteur public, sauf les administrations infranationales et la banque centrale.
La règle des « dépenses courantes structurelles ». Le taux de croissance réel de ce qu’il est convenu d’appeler les dépenses courantes structurelles est plafonné au niveau de la croissance potentielle de la production. Les dépenses courantes structurelles sont définies comme étant les dépenses programmables, à l’exclusion des paiements d’intérêt, du coût des combustibles pour la production d’électricité, des investissements matériels et financiers de l’administration fédérale, des pensions, ainsi que des dépenses de PEMEX et de la compagnie publique d’électricité. De ce fait, la règle couvre 36 % des dépenses du secteur public.
L’amélioration de la règle pourrait être complétée par une révision et une modernisation des fonds de stabilisation. Il existe actuellement deux fonds de stabilisation : l’un au niveau fédéral et l’autre au niveau infranational. Les deux fonds obtiennent une part des recettes pétrolières annuelles et ont pour objet de compenser les réductions de recettes en fonction des recettes budgétisées au cours d’une année donnée. Ainsi, dans leur configuration actuelle, les fonds ne sont pas véritablement des outils contracycliques et sont surtout des stabilisateurs de revenu. La création d’un fonds vraiment contracyclique, qui permettrait d’épargner lorsque la conjoncture est favorable et de dépenser durant les périodes de contraction, accroîtrait la capacité du Mexique de lisser les cycles et de protéger davantage l’économie contre les éventualités. La simplification de leurs règles d’accès et leur utilisation pour stabiliser les recettes sur l’ensemble du cycle, plutôt qu’en fonction des recettes budgétisées, constituent de bonnes options pour réaliser des progrès dans cette voie.
L’impact d’une règle budgétaire améliorée serait renforcé par la création d’un cadre de dépenses pluriannuel. Les cadres de ce genre se sont avérés un outil efficace pour optimiser les dépenses publiques à moyen terme et appuyer les priorités stratégiques de l’État. Aujourd’hui, presque tous les pays membres de l’OCDE se sont dotés d’un cadre pluriannuel, et ces cadres sont de plus en plus utilisés dans les économies émergentes. Le Mexique pourrait aussi instituer un cadre de dépenses pluriannuel à part entière, en s’appuyant sur sa récente amélioration des méthodes d’établissement du budget.
Au fil du temps, le processus budgétaire du Mexique s’est considérablement amélioré et a gagné en transparence et en redevabilité. Le budget fait l’objet d’analyses et de débats avec l’organe législatif pendant plus de deux mois. Ce processus pourrait être soutenu et encore amélioré par la création d’un conseil budgétaire indépendant et doté de moyens suffisants, comme le recommandait l’Étude économique antérieure de l’OCDE (OECD, 2019[10]). En présentant des analyses budgétaires non partisanes, ces conseils peuvent enrichir le débat sur la politique budgétaire et contribuer à communiquer les risques budgétaires et les options en matière d’action publique. Ils peuvent aussi effectuer des évaluations de la viabilité à long terme et des analyses des politiques. De plus en plus de pays de l’OCDE et d’économies émergentes ont mis sur pied avec succès des conseils budgétaires indépendants. Récemment, plusieurs pays de la région, notamment le Brésil, le Pérou ou le Chili, ont institué leur propre conseil (Encadré 1.5).
Encadré 1.5. Les conseils budgétaires mis en place dans les économies émergentes : le cas du Chili
Le Chili a progressivement renforcé son cadre budgétaire au cours des dernières décennies, ce qui a contribué à soutenir sa croissance économique et à maintenir sa dette publique à un niveau relativement bas. Une règle budgétaire a aidé à protéger les dépenses publiques contre le boom du cuivre et a ainsi engendré des économies qui se sont révélées cruciales lorsque le pays a dû faire face à des chocs négatifs comme la crise financière mondiale. La création d’un conseil budgétaire autonome en 2019 a constitué un important nouveau pas dans cette voie (OECD, 2021[13]). Le conseil est composé de cinq membres, désignés par le Président et approuvés par le Sénat. Il dispose de ses propres ressources et la durée d’exercice de ses membres ne coïncide pas avec la durée du mandat du gouvernement, ce qui favorise l’indépendance du dispositif. Le conseil a notamment les tâches suivantes : évaluer le calcul des recettes structurelles, surveiller le respect des objectifs concernant le solde structurel, proposer des mesures d’atténuation et évaluer et proposer des changements aux règles budgétaires. Le cadre institutionnel de ce conseil est conforme aux bonnes pratiques de l’OCDE.
La gestion de la dette est rationnelle et innovante
La gestion active de la dette en 2019 et 2020 a été la clé des actions destinées à apporter des liquidités, améliorer le profil des échéances des emprunts et gérer les risques. Elle a aussi réduit l’exposition au risque de change du portefeuille de la dette en diversifiant la structure de ce dernier. Cette mesure est venue compléter une stratégie fructueuse d’attraction des investisseurs vers des emprunts libellés en monnaie locale (Graphique 1.20), ce qui a également contribué à limiter le risque de change. Le fait que 60 % de la dette soit à taux fixe atténue également les effets des taux d’intérêt plus élevés. Par ailleurs, le Mexique a réussi à élargir sa base d’investisseurs, notamment grâce à des initiatives innovantes telles que la première émission d’emprunts liés aux Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies (Encadré 1.6).
Graphique 1.20. Le Mexique a attiré des investisseurs vers des instruments d’emprunt libellés en monnaie locale
Indice du péché originel (0-1)
Note : L’indice du péché originel (Original Sin Index) montre dans quelle mesure les pays sont à même de placer leur dette publique libellée en monnaie nationale auprès d’investisseurs étrangers. Il correspond à une valeur de 1, moins la part libellée en monnaie locale de la dette des administrations publiques détenue par des non-résidents. Une valeur proche de 1 est le signe qu’un pays n’est pas en mesure de placer sa dette publique libellée en monnaie nationale auprès d’investisseurs étrangers.
Source : FMI, base de données sur les investisseurs en dette souveraine des marchés émergents (Sovereign Debt Investor Base for Emerging Markets).
Encadré 1.6. Un exemple de gestion innovante de la dette : les obligations ODD
En septembre 2020, le Mexique est devenu le premier pays du monde à émettre des obligations souveraines durables liées aux ODD, d’un montant de 750 millions EUR. Les obligations étaient assorties d’une échéance de sept ans (septembre 2027) et d’un taux de coupon de 1.35 %, soit le deuxième coupon le plus bas de l’histoire des obligations en euros émises par le Mexique. Cette émission a été suivie en 2021 d’une deuxième émission d’obligations, celles-ci ayant une échéance de 15 ans. De telles émissions permettent d’élargir la base des investisseurs et d’avoir accès à des fonds internationaux consacrés au développement économique durable.
Ces obligations font partie du Cadre des obligations souveraines ODD (Hacienda, 2020[14]), qui a pour but de renforcer le lien entre le budget fédéral et les ODD. À l’aide de critères d’admissibilité géospatiaux, ce cadre vise à déterminer et à choisir des postes budgétaires ciblant les États et communes qui présentent l’indice de clivage social le plus élevé. L’indice de clivage social est basé sur des données granulaires recueillies dans le cadre du recensement de la population et de l’habitation. Les données prises en considération comprennent le taux d’analphabétisme, le taux de fréquentation scolaire ou encore la privation de services de santé. Au total, 899 communes (l’équivalent de 13 millions d’habitants sur une population nationale d’environ 130 millions) ont été sélectionnées. Dans les cas où les dépenses budgétaires ne pouvaient pas être ventilées au niveau municipal, l’indice de clivage social a été évalué au niveau de l’État. Un montant égal au produit net généré par les obligations ODD sera affecté à des dépenses sociales axées sur ces communes ou États, qui sont surtout concentrées dans le sud du pays. Le cadre établit aussi des obligations de production de rapports qui visent à faciliter l’évaluation des impacts.
PEMEX reste un élément de passif éventuel important
Les acteurs du marché continuent de considérer PEMEX (la compagnie pétrolière et gazière publique) comme un important passif éventuel pour l’État (Moody’s, 2021[15]). PEMEX a un accès limité au marché et un engagement ferme a été pris par les pouvoirs publics de continuer de soutenir la compagnie par des injections de capitaux, des allégements fiscaux et le service de sa dette. Le soutien apporté représente actuellement environ 1 % du PIB du pays. PEMEX est la compagnie la plus endettée à l’échelle mondiale dans son secteur d’activité et la neuvième compagnie la plus endettée au monde tous secteurs confondus. Sa dette s’élève actuellement à environ 10 % du PIB mexicain. Les engagements conditionnels au titre des pensions de retraite sont également importants, puisqu’ils représentent 6.7 % du PIB (Hacienda, 2021[16]). Les pouvoirs publics cherchent à renforcer la sécurité énergétique et à bâtir un système énergétique plus résilient face aux catastrophes naturelles. Dans ce contexte, un élargissement du rôle de PEMEX a été décidé, avec un accroissement de sa production et le développement de ses activités de raffinage, y compris la construction de nouvelles raffineries. Une telle stratégie pourrait entraîner des pertes d’exploitation plus importantes à court et moyen termes, créant des risques supplémentaires pour l’État.
Après avoir chuté de 4 % en moyenne au cours des 14 années précédentes, la production de PEMEX s’est redressée sur l’année 2020. Les récents allégements fiscaux dont a bénéficié la compagnie lui donnent par ailleurs la possibilité d’accroître ses investissements. Toutefois, de nouvelles évolutions dans sa stratégie d’entreprise, mettant davantage l’accent sur les objectifs financiers et cherchant à générer des gains d’efficacité, permettraient d’alléger la charge supportée par l’État. Ceci serait facilité par un recentrage sur les activités rentables et un désengagement des branches opérant à perte. Réduire les subventions publiques accordées à PEMEX et à la compagnie publique d’électricité pour l’utilisation de fioul et utiliser ces ressources pour appuyer des investissements visant à réduire la production de fioul de PEMEX pourraient favoriser la transition vers un secteur de l’énergie plus propre. Ces mesures pourraient avoir un impact marqué sur les régions fortement dépendantes de l’activité pétrolière, telles que les États de Campeche et de Tabasco. Le renforcement des programmes de reconversion et de formation dans ces régions permettrait aux travailleurs touchés d’acquérir de nouvelles compétences, en les aidant à se tourner vers d’autres secteurs économiques et à échapper au chômage de longue durée.
La consolidation de la gouvernance de PEMEX aiderait la compagnie à améliorer sa santé financière et sa compétitivité et l’État à atténuer ses passifs éventuels. Un alignement sur les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques (OECD, 2015[17]) constituerait un premier pas utile pour accroître la transparence et renforcer les incitations à améliorer la performance et la redevabilité. Les procédures de nomination pourraient être plus concurrentielles et davantage fondées sur le mérite, en favorisant une plus grande objectivité et indépendance des administrateurs. Il y aurait lieu de revoir le cadre réglementaire des marchés publics de sorte qu’il procure à PEMEX la souplesse dont la compagnie a besoin pour pouvoir rivaliser sur les marchés internationaux et qu’il offre par ailleurs des garanties suffisantes en matière d’intégrité (OECD, 2017[18]).
Politique monétaire : contenir l’inflation et soutenir la reprise
Durant la contraction de l’activité liée à la pandémie, la saine gestion du cadre monétaire a soutenu l’économie et le secteur financier et a permis d’éviter la formation de pressions supplémentaires sur le taux de change, lesquelles auraient pu déclencher de nouvelles sorties d’investissements de portefeuille. Ces résultats ont été obtenus par un abaissement progressif des taux directeurs. Depuis le début de la crise, la banque centrale a diminué son taux d’intérêt cible de 325 points de base. Elle a également mis en place d’importantes facilités de liquidité et de crédit représentant 3.5 % du PIB, un programme d’assouplissement temporaire des contraintes réglementaires, ainsi qu’un accord de swap avec la Réserve fédérale américaine et le Trésor américain pour soutenir les financements en dollars.
Comme dans nombre d’autres économies, l’inflation a sensiblement augmenté au Mexique durant la première partie de l’année 2021 (Graphique 1.21). Compte tenu de la forte intégration du pays dans les chaînes de valeur mondiales, l’inflation mondiale et les perturbations des chaînes d’approvisionnement exercent une pression considérable sur l’inflation et l’inflation sous-jacente mexicaines. Des facteurs intérieurs, tels que le redressement de la demande de certains biens et services, les pressions supplémentaires sur certaines marchandises (produits agricoles et de l’élevage, par exemple) ou encore l’augmentation des prix du gaz, renforcent les tensions inflationnistes. Les anticipations d’inflation à moyen et long termes restent ancrées. Consciente de l’impact potentiel des chocs pesant sur l’inflation, bien que temporaires, sur les processus de formation des prix et les anticipations d’inflation à long terme, la banque centrale a décidé de relever son principal taux directeur de 25 points de base à l’occasion de ses réunions de juin, d’août, de septembre et de novembre, pour le porter à 5 %. Les prévisions tablent sur un recul du taux d’inflation tout au long de 2022 et de 2023, mais les incertitudes restent fortes. À terme, si l’inflation ne converge pas vers l’objectif de 3 %, de nouveaux relèvements des taux d’intérêt se justifieront. Des hausses plus rapides pourraient s’avérer nécessaires si les anticipations d’inflation à long terme se mettent à augmenter.
Graphique 1.21. L’inflation s’est fortement accélérée
Source : Banxico et Refinitiv.
Depuis que la banque centrale a acquis son autonomie au milieu des années 1990, l’inflation et sa volatilité ont sensiblement diminué (Graphique 1.22) grâce à un solide cadre de ciblage de l’inflation et à un régime de taux de change flottant. Les anticipations inflationnistes sont également restées solidement ancrées autour de l’objectif de 3 %. La transmission de la politique monétaire s’est progressivement renforcée, même si une stimulation de l’inclusion financière permettrait d’aller plus loin en la matière (Encadré 1.7). Il apparaît fondamental que l’autonomie juridique et constitutionnelle de la banque centrale soit préservée et que la stabilité des prix reste par ailleurs son principal mandat, en particulier dans la période actuelle où les épisodes de volatilité financière pourraient se multiplier alors que les économies avancées commencent à relâcher une partie de leurs mesures de relance monétaire. Une banque centrale indépendante, qui s’attache à maintenir une inflation faible et stable, est essentielle pour le Mexique s’il souhaite pouvoir faire face aux épisodes d’incertitude et d’instabilité financière susceptibles de survenir, comme en témoigne sa propre expérience sur les deux dernières décennies, ainsi que celle d’autres pays de la région et de la plupart des pays de l’OCDE.
Graphique 1.22. L’inflation a considérablement ralenti depuis l’avènement d’une banque centrale indépendante
Hausse annuelle des prix à la consommation, %
Note : En 2003, la banque centrale a adopté un cadre de ciblage à part entière. L’objectif d’inflation pluriannuel a été fixé à 3 %
pour l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation. Auparavant, et depuis 1995, le Mexique avait des objectifs d’inflation annuels.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Encadré 1.7 Évaluation de la transmission de la politique monétaire au Mexique
Le degré de répercussion des modifications de taux d’intérêt est une mesure de l’efficacité de la politique monétaire. Il traduit le pourcentage d’une variation du taux de référence de la politique monétaire à court terme qui se répercute sur les taux débiteurs bancaires auxquels font face les ménages et les entreprises. La rapidité avec laquelle les taux débiteurs du marché réagissent aux variations du taux de référence de la politique monétaire est un autre indicateur de cette efficacité. Plus cette réaction est rapide, et plus la politique monétaire est efficace. Les estimations du degré de répercussion et de la rapidité d’ajustement qui ressortent pour quatre taux débiteurs mexicains analysés (Tableau 1.7 et (Maravalle, forthcoming[19])) indiquent qu’il existe d’importantes disparités dans la transmission de la politique monétaire. La répercussion est significative pour le taux débiteur de référence. Les taux débiteurs du crédit hypothécaire et du crédit automobile, en revanche, sont moins sensibles aux variations du taux de référence monétaire. Dans la plupart des cas, il faut compter de deux à trois mois pour un ajustement complet. En ce qui concerne le taux du crédit hypothécaire, un délai plus long, de l’ordre d’un an, est cependant nécessaire.
Tableau 1.7. Le degré de répercussion et la rapidité d’ajustement varient selon le taux débiteur bancaire considéré
Note : Le degré de répercussion indique dans quelle proportion une variation du taux de référence de la politique monétaire se répercutera sur le taux débiteur considéré. Une valeur de 1 est synonyme de répercussion à 100 %. La vitesse d’ajustement mesure le temps nécessaire au taux débiteur pour s’ajuster. Les estimations sont basées sur un modèle autorégressif à retards échelonnés avec terme de correction d’erreur, voir (Pesaran, Shin et Smith, 2001[20]).
Source : Calculs de l’OCDE d’après (Maravalle, forthcoming[19]).
Ces estimations suggèrent que la transmission est plus forte sur les segments du marché financier axés sur les prêts aux entreprises que sur les segments du crédit aux ménages. Ce résultat est cohérent avec les conclusions selon lesquelles le degré de répercussion est plus fort lorsque les marchés de capitaux sont plus profonds et l’inclusion financière plus forte (Ma et Lin, 2016[21]). Les ménages pâtissent de niveaux plus élevés d’exclusion financière et d’asymétries de l’information qui pèsent sur l’évaluation de la solvabilité. Des mesures visant à favoriser l’accès des ménages aux services financiers et à faciliter l’évaluation de la solvabilité, par exemple par un renforcement des registres des crédits (voir également le chapitre 2), pourraient également contribuer à améliorer la transmission de la politique monétaire.
Relance de l’investissement et renforcement de la croissance de la productivité
Au cours des dernières années, le potentiel de croissance de l’économie, qui mesure le rythme auquel le PIB peut croître de manière durable, a nettement fléchi, passant d’environ 3 % par an en 2015 à un taux de 1.6 % pour 2023 selon les prévisions de l’OCDE. Cette dégradation est due à une baisse de la contribution de la productivité à la croissance et, en raison de la faiblesse de l’investissement, à une contribution négative du capital. L’accord commercial renégocié avec les États-Unis et le Canada crée de nouvelles opportunités pour la relance de l’investissement et le renforcement de la productivité. Certains des déterminants de la faible croissance de la productivité et de l’atonie de l’investissement au Mexique, tels que les problèmes rencontrés d’inadéquation des compétences (OECD, 2019[10]), la question de l’innovation (OECD, 2017[22]) ou encore un cadre de fédéralisme budgétaire perfectible (OECD, 2017[22]), ont déjà fait l’objet d’analyses dans de précédentes Études économiques de l’OCDE. Le présent chapitre se concentre quant à lui sur les moyens possibles de stimuler la concurrence, de faire reculer l’activité informelle, d’améliorer la maîtrise de la corruption et de lever les obstacles aux échanges dans un certain nombre de secteurs.
Stimuler la productivité par un renforcement de la concurrence
Le niveau de productivité du Mexique ressort relativement faible dans les comparaisons internationales (Graphique 1.23). L’un des facteurs clés qui expliquent ce médiocre résultat est que le secteur des entreprises est composé, d’une part, d’un petit nombre de grandes entreprises relativement productives et, d’autre part, d’un grand nombre de PME. Dans la mesure où les grandes firmes peuvent tirer parti de rendements d’échelle croissants, et profitent d’avantages en termes de retombées de connaissances comme sur le plan de la spécialisation de leurs employés, la productivité augmente typiquement avec la taille de l’entreprise (OECD, 2018[23]). Dans ce contexte, une forte proportion des ressources humaines et capitalistiques est utilisée dans des entreprises à faible productivité, en particulier les microentreprises et les entreprises informelles.
Graphique 1.23. La productivité du travail est relativement faible
En milliers d’USD à PPA par habitant, 2020 ou dernière année connue
Note : L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous pays membres de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles.
Source : Base de données de l’OCDE sur la productivité.
Graphique 1.24. Les marchés sont perçus comme étant dominés par un petit nombre d’entreprises
Mesure de la concentration du marché, indice de 1 à 7 (meilleur résultat), 2019
Note : cet indicateur mesure la concentration des marchés sur une échelle de 1 à 7 (7 correspondant au meilleur résultat). Il est élaboré à partir des réponses apportées à la question suivante, posée dans le cadre de l’Enquête auprès des dirigeants d’entreprise organisée par le Forum économique mondial : « Comment caractériseriez-vous l’activité des entreprises dans votre pays ? [1 = dominée par quelques groupes ; 7 = répartie entre de nombreuses entreprises] ». L’agrégat LAC est la moyenne simple des pays suivants : Argentine, Brésil, Chili, Colombie et Costa Rica.
Source : Forum économique mondial, Classement 2019 de l’indice de compétitivité mondiale 4.0 (version du 10 avril 2019).
Ces caractéristiques sont typiques des économies dans lesquelles la concurrence n’est pas suffisamment forte pour créer un environnement dans lequel les nouveaux entrants poussent les opérateurs en place à accroître leur efficacité (Klapper et al., 2006[24]). La concurrence est faible dans certains secteurs clés de l’économie et un petit nombre d’entreprises tendent à dominer les marchés (Graphique 1.24 et Encadré 1.8). Ces forts pouvoirs de marché se traduisent par des prix plus élevés, avec à la clé une perte de bien-être pour les 10 % de Mexicains les plus pauvres estimée à 31 % de leur revenu, contre 6 % pour les 10 % les plus riches (COFECE, 2018[25]). L’expérience du Mexique sur le marché des télécommunications prouve qu’une plus grande concurrence fait diminuer les prix et entraîne une amélioration de la qualité (OECD, 2017[26]).
Encadré 1.8. Mesure des pouvoirs de marché au Mexique
La pression qu’exercent sur elles leurs concurrents ainsi que les nouveaux entrants amène les entreprises à fixer des prix plus bas qui reflètent leurs coûts, au bénéfice du consommateur. En l’absence de concurrence, les entreprises acquièrent un pouvoir de marché et imposent des prix élevés (De Loecker et Eeckhout, 2017[27]). La mesure des pouvoirs de marché peut donc fournir de précieuses indications sur le degré de concurrence ici ou là. L’analyse des marges bénéficiaires permet d’évaluer dans quelle mesure les entreprises sont en mesure de fixer le prix de leurs produits au-dessus de leurs coûts. Des marges élevées peuvent indiquer une faible concurrence dans une branche d’activité ou un secteur. Les mesures établies au niveau sectoriel dans le cadre de la présente Étude économique (Gonzalez Pandiella et Tusz, forthcoming[28]) suggèrent que les marges bénéficiaires au Mexique sont plus élevées que dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.25). Le commerce de gros et de détail ainsi que l’industrie minière comptent au nombre des secteurs clés dans lesquels les indicateurs de marges sont les plus élevés et où les marges ressortent plus importantes que dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.26).
Graphique 1.25. La marge moyenne au niveau sectoriel est relativement élevée
Indice de 0 à 1 (marges les plus élevées), moyenne sur 2015-18
Note : La marge est définie comme étant égale à la production brute divisée par l’excédent brut d’exploitation, suivant la méthodologie exposée dans (Egert et Vindics, 2017[29]).
Source : Calculs de l’OCDE d’après la base de données pour l’analyse structurelle (STAN) de l’OCDE ; et base de données analytique de l’OCDE.
Graphique 1.26. La plupart des secteurs affichent des marges plus importantes que la moyenne de l’OCDE
Indice de 0 à 1 (marges les plus élevées), moyenne sur 2015-18
Source : Calculs de l’OCDE d’après la base de données pour l’analyse structurelle (STAN) de l’OCDE ; base de données analytique de l’OCDE.
Un renforcement de la concurrence s’impose. Améliorer la réglementation est un moyen essentiel de stimuler la concurrence. Dans certains cas, il conviendrait d’alléger la charge réglementaire pour faciliter la création d’entreprises et favoriser un environnement des entreprises plus dynamique. Dans d’autres, il faut améliorer le cadre réglementaire afin de réduire la concentration des marchés, notamment celui des transports. Une autorité de la concurrence pleinement indépendante et dotée des ressources adéquates est ’un autre pilier fondamental d’un cadre de concurrence solide. Créée en 2013, l’autorité autonome de la concurrence du pays a progressivement accru la vigueur de son action. Le nombre d’enquêtes était ainsi en augmentation jusqu’à récemment. Se doter d’équipes qualifiées et les retenir a constitué et demeure un défi de taille pour l’autorité, difficulté exacerbée par les coupes budgétaires de 2019 et la mise en place de plafonds salariaux pour toutes les entités publiques du pouvoir exécutif. L’application des plafonds salariaux a été suspendue pour les agents en place, mais s’applique toujours pour les nouvelles recrues et pour les promotions internes. Ces plafonds signifient d’importantes réductions de salaire pour le personnel promu en interne de même qu’une moindre attractivité pour les candidats externes (y compris s’agissant des postes au sein du conseil d’administration), ce qui pénalise l’autorité dans sa capacité à attirer les bonnes compétences. Le statut de l’autorité de la concurrence en tant que corps autonome et indépendant a par ailleurs été remis en question, et des intentions de modifier la législation pour lui ôter ce statut et la placer sous la tutelle de l’administration centrale ont été annoncées, bien que non suivies des faits. Pour l’avenir, il est important que le Mexique veille à ce que son autorité de la concurrence reste indépendante, qu’elle dispose d’un budget suffisant pour s’acquitter efficacement de ses missions et qu’une grille de rémunération appropriée lui permette d’attirer des agents qualifiés et de continuer à renforcer ses capacités. Le cadre de la concurrence tirerait également grand bénéfice d’un effort d’augmentation du nombre de juges en charge de l’examen des questions de concurrence, qui reste très limité au Mexique.
Réduction de l’activité informelle : un pari gagnant-gagnant à la fois pour la productivité et l’inclusivité
À un taux d’environ 55 %, l’emploi informel demeure élevé (Graphique 1.27) et est à la fois une cause et une conséquence de la faiblesse de la productivité. Il n’existe pas de remède miracle pour faire reculer l’activité informelle. Une stratégie intégrée est nécessaire, couvrant plusieurs domaines d’action. Au-delà des initiatives en cours visant à favoriser la discipline fiscale, évoquées à la section du présent chapitre consacré à l’impôt, le renforcement de la réglementation du travail et de son application, ainsi que l’amélioration des compétences et de leur adéquation aux besoins sur le marché du travail formel, comptent parmi les principaux éléments d’une stratégie destinée à réduire l’économie informelle, comme déjà évoqué dans de précédentes Études économiques de l’OCDE sur le Mexique ( (OECD, 2019[10]) ; (OECD, 2017[22])). Les réformes engagées du marché du travail visant à accélérer la résolution des conflits du travail pourraient par ailleurs diminuer les coûts potentiels associés à la régularisation. La réforme en cours des retraites pourra aussi contribuer à réduire l’activité informelle chez les travailleurs à faible revenu dans la mesure où elle prévoit, à partir de 2023, un allègement des cotisations patronales de sécurité sociale pour les travailleurs à faible revenu, dont la couverture sociale serait dès lors partiellement financée par le budget fédéral. La réforme visant à réduire la fraude dans les activités externalisées pourrait en outre favoriser l’accès d’un plus grand nombre de travailleurs à un emploi formel. Une amélioration de l’inclusion financière (voir également le chapitre 2), en encourageant un recours plus large aux paiements électroniques et en faisant reculer l’usage des espèces, favoriserait dans le même temps l’activité formelle. Le renforcement des services d’accueil de la petite enfance et des congés de paternité (voir dans le présent chapitre la section sur les politiques sociales) aiderait d’autre part à réduire l’emploi informel des femmes, qui tend à augmenter de manière significative après la naissance du premier enfant (Berniell et al., 2021[30]).
Graphique 1.27. L’activité informelle est importante
Pourcentage d’emploi informel dans l’emploi total, 2020 ou dernière année connue
Note : Les données relatives au Costa Rica et au Chili ne tiennent pas compte des travailleurs produisant pour compte propre, et les données relatives à l’Argentine ne portent que sur les villes principales ou les zones métropolitaines.
Source : Organisation internationale du travail (OIT).
Des possibilités demeurent également d’améliorer la réglementation qui s’applique aux entreprises, laquelle reste parfois coûteuse et complexe et tend dès lors à décourager la régularisation des activités et des emplois. Ceci faciliterait l’arrivée de nouveaux entrants et favoriserait une plus grande concurrence. Le Mexique a accompli des progrès notables dans l’amélioration de la réglementation des entreprises et l’assouplissement des règles de conduite des affaires au fil du temps, mais des efforts restent néanmoins à accomplir pour réduire l’écart avec les pays de l’OCDE (Graphique 1.28). La réglementation des entreprises au niveau fédéral s’est nettement bonifiée (OECD, 2019[10]). À l’inverse, des améliorations restent possibles au niveau des États et au niveau local. Les règles peuvent différer notablement d’une commune à l’autre au sein d’un même État, ce qui crée des obstacles importants à la régularisation des petites entreprises, à leur croissance et à l’amélioration de leur productivité. Une stratégie nationale d’amélioration de la réglementation est actuellement déployée de manière graduelle, avec l’objectif d’harmoniser les règles entre les différents niveaux d’administration et de supprimer les doublons. Des mécanismes de guichet unique dans les États et les communes simplifieraient sensiblement la création d’entreprise et réduiraient notablement le coût des démarches, comme on peut le constater dans plusieurs États et communes qui ont sauté le pas. Le dernier exemple en date est celui de l’État du Yucatán, qui a récemment lancé un guichet unique d’investissement entièrement numérique. Des outils numériques plus présents, avec la possibilité d’accomplir en ligne toutes les procédures administratives liées à la création d’une entreprise, offriraient également le double avantage de réduire la charge réglementaire et de diminuer les risques de corruption.
Graphique 1.28. La création d’entreprises peut être facilitée
Sous-indice des exigences administratives pour les sociétés à responsabilité limitée et les entreprises individuelles, 2018
Note : L’indice varie de 0 à 6 (du moins restrictif au plus restrictif).
Source : Indicateurs de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures de l’OCDE pour stimuler la productivité
Relance de l’investissement
L’investissement est atone depuis 2015 (Graphique 1.29). Entre 2016 et 2018, entravé par l’incertitude qui régnait alors sur l’avenir des accords commerciaux en Amérique du Nord, il n’a pas connu de progression. Puis il a commencé à chuter en 2019, après l’annulation de certains projets d’investissement existants et l’apparition de tensions commerciales à l’échelle mondiale. Entretenue par la renégociation de contrats conclus, notamment dans le secteur de l’énergie, où le gouvernement poursuit une politique visant à accroître la sécurité énergétique, à renforcer le champ d’action de l’entreprise publique PEMEX et de la compagnie publique d’électricité, et qui rompt avec la réforme de 2014 qui encourageait l’investissement privé, l’incertitude autour de l’action des pouvoirs publics mexicains est restée élevée. Le climat d’incertitude s’est encore alourdi au début de l’année 2021 (Graphique 1.30) suite à l’approbation du projet de loi sur la réforme du secteur de l’électricité, perçu comme modifiant de manière rétroactive le régime applicable aux investissements et augmentant l’incertitude juridique et réglementaire (IMCO, 2021[31]) ; la mise en œuvre de cette réforme a toutefois été suspendue par un juge.
Le potentiel de fort redémarrage de l’investissement est non négligeable. Outre l’accord de libre-échange renégocié, la reprise vigoureuse aux États-Unis et les tendances à la délocalisation de proximité, avec des entreprises qui aspirent souvent à se rapprocher de leurs marchés finaux pour se protéger des risques de perturbation des chaînes d’approvisionnement, offrent au Mexique une chance historique. Bien que certaines de ces opportunités aient commencé à se concrétiser, pour exploiter tout le potentiel qui s’ouvre à lui, il conviendrait que le Mexique prenne des mesures appropriées pour garantir aux investisseurs, tant nationaux qu’étrangers, la continuité juridique des contrats en cours ainsi qu’un contexte de stabilité réglementaire.
Le partenariat mis en place entre l’État fédéral et le secteur privé pour la constitution d’une réserve de projets d’infrastructure est un dispositif précieux pour renforcer les investissements et combler les lacunes en matière d’infrastructures. Cette réserve comprend 67 projets, financés par le secteur privé et représentant 2.1 % du PIB (Hacienda, 2021[16]). L’amélioration de l’accès aux financements serait également essentielle à la relance de l’investissement (voir le chapitre 2). La réforme des retraites (voir dans le présent chapitre la section sur les politiques sociales) a le potentiel de doper le financement des investissements dans les infrastructures à moyen terme, et ce eu égard au fait que les actifs des fonds de pension devraient atteindre 40 % du PIB d’ici 2038 (contre 17 % à l’heure actuelle). À court terme, une intégration plus poussée des questions relatives à la conduite responsable des entreprises soutiendrait également l’investissement. Les sujets environnementaux, sociaux et de gouvernance sont de plus en plus pris en considération par les investisseurs internationaux et le devoir de diligence sur ces questions est également intégré dans les accords commerciaux avec les États-Unis et le Canada (en particulier en ce qui concerne le travail, comme exposé plus en détail dans le présent chapitre, à la section sur les politiques sociales) et imposé par les principaux partenaires commerciaux du pays, tels que les pays européens. À cet égard, la taxonomie durable en cours d’élaboration par le ministère des Finances pourrait être un outil puissant pour diriger davantage de flux d’investissement vers les activités ayant un impact environnemental et social positif.
Graphique 1.29. Les investissements au Mexique restent faibles
Indice, T1 2015 = 100
Note : Investissement total, l’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous pays membres de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
La reprise de l’investissement pourrait être entravée par l’impact de la pandémie. Les PME du secteur formel ont été soutenues par de petits prêts de 25 000 MXN (1 260 USD). Selon une enquête de l’institut de statistique, 20 % des PME ont disparu lors de la récession (INEGI, 2020[25]). Les PME peuvent avoir du mal à rembourser leurs dettes, en particulier dans les secteurs où la reprise se fait encore attendre. La conversion des prêts en subventions (à savoir l’élimination de l’obligation de remboursement) pourrait améliorer les perspectives d’investissement des PME et contribuer à la relance. Les subventions sont de plus en plus utilisées dans les pays de l’OCDE, qu’il s’agisse de subventions salariales, d’indemnisations versées pour compenser les pertes de recettes ou faire face aux coûts fixes, ou encore de chèques pour le développement des compétences numériques, comme par exemple au Chili, en Irlande ou encore en Suède (OECD, 2021[32]). Plusieurs pays ont également converti les facilités de prêts en subventions. Aux États-Unis par exemple, dans le cadre du Paycheck Protection Programme, dispositif adopté pour inciter les petites entreprises à conserver leur personnel, les prêts accordés n’ont pas à être remboursés dès lors que les critères fixés aux fins recherchées sont remplis. Le Mexique a déjà budgétisé les prêts dans la catégorie des subventions, de sorte que leur conversion en subventions serait simple.
Graphique 1.30. L’incertitude autour de l’action des pouvoirs publics s’est accrue
Part des spécialistes interrogés identifiant l’incertitude et l’insécurité comme des risques pour la croissance économique, en %
Note : Les spécialistes interrogés étaient invités à répondre à la question suivante : « À votre avis, quels sont les trois principaux facteurs qui limiteront la croissance de l’activité économique au cours des six prochains mois ? » ; les répondants pouvaient sélectionner jusqu’à trois réponses.
Source : Banxico (Encuesta Sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado).
Renforcement de l’intégration commerciale dans les services
Le Mexique a largement bénéficié de ses politiques d’ouverture aux échanges et à l’investissement étranger. Treize accords de libre-échange ont été conclus avec plus de 50 pays. Les exportations de biens et services ont largement progressé pour atteindre près de 40 % du PIB en 2019, contre 26 % en 1996. Stimulé par l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), le Mexique s’est transformé en une plaque tournante de l’industrie manufacturière, qui représente près de 90 % de ses exportations. La valeur des exportations mexicaines de produits manufacturés dépasse celle de toutes les exportations de produits manufacturés du reste de l’Amérique latine réunies. L’insertion dans les chaînes de valeur mondiales (CVM), soutenue par de fortes entrées d’IDE, a permis au Mexique de monter en gamme dans la chaîne de valeur, notamment dans l’industrie automobile, dont la structure est aujourd’hui en interconnexion étroite avec celle des États-Unis. Dans ce contexte, les exportations vers les États-Unis représentent plus de 80 % du total des exportations (Graphique 1.31).
Cependant, le potentiel élevé du pays sur le plan des échanges commerciaux n’est pas pleinement exploité. Les exportations de services n’ont pas profité de l’intégration du Mexique dans les échanges de produits manufacturés. La part des exportations de services est faible et inférieure à celle des autres pays de la région (Graphique 1.32). Par ailleurs, celle-ci n’a guère évolué au cours des deux dernières décennies, contrairement à la tendance observée dans les pays de l’OCDE. Les échanges de services représentent une part de plus en plus importante du commerce mondial, et l’industrie manufacturière moderne est grande consommatrice d’intrants de services (OECD, 2017[33]). Le renforcement de la compétitivité des services et de leur intégration dans l’économie mondiale consoliderait la position du Mexique dans les échanges de produits manufacturés.
Graphique 1.31. Les États-Unis sont le principal partenaire commercial du pays
Source : Base de données statistiques des Nations unies sur le commerce des marchandises (COMTRADE) ; et Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED).
Graphique 1.32. Les échanges de services sont peu développés
En % du PIB
Note : Les chiffres des échanges de services sont calculés par addition des exportations et des importations de services, puis division de cette somme par la valeur du PIB, en USD courants. L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous pays membres de l’OCDE, à l’exclusion de l’Irlande et du Luxembourg.
Source : Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde ; et Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED).
La réforme de la réglementation commerciale serait par ailleurs bénéfique pour le consommateur et ferait progresser la productivité nationale. Le coût des restrictions sur les échanges de services pèse de manière disproportionnée sur les PME. Des réformes en la matière sont donc particulièrement importantes pour le Mexique, étant donné la participation limitée des PME mexicaines aux chaînes de valeur mondiales (OECD, 2017[22]). Les restrictions sur les échanges de services sont plus fortes que dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.33). Elles ont diminué peu à peu ici ou là sur certains marchés, notamment celui des télécommunications, mais l’écart par rapport à la moyenne de l’OCDE reste important dans de nombreux secteurs. Les restrictions sont particulièrement importantes dans plusieurs domaines essentiels à l’intégration dans les chaînes de valeur mondiales, tels que la logistique, le courtage en douane, les services de messagerie ou encore le transport routier, ferroviaire et aérien. Leur assouplissement serait particulièrement profitable aux PME et aux entreprises du sud du pays, dont l’intégration dans les échanges est singulièrement entravée par des coûts de logistique et de transport élevés. Des travaux sont en cours pour moderniser les accords commerciaux et les cadres juridiques existants dans le domaine de la finance, dans le but d’apporter une sécurité accrue aux investisseurs étrangers et de mieux stimuler les services financiers transfrontaliers. Il s’agit là d’une initiative prometteuse à même d’élargir l’accès aux services financiers, comme évoqué au chapitre 2 de la présente Étude. L’accélération de la transformation numérique, également abordée au chapitre 2, servirait par ailleurs la cause d’un secteur des services plus compétitif, plus agile et plus innovant.
Graphique 1.33. Les restrictions aux échanges de services sont élevées dans certains secteurs
Source : Indice de restrictivité des échanges de services (IRES) de l’OCDE.
À l’avenir, des efforts supplémentaires pour progresser sur la voie de la neutralité carbone aideraient le Mexique à maintenir et à renforcer sa compétitivité commerciale. La transition mondiale vers la neutralité en gaz à effet de serre d’ici 2050 nécessitera une action plus déterminée de la part de tous les pays. La tarification du carbone devrait augmenter dans de nombreux pays, ce qui a alimenté les inquiétudes quant aux fuites de carbone (lorsque les émissions étrangères augmentent du fait de l’introduction de politiques climatiques nationales) ainsi qu’à certaines propositions visant à introduire des mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Une intensification des efforts déployés pour réduire l’empreinte carbone, point examiné plus en détail à la section du présent chapitre consacrée au changement climatique, pourrait renforcer la compétitivité commerciale à moyen terme du Mexique dans une économie mondiale en transition vers de plus faibles émissions de carbone. Elle permettrait par ailleurs d’exploiter tout le potentiel de l’accord de libre-échange renégocié avec les États-Unis et le Canada, qui comporte des dispositions renforcées aux fins de la lutte contre le changement climatique.
Poursuite des efforts engagés pour améliorer la gouvernance et réduire la corruption
La corruption systémique entrave la productivité, en faussant les incitations, en sapant la confiance dans les institutions et l’équité de la concurrence sur les marchés, en érodant les services publics et en désagrégeant la confiance sociale. L’importance du niveau de qualité de la gouvernance pour expliquer les différences de productivité entre les pays est un sujet bien documenté (Hall et C. Jones, 1999[34]). Le Mexique a considérablement renforcé son cadre institutionnel de lutte contre la corruption au fil des ans. Le niveau perçu de la corruption a légèrement reculé ces dernières années, mais l’écart avec les pays de l’OCDE et de la région reste important (Graphique 1.34).
Le cadre institutionnel de lutte contre la corruption a été consolidé, mais des lacunes restent à combler dans la mise en œuvre. De nouveaux progrès ont été accomplis dans la mise en place du Système national anticorruption : à ce stade, ce sont 17 États qui ont d’ores et déjà finalisé l’adaptation de leurs politiques infranationales au système national, et il est prévu qu’ils soient rejoints par cinq autres à court terme. Si le responsable du bureau du procureur spécial en charge des infractions en matière de corruption a été récemment nommé, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour achever les réformes en cours (OECD, 2021[35]). Il s’agit notamment de nommer les juges de la Cour fédérale de justice administrative. Il existe également une forte hétérogénéité entre les systèmes anticorruption des États, tant au niveau des résultats que des budgets (OECD, 2021[36]). Le Mexique pourrait également envisager d’impliquer plus formellement le secteur privé, y compris les PME, dans le fonctionnement du système national anticorruption. La participation des associations d’entreprises aux comités de participation des citoyens pourrait être en être une expression (OECD, 2021[37]).
Graphique 1.34. Les niveaux de perception de la corruption demeurent plus élevés que dans les autres pays de la région
Note : Partie A : le sigle LAC désigne le Chili, la Colombie, le Costa Rica, l’Argentine et le Brésil. La partie B fait apparaître les notations issues des évaluations mutuelles de chaque membre du Groupe d’action financière (GAFI) pour évaluer le degré d’application des Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. 1. Se rapporte au blanchiment de capitaux. 2. Se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Indice de perception de la corruption de Transparency International ; et calculs de l’OCDE à partir de données du Groupe d’action financière (GAFI).
La panoplie d’outils pour lutter contre la corruption a également été étoffée. Une plateforme numérique nationale a été lancée, rassemblant et interconnectant toutes les données des agences fédérales et des systèmes anticorruption des pouvoirs publics. L’institut de la statistique a également constitué un catalogue complet d’indicateurs de corruption, qui permet d’évaluer, au niveau de l’État et des communes, le type de corruption le plus répandu et les procédures les plus susceptibles d’être touchées. La disponibilité d’un plus grand nombre d’outils pour lutter contre la corruption est un pas en avant, mais qui doit être suivi de la volonté de faire un usage efficace de ces outils. Le renforcement de l’expertise technique des agences de lutte contre la corruption faciliterait la poursuite des affaires de corruption sur la base de critères techniques. La stimulation des marchés publics peut servir d’outil supplémentaire en vue de réduire l’ampleur de la corruption. Le recours du Mexique aux marchés publics est le plus faible de l’OCDE (Graphique 1.35). De plus, les limites à l’accès à l’information et l’utilisation croissante des adjudications directes n’ont fait qu’accentuer cette tendance. Le renforcement de la transparence, de la participation des parties prenantes, de l’accès, de la passation électronique des marchés, ainsi que de la supervision et du contrôle, peut contribuer à une forte intégrité dans les processus de passation des marchés publics et à la lutte anti-corruption. Cela permettra également d’accroître l’efficience des dépenses publiques.
Graphique 1.35. Il est possible d’élargir la couverture des marchés publics
Marchés publics, en % du PIB, 2020 ou dernière année connue
Source : OCDE, Panorama des administrations publiques (base de données).
Il est également possible de renforcer la répression de la corruption transnationale (OECD, 2021[35]). Au cours des 20 dernières années, le Mexique n’a résolu aucune affaire de corruption transnationale. L’adoption d’une législation spécifique visant à protéger les salariés des secteurs public et privé qui signalent des soupçons de corruption étrangère est une étape nécessaire pour renforcer la protection des lanceurs d’alerte et la lutte contre la corruption.
Redoubler d’efforts pour améliorer l’égalité des chances
La pandémie a exacerbé des inégalités sociales qui perdurent depuis longtemps. Le taux de pauvreté, dans sa définition multidimensionnelle, a atteint 44 % en 2020, contre 42 % en 2018 (Coneval, 2021[38]). Les personnes dont l’emploi est lié au commerce, par exemple dans l’industrie manufacturière, ont retrouvé leurs revenus d’avant la pandémie, tandis que pour celles qui dépendent du tourisme ou d’autres services non liés au commerce extérieur, la reprise prend plus de temps. Les travailleurs du secteur informel ont été particulièrement touchés. Les pouvoirs publics s’attachent en priorité à réduire les inégalités à court terme au moyen de programmes sociaux, ainsi que d’une stratégie à long terme fondée sur les infrastructures pour stimuler la croissance, l’investissement, la création d’emplois et la productivité dans les régions du sud. Ainsi qu’il est évoqué au chapitre 2, l’élargissement de l’accès aux financements dans ces régions s’avèrerait aussi particulièrement bénéfique.
Du fait de la pandémie et de l’augmentation corollaire de la pauvreté et de la vulnérabilité sociale, il est également nécessaire de continuer à renforcer le système de protection sociale ainsi que son efficacité. La mise en place de politiques susceptibles d’atténuer les fluctuations économiques sans action discrétionnaire des pouvoirs publics permettrait de mieux armer le Mexique contre les futurs chocs économiques, de faciliter la reprise et de mieux protéger les Mexicains. Améliorer la protection sociale
Tous les pays de l’OCDE, à l’exception du Mexique, ont établi un système d’allocations chômage, qui prend la forme de régimes d’assurance, de programmes d’assistance chômage ou d’un mélange des deux. Les systèmes d’allocations chômage proposent une protection des revenus aux personnes qui perdent leur emploi en période de récession économique. Ils contribuent également à stabiliser l’économie en agissant comme un précieux outil anticyclique. Son économie de plus en plus ouverte expose sensiblement le Mexique aux chocs économiques mondiaux. La mise en place d’un régime d’assurance chômage serait primordiale, tant du point de vue macroéconomique que de la protection sociale. Les chômeurs ont la possibilité d’effectuer des retraits partiels anticipés de leur fonds de retraite à la hauteur plafonnée de trois mois de leur dernier salaire de base. Cependant, ces retraits anticipés pénalisent les retraites à venir et atténuent la protection des travailleurs les plus vulnérables. Certains États, comme celui de Mexico, disposent d’un régime d’assurance, mais le plein potentiel de cet outil permettant de mettre en commun des ressources ne pourra s’exprimer en cas de récession que si le régime d’assurance est établi au niveau fédéral. Pour éviter d’augmenter les coûts non salariaux, le régime pourrait être financé d’une part via les cotisations patronales de sécurité sociale qui financent actuellement le fonds de logement (Infonavit) et d’autre part par les prélèvements généraux. Ce financement pourrait constituer une forte incitation à régulariser les emplois informels en cela qu’il apporterait des avantages aux travailleurs possédant un emploi formel, sans générer de coûts supplémentaires pour les employeurs.
Un système de protection sociale amélioré devrait également protéger les travailleurs du secteur informel en leur proposant, à eux aussi, une protection de leurs revenus. Plusieurs pays de la région Amérique latine ont récemment mis en place des mesures d’urgence visant à apporter un soutien aux travailleurs du secteur informel pendant la récession liée à la pandémie (Encadré 1.9). L’instauration d’un mécanisme similaire au Mexique, grâce auquel les travailleurs du secteur informel qui perdent temporairement leur emploi bénéficieraient d’une aide au revenu, serait également une composante essentielle d’un système social amélioré.
Encadré 1.9. Fournir une aide au revenu aux travailleurs du secteur informel pendant la récession liée à la pandémie
Atteindre les travailleurs du secteur informel constitue un défi pour les pouvoirs publics. En marge des systèmes d’imposition ou de prestations sociales et, dans de nombreux cas, sans accès à des services bancaires, de nombreuses personnes du secteur informel restent hors du radar des politiques publiques. Plusieurs pays d’Amérique latine ont lancé avec succès des programmes innovants pour atteindre ces personnes et leur fournir une aide au revenu pendant la récession causée par la pandémie. Le Chili est venu en aide à plus de 2 millions de ménages vulnérables et travaillant dans le secteur informel via différents transferts en espèces, en distribuant des cartes de débit aux personnes dépourvues de compte bancaire (OECD, 2021[13]). Le Costa Rica a lancé Bono Proteger, un transfert direct d’argent liquide aux personnes qui perdent leur emploi ou confrontées à une réduction de leur temps de travail pendant la pandémie, y compris celles du secteur informel (OECD, 2020[7]). Les demandeurs devaient renseigner en ligne, signer un affidavit en guise de déclaration de bonne foi et fournir une pièce d’identité nationale ou étrangère valide ainsi qu’un IBAN. La procédure de demande doit permettre aux personnes dépourvues de compte bancaire d’en ouvrir un. Le Brésil a eu recours à une application sur smartphone pour fournir une prestation d’urgence, touchant ainsi plus de 50 millions de Brésiliens (OECD, 2020[39]). La Colombie a versé des allocations à 1.5 million de ménages, qui n’étaient jusque-là pas couverts par les prestations sociales. Elle a également fourni des produits bancaires numériques gratuits.
Des scénarios indicatifs montrent qu’une amélioration des programmes sociaux contribuerait à réduire à la fois les inégalités de revenu et le taux de pauvreté (Encadré 1.10 et (Turroques et Gonzalez Pandiella, forthcoming[40])). Le coût budgétaire de telles mesures dépend de la durée et de l’ampleur des prestations. Le fait de débuter par des prestations de trois mois permettrait de limiter le coût budgétaire (Esquivel, 2020[41]) et
Tableau 1.10). Le nombre de bénéficiaires de programmes sociaux a récemment augmenté jusqu’à atteindre 30 % de l’ensemble des ménages (contre 28 % en 2018). Cela traduit les efforts déployés par les pouvoirs publics en vue d’élargir le champ des politiques sociales afin d’atteindre les groupes vulnérables, comme les personnes âgées et les personnes handicapées. Les estimations indiquent que les programmes sociaux ont permis d’éviter à 4.6 millions de personnes de sombrer dans l’extrême pauvreté et à 3.3 millions de tomber dans la catégorie des travailleurs pauvres pendant la pandémie (Coneval, 2021[38]). Les programmes sans condition, comme les bourses d’études (programmes Benito Juarez) et les retraites non contributives (Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores) sont devenus la pierre angulaire des politiques sociales, se substituant à Prospera, un programme de transferts monétaires conditionnels destinés aux ménages, en place depuis plus de 21 ans. Cette évolution laisse supposer un recentrage sur des programmes sociaux quasi-universels en vue d’étendre l’aide à un plus grand nombre de personnes, d’apporter plus de flexibilité aux bénéficiaires et de réduire les coûts administratifs et opérationnels. La part des ménages dans la catégorie des trois déciles de revenus les plus bas recevant des transferts monétaires a diminué, tandis que pour les autres déciles, elle a augmenté (Graphique 1.36). Il convient donc de redoubler d’efforts en vue d’atteindre davantage de ménages dans les déciles de revenus les plus faibles, en renforçant les conditions de ressources et en étendant la portée des programmes ayant une plus grande couverture auprès des ménages à faibles revenus, comme les bourses d’éducation précoce.
Encadré 1.10. Effets de certaines réformes sur les inégalités et la pauvreté : un exercice de simulation
Les simulations basées sur des données sur les ménages mexicains suggèrent que l’amélioration du système de protection sociale du Mexique, la réduction de l’activité informelle et l’augmentation du taux d’activité des femmes entraîneraient une diminution substantielle des inégalités et de la pauvreté (Tableau 1.9). L’instauration d’une allocation de chômage de trois mois, complétée par une aide au revenu, de trois mois également, pour les travailleurs du secteur informel qui perdent leur emploi, entraînerait une baisse de la pauvreté de 11.6 points de pourcentage. La réduction de l’écart avec l’OCDE en matière de taux d’activité des femmes entraînerait une baisse des inégalités, mesurée par l’indice GINI, de près de 2 points de pourcentage. La réduction de l’emploi informel des travailleurs des déciles de revenus inférieurs ferait baisser les inégalités de 2 points de pourcentage et l’extrême pauvreté de 1.5 point de pourcentage.
Tableau 1.9. Effets sur les inégalités et la pauvreté de certaines réformes calculés à partir d’un exercice de simulation
Effet redistributif des réformes sur le revenu courant par habitant par décile, 2020
Note : Ces scénarios sont indicatifs et reposent sur un ensemble d’hypothèses, en particulier : 1) les travailleurs sans emploi du secteur formel qui gagnent moins de 1.5 fois le salaire minimum reçoivent une allocation égale au salaire minimum pendant 3 mois. Les travailleurs du secteur informel sans emploi qui gagnent moins que le salaire minimum reçoivent une subvention égale au salaire minimum pendant 3 mois ; 2) la part des ménages travaillant dans le secteur informel diminue dans les quatre déciles les plus bas et devient égale à l’activité informelle moyenne dans le cinquième décile. Les nouveaux travailleurs du secteur formel de chaque décile ont perçu le même salaire que le salaire moyen des travailleurs du secteur formel du 5e décile ; 3) le taux d’activité des femmes atteint la moyenne de l’OCDE (70 %) dans les cinq déciles de revenus les plus bas. Les femmes qui accèdent au marché du travail perçoivent le salaire moyen des femmes.
Source : Estimations de (Turroques et Gonzalez Pandiella, forthcoming[40]) fondées sur ENIGH-INEGI, 2020.
Tableau 1.10. Estimation à titre indicatif de l’impact sur le budget de certaines recommandations de l’OCDE
Note : L’impact de la mise en place d’allocations de chômage et d’une aide au revenu pour les travailleurs informels repose sur des exercices de simulation présentés au tableau 1.9. L’effet de la stimulation de l’investissement public est calculé à partir de l’évaluation réalisée par (Woetzel et al., 2017[5]) de l’augmentation requise pour couvrir les besoins en infrastructures. L’effet de l’extension du réseau d’accueil d’enfants est basé sur (UN et ECLAC, 2020[42]). Sur le plan des recettes, on suppose que la fiscalité du patrimoine atteint la moyenne des autres pays d’Amérique latine de l’OCDE. L’effet de l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de la TVA est fondé sur (IMF, 2020[8]), et celui de la taxe sur les véhicules, sur le ministère des Finances du Mexique.
Source : Calculs de l’OCDE.
Renforcement de la couverture, du ciblage et de l’efficacité des programmes sociaux
Le Mexique a en outre récemment mis en place Sembrando Vida, un programme innovant visant à améliorer la qualité de vie des personnes vivant dans des communautés rurales marginalisées, ainsi qu’à promouvoir le développement durable. Les participants à ces programmes reçoivent un transfert monétaire et un soutien pour les activités d’agroforesterie, comme la plantation d’arbres fruitiers ou de bois d’œuvre sur de petites parcelles de terre. Ainsi, le programme fournit un transfert monétaire direct mais aussi un soutien en nature. Le programme a été déployé dans 20 régions et couvre 430 000 personnes (au 30 août 2021). Le programme promet d’atteindre les objectifs climatiques et de développement social dans les zones rurales marginalisées. Une évaluation approfondie du programme et le renforcement de sa conception sur la base des résultats de l’évaluation seraient des étapes importantes pour réaliser tout son potentiel.
Tableau 1.11. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques sociales
Graphique 1.36. Certains programmes sociaux sont susceptibles d’atteindre un plus grand nombre de ménages à faible revenu
Part des ménages couverts par les principaux programmes sociaux de transferts monétaires gérés au niveau fédéral, en %
Note : Ce graphique montre la couverture des programmes sociaux de transferts monétaires gérés au niveau fédéral, mesurée dans les enquêtes sur les dépenses et les revenus des ménages de 2018 et 2021. Pour 2021, les programmes sont les suivants : Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica, Beca Benito Juárez para Jóvenes de Educación Media Superior, Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior, Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad, Apoyo para el Bienestar de los Hijos de Madres Trabajadoras, Seguro de vida para Jefas de Familia, Programa Jóvenes Construyendo el Futuro et Pensión Adultos Mayor. En 2018, les programmes consignés sont Prospera, Procampo, Tarjeta SinHambre, Programa de Empleo Temporal (PET) et les programmes s’adressant aux adultes de plus de 65 ans.
Source : Calculs des auteurs à partir des enquêtes sur les dépenses et les revenus des ménages (ENIGH, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) de 2021 et 2018.
Il est également possible de gagner en efficacité et d’élargir la couverture en réduisant la fragmentation des programmes. En effet, il existe un grand nombre de régimes, gérés par différents niveaux de l’administration publique, avec des chevauchements et des lacunes dans la couverture. Le nombre de programmes gérés par l’administration fédérale a chuté de 272 en 2009 à 123 en 2021. Plus de la moitié de ces programmes (57 %) sont exécutés directement et disposent d’un registre des bénéficiaires, tandis que les autres sont mis en œuvre par des intermédiaires, notamment les collectivités locales, et ne disposent pas tous de registres des bénéficiaires. On compte également 1 444 programmes gérés par les États et 6 829 gérés par les communes (CONEVAL, 2021[43]). L’établissement d’un registre complet et unique des bénéficiaires des programmes sociaux permettrait d’évaluer et d’améliorer l’efficacité et le ciblage. Cela contribuerait à accroître la capacité du système de prélèvements et de transferts à réduire les inégalités, qui sont actuellement relativement faibles (Graphique 1.37). Pour ce faire, le registre devrait couvrir les programmes gérés par tous les échelons de l’administration publique. Grâce à ce registre, la réduction de la fragmentation des programmes et des chevauchements entre les programmes gérés par différents niveaux d’administration pourrait occasionner des gains d’efficacité considérables, ce qui pourrait permettre d’atteindre une partie des personnes actuellement non couvertes. Les avancées récentes réalisées par le Costa Rica (OECD, 2020[7]) et le Brésil (OECD, 2020[39]) en matière d’élaboration de registres universels des bénéficiaires des programmes sociaux montrent qu’il s’agit d’une voie prometteuse pour concentrer les dépenses sur les personnes les plus vulnérables et pour étendre la couverture. La dématérialisation du registre et le recours à des outils modernes, tels que des algorithmes d’apprentissage automatique, et de nouvelles sources de données, comme les données des téléphones mobiles et des satellites, peuvent contribuer à générer un registre complet, à améliorer le ciblage des programmes sociaux et à déployer des transferts monétaires d’urgence, à des coûts relativement modestes.
Graphique 1.37. Le système de prélèvements et de transferts redistribue peu
Note : Les données relatives au Mexique se rapportent à 2018. L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous les pays membres pour lesquels des données sont disponibles. Partie A : les points de données pour le Mexique, la Hongrie et la Turquie montrent le coefficient de Gini après impôts et avant transferts.
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus.
Des réformes clés des politiques du travail et du système de retraite sont en cours.
La mise en œuvre de plusieurs réformes importantes du marché du travail est également en cours. Il s’agit notamment de réformes visant à répondre aux nouvelles exigences imposées par l’accord commercial en vigueur en Amérique du Nord pour améliorer les mécanismes de résolution des conflits, la représentation des travailleurs et la négociation collective. L’une des réformes clés réside dans la création d’un nouveau système de justice du travail, mettant davantage l’accent sur la conciliation, en vue d’accélérer la résolution des conflits entre travailleurs et employeurs. Avant la réforme, la résolution d’un conflit du travail prenait quatre ans, ce qui augmentait considérablement les coûts tant pour les employeurs que pour les travailleurs. Les cours de conciliation et d’arbitrage, en charge de la résolution des conflits, ne disposent pas d’un tribunal indépendant et sont débordées. La réforme a permis de créer de nouveaux tribunaux indépendants et spécialisés, appelés « centres de conciliation et d’enregistrement des travailleurs ». Ils doivent permettre un règlement plus rapide et plus indépendant des litiges. L’objectif est que 60 % au moins des conflits entre travailleurs et entreprises soient résolus par le truchement de ces nouvelles unités de conciliation. Faute de parvenir à un accord amiable, des procédures orales doivent permettre une résolution en moins de six mois. La réforme a également instauré de nouvelles règles en matière de représentation des travailleurs et de négociation collective, notamment le vote personnel, libre, direct et secret dans le cadre de l’élection des responsables syndicaux et de la négociation des conditions de travail. La réforme a pour objet de faciliter la résolution des conflits du travail et le respect des droits des travailleurs. La mise en œuvre complète de cette réforme à l’échelle du pays, y compris au niveau de l’État fédéral, sera indispensable pour en exprimer tout le potentiel. Le renforcement des mécanismes visant à garantir la pleine application dans la pratique du droit à la liberté d’association et à la négociation collective, ainsi que la promotion d’un dialogue social efficace dans le cadre des politiques liées au travail constitueraient des étapes clés de la mise en œuvre de la réforme (OECD, 2021[37]).
Le salaire minimum, qui était plus bas que dans la plupart des pays de l’OCDE par rapport au revenu médian (Graphique 1.38), a été augmenté de 50 % en termes réels entre 2019 et 2021. De nouvelles augmentations du salaire minimum sont prévues jusqu’en 2024, jusqu’à ce qu’il permette d’acheter l’équivalent de deux paniers de consommation de base (il couvre actuellement 1.3 panier). Environ 13 % des travailleurs à temps plein gagnent le salaire minimum (Conasami, 2021[44]). Avant le début de la pandémie, la proportion de travailleurs mexicains dont le revenu était insuffisant pour satisfaire les besoins de base a diminué de concert avec l’augmentation du salaire minimum. Des évaluations antérieures indiquent que les augmentations précédentes n’ont pas été préjudiciables à l’emploi dans la partie inférieure de la distribution (Conasami, 2019[45]), mais il conviendrait d’examiner plus avant les hausses récentes. À l’avenir, les augmentations devront être progressives et alignées sur la croissance de la productivité afin de limiter leur répercussion négative potentielle sur l’emploi formel, d’autant plus que le marché du travail récupère peu à peu de la récession liée à la pandémie.
Graphique 1.38. Le salaire minimum a augmenté
Salaire minimum en % du salaire médian, 2020
Note : L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous les pays membres pour lesquels des données sont disponibles.
Source : OCDE, Statistiques de la population active.
Une réforme visant à réduire la fraude dans le recours à l’externalisation a été approuvée en avril 2021, et adoptée avec le secteur privé après sa reformulation. Avant la réforme, environ 20 % des travailleurs du secteur formel étaient employés dans le cadre d’une sous-traitance et d’un programme d’externalisation. Depuis la réforme, la sous-traitance n’est autorisée que pour des services spécialisés qui ne relèvent pas de l’activité principale de l’entreprise. Les entreprises sous-traitantes doivent être officiellement enregistrées auprès du ministère du Travail pour pouvoir fournir leurs services en la matière. Les réformes permettent de réduire les inégalités, car les travailleurs des entreprises sous-traitantes ont tendance à avoir des salaires et une qualité d’emploi moindres, mais elles comportent également le risque de freiner la création d’emplois formels. L’accompagnement de la réforme par des efforts supplémentaires destinés à réduire le coût de la formalisation peut atténuer ce risque. Il est également important que le processus d’enregistrement reste flexible et adaptable au fil du temps. Selon des données administratives, environ 2.7 millions de travailleurs ont évolué vers un contrat standard jusqu’à présent et ont vu leur salaire augmenter d’environ 12 % en moyenne.
Parallèlement aux réformes du marché du travail, le Mexique a également commencé à engager une réforme des retraites adoptée avec le secteur privé pour remédier à certaines des faiblesses du système de retraite mexicain, telles que des taux de remplacement très faibles et une couverture limitée (actuellement, seuls 30 % de la population bénéficient d’une retraite). À compter de 2023, les cotisations des employeurs augmenteront progressivement sur huit ans, à raison de 1 % par an, pour passer de 5.5 % à 13.87 %. Le nombre minimum d’années donnant droit aux pensions a été ramené de 25 à 15 ans. Il sera progressivement augmenté pour atteindre environ 19 ans en 2030. Les estimations des pouvoirs publics laissent entendre que la réforme élargira cet accès, touchant 80 % des travailleurs du secteur formel une fois la réforme pleinement instaurée. Les taux de remplacement devraient augmenter, en particulier pour les travailleurs à faible revenu. La réforme plafonne également les commissions que les caisses de retraite peuvent percevoir en établissant un maximum basé sur une formule qui utilise les commissions perçues dans des pays de comparaison. Les pouvoirs publics ont également annoncé un abaissement de l’âge de la retraite à 65 ans (au lieu de 68) pour les retraites non contributives et une augmentation des droits à la retraite.
Ces réformes des retraites sont prometteuses d’une amélioration de l’accès aux retraites et d’une adéquation du niveau des retraites au Mexique. L’augmentation des retraites non contributives est conforme aux recommandations formulées dans les précédentes Études économiques de l’OCDE. Ces réformes dynamiseront également les marchés des capitaux au Mexique, puisque les actifs des fonds de retraite passeront de 17 % du PIB à l’heure actuelle à 40 % en 2038. Pour éviter que des cotisations patronales plus élevées pour certains travailleurs ne dissuadent la création d’emplois formels, il est important d’accompagner la réforme des retraites de mesures complémentaires visant à réduire l’activité informelle, telles que la réduction des coûts d’enregistrement des entreprises déclarées. La réforme des retraites contributives aura une incidence budgétaire limitée, car leur financement incombe aux employeurs. Cependant, les dépenses publiques en matière de retraites devraient continuer à augmenter, suite à la hausse des retraites non contributives, à la transition démographique et à la contribution budgétaire visant à financer les retraites dans les entreprises publiques, comme PEMEX. Ainsi, les dépenses consacrées aux retraites devraient atteindre 5.3 % du PIB en 2026, contre 4 % actuellement. Cela accentuera les rigidités budgétaires et érodera davantage la capacité du Mexique à réagir aux cycles économiques, renforçant les arguments en faveur d’une augmentation des recettes publiques.
Il reste également à réduire la fragmentation des systèmes de retraite. Certains États, communes ou universités publiques ont recours à des systèmes de retraite indépendants. Il n’existe pas de coordination entre les différents programmes, ni entre les niveaux fédéral et local, même pour les régimes non contributifs (OECD, 2019[46]). L’absence de portabilité des droits entre les régimes et les entités est également préjudiciable à la mobilité de la main-d’œuvre. L’unification de ces régimes réduira les doubles emplois et les inégalités et contribuera à une gestion plus efficace.
Il existe également une fragmentation importante des services de santé entre le système contributif, le système non contributif et le régime des travailleurs du secteur public. Le système non contributif pâtissait d’une couverture moindre, car certaines maladies et certains traitements couverts par le régime contributif étaient exclus. Pour y remédier, l’Institut de la santé pour le bien-être (INSABI) a été créé en janvier 2020, aux fins de proposer une couverture santé universelle et gratuite. L’INSABI, dont le démarrage a été perturbé par la pandémie, doit faire face à de sérieux défis. La proportion de la population qui déclare ne pas avoir accès aux services de santé a atteint 28 % en 2020, contre 16 % en 2018 (Coneval, 2021[38]), même si elle peut prétendre à une couverture par l’INSABI. Cela souligne que l’établissement d’une couverture véritablement universelle reste un défi. Du précédent régime non contributif, l’INSABI a hérité une disponibilité moindre en personnel et en ressources matérielles, ce qui souligne la nécessité de renforcer les dépenses publiques dans ce domaine.
La réduction des inégalités hommes-femmes permettrait de stimuler sensiblement la croissance et le bien-être.
Le taux d’activité des femmes reste inférieur à la moyenne de l’OCDE et des autres pays d’Amérique latine (Graphique 1.39). Les femmes mexicaines subissent un écart de rémunération de 10 %. Elles ont été particulièrement touchées par la pandémie et la reprise les concernant a été plus lente que celle des hommes, car elles ont été particulièrement affectées par la fermeture des écoles. Les violences faites aux femmes sont un problème de longue date qui s’est aussi aggravé pendant la pandémie (Vaeza, 2020[47]).
Les responsabilités familiales reposent de manière disproportionnée sur les épaules des femmes, réduisant ainsi leurs chances de mener à bien des études ou d’intégrer le marché du travail. L’extension de la prise en charge de l’éducation et de l’accueil des jeunes enfants a progressé au fil du temps, mais il demeure un écart avec les pays de l’OCDE ou les pays comparables de la région comme le Chili ou la Colombie. Récemment, un réseau de structures d’accueil pour les enfants (Estancias Infantiles), dont les travailleurs pouvaient bénéficier gratuitement, a été remplacé par des subventions. Mais ces subventions se sont avérées insuffisantes pour couvrir le coût et le nombre de bénéficiaires a été réduit. Le ministère des Finances, en coopération avec d’autres ministères et organismes fédéraux, analyse différentes stratégies pour étendre le système d’accueil des jeunes enfants en coordination avec les administrations infranationales et le secteur privé. Parvenir à une couverture complète des enfants de moins de 6 ans coûterait 1.2 % du PIB par an, alors que le Mexique dépense déjà 0.5 % de son PIB (UN et ECLAC, 2020[42]). Pour tirer pleinement parti des avantages potentiels d’une extension du système d’accueil d’enfants, il est fondamental que les travailleurs à faible revenu soient prioritaires et que l’accès ne soit pas lié au statut sur le marché du travail, de sorte que les travailleurs du secteur informel aient également accès au réseau.
Pour mettre en place un système efficace de garde d’enfants, le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans la coordination des initiatives des administrations infranationales et du secteur privé, notamment en établissant des règles générales (assurance qualité, par exemple) et en regroupant les informations relatives à l’offre et à la qualité des centres de garde d’enfants. Les collectivités locales pourraient cependant contribuer à la mise au point du système, compte tenu de leur connaissance des besoins particuliers de leur région. Enfin, s’agissant des structures d’accueil publiques, la coordination entre les trois niveaux d’administration est indispensable à leur bon fonctionnement. Ainsi, les collectivités locales pourraient assumer la charge de certaines dépenses, telles que les salaires, conformément au cadre juridique actuel, et l’administration fédérale pourrait fournir les infrastructures nécessaires (par le biais des programmes existants, comme La Escuela es Nuestra).
Graphique 1.39. Le taux d’activité des femmes est faible
En % des femmes âgées de 15-64 ans, 2020
Source : OCDE, Statistiques de la population active.
La promotion de l’utilisation des droits au congé de paternité pour les pères serait utile. Au Mexique, les pères peuvent prétendre à cinq jours de congé. Contrairement au congé des mères qui est financé par le système de sécurité sociale, le congé des pères est entièrement à la charge de l’employeur. Le congé des pères est peu utilisé, car il est stigmatisé socialement et n’est disponible que pour les travailleurs du secteur formel. Le financement du droit au congé par le système de sécurité sociale, comme c’est le cas pour les mères au Mexique et pour les pères dans de nombreux pays de l’OCDE, pourrait faciliter l’adoption du congé et briser les préjugés. Le Mexique pourrait également envisager d’allonger le congé parental, suivant ainsi la tendance récente amorcée dans de nombreux pays de l’OCDE, comme la France et l’Espagne.
Le Mexique a bien progressé dans l’amélioration de la représentation politique des femmes. La proportion des femmes au Congrès est à la hausse et atteint désormais 52 %. Dans le gouvernement actuel, 42 % des ministres sont des femmes, contre 31 % dans la moyenne de l’OCDE (IMCO, 2021[48]). À l’inverse, la participation des femmes au conseil d’administration des entreprises privées, qui s’élève à 7 %, est inférieure à celle observée dans la plupart des pays de l’OCDE (27 % en moyenne). Promouvoir la diversité des sexes aux postes de direction dans les entreprises privées peut contribuer à renforcer la diversité et à améliorer les résultats économiques. Les sociétés cotées en bourse sont tenues de rendre compte de leurs progrès en matière de réduction des déséquilibres entre les sexes, mais cette obligation n’est souvent pas respectée. Le respect de cette obligation favoriserait l’égalité des sexes, comme on peut le constater dans plusieurs pays de l’OCDE, tels que l’Australie ou le Royaume-Uni (ILO, 2020[49]). Une plus grande transparence concernant les écarts de rémunération entre les sexes dans ces rapports, notamment en instaurant une obligation de déclaration des écarts de rémunération, est une voie prometteuse pour réduire ces écarts (OECD, 2021[50]) : la moitié des pays de l’OCDE procèdent ainsi.
Amélioration des résultats scolaires
La pandémie a eu de fortes répercussions sur le système éducatif, exacerbant des problèmes de longue date, notamment des inégalités importantes. Avant la pandémie, le niveau des résultats scolaires des élèves mexicains était comparable à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.40). Cependant, l’écart entre les élèves les plus et les moins performants était profond et équivalait à quatre années de scolarité. Après l’un des épisodes de fermetures d’écoles les plus longs qui aient été au Mexique et dans l’OCDE (Graphique 1.41), les inégalités vont sans doute se creuser davantage. L’adoption des technologies numériques varie considérablement d’un ménage à un autre, ce qui a incité les autorités à déployer des outils d’apprentissage via la télévision plutôt qu’Internet.
Graphique 1.40. Les inégalités en matière d’éducation sont importantes.
Score moyen en compréhension de l’écrit, en mathématiques et en sciences dans le cadre du PISA, 2018
Note : MEX (25e) désigne le score auquel 25 % des élèves ont obtenu un résultat inférieur. De même, MEX (75e) désigne le score auquel 75 % des élèves ont obtenu un résultat inférieur.
Source : OCDE, PISA 2018.
L’incidence de la fermeture des écoles est susceptible d’être importante et de s’inscrire dans la durée. À court terme, les abandons scolaires risquent de s’accentuer. Dans les faits, en pleine pandémie, 3 millions de Mexicains des niveaux primaire et secondaire ont interrompu leurs études et n’ont pas repris l’année scolaire 2020-2021 (INEGI, 2021[51]). La fermeture des écoles implique un risque important d’augmenter encore le nombre de personnes quittant l’enseignement avec de faibles compétences, ce qui les expose à un risque élevé d’emploi informel, de pauvreté et d’exclusion sociale. La mise en place de programmes ciblés de réintégration à l’école des élèves ayant décroché pendant la pandémie serait essentielle pour inverser l’effet négatif de la fermeture des écoles. Certains des élèves qui ont poursuivi leur cursus peuvent également avoir besoin d’un soutien et d’un tutorat ciblés pour éviter, qu’après les moindres connaissances acquises en raison de la fermeture des écoles, ils restent à la traîne et finissent par sortir du système scolaire. C’est dans cette optique que l’Allemagne a récemment lancé un programme visant à fournir un enseignement supplémentaire aux élèves après la réouverture des écoles. Le Mexique a établi un processus de suivi qui devrait permettre d’évaluer les lacunes en matière d’apprentissage et qui servirait de base appropriée pour mettre en place un accompagnement supplémentaire des élèves. Cela serait fondamental pour aider les jeunes à acquérir les compétences requises pour s’engager avec succès sur des marchés de plus en plus numériques et plus verts, comme le révèle le plan d’action de l’OCDE pour les jeunes, récemment mis à jour.
Graphique 1.41. Les établissements scolaires ont été fermés pendant une longue période
Nombre cumulé de jours de fermeture des écoles en raison du COVID-19 depuis le 1er janvier 2020
Note : Le terme « fermeture partielle » fait référence aux situations suivantes : fermeture recommandée ou changements importants apportés au fonctionnement normal ; fermeture requise uniquement de certains niveaux ou types d’établissement (par exemple, les lycées, les écoles publiques) ; ou fermeture requise de tous les niveaux dans une zone géographique ciblée. Les jours de fermeture partielle sont comptabilisés comme 0.5 jour.
Source : Outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford Policy Tracker).
Le fait de réaffecter davantage de ressources aux premiers niveaux de l’éducation (préscolaire et primaire) pourrait non seulement contribuer à atténuer les effets de la pandémie, mais également rendre les systèmes éducatifs plus équitables. Cela permettra de faire porter les efforts éducatifs sur la majeure partie des étudiants. Les efforts visant à rendre l’éducation plus équitable pourraient être consolidés d’une part via l’établissement d’objectifs numériques en matière d’équité, par exemple afin de réduire le nombre de jeunes quittant l’école avec un bagage de base insuffisant ou de limiter le nombre d’abandons scolaires précoces et, d’autre part, via l’affectation d’enseignants aux compétences renforcées auprès des établissements affichant une proportion plus élevée d’élèves vulnérables. Les résultats observés dans les pays de l’OCDE indiquent que l’établissement d’objectifs peut constituer un levier politique utile en articulant les politiques autour de ce qu’il convient de réaliser plutôt qu’autour de processus formels ou de lois (OECD, 2007[52]). La modernisation des infrastructures scolaires et le renforcement de la formation des enseignants, notamment dans les zones les plus vulnérables, contribueraient également à réduire l’inégalité des chances. Le Mexique a instauré un programme (La escuela es nuestra) visant à améliorer l’infrastructure de base dans les écoles primaires. Ce programme accorde la priorité aux établissements les plus vulnérables. Le financement actuel du programme a permis jusqu’ici d’apporter une aide à un quart environ des écoles qui en ont fait la demande. L’augmentation des fonds alloués à ce type de programme serait un pas en avant en matière d’amélioration des infrastructures scolaires et de réduction des inégalités.
Réduire les émissions de gaz à effet de serre et accorder une place centrale à l’atténuation du changement climatique
Parmi les économies émergentes, le Mexique a fait œuvre de pionnier en prenant des mesures pour atténuer les effets du changement climatique et s’y adapter. En effet, ce fut la première économie émergente à mettre en place un système de tarification du carbone. Le Mexique a également lancé en 2019 un programme pilote pour la mise en œuvre d’un système d’échange de quotas d’émission, en collaboration avec les autorités locales de Californie et du Québec. Il a également été le premier pays d’Amérique latine à fixer ses contributions déterminées au niveau national, qui ont été inscrites dans la loi mexicaine sur le changement climatique. En 2015, il s’est engagé à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de 22 % par rapport à un scénario de maintien des activités d’ici 2030, et les objectifs n’ont pas été renforcés depuis lors. Le Mexique, tout comme d’autres pays participant à la COP26, révisera ses objectifs à l’horizon 2030 en 2022 afin de les aligner sur l’objectif fixé dans l’Accord de Paris en matière de température, en tenant compte de la situation nationale. Les émissions ont suivi une tendance à la hausse depuis 2014 (Graphique 1.42, partie A). Selon les estimations, elles auraient chuté de 13 % en 2020 sous l’effet de la récession provoquée par la pandémie. Toutefois, du fait des politiques actuellement mises en œuvre, cette réduction ne sera pas maintenue et le Mexique, comme de nombreux autres pays de l’OCDE, n’atteindra pas ses objectifs en matière d’émissions.
Le Mexique arrive en douzième position des pays qui contribuent le plus aux émissions de GES (Semarnat, 2020[53]). Les coûts estimés des dommages environnementaux au Mexique, qui sont élevés, équivalaient à 4.5 % du PIB en 2019 selon les estimations de l’institut national de statistique. Les effets du changement climatique sont déjà perceptibles au Mexique. Au cours des 50 dernières années, les températures moyennes du pays ont augmenté d’environ 1°C et la répartition spatiale et temporelle des précipitations a changé (Semarnat, 2020[53]). Cette situation exacerbe le stress hydrique, qui est un point de vulnérabilité majeure pour le Mexique. Les événements liés au changement climatique, tels que les épisodes de sécheresse, les vagues de chaleur ou les inondations, sont fréquents.
Les mesures envisageables pour réduire les émissions comprennent l’augmentation progressive de la tarification du carbone, le renforcement des règles, le verdissement du bouquet énergétique et la transition vers des modes de transport plus propres. Le Mexique a pris des mesures importantes pour verdir son système fiscal en mettant en place la tarification du carbone, une taxe sur les pesticides et la suppression progressive des subventions aux carburants. D’autres décisions conduiraient à de nouvelles réductions des émissions. Il est possible d’élargir la portée de la tarification du carbone, car le charbon est taxé à un taux réduit et le gaz naturel est détaxé. Le prix global du carbone reste faible (environ deux euros par tonne d’émission) (OECD, 2019[54]). Ce chiffre est bien inférieur à l’estimation basse du coût climatique des émissions de carbone, qui est d’environ 60 euros par tonne (Arlinghaus et K. van Dender, 2017[55]). L’augmentation du prix du carbone suppose des défis importants en matière d’économie politique. La progressivité de cette hausse et l’utilisation d’une partie des recettes supplémentaires pour compenser les effets de la hausse des prix de l’énergie sur les ménages à faibles revenus pourraient faciliter l’adhésion de la population.
Graphique 1.42. Les émissions de CO2 augmentent
Source : OCDE, Indicateurs de croissance verte.
Les secteurs de l’énergie et des transports sont les plus gros émetteurs (Graphique 1.42, partie B). Les combustibles fossiles représentent environ 90 % des approvisionnements en énergie primaire (Graphique 1.43) et le gaz, 23 % des approvisionnements énergétiques. La production d’énergies renouvelables a commencé à croître modérément en 2012. Compte tenu des nombreuses sources d’énergie renouvelables dans tout le pays, son potentiel est élevé. Or, il reste en grande partie inexploité. La réglementation concernant les projets relatifs aux énergies renouvelables est entachée d’une grande incertitude, le ministère de l’Énergie ayant entrepris plusieurs tentatives de réforme, qui ont été contestées en justice par les acteurs du marché et dont la mise en œuvre a été suspendue par les tribunaux. Une réforme constitutionnelle du marché de l’électricité est actuellement étudiée par le Congrès (voir Encadré 1.11).
Ces tentatives de réforme font suite à la suspension des enchères à long terme pour la production d’énergie renouvelable en 2019. Les enchères ont déclenché un afflux important d’investissements directs étrangers, qui ont débouché sur le prix le plus bas au monde pour une centrale solaire à grande échelle (OECD, 2019[10]), au point d’être même inférieur aux prix des sources conventionnelles. Pour le ministère de l’Énergie, l’offre excédentaire due à l’octroi excessif d’autorisations de production d’énergie renouvelable, qui dépasse la capacité du réseau et crée des déséquilibres géographiques, ainsi que le caractère fluctuant et intermittent des énergies renouvelables constituent un argument en faveur de la production conventionnelle. Toutefois, l’expérience des pays de l’OCDE et des économies émergentes montre que les énergies renouvelables réduisent le coût de l’énergie tout en apportant de la souplesse aux systèmes électriques et en réduisant le risque de pannes (IEA, 2019[56]). La modernisation du réseau électrique, par la mise en œuvre de technologies de réseaux intelligents, serait une étape fondamentale pour verdir le mix électrique. Ce type de réseau améliorerait également l’efficacité, la fiabilité et la sécurité et serait en mesure d’intégrer les dispositifs de stockage (Binz et al., 2019[57]).
Encadré 1.11 Aperçu général de la réforme constitutionnelle du marché de l’électricité
Un projet de réforme constitutionnelle du marché de l’électricité a été annoncé en septembre 2021. Ce projet, qui sera examiné avec les principales parties prenantes et les investisseurs, devrait être débattu au Congrès en 2022. Avec cette réforme, le ministère de l’Énergie cherche à assurer la sécurité énergétique du pays, à maintenir les centrales conventionnelles comme solution de secours aux énergies renouvelables et à éviter l’octroi excessif d’autorisations de production d’énergies renouvelables, l’offre excédentaire dépassant la capacité du réseau et créant des déséquilibres géographiques. Le projet de réforme vise à éliminer progressivement dans les contrats avec le secteur privé certains éléments jugés préjudiciables aux finances de l’État et de la compagnie publique d’électricité Comisión Federal de Electricidad (Commission fédérale de l’électricité ou CFE), comme la subvention des frais de transmission. Il a également pour objet de résoudre les problèmes liés à la structure des mécanismes d’auto-approvisionnement, tels que la création d’un marché parallèle de l’électricité. Il tend en outre à réviser les procédures d’octroi des permis, en particulier pour les énergies renouvelables, afin d’atténuer le problème d’offre excédentaire. Le projet de réforme prévoit de garantir une part de marché d’au moins 54 % à la CFE. La réforme constitutionnelle élargit également le rôle de la CFE dans la surveillance du secteur et élimine les instances de réglementation indépendantes du secteur. La CFE serait également chargée de fixer les tarifs et d’accorder les autorisations. La réforme du marché de l’électricité modifie également les conditions d’accès au réseau pour les producteurs, la priorité étant donnée à l’électricité produite par la compagnie publique. Avant la réforme, l’accès au réseau était déterminé par les coûts marginaux de production d’électricité ; priorité était donnée à l’électricité la moins chère, qui provient de sources renouvelables et est, dans une large mesure, produite par le secteur privé. À l’inverse, la production d’électricité de la compagnie publique repose sur des centrales hydroélectriques, géothermiques et nucléaires ou sur l’utilisation de combustibles.
Tableau 1.12. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la croissance verte
Graphique 1.43. La part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique est inférieure à celle des autres pays de l’OCDE
Part des énergies renouvelables dans les approvisionnements totaux en énergie
Note : L’agrégat OCDE correspond à une moyenne non pondérée des chiffres de tous pays membres de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles.
Source : OCDE, Indicateurs de croissance verte.
Le Mexique développe par ailleurs ses investissements dans l’exploration et l’extraction de combustibles fossiles et construit actuellement une nouvelle raffinerie. En vertu d’une nouvelle réforme du marché pétrolier, le ministère de l’Énergie peut suspendre les licences déjà accordées aux entreprises privées en cas de danger imminent pour la sécurité nationale, la sécurité énergétique et l’économie nationale. L’État prendrait alors le contrôle des activités concernées pendant la durée de la suspension. La réforme ajoute également de nouvelles conditions, telles qu’une capacité de stockage minimale, pour qu’une entreprise puisse obtenir et conserver ses autorisations.
Les transports sont le deuxième secteur émetteur de CO2. Les émissions de CO2 liées au transport par unité de PIB du Mexique sont parmi les plus élevées de l’OCDE (OECD, 2021[58]). Les Mexicains sont exposés à des niveaux de pollution atmosphérique plus élevés que les populations des autres pays de l’OCDE (OECD, 2021[58]). L’engorgement du réseau routier dans la zone métropolitaine de la ville de Mexico est l’un des plus élevés au monde (OECD, 2015[59]). L’aménagement d’un réseau de transport urbain et interurbain au maillage très dense pourrait contribuer sensiblement à la réduction des embouteillages et des émissions de gaz d’échappement. Il faudrait pour cela canaliser les investissements privés et publics vers des projets de transports en commun.
L’expérience acquise dans plusieurs États témoigne des bienfaits de la transition vers l’adoption de moyens de transport plus propres. La ville de Mexico a récemment revu ses priorités en réservant des réseaux de voies exclusives aux transports en commun et aux cyclistes et en prenant des mesures pour réduire le nombre de voitures dans ses rues. Le réseau de transports en commun sera également étendu, en augmentant la longueur des lignes de métro et des lignes de bus rapides. Ces changements devraient déboucher sur une réduction substantielle des émissions de CO2, mais il serait possible de redoubler d’ambition si des ressources supplémentaires étaient disponibles pour les investissements. Une adoption accrue des véhicules électriques et autres véhicules à émissions faibles ou nulles serait la mesure la plus efficace pour réduire les émissions à Mexico, car deux tiers de toutes les émissions proviennent des voitures particulières (Windisch et al., 2021[60]). Les trains électriques de Guadalajara et de Monterrey sont aussi d’excellents exemples des avantages des transports en commun propres. Les téléphériques de Mexico, qui traversent des zones vallonnées et fortement embouteillées, constituent une autre initiative novatrice de transport public propre.
Le Mexique a pris des mesures importantes pour accorder une place centrale à la croissance verte et aux politiques d’atténuation du changement climatique. Le cadre mis en place pour émettre des obligations durables pourrait également être déployé afin d’atteindre les objectifs de développement durable. Le ministère des Finances élabore actuellement une taxonomie pour promouvoir la conception d’instruments financiers destinés à catalyser les investissements publics et privés dans les technologies à faible émission de carbone et résilientes au changement climatique.
Toutefois, il est possible d’accorder aux critères d’atténuation du changement climatique un rôle plus important dans la définition des politiques gouvernementales dans tous les domaines. Jusqu’à présent, ils ne sont pris en compte qu’occasionnellement et a posteriori, et seulement en cas de forte insistance du ministère de l’Environnement. L’exemple par excellence en est le programme social Sembrando Vida, qui fournit aux habitants des zones rurales un revenu en échange de la plantation d’arbres sur leurs parcelles (voir également dans le présent chapitre la section sur les politiques sociales). Il a été lancé en 2019 comme un programme social. Or, il peut également être un outil d’atténuation du changement climatique. Cependant, ce n’est que récemment que le ministère de l’Environnement a commencé à évaluer son impact sur l’environnement. L’expérience de certains pays de l’OCDE, comme les Pays-Bas, où les questions financières et environnementales relèvent du même ministère, fait penser que le renforcement du lien entre les ministères des Finances et de l’Environnement peut aider à garantir que les critères liés au changement climatique seront pleinement pris en compte lors de l’élaboration des politiques publiques. Compte tenu des mesures louables prises récemment par le ministère mexicain des Finances pour verdir la réglementation financière, on pourrait penser qu’il s’agit d’une voie prometteuse permettant au gouvernement mexicain d’accorder une plus grande place aux questions environnementales dans son action.
En 2021, les ressources attribuées aux activités et programmes d’atténuation et d’adaptation face au changement climatique (annexe 16 du budget fédéral) ont augmenté de 22 % par rapport à 2020. Toutefois, les enveloppes budgétaires allouées aux principales agences environnementales et au ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles, ont diminué au fil du temps (Muller et al., 2021[61]). Les dépenses consacrées aux programmes de protection de l’environnement représentaient 0.2 % du PIB de 2014 et 0.1 % du budget de 2021. En faisant croître les recettes publiques, il deviendrait possible de mieux canaliser les ressources vers les agences environnementales.
Tableau 1.13. RECOMMANDATIONS
Références
[55] Arlinghaus, J. et K. van Dender (2017), « The environmental tax and subsidy reform in Mexico », OECD Taxation Working Papers, n° 31, OECD, Paris.
[3] Banxico (2021), Reporte de Estabilidad Financiera, Banco de Mexico, https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/reportes-sobre-el-sistema-financiero/%7BFBAA9B09-D285-B1CC-33A8-84E35347B970%7D.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[77] Banxico (2020), Consideraciones sobre el proyecto de decreto de reformas a la Ley del Banco de México para que adquiera moneda extranjera en efectivo, aprobado por el Senado de la República, Comunicado de prensa.
[30] Berniell, I. et al. (2021), « Motherhood and flexible jobs: Evidence from Latin American countries », Research Department working papers, n° 1698, CAF Development Bank Of Latinamerica.
[57] Binz, R. et al. (2019), A Report on the Implementation of Smart Grids in Mexico, National Renewable Energy Laboratory, Goldon, CO.
[2] Chalaux, T. et Y. Guillemette (2019), « The OECD potential output estimation methodology », Economics department working papers, n° 1563, OECD, Paris.
[76] Climate Action Tracker (2021), Country Assessments: Mexico, https://climateactiontracker.org/countries/mexico/ (consulté le 20 octobre 2021).
[44] Conasami (2021), BOLETÍN No. 08/2021 - Comunicado de prensa, Gobierno de México, https://www.gob.mx/conasami/prensa/el-13-3-de-las-personas-remuneradas-y-asalariadas-que-laboran-una-jornada-completa-ganan-hasta-un-salario-minimo-segun-datos-del-censo-2020.
[45] Conasami (2019), Evaluación de impacto: efectos del aumento del salario mínimo en la Zona Libre de la Frontera Norte, Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, México.
[43] CONEVAL (2021), Inventario Nacional CONEVAL de Programas y Acciones para el Desarrollo Social, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/Paginas/inventario_nacional_de_programas_y_acciones_sociales.aspx (consulté le 19 juillet 2021).
[38] Coneval (2021), Medición multidimensional de la pobreza en México 2018 - 2020, CONEVAL, Mexico.
[27] De Loecker, J. et J. Eeckhout (2017), « The Rise of Market Power and the Macroeconomic Implications », BER Working Paper 23687, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA..
[25] Denis Figueroa et Alberto de la Fuente (dir. pub.) (2018), Poder de mercado y bienestar social, Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), Ciudad de México, https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2018/10/Libro-CPC-PoderyBienestar-ver4.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[1] Égert, B. (2017), « The quantification of structural reforms: Extending the framework to emerging market economies », OECD Economics Department Working Papers, n° 1442, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f0a6fdcb-en.
[29] Egert, B. et A. Vindics (2017), « Mark-ups and Product Market Regulation in OECD countries: what do the data whisper? », mimeo.
[75] Eriksson, T. (2012), « Flexicurity and the Economic Crisis 2008-2009: Evidence from Denmark », OECD Social, Employment and Migration Working Papers, n° 139, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k8x7gw8btq6-en.
[41] Esquivel, G. (2020), « Pandemia, Confinamiento y Crisis: ¿Qué hacer para reducir los costos económicos y sociales? », dans R. Cordera y E. Provencio (coords.) Cambiar el Rumbo : El desarrollo tras la pandemia, Grupo Nuevo Curso de Desarrollo (UNAM), http://www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/GNCD_Cambiarelrumbo.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[9] Ethos (2021), El impuesto predial: la oportunidad que todos dejan pasar, Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.
[74] Garsous, G. et S. Worack (2021), « Trade as a channel for environmental technologies diffusion: The case of the wind turbine manufacturing industry », OECD Trade and Environment Working Papers, n° 2021/01, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ce70f9c6-en.
[28] Gonzalez Pandiella, A. et R. Tusz (forthcoming), « Measuring mark-ups in Mexico », OECD Working Paper Series.
[100] Guillemette, Y. et D. Turner (2018), « The Long View: Scenarios for the World Economy to 2060 », OECD Economic Policy Papers, n° 22, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b4f4e03e-en.
[16] Hacienda (2021), Criterios Generales de Política Económica para la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de prosupuesto de egresos de la federacion correspondientes al ejercicio fiscal 2022, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México.
[14] Hacienda (2020), SDG Sovereign Debt Framework, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/ori/Espanol/SDG/UMS-SDG_Sustainable_Bond_Framework.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[34] Hall, R. et C. Jones (1999), « Why Do Some Countries Produce So Much More Output Per Worker Than Others? », The Quarterly Journal of Economics, vol. 114/1, pp. 83-116, https://web.stanford.edu/~chadj/HallJonesQJE.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[73] Henderson, B. et M. Verma (2021), « Global assessment of the carbon leakage implications of carbon taxes on agricultural emissions », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 170, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fc304fad-en.
[6] IDB (2021), Addressing the Fiscal Costs of Population Aging in Latin America and the Caribbean, with Lessons from Advanced Countries, Inter-American Development Bank, Washington, D.C., https://doi.org/10.18235/0003242.
[78] IEA (2021), « World energy statistics », IEA World Energy Statistics and Balances (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00510-en (consulté le 30 avril 2021).
[56] IEA (2019), Status of Power System Transformation 2019: Power system flexibility, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7c49400a-en.
[93] IEA (2017), Energy Policies of IEA Countries: Denmark 2017, Energy Policies of IEA Countries, International Energy Agency, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287594-en.
[87] IEA/Nordic Council of Ministers (2016), Nordic Energy Technology Perspectives 2016: Cities, flexibility and pathways to carbon-neutrality, International Energy Agency, Paris/Nordic Council of Ministers, Copenhagen K, https://doi.org/10.1787/9789264257665-en.
[49] ILO (2020), Women in business and management: improving gender diversity in company boards (voluntary targets vs quotas).
[31] IMCO (2021), Initiative to amend the Electric Industry Law: A setback for the electricity sector in Mexico, Instituto Mexicano para la Competitividad A.C., Mexico City, https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2021/02/20200201_Press-release__Initiative-to-amend-the-Electric-Industry-Law-A-setback-for-the-electricity-sector-in-Mexico..pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[48] IMCO (2021), Mujer En La Economía: los beneficios económicos de sumar a más trabajadoras., Instituto Mexicano para la Competitividad.
[8] IMF (2020), Mexico: 2019 Article IV. IMF Country Report., http://www.imf.org.
[72] IMF (2019), The Rise of Corporate Market Power, Chapter 2 in World Economic Outlook.
[71] Indesig (2021), Análisis preliminar de resultados de la Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares (2020) desde un enfoque de desigualdad y redistribución, Instituto de Estudios sobre Desigualdad.
[51] INEGI (2021), Encuesta para la Medición del Impacto COVID-19 en la Educación (ECOVID-ED) 2020, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
[70] INEGI (2020), Indicadores básicos de demografía de los negocios.
[69] Kaufmann, D., A. Kraay et M. Mastruzzi (2015), « The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues », Hague Journal on the Rule of Law 2011 3:2, vol. 3/2, pp. 220-246, https://doi.org/10.1017/S1876404511200046.
[24] Klapper, L. et al. (2006), « Entry regulation as a barrier to entrepreneurship », Journal of Financial Economics, vol. 82, pp. 591-629, https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2005.09.006.
[68] Lankoski, J. et al. (2015), « Environmental Co-benefits and Stacking in Environmental Markets », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 72, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5js6g5khdvhj-en.
[66] MacLeod, M. et al. (2015), « Cost-Effectiveness of Greenhouse Gas Mitigation Measures for Agriculture: A Literature Review », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 89, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jrvvkq900vj-en.
[67] MacLeod, M. et al. (2015), « Cost-Effectiveness of Greenhouse Gas Mitigation Measures for Agriculture: A Literature Review », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 89, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jrvvkq900vj-en.
[19] Maravalle, A. (forthcoming), « Assessing the monetary policy transmission in Mexico », OECD Working Paper Series, OECD Working Paper Series, Paris.
[65] Marten et K. Dender (2019), « The use of revenues from carbon pricing », OECD Taxation Working Papers, n° 43, OECD, Paris.
[21] Ma, Y. et X. Lin (2016), « Financial development and the effectiveness of monetary policy », Journal of Banking & Finance, vol. 68, https://doi.org/10.1016/j.jbankfin.2016.03.002.
[4] Mésonnier, J. et B. Nguyen (2021), « Showing off cleaner hands: mandatory climate-related disclosure by financial institutions and the financing of fossil energy », Working Paper Series, n° 800, Banque de France, Paris.
[15] Moody’s (2021), Rating Action: Moody’s afirma las calificaciones de México en Baa1; mantiene perspectiva negativa. Moody’s Investors Service.
[61] Muller, A. et al. (2021), « Analysis of the Budget Allocated to Environment and Climate Change in the PEF 2021 », IKI Alliance Mexico, https://iki-alliance.mx/en/analysis-of-the-budget-allocated-to-environment-and-climate-change-in-the-pef-2021/ (consulté le 22 octobre 2021).
[80] NEA (2019), The Costs of Decarbonisation: System Costs with High Shares of Nuclear and Renewables, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264312180-en.
[97] OECD (2022), « Air and climate: Greenhouse gas emissions by source », OECD Environment Statistics (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00594-en (consulté le 10 mars 2022).
[98] OECD (2022), « Air and climate: Greenhouse gas emissions by source », OECD Environment Statistics (base de données), https://doi.org/10.1787/data-00594-en (consulté le 10 mars 2022).
[94] OECD (2021), Effective Carbon Rates 2021: Pricing Carbon Emissions through Taxes and Emissions Trading, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0e8e24f5-en.
[58] OECD (2021), Green Growth Indicators, OECD publishing, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=green_growth (consulté le 21 octobre 2021).
[64] OECD (2021), Greenhouse Gas Emissions by Source, https://doi.org/10.1787/data-00594-en.
[35] OECD (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Two-Year Follow-Up Report Mexico, OECD, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/mexico-phase-4-follow-up-report.pdf (consulté le 19 juillet 2021).
[90] OECD (2021), Making Better Policies for Food Systems, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ddfba4de-en.
[89] OECD (2021), Measuring the Environmental Performance of Agriculture Across OECD Countries, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4edcd747-en.
[13] OECD (2021), OECD Economic Surveys: Chile 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/79b39420-en.
[84] OECD (2021), OECD Economic Surveys: Netherlands, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19990367.
[36] OECD (2021), OECD Integrity Review of the State of Mexico: Enabling a Culture of Integrity, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/daee206e-en.
[37] OECD (2021), OECD Responsible Business Conduct Policy Reviews: Mexico.
[32] OECD (2021), One year of SME and entrepreneurship policy responses to COVID-19: Lessons learned to “build back better”, OECD, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/one-year-of-sme-and-entrepreneurship-policy-responses-to-covid-19-lessons-learned-to-build-back-better-9a230220/ (consulté le 19 juillet 2021).
[50] OECD (2021), Show me the Money : Pay Transparency Policies to Close the Gender Wage Gap, OECD Publishing.
[96] OECD (2020), Climate Policy Leadership in an Interconnected World: What Role for Border Carbon Adjustments?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8008e7f4-en.
[88] OECD (2020), Non-exhaust Particulate Emissions from Road Transport: An Ignored Environmental Policy Challenge, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4a4dc6ca-en.
[39] OECD (2020), OECD Economic Surveys: Brazil 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/250240ad-en.
[7] OECD (2020), OECD Economic Surveys: Costa Rica 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2e0fea6c-en.
[99] OECD (2019), Accelerating Climate Action: Refocusing Policies through a Well-being Lens, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2f4c8c9a-en.
[92] OECD (2019), Enhancing Climate Change Mitigation through Agriculture, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e9a79226-en.
[10] OECD (2019), OECD Economic Surveys: Mexico 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a536d00e-en.
[46] OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en.
[54] OECD (2019), Supplement to Taxing Energy Use 2019: Country Note - Mexico, OECD publishing, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-energy-use-mexico.pdf (consulté le 26 octobre 2021).
[79] OECD (2019), The Heavy Burden of Obesity: The Economics of Prevention, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/67450d67-en.
[95] OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018: Pricing Carbon Emissions Through Taxes and Emissions Trading, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305304-en.
[91] OECD (2018), Human Acceleration of the Nitrogen Cycle: Managing Risks and Uncertainty, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307438-en.
[23] OECD (2018), « Strengthening SMEs and entrepreneurship for productivity and inclusive growth », Key Issues Paper : SME Ministerial Conference, OECD Publishing.
[22] OECD (2017), OECD Economic Surveys: Mexico 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-mex-2017-en.
[26] OECD (2017), OECD Telecommunication and Broadcasting Review of Mexico 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278011-en.
[18] OECD (2017), Public Procurement Review of Mexico’s PEMEX: Adapting to Change in the Oil Industry, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264268555-en.
[33] OECD (2017), Services Trade Policies and the Global Economy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264275232-en.
[63] OECD (2015), OECD Economic Surveys: Mexico 2015, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/eco_surveys-mex-2015-en.pdf?expires=1537970196&id=id&accname=ocid84004878&checksum=DDCE1C2A609749016028875F2DD5A9CD.
[85] OECD (2015), OECD Economic Surveys: Mexico 2015, OECD Publishing, Paris.
[17] OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264244160-en.
[59] OECD (2015), OECD Territorial Reviews: Valle de México, Mexico, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264245174-en.
[11] OECD (2013), « Economic Survey: Mexico 2013 ».
[86] OECD (2012), OECD Economic Surveys: Denmark 2012, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-dnk-2012-en.
[52] OECD (2007), No More Failures: Ten Steps to Equity in Education, Education and Training Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264032606-en.
[81] OECD/FAO (2021), OECD-FAO Agricultural Outlook 2021-2030, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19428846-en.
[82] OECD/FAO (2021), OECD-FAO Agricultural Outlook 2021-2030, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19428846-en.
[83] OECD/FAO (2021), OECD-FAO Agricultural Outlook 2021-2030, https://doi.org/10.1787/19428846-en.
[20] Pesaran, M., Y. Shin et R. Smith (2001), « Bounds testing approaches to the analysis of level relationships », Journal of Applied Econometrics, vol. 16/3, https://doi.org/10.1002/jae.616.
[53] Semarnat (2020), Contribución Determinada a nivel Nacional: México. Actualización 2020, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
[40] Turroques, L. et A. Gonzalez Pandiella (forthcoming), « Assessing the impact of economic reforms on inequality and poverty in Mexico: a simulation experiment », OECD Working Paper Series, OECD, Paris.
[12] UNDP (2016), Ecological fiscal transfers, https://www1.undp.org/content/dam/sdfinance/doc/ecological-fiscal-transfer (consulté le 26 février 2016).
[42] UN et ECLAC (2020), Costs, returns, and effects of a universal, free, and quality child care system in Mexico, Naciones Unidas Mexico, ECLAC and UN Women, https://www2.unwomen.org/-/media/field%20office%20mexico/documentos/publicaciones/2020/diciembre%202020/twopager_cepal_onumujeres_esp.pdf?la=es&vs=2542 (consulté le 11 octobre 2021).
[47] Vaeza, M. (2020), « Addressing the Impact of the COVID-19 Pandemic on Violence Against Women and Girls », United Nations, https://www.un.org/en/addressing-impact-covid-19-pandemic-violence-against-women-and-girls (consulté le 22 octobre 2021).
[62] van Dender, K. (2019), « Taxing vehicles, fuels, and road use: Opportunities for improving transport tax practice », OECD Taxation Working Papers, n° 44, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e7f1d771-en.
[60] Windisch, S. et al. (2021), Decarbonising Transport in Latin America cities: Policy Review, IDB and WorldBank report.
[5] Woetzel, N. et al. (2017), « Bridging infrastructure gaps: Has the world made progress? », McKinsey Global Institute.