Naomitsu Yashiro
OCDE
David Carey
OCDE
Axel Purwin
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Nouvelle-Zélande 2022
Études économiques de l'OCDE : Nouvelle-Zélande
2. Stimuler la productivité en exploitant pleinement la transformation numérique
Abstract
L’utilisation efficace des technologies numériques permet aux Néo‑Zélandais de jouer un rôle plus participatif dans la société, aux entreprises de stimuler leur productivité et de mieux s’intégrer dans l’économie mondiale, et aux administrations publiques de proposer des services plus adaptés. Le secteur du numérique en Nouvelle‑Zélande et l’innovation qui s’y rapporte offrent de belles possibilité de croissance. Il serait possible d’améliorer la diffusion des technologies numériques et l’investissement dans le capital immatériel nécessaire à l’optimisation de leur potentiel en s’attaquant aux obstacles structurels. Le pays manque cruellement de personnes qualifiées en TIC en raison des restrictions frontalières induites par la crise du COVID‑19 et de la petite taille du vivier de talents disponible sur le territoire national (situation qui s’explique en partie par le niveau médiocre des élèves néo‑zélandais en mathématiques). Certaines règlementations ont pris du retard face à l’évolution ni au risque technologiques, avec pour conséquence de freiner l’innovation numérique sans pour autant réussir à prévenir les activités malveillantes. L’utilisation plus intensive des outils numériques est aussi ralentie par la faible disponibilité de connexions Internet à haut débit en zone rurale et l’absence d’aide financière aux petites entreprises. Le manque de coordination entre promotion de l’exportation et aide à l’innovation ne permet pas aux jeunes entreprises investissant dans l’innovation numérique de dégager des profits élevés de l’exportation. La Nouvelle‑Zélande devrait mettre en œuvre avec rigueur sa nouvelle stratégie numérique nationale pour permettre aux organismes publics et aux partenaires sociaux de progresser sur la voie de la transformation numérique.
Une meilleure utilisation des technologies numériques peut engendrer des gains de productivité
Au cours des dernières décennies, les technologies numériques ont transformé l’économie et les interactions sociales ; une tendance qui s’est accélérée avec la pandémie de COVID‑19. Les technologies numériques offrent un potentiel considérable en termes de croissance de la productivité et d’amélioration du bien‑être. Par exemple, une utilisation plus étendue des plateformes en ligne fait chuter les coûts de transaction en rapprochant plus efficacement les vendeurs et les acheteurs, mais aussi en réduisant l’asymétrie d’information. Le traitement des données massives et l’intelligence artificielle favorisent l’innovation en aidant les entreprises à exploiter des volumes importants de données actuelles dans le cadre de leurs activités de R&D ou à déployer des solutions numériques novatrices pour réduire leurs coûts et améliorer leur efficacité (OCDE, 2021[1]). Les innovations basées sur le numérique sont souvent synonymes d’économies d’échelle car elles peuvent être répliquées sans grand surcoût (Brynjolfsson et al., 2008[2]). Malgré la transformation numérique en cours, nombreux sont les pays de l’OCDE (Nouvelle‑Zélande incluse) en prise avec une faible croissance de la productivité. Cette situation s’explique, pour partie, par le fait que les statistiques économiques ne rendent pas totalement compte des avantages de la technologie numérique, notamment lorsque les services numériques sont fournis gratuitement. Mais une raison plus importante tient au fait que la couverture des technologies numériques n’est pas complète et que leur diffusion n’est ni assez rapide ni assez étendue pour influer de façon significative sur la croissance de la productivité (Brynjolfsson, Rock et Syverson, 2021[3]).
L’expérience montre qu’il existe un décalage important entre le moment où des technologies universelles sont déployées et celui où elles génèrent des gains de productivité significatifs, et qu’elles peuvent même être responsables, à court terme, d’un ralentissement de la productivité dans la mesure où il faut mobiliser des ressources pour leur adoption et leur apprentissage (Hornstein et Krusell, 1996[4]). Parallèlement à ces technologies, les pays doivent accumuler un capital immatériel, par exemple une nouvelle organisation de travail, des compétences managériales et numériques et du traitement des données massives (précieux sésame) (Brynjolfsson, Rock et Syverson, 2021[3] ; Corrado et al., 2021[5]). L’investissement dans ce capital immatériel est à la fois chronophage et coûteux, mais aussi risqué, puisqu’il implique une part d’incertitude et d’empirisme. Tout cela implique d’avoir accès à une main‑d’œuvre qualifiée et du capital‑risque, mais aussi d’instaurer un environnement règlementaire souple et concurrentiel, propice à l’innovation. La disponibilité d’une infrastructure numérique de haute qualité (comme le très haut débit) est aussi une condition essentielle à l’accélération de la diffusion de technologies numériques évoluées, gourmandes en données (Sorbe et al., 2019[6] ; OCDE, 2021[7]).
L’utilisation efficace des données et des technologies numériques permettrait aux Néo‑Zélandais de jouer un rôle plus participatif dans la société, aux entreprises de stimuler la productivité et les exportations, et aux administrations publiques de proposer des services plus adaptés. Pour y parvenir, le pays devra toutefois saisir les possibilités offertes par les technologies numériques, opérer des choix d’investissement judicieux dans ces technologies et dans l’infrastructure sous‑jacente, mais aussi mieux gérer les risques liés aux menaces affectant la sécurité numérique tout en renforçant la confiance dans les environnements numériques (OCDE, 2019[8]). Les institutions sociales, y compris les lois, les règlementations, l’enseignement et les politiques d’innovation, devront être adaptées, tout en veillant à ce que l’ensemble des citoyens aient accès à une infrastructure de communication abordable et de qualité, à la possibilité d’acquérir les compétences nécessaires pour être acteurs de la transformation numérique de leur environnement de travail, ainsi qu’aux moyens de se protéger du vol de données et de la cybercriminalité.
Dans de nombreux pays de l’OCDE contraints à des périodes prolongées de confinement, la pandémie de COVID‑19 a accéléré le recours aux technologies numériques. Ce coup d’accélérateur s’est traduit notamment par une modification de l’organisation de travail et la mise en ligne des activités (OCDE, 2021[9]). Avec le confinement strict d’avril 2020, les entreprises néo‑zélandaises ont pris conscience des effets potentiels d’une utilisation efficace des outils numériques sur l’amélioration de leur performance. Toutefois, à la différence des entreprises d’autres pays de l’OCDE, elles n’ont peut‑être pas saisi l’occasion d’accélérer la transformation numérique compte tenu de la reprise rapide des activités économiques (Chapitre 1). La section suivante présente une évaluation de la diffusion des technologies numériques en Nouvelle‑Zélande sous plusieurs angles, notamment celui des industries TIC, de l’innovation numérique et de l’utilisation des outils numériques par les entreprises, les ménages et les administrations publiques. L’étude portera d’abord sur les différentes politiques permettant d’améliorer la diffusion des technologies numériques.
La Nouvelle‑Zélande offre un vaste espace pour améliorer la diffusion des technologies numériques
Le secteur du numérique est peu développé
Le secteur du numérique, qui désigne ici le secteur des TIC et les services numériques, est peu développé en Nouvelle‑Zélande par rapport aux normes internationales. Par exemple, les parts de la valeur ajoutée des industries de l’information (définies comme regroupant le secteur des TIC et le secteur des contenus et des médias) sont en baisse depuis 2006 et comptent parmi les plus faibles de l’OCDE (Graphique 2.1). La Nouvelle‑Zélande se distingue notamment des autres petites économies avancées, définies dans ce chapitre comme les 11 pays de l’OCDE qui comptent de 1 à 20 millions d’habitants et dont le revenu par habitant est supérieur à 30 000 USD (taux de change à PPP). Cette définition est conforme à celle utilisée par la Commission pour la productivité (Productivity Commission) (2021[10]) et Skilling (2020[11]), à ceci près qu’ils incluent aussi deux économies non membres de l’OCDE (Singapour et Hong Kong). Ce chapitre compare la Nouvelle‑Zélande avec d’autres petites économies avancées, non seulement dans l’optique d’évaluer leurs marchés de produits et de facteurs nationaux, mais aussi d’identifier les domaines de la transformation numérique dans lesquels la Nouvelle‑Zélande a suffisamment de marge de manœuvre pour combler l’écart sur les autres pays en menant des réformes adaptées.
Graphique 2.1. Les secteurs des TIC représentent une faible part de la valeur ajoutée
1. Les valeurs pour la Colombie, la Nouvelle‑Zélande, la Pologne, le Portugal, l’Espagne, la Suède et la Turquie concernent l’année 2015 et les valeurs pour le Canada concernent l’année 2014.
2. Par définition, les petits pays avancés sont les pays de l’OCDE comptant une population de 1 à 20 millions d’habitants et dont le revenu par habitant dépasse 30 000 USD.
Source : OCDE (2021), STAN database, Inter‑Country Input‑Output database et sources nationales.
La croissance de la productivité dans le secteur des TIC dépasse celle des autres secteurs (Graphique 2.2), mais sa contribution à la croissance globale de la productivité en Nouvelle‑Zélande est quasi‑nulle en raison de son faible poids. Les pénuries chroniques de compétences en TIC (Graphique 2.3) se traduisent par des niveaux de salaire élevés dans le secteur du numérique (Graphique 2.4). Les entreprises du secteur des TIC sont, de loin, les plus avancées dans l’utilisation des technologies numériques, notamment le traitement des données massives ou la cybersécurité (OCDE, 2021[1]). L’innovation dans le secteur des TIC a des retombées positives sur la productivité d’autres industries, grâce à des effets d’entrainement en amont et en aval (Han et al., 2011[12]). Les industries à plus forte intensité de TIC sont celles qui bénéficient le plus de ces retombées positives, qui se matérialisent au fil du temps. Si le poids des secteurs à forte intensité de TIC en Nouvelle‑Zélande est faible comparativement à de nombreux autres pays de l’OCDE (Graphique 2.5, Encadré 2.1), il ne cesse d’augmenter, avec une contribution à la croissance de l’emploi proche de la moyenne de l’OCDE sur la période 2006‑16 (Graphique 2.6).
Graphique 2.2. La productivité du travail s’est accrue rapidement dans le secteur des TIC
Productivité horaire du travail
Source : Stats NZ.
Graphique 2.3. Les pénuries de compétences en TIC sont parmi les plus marquées en Nouvelle‑Zélande, 2015
Note : L’indicateur des compétences pour l’emploi de l’OCDE rend compte des pénuries et excédents de compétences. Les valeurs positives indiquent les pénuries de compétences tandis que les valeurs négatives reflètent les excédents de compétences. Plus la valeur absolue est grande, plus le déséquilibre est important. Les résultats sont présentés sur une échelle comprise entre ‑1 et +1. La valeur maximale reflète la pénurie la plus forte observée sur l’ensemble de la zone OCDE ainsi que sur les dimensions des compétences.
Source : OCDE, Skills for Jobs (base de données).
Graphique 2.4. Les salaires dans le secteur du numérique sont relativement élevés
Note : Les données sur les salaires correspondant à des emplois technologiques et numériques sont fournies par Absolute IT. Les emplois technologiques incluent notamment les postes d’ingénieur logiciel, de responsable des processus d’échange des informations (scrum master) et d’analyste de données. Les emplois numériques incluent notamment les postes de développeur web, responsable SEO et spécialiste du marketing numérique.
Source : Stats NZ; Absolute IT (2021), Tech & Digital Remuneration Report, July 2021
Graphique 2.5. Dans l’ensemble, la Nouvelle‑Zélande se situe autour de la moyenne des pays de l’OCDE s’agissant des indicateurs numériques disponibles1
1. L’encadré montre les quintiles deux à quatre, la ligne verticale indique la moyenne et les moustaches correspondent aux valeurs minimale et maximale.
2. L’indice de gouvernement numérique de l’OCDE évalue l’adoption des technologies numériques par les organismes publics. Cet indice utilise des valeurs comprises entre 0 (degré de maturité numérique le plus faible) et 1 (degré de maturité numérique le plus élevé). Dans ce graphique, les valeurs d’indice ont été multipliées par 100.
3. Il ne s’agit pas de valeurs réelles, mais d’un classement relatif par l’outil OECD Going Digital.
Source : OCDE (2021), Going Digital Toolkit
Graphique 2.6. La contribution à la croissance de l’emploi des secteurs présentant une forte intensité numérique est proche de la moyenne de l’OCDE
En pourcentage du total des changements absolus dans l’emploi sur la période 2006‑16
Note : L’intensité numérique est définie conformément à la taxonomie décrite dans Calvino et al. (2018). Voir la source pour plus de détails.
Voir Graphique 2., note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : Calvino et al. (2018), « A taxonomy of digital intensive sectors », Documents de travail de l’OCDE sur la science, la technologie et l’industrie, n° 2018/14.
Encadré 2.1. Indicateurs de la Boîte à outils sur la transformation numérique de l’OCDE (Going Digital)
La Boîte à outils sur la transformation numérique de l’OCDE comporte 42 indicateurs clés permettant de comparer la transformation numérique des pays de l’OCDE. Ces indicateurs, couvrant de très nombreux aspects liés à l’économie numérique, sont classés en sept dimensions politiques : Accès, Utilisation, Innovation, Emplois, Social, Confiance et Ouverture du marché.
La dimension Accès mesure les éléments permettant de poser les bases de la transformation numérique, comme l’accès à l’infrastructure de communication, aux données et aux services. La dimension Utilisation permet d’évaluer dans quelle mesure les technologies numériques sont effectivement utilisées, par exemple pour acheter et vendre des produits en ligne ou communiquer avec les autorités. La dimension Innovation évalue à la fois la quantité de ressources dédiées à l’innovation et les résultats effectivement obtenus, au niveau de la recherche universitaire et des start‑ups. La dimension Emplois évalue le poids du secteur du numérique et le degré de disposition des travailleurs à être acteur de l’environnement numérique. La dimension Société évalue le degré d’inclusion dans l’économie numérique et la société. La dimension Confiance mesure la confiance que nourrissent les personnes et les entreprises à l’égard de l’environnement numérique. Par exemple, cette dimension inclut un indicateur permettant d’évaluer dans quelle mesure les données nationales sur la santé peuvent être partagées avec les acteurs partie prenante aux niveaux national et international. La dimension Ouverture du marché évalue le poids du secteur numérique dans le commerce et le degré d’ouverture au commerce et à l’investissement dans les services numériques.
Il manque de nombreux indicateurs de la Boîte à outils pour la Nouvelle‑Zélande, d’où la difficulté à identifier les aspects de sa transformation numérique qui méritent le plus d’attention (Tableau 2.1). L’amélioration des données devrait être considérée comme une priorité dans la stratégie numérique nationale en cours d’élaboration (voir ci‑dessous).
Tableau 2.1. Il manque de nombreux indicateurs de la Boîte à outils sur la transformation numérique pour la Nouvelle‑Zélande
L’utilisation des technologies numériques avancées demeure limitée dans les entreprises néo‑zélandaises
L’utilisation des technologies numériques avancées par les entreprises néo‑zélandaises semble faible par rapport à d’autres pays de l’OCDE. Par exemple, l’industrie de l’information fournit seulement 3.2 % des intrants intermédiaires utilisés dans la production en Nouvelle‑Zélande, pourcentage le plus faible parmi les petites économies avancées et l’un des plus bas de l’OCDE (Graphique 2.7). La petite taille des industries de l’information (Graphique 2.1) montre également que l’utilisation des services numériques par les entreprises néo‑zélandaises est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, en raison soit de la demande moins importante soit de l’offre plus limitée. En particulier, les services informatiques et autres services d’information, principaux prestataires de services numériques (y compris les services infonuagiques) offrant aux entreprises un accès à la demande aux services TIC, représentent seulement 1 % de la valeur ajoutée en Nouvelle‑Zélande, soit la moitié de la moyenne de l’OCDE. Bien que l’investissement dans les TIC en pourcentage du PIB soit relativement élevé (Graphique 2.5), cela peut refléter le faible niveau d’utilisation des services TIC, notamment des services infonuagiques, impliquant la nécessité pour les entreprises néo‑zélandaises de développer leurs propres capacités numériques.
En outre, d’après certaines études menées auprès d’entreprises néo‑zélandaises, leur utilisation des technologies numériques avancées est limitée. Ainsi, seuls 16 % des 852 petites entreprises sondées par le Small Business Council (2019[13]) avaient recours aux services infonuagiques en 2019. Intezari et al. (2019[14]) ont constaté que deux tiers des dirigeants, dans les grandes entreprises et les entreprises de taille moyenne essentiellement, n’accordaient qu’une confiance limitée au traitement des données massives, avec seulement des connaissances rudimentaires en la matière pour un quart d’entre eux. Peu d’entreprises néo‑zélandaises ont un volet « stratégie numérique » dans leur stratégie d’entreprise (PwC, 2017[15]). Si la fermeture des entreprises, commerces et services jugés non essentiels durant la pandémie de COVID‑19 a mis en exergue l’écart de performance entre ceux qui exploitaient les outils numériques et ceux qui n’avaient pas franchi le pas, cela n’a pas pour autant conduit à une hausse significative de l’utilisation des outils numériques sophistiqués. Parmi les 2 280 entreprises néo‑zélandaises interrogées par le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi (MBIE), la part des entreprises ayant adopté des outils de communication comme Skype ou Zoom est passée de 29 % à 50 % au cours de la pandémie, mais l’utilisation des outils de collaboration basés sur les services infonuagiques n’a augmenté que de 5 % (Better for Business, 2020[16]).
Graphique 2.7. La Nouvelle‑Zélande utilise peu les intrants numériques dans sa production
Part des produits de l’industrie de l’information dans la consommation intermédiaire, 2015
Note : Voir Graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : OCDE (2021), Going Digital Toolkit
La Nouvelle‑Zélande figure en bonne place dans l’utilisation de certaines technologies numériques. Par exemple, les entreprises néo‑zélandaises font bon usage de certaines technologies numériques courantes, comme la vente en ligne. Environ 60 % des PME vendent en ligne, ce qui est le pourcentage le plus élevé de l’OCDE (Graphique 2.5). Toutefois, le poids des ventes en ligne dans le total des ventes demeure relativement faible : 62 % environ des entreprises ont indiqué que leurs ventes en ligne représentaient 10 % ou moins des ventes totales en dollars en 2020 (Stats NZ, 2021[17]), même si les entreprises de plus petite taille ou celles exerçant dans un secteur à plus forte intensité de TIC ont vendu relativement plus en ligne. La part des entreprises possédant un site Web est supérieure à la moyenne de l’OCDE, même si elle est inférieure à celle de bien d’autres petites économies avancées (Graphique 2.5). La pandémie de COVID‑19 a entrainé une flambée des achats en ligne. Toutefois, si le nombre d’acheteurs en ligne continue d’augmenter, le nombre moyen de transactions, tout comme le volume moyen de chaque transaction, ne cessent de diminuer depuis le deuxième trimestre 2020 (NZ Post, 2021[18]). La Nouvelle‑Zélande compte en outre un nombre élevé de cartes SIM M2M (machine‑to‑machine) délivrées pour 100 habitants (Graphique 2.5), ce qui laisse à penser que les Néo‑Zélandais font une utilisation avancée de l’Internet des objets (IoT). Dans l’enquête susmentionnée, 62 % des 2 280 entreprises sondées ont indiqué posséder ou utiliser des technologies IoT (Better for Business, 2020[19]).
La diffusion des technologies numériques a des retombées positives sur la productivité. Par exemple, Gal et al. (2019[20]) ont constaté qu’une adoption plus importante des technologies numériques par les entreprises au niveau du secteur influait positivement sur la productivité des entreprises européennes et turques, notamment celles affichant déjà des niveaux de productivité élevés. Une utilisation plus massive des services infonuagiques permettrait aux petites entreprises, et à celles touchées par les restrictions de crédit, d’expérimenter les technologies numériques sans investir dans leurs propres installations numériques ni engager leurs propres techniciens et, partant, de stimuler l’innovation et la productivité.
L’innovation numérique pourrait être plus dynamique
L’innovation numérique est globalement modérée en Nouvelle‑Zélande. Par exemple, les dépenses R&D des industries de l’information représentaient quelque 0.3 % du PIB en 2018, un taux légèrement inférieur à la moyenne de l’OCDE (environ 0.4 %) mais légèrement supérieur à celui de l’Australie (environ 0.2 %) (Boîte à outils sur la transformation numérique de l’OCDE). En outre, seuls 13 % des brevets IP5 (brevets déposés dans au moins deux offices de brevets dans le monde, dont l’un des cinq plus grands offices) déposés par des entités néo‑zélandaises concernaient des technologies liées aux TIC, un taux à nouveau inférieur à la moyenne de l’OCDE (20 %) ou à celui de l’Australie (19 %) (Graphique 2.5).
Les technologies numériques ne permettent pas aux grandes entreprises d’obtenir des résultats induisant une transformation
L’innovation numérique ne se limite pas à la R&D ni aux dépôts de brevets des industries de l’information. Elle englobe l’introduction de produits, processus de production et processus de livraison novateurs, ainsi que de changements en termes d’organisation et de commercialisation rendus possibles par les technologies numériques. Toutefois, le niveau relativement faible de l’investissement des entreprises néo‑zélandaises dans la R‑D (0.8 % du PIB contre 1.8 % en moyenne dans la zone OCDE en 2019) et des autres formes de capital immatériel (OCDE, 2017[21]), tout comme la qualité de gestion assez médiocre (voir ci‑dessous) risquent de saper les efforts déployés par ces entreprises pour réaliser des gains de productivité importants. En effet, si la plupart déclare avoir amélioré les relations clients et l’efficacité du travail grâce aux technologies numériques, seule un petit nombre a réussi à réduire les coûts liés à la pénétration de nouveaux marchés, la commercialisation de nouveaux produits ou la collaboration avec d’autres entreprises dans le domaine de l’innovation (Graphique 2.8). Les petites entreprises sont moins susceptibles d’améliorer la gestion de l’information, la coordination du personnel et les activités commerciales ou marketing que les entreprises de taille moyenne, sans doute en raison de leur niveau d’investissement bien plus faible dans le capital immatériel.
Graphique 2.8. Peu d’entreprises néo‑zélandaises obtiennent des résultats induisant une transformation grâce aux TIC
Résultats obtenus grâce aux TIC, pourcentage des entreprises par taille, 2000
Source : Stats NZ (2020), Business Operations Survey
Graphique 2.9. Les grandes entreprises n’ont pas beaucoup mieux réussi que les petites à développer la vente en ligne pendant la pandémie
Entreprises utilisant les technologies numériques en réponse à la pandémie de COVID‑19, pourcentage du total des répondants dans chaque catégorie de taille
Note : Les entreprises ont été sondées d’août à décembre 2020 sur la manière dont elles ont réagi à la pandémie de COVID‑19 en 2020.
Source : Stats NZ (2020), Business Operations Survey
La faible innovation numérique freine la croissance de la productivité dans le secteur agricole
L’agriculture représente une part importante de l’économie et des exportations de la Nouvelle‑Zélande (Chapitre 1). Avec plus de 90 % de ses produits destinés à l’exportation, le secteur est fortement exposé à la concurrence mondiale ; étant donné l’absence quasi‑totale d’aide aux producteurs, les prix sont conformes au marché mondial (OCDE, 2021[22]). Le secteur agricole a toujours montré une grande souplesse dans l’adoption des nouvelles technologies (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2020[23]).
Malgré sa solide performance à l’exportation, le secteur agricole néo‑zélandais fait aujourd’hui face à plusieurs défis structurels. La croissance moyenne annuelle de la productivité multifactorielle sur la période 2007‑16 n’était que de 0.7 %, inférieure à celle de l’Australie, des États‑Unis et de l’Union européenne (Graphique 2.10). Tout semble désigner la lenteur d’adoption des nouvelles technologies et de l’innovation, une situation qui s’explique par un recours massif aux travailleurs immigrés peu qualifiés. L’afflux de travailleurs étrangers étant limité par les restrictions aux frontières et peu susceptible de retrouver les niveaux d’avant COVID en raison du durcissement des politiques d’immigration, le pays va devoir accélérer l’adoption de la technologie pour pallier les pénuries de main‑d’œuvre.
Le secteur agricole est également confronté à d’autres difficultés, comme l’évolution, à l’échelle planétaire, des préférences des consommateurs en faveur d’une agriculture durable et d’une alimentation saine. L’émergence de nouvelles technologies de production, comme les viandes ou laitages d’origine végétale ou produits en laboratoire, pourrait tôt ou tard réduire la demande en produits issus de l’agriculture pastorale (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2020[23]). Les agriculteurs et les entreprises agroalimentaires néo‑zélandais ont besoin de nouvelles technologies et de nouveaux modèles économiques qui leur permettent de garantir la qualité aux consommateurs finaux et de communiquer plus efficacement sur leur engagement en faveur de l’environnement (Baragwanath, 2021[24]). Le secteur agricole fait aussi face au durcissement de la règlementation sur la pollution de l’eau douce et va devoir limiter ses émissions de gaz à effet de serre (voir Chapitre 1). Il est aussi probable que les risques de catastrophe naturelle auxquels sont exposés les agriculteurs augmentent avec le changement climatique (Casalini, Bagherzadeh et Gray, 2021[25]).
Une meilleure utilisation des technologies numériques pourrait aider le secteur agricole à relever ces défis. L’innovation numérique peut favoriser une croissance forte de la productivité. Le recours à des machines intelligentes, connectées numériquement (Internet des objets), faciliterait la pratique d’une agriculture de précision, en aidant les agriculteurs à améliorer la précision de leurs activités et optimiser l’utilisation des intrants comme les engrais et les pesticides (Paunov et Planes-Satorra, 2019[26]). Ces technologies aideraient également les agriculteurs à déterminer la perte d’éléments nutritifs en fonction de leur utilisation des engrais ; une mesure indispensable pour respecter la règlementation environnementale au niveau de l’exploitation. Une utilisation accrue des robots permettrait de résoudre le problème de la pénurie de personnel et de stimuler la productivité dans le secteur de l’horticulture, caractérisé par des processus de récolte et de conditionnement gourmands en main‑d’œuvre. La Nouvelle‑Zélande utilise déjà avec un certain succès la robotique pour l’horticulture et l’agropastorale (GOFAR, 2021[27]). Agritech New Zealand (2020[28]) estime que l’utilisation efficace de ces technologies pourrait, à long terme, faire grimper de 21 % la production du secteur agricole. Les outils numériques peuvent aussi aider le gouvernement à mieux gérer les risques naturels et de biosécurité et à prendre des mesures d’urgence efficaces en cas d’inondation ou d’épidémie animale.
Graphique 2.10. La croissance de la production agricole est davantage induite par la croissance des facteurs primaires que par l’innovation
Composition de la croissance de la production agricole, 2007‑16
Note : Les facteurs primaires incluent le travail, les terres, les animaux d’élevage et les équipements.
Source : OCDE (2021), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2021: Addressing the Challenges Facing Food Systems, Éditions OCDE, Paris.
Néanmoins, l’adoption des technologies numériques a été lente. Ainsi, seuls 16 % des entreprises du secteur agricole utilisaient le haut débit par fibre optique en 2020, contre une moyenne de 64 % pour tous les autres secteurs (Stats NZ, 2021[17]). En outre, moins de 10 % des plus de 4 000 agriculteurs interrogés dans le cadre de l’enquête de 2017 réalisée auprès des décideurs du monde rural (2017 Survey of Rural Decision Makers) (Manaaki Whenua, 2017[29]) pratiquaient une agriculture de précision et 3 % seulement ont indiqué avoir recours à l’automatisation ou la robotique.
Les technologies numériques peuvent contribuer à limiter la « tyrannie de la distance »
Les exportations de la Nouvelle‑Zélande sont limitées par la distance qui sépare physiquement le pays des principaux marchés et fournisseurs d’intrants intermédiaires (Fabling et Sanderson, 2010[30] ; de Serres, Yashiro et Boulhol, 2014[31]). Cet éloignement géographique augmente les coûts de transport, ce qui grève la compétitivité des exportations néo‑zélandaises, et accentue l’asymétrie d’information, ce qui pèse sur la capacité des exportateurs néo‑zélandais à pénétrer les marchés étrangers et établir des relations d’exportation. Cette « tyrannie de la distance » constitue un obstacle non seulement aux exportations néo‑zélandaises mais aussi à l’adoption des technologies numériques. Sans ces exportations, les entreprises néo‑zélandaises pourraient ne pas être en mesure de dégager des revenus suffisants pour justifier des investissements risqués dans les nouvelles technologies et le capital immatériel. Une utilisation efficace des outils numériques, comme les sites Web ou les plateformes en ligne, peut contribuer à lutter contre cet éloignement géographique en facilitant l’exportation, au sens où elle réduit les coûts de recherche et l’asymétrie d’information dans les transactions internationales (voir Encadré 2.2).
Si l’adoption du numérique permettait à un plus grand nombre d’entreprises néo‑zélandaises de se lancer à l’exportation ou d’étendre leurs marchés d’exportation, cela entrainerait une accélération de l’adoption des technologies numériques et des investissements immatériels (Encadré 2.2). Cette interaction entre adoption du numérique et exportation est un facteur important de diffusion des technologies numériques. Les entreprises qui exportent et adoptent les technologies numériques gagnent en productivité et en compétitivité. Ce faisant, elles augmentent leurs parts de marché national et attirent des ressources, notamment humaines. Cette redistribution des ressources vers les entreprises exportatrices, acquises au numérique, contribue à la croissance de la productivité globale (Melitz, 2003[32]). L’exportation offre aussi aux entreprises la perspective de découvrir des technologies et des pratiques de gestion avancées auprès d’acheteurs étrangers (De Loecker, 2007[33]), ce qui pourrait aider les entreprises néo‑zélandaises à combler leur retard de productivité au regard des normes internationales (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[10]).
Un autre moyen de vaincre la tyrannie de la distance consiste à augmenter les exportations du secteur de l’immatériel, comme les services numériques qui peuvent être fournis essentiellement en ligne. La part des services disponibles essentiellement sous forme numérique dans les exportations de services en Nouvelle‑Zélande est relativement faible comparée à la moyenne des pays de l’OCDE (Graphique 2.5) ou d’autres petites économies avancées (Graphique 2.11). Il existe des possibilités d’augmenter les exportations de services numériques, notamment pour l’industrie du jeu numérique qui affiche déjà une solide performance en Nouvelle‑Zélande. Toutefois, la compétitivité des services numériques souffre d’une grave pénurie de compétences, fortement accentuée par les restrictions aux frontières liées à la pandémie de COVID‑19 (Chapitre 1) et la pauvreté du vivier de talents numériques disponible sur le territoire national (voir ci‑dessous). Outre les coûts de transport, la distance peut poser d’autres obstacles à la compétitivité. Par exemple, certains services numériques donnant lieu à des produits fortement personnalisés nécessitent des interactions en face‑à‑face (Australian Productivity Commission and New Zealand Productivity Commission, 2019[34]). Le manque de concentration des activités d’innovation en Nouvelle‑Zélande limite en outre la compétitivité des services à haute intensité de connaissances. Les start‑up numériques néo‑zélandaises tournées vers l’exportation cherchent souvent à établir une présence sur les grands marchés étrangers pour mieux servir la clientèle étrangère et mieux exploiter les sources de connaissance locales (Sim, Bull et Mok, 2021[35]).
Graphique 2.11. Les exportations de services disponibles essentiellement sous forme numérique sont relativement faibles en Nouvelle‑Zélande
En pourcentage du total des exportations de services, 2017
Note : Pour le Chili, le Mexique, la Nouvelle‑Zélande et la Suisse, les services audiovisuels et services connexes incluent les services personnels, culturels et relatifs aux loisirs. Voir Graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : OCDE, International Trade in Services Statistics; WTO (2018), Trade in Commercial Services
Les plateformes en ligne peuvent aider notamment les petites entreprises à exporter, dans la mesure où celles‑ci peinent souvent à couvrir les coûts initiaux considérables liés à la recherche de nouveaux acheteurs et à la mise en place de réseaux de distribution (Melitz, 2003[32]). En 2020, 31 % des entreprises néo‑zélandaises de 20 à 49 salariés exerçant une activité de vente en ligne exportaient aussi en ligne, un pourcentage nettement supérieur à la part totale des exportateurs dans cette catégorie de taille (23.5 %), ce qui implique que les entreprises ayant recours aux canaux traditionnels étaient bien moins susceptibles d’exporter (Graphique 2.12). En revanche, pour les entreprises de plus de 50 salariés, ces deux proportions étaient sensiblement équivalentes, ce qui signifie que les grandes entreprises étaient susceptibles d’exporter aussi bien en ligne que par le biais des canaux traditionnels, sans doute parce qu’elles peuvent supporter les coûts initiaux de l’exportation traditionnelle.
Même si les petites entreprises qui vendent en ligne bénéficient de frais initiaux réduits pour exporter, la faible proportion qui exporte en ligne laisse supposer que les obstacles à l’exportation demeurent importants malgré le déploiement des outils numériques. Un de ces obstacles est l’absence de capital immatériel permettant de favoriser la compétitivité des exportations. Par exemple, l’image d’une entreprise et de ses marques auprès des consommateurs étrangers est un facteur important pour le développement des ventes, notamment à partir des plateformes en ligne (Encadré 2.2). Le manque de reconnaissance des marques sur les marchés étrangers a été la difficulté la plus fréquemment citée par les exportateurs néo‑zélandais (Sim, Bull et Mok, 2021[35]). Un autre obstacle potentiel est la capacité limitée des petites entreprises à utiliser les outils numériques de façon efficace. Une étude menée conjointement par l’OCDE et le MBIE révèle que l’adoption du très haut débit, propice à l’utilisation intensive des technologies numériques, augmente les chances que les entreprises néo‑zélandaises se lancent à l’exportation, notamment pour celles qui utilisent efficacement les outils numériques. En effet, les entreprises néo‑zélandaises qui exportent (à la différence de celles qui n’exportent pas) utilisent notamment Internet pour améliorer la communication et la collaboration commerciale et déploient en outre des sites Web plus riches en fonctionnalités (Encadré 2.3). Ce constat souligne l’importance des mesures d’aide permettant aux entreprises de développer leurs capacités à exploiter les outils numériques pour obtenir de nouvelles perspectives commerciales et booster leurs revenus.
Graphique 2.12. Les petites entreprises sont plus susceptibles d’exporter en ligne que par le biais des canaux traditionnels
Part des entreprises exportatrices dans chaque catégorie de taille, en ligne vs canaux traditionnels, 2020
Note : La part des entreprises qui exportent en ligne est calculée comme la part des entreprises avec des ventes non nulles sur Internet qui vendent à l’étranger sur le total des entreprises avec des ventes non nulles sur Internet. La part générale des entreprises exportatrices correspond à la part des entreprises qui déclarent des exportations non nulles.
Source : Calculé par le Secrétariat à partir de l’enquête Stats NZ (2020), Business Operations Survey.
Encadré 2.2. Les technologies numériques peuvent‑elles venir à bout de la « tyrannie de la distance » ?
Les technologies numériques facilitent les échanges commerciaux, mais ne rendent pas moins importante la distance
Les technologies numériques facilitent les échanges commerciaux entre les pays au sens où, en accélérant et en simplifiant la communication, elles réduisent les coûts d’information et de transaction. Partant, on pourrait s’attendre à ce qu’elles compensent en partie les effets négatifs (largement analysés) de la distance sur les flux commerciaux. Les données empiriques en la matière sont contrastées.
Freund et Weinhold (2004[36]) ont indiqué qu’une hausse de 10 points de pourcentage de la croissance du nombre d’hébergeurs Web dans un pays avait conduit à une augmentation de 0.2 point de pourcentage de la croissance des exportations de services sur la période 1995‑1999. Osnago et Tan (2016[37]) ont souligné qu’une adoption plus massive d’Internet (définie comme le nombre d’utilisateurs d’Internet pour 100 habitants) tant par les pays exportateurs que les pays importateurs stimule les exportations bilatérales : une hausse de 10 % dans l’adoption d’Internet dans le pays exportateur (importateur) entraine une hausse de 1.9 % (0.6 %) des exportations bilatérales. Pour autant, les effets favorables sur le commerce d’une utilisation accrue d’Internet ne signifient pas nécessairement que le commerce est moins sensible à la distance. Disdier et Head (2008[38])ont indiqué pour leur part que les effets de la distance sur les échanges bilatéraux avaient augmenté depuis les années 70, malgré le développement et la diffusion des TIC. Akerman, Leuven et Mogstad (2018[39])ont constaté que le déploiement de l’Internet à haut débit avait rendu les échanges commerciaux à l’international des villes norvégiennes plus sensibles à la distance et à la taille économique des pays partenaires. En outre, le commerce des services numériques, transparent en termes de coûts de transport, semble toujours souffrir de la distance. Ainsi, Blum et Goldfarb (2006[40]) ont montré que les importations américaines de services numériques consommés sur Internet chutaient avec la distance entre les États‑Unis et les pays exportateurs concernés.
Les technologies numériques aident davantage d’entreprises à se lancer à l’exportation
Si les technologies numériques ne suffisent pas à annuler les effets de la distance sur le commerce, leur utilisation efficace peut aider les entreprises à se lancer à l’exportation ou à pénétrer de nouveaux marchés étrangers en réduisant les coûts associés à la recherche de nouveaux acheteurs ou à la veille informationnelle (Freund et Weinhold, 2004[36]). Osnago et Tan (2016[37]) ont constaté qu’une utilisation plus généralisée d’Internet par le pays exportateur augmentait les exportations bilatérales, principalement avec un nombre accru de produits exportés. Toutefois, le faible coût d’entrée des plateformes en ligne comme AliExpress se traduit par une forte concurrence entre de très nombreuses entreprises se disputant l’attention des consommateurs, ce qui a pour effet de ralentir la recherche et l’accès aux informations côté consommateur (Bai et al., 2020[41]). Résultat : les entreprises dont le chiffre d’affaires est déjà conséquent ou dont le nom ou les marques jouissent déjà d’une solide notoriété sont plus susceptibles de réaliser des transactions importantes, grâce à une meilleure visibilité sur ces plateformes.
Exporter encourage l’adoption des technologies numériques
Exporter encourage les entreprises à adopter les technologies (numériques et autres) qui améliorent la productivité, sachant qu’elles bénéficieront d’un meilleur retour sur investissement puisqu’elles auront davantage de possibilités de réaliser des transactions plus importantes, à la fois sur le marché national et sur les marchés étrangers (Bustos, 2011[42]). Dans les pays de l’OCDE (Nouvelle‑Zélande incluse), les entreprises qui exportent innovent davantage que les autres (Baldwin et Gu (2004[43]) pour le Canada ; Damijan, Kostevc et Polanec (2008[44]) pour la Slovénie ; Sin et al. (2014[45]) pour la Nouvelle‑Zélande ; et Peters, Roberts et Vuong (2020[46]) pour l’Allemagne). Dans certains cas, les décisions d’adopter les technologies numériques et de se lancer à l’exportation peuvent aller de pair. Par exemple, certaines entreprises ne sont pas suffisamment productives et donc ne peuvent pas dégager des revenus d’exportation suffisants pour couvrir les coûts du commerce. Elles ont une vraie motivation à adopter les nouvelles technologies pour booster leur productivité et ainsi pouvoir s’ouvrir à l’exportation (Lileeva et Trefler, 2010[47]).
Encadré 2.3. L’Internet rapide augmente‑t‑il les exportations des entreprises néo‑zélandaises ?
Une étude menée conjointement par l’OCDE et le MBIE (Sanderson, Wright-McNaughton et Yashiro, 2022[48]) étudie le rôle du très haut débit (THD), comme la fibre, sur la promotion des exportations des entreprises néo‑zélandaises. Ses auteurs examinent si en adoptant le THD, les entreprises auraient plus de chances de se mettre à exporter.
Le THD favorise une utilisation plus intensive des outils numériques, comme les sites Web ou les plateformes en ligne, ainsi que l’adoption de technologies numériques avancées nécessitant la transmission simultanée d’un large volume de données, comme les services infonuagiques ou l’Internet des objets. Comme indiqué à l’Encadré 2.2, les outils numériques peuvent aider les entreprises à trouver des acheteurs étrangers et établir des relations d’exportation en réduisant les coûts de recherche et d’information, souvent considérés comme un obstacle à l’exportation (Melitz, 2003[32]). En outre, le THD peut aussi améliorer la productivité des entreprises néo‑zélandaises qui l’utilisent pour faire tourner leurs processus de production et de gestion (Fabling et Grimes, 2021[49]). Cela leur permet d’être concurrentielles sur les marchés étrangers malgré la concurrence et les coûts accrus associés à l’exportation (Melitz, 2003[32] ; Fabling et Sanderson, 2013[50]).
Toutefois, le THD peut ne pas booster les capacités d’exportation des entreprises avec la même ampleur : il peut être plus efficace lorsque les entreprises utilisent Internet (ou d’autres outils numériques plus sophistiqués) de façon stratégique. Cette approche rejoint l’idée selon laquelle des pratiques de gestion efficaces et des changements organisationnels adaptés sont des préalables à l’amélioration de la productivité obtenue grâce à l’adoption des technologies numériques (Encadré 2.7).
Les entreprises exportatrices utilisent l’internet plus largement
Il s’avère que les entreprises néo‑zélandaises qui exportent font un usage plus varié de l’Internet, mais aussi l’utilisent davantage à des fins de communication et de collaboration. Par exemple, les probabilités que les entreprises utilisent l’Internet pour partager des informations avec des partenaires commerciaux ou vendre des produits en ligne sont supérieures de plus de 10 points de pourcentage dans le cas des entreprises qui exportent (Graphique 2.13). Leurs sites présentent également davantage de fonctionnalités. Ces entreprises sont beaucoup plus susceptibles que les autres de posséder un site web offrant des fonctionnalités comme les services de commande en ligne ou après‑vente.
Graphique 2.13. Les entreprises exportatrices utilisent davantage les outils numériques
Avantage des entreprises exportatrices par rapport à celles qui n’exportent pas concernant certains usages de l’Internet et certaines fonctionnalités des sites web
Note : Le graphique indique dans quelle mesure les entreprises qui exportent sont plus susceptibles que les autres d’utiliser l’Internet dans un but donné ou de disposer d’un site Web doté d’une fonction spécifique, en tenant compte des différences de taille et de secteur d’activité entre les entreprises.
Source : Sanderson, Wright‑McNaughton et Yashiro (2022[48]).
L’adoption du très haut débit augmente la probabilité d’entrée sur les marchés extérieurs
Pour identifier l’impact du très haut débit sur les exportations, la probabilité qu’une entreprise néo‑zélandaise se lance dans l’exportation a été évaluée en fonction de l’adoption du très haut débit. L’exercice consiste à exploiter les nombreuses informations disponibles sur l’adoption des TIC et les exportations des entreprises néo‑zélandaises émanant de plusieurs vagues de l’enquête Business Operations Survey (BOS) et à les associer à des informations plus larges sur les entreprises, puisées dans la Base de données longitudinale sur les entreprises et l’Infrastructure de données intégrée. Cette enquête contient un module consacré aux TIC dans lequel l’adoption des TIC est analysée tous les deux ans.
Cette analyse empirique porte sur deux groupes d’entreprises qui n’ont ni exporté et ni utilisé le THD en 2010 et 2012 et vise à examiner si ces entreprises ont commencé à exporter au cours des quatre années qui ont suivi. Elle a plus précisément pour objet d’estimer à quel point les entreprises non exportatrices qui ont adopté le THD dans l’intervalle de deux ans entre la publication des deux modules TIC ont été plus susceptibles que les autres de commencer à exporter au cours de cette période (à l’instant t) ou deux ans après (t+2). Afin de calculer si l’impact du très haut débit est plus important pour les entreprises qui ont davantage utilisé les outils numériques, un indicateur faisant la synthèse des informations présentées dans le Graphique 2.14 (intensité d’utilisation des TIC) sur la façon dont les entreprises utilisent l’Internet et les fonctionnalités de leur site web est intégré dans le modèle. Cet indicateur est rétrospectif sur deux ans afin de rendre compte que les entreprises ayant adopté le THD ont davantage utilisé les outils numériques. L’analyse contient un autre indicateur de l’utilisation des TIC permettant de déterminer dans quelle mesure les entreprises recourent à l’internet pour améliorer l’efficience de leurs activités internes comme la communication interne ou la gestion des ressources humaines (TIC axés sur les processus).
Après avoir pris en compte un large éventail de caractéristiques des entreprises pouvant avoir une incidence sur leur entrée sur les marchés extérieurs ainsi que sur l'intensité de l’utilisation des TIC, l’analyse semble indiquer que les entreprises qui ont adopté le THD ont augmenté la probabilité d’entrée sur les marchés d’exportation extérieurs à la fois pour la période considérée et après deux ans (Tableau 2.2, colonnes 1 et 2). Même si l’effet pendant la période considérée et l’effet futur sont statistiquement significatifs, l’effet futur l’est encore davantage tout en étant aussi plus important. Ainsi, la probabilité d’exporter deux ans après avoir adopté le THD est de 6.3 points supérieure. Si les indicateurs rétrospectifs de l’utilisation des TIC ne permettent pas de présager en soi la probabilité d’entrée sur les marchés extérieurs, les coefficients de leurs interactions avec l’adoption du THD sont positifs et significatifs (colonnes 3 et 4), ce qui implique que le THD a pour effet de favoriser l’entrée sur les marchés extérieurs des entreprises qui utilisaient déjà plus intensivement les outils numériques et d’améliorer leur efficacité interne.
Les coûts d’entrée sur les marchés extérieurs sont plus lourds pour les petites entreprises dont la taille ne leur permet pas de ventiler les coûts fixes non négligeables. En réduisant les coûts d’entrée (Encadré 2.2), l’internet rapide pourrait donc leur être profitable de manière disproportionnée. En même temps, ces entreprises n’ont pas toujours les capacités nécessaires pour exploiter l’internet rapide efficacement afin de faire avancer leurs stratégies d’internationalisation. Sanderson, Wright‑McNaughton et Yashiro (2022[48]) montre que si l’adoption du THD augmente la probabilité d’entrée sur les marchés extérieurs des petites entreprise, l’ampleur de cet effet dépend très largement de l’intensité de l’utilisation des TIC auparavant. Plus précisément, la probabilité pour les petites entreprises de se lancer sur les marchés extérieurs deux ans après l’adoption du THD n’augmente que si elles intensifient leur utilisation des outils numériques.
Tableau 2.2. Coefficients estimés sur la probabilité d’entrée sur les marchés d’exportation des entreprises qui n’exportaient pas au départ
Entreprises de secteurs fortement exportateurs
Note : Le tableau présente les coefficients estimés d’un modèle de probabilité linéaire d’entrée sur les marchés extérieurs des entreprises qui n’exportaient pas au départ Les chiffres entre parenthèses correspondent aux erreurs types. ** et * représentent la signification statistique aux seuils respectifs de 5 % et 10 %. Le modèle intègre des variables de contrôle telles que la taille de l’entreprise, l’intensité capitalistique, le capital humain, les investissements directs étrangers entrants et sortants et la R&D, ainsi que les variables muettes à un chiffre de l’ANZSIC relatives au secteur d’activité et à l’année (pour tout deux ans après). Les indicateurs d’utilisation des TIC et du ciblage des TIC sur les processus sont les principales composantes rendant compte de l’intensité d’utilisation de l’internet exposée au Graphique 2.13 et du degré d’utilisation de l'internet en vue d’améliorer l’efficacité interne. Ils sont rétrospectifs de façon à rendre compte de ces caractéristiques avant l’adoption de la fibre (à t‑2). L’échantillon estimatif se compose d’entreprise de cinq secteurs fortement exportateurs : agriculture, sylviculture et pêche ; commerce de gros ; médias d’information et télécommunications ; et services professionnels et techniques.
Source : Sanderson, Wright‑McNaughton et Yashiro (2022[48]).
Avertissement de Stats NZ : Ces résultats ne sont pas des statistiques officielles. Elles ont été élaborées à des fins de d’étude à partir de l’infrastructure de données intégrée (Integrated Data Infrastructure ou IDI) et la base de données longitudinale sur les entreprise (Longitudinal Business Database ou LBD), administrées avec soin par Stats NZ. Pour plus d’informations sur l’IDI et la LBD, rendez‑vous sur https://www.stats.govt.nz/integrated‑data/. Les résultats se fondent en partie sur les données fiscales communiquées pour des besoins statistiques à Stats NZ par l’administration fiscale en application la Loi de 1994 sur l’administration de l'impôt. Toute discussion sur les limites de ces données ou leurs faiblesses s’inscrit dans le contexte de ll’IDE à des fins statistiques et ne saurait être liée à la capacité de ces données à répondre aux besoins opérationnels fondamentaux de l'Administration fiscale.
Implications politiques
L'importance de l'utilisation stratégique des outils numériques pour entrer sur les marchés d'exportation indique la nécessité de combiner l'assistance financière ou technique avec des conseils efficaces en matière de stratégie commerciale d’exploitation des technologies numériques pour gagner des parts de marché. Les politiques visant à promouvoir les exportations et l’adoption du numérique dans les entreprises néo‑zélandaises devraient prévoir des mesures destinées à renforcer leurs capacités de gestion en matière d’exploitation des technologies numériques, comme cela se fait en Allemagne (voir plus loin).
Le taux d’utilisation de l’Internet par les particuliers est élevé, mais certains groupes ont été laissés pour compte
En 2020, 96 % des particuliers à l’aise avec l’utilisation de l’Internet en avaient un usage quotidien à domicile (InternetNZ, 2020[51]) ; ce pourcentage est l’un des plus élevés de l’OCDE. En moyenne, 65 % des connexions Internet à domicile utilisent la fibre optique, mais cette proportion varie selon les régions, allant de 74 % à Auckland à 48 % dans la région de West Coast (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). Malgré un taux d’accès très élevé à l’Internet, certains groupes de la population ont été laissés pour compte. Par exemple, 31 % des personnes vivant dans des logements sociaux et 27 % des personnes handicapées n’ont pas accès à l’Internet, et les étudiants de certains groupes minoritaires, notamment les Pasifika, affichent un taux d’accès plus faible à l’Internet à domicile (Grimes et White, 2019[53]). Le pourcentage de personnes n’ayant pas accès à l’Internet est également plus élevé dans les villes de moins de 25 000 habitants, chez les personnes âgées, notamment celles de plus de 75 ans, les chômeurs et les inactifs. Le manque d’accès à l’Internet limite les relations sociales des individus, leurs interactions avec les autorités publiques et leur capacité à bénéficier des services publics, au détriment de leur bien‑être subjectif (Grimes et White, 2019[53]). D’après les estimations d’InternetNZ (2018[54]), les gains obtenus si l’on réduisait la fracture numérique et permettait à davantage de personnes de gagner du temps, de communiquer en ligne et d’améliorer leur aptitude à l’emploi, pourraient s’élever à 280 millions NZD par an. Avant la pandémie, seul un tiers environ de la population utilisait l’Internet pour interagir avec l’administration publique, ce qui est bien inférieur à la moyenne de 60 % de l’OCDE. Cette situation témoigne en partie de la transformation numérique limitée des services publics qui, pour la plupart, en sont encore au stade de la numérisation des processus existants (voir ci‑dessous). La COVID‑19 a encore augmenté le coût de la fracture numérique, car les personnes n’ayant qu’un faible accès à l’Internet n’ont pas pu accéder aux services publics, notamment aux services d’éducation fournis en ligne pendant le confinement.
Comme il est apparu clairement au début de la pandémie, l’accès à l’internet ne suffit pas à assurer une inclusion numérique intégrale. D’autres aspects, tels que les compétences, la confiance et la motivation, sont également importants. En fait, selon les estimations, un Néo‑Zélandais sur cinq présente des lacunes au regard d’un de ces critères au moins (New Zealand Digital Government, 2020[55]). Pour les personnes âgées, qui sont plus susceptibles d’être exclues du numérique, le principal obstacle n’est pas l’accès à l’Internet mais d’autres facteurs comme les compétences, la confiance, le coût et le handicap. En particulier, le manque de confiance est un facteur important, capable de dissuader totalement les personnes âgées d’utiliser l’Internet (Lips et al., 2020[56]). Seul un tiers des Néo‑Zélandais âgés de 65 ans ou plus peuvent accéder facilement à des informations sur la manière de sécuriser leurs informations personnelles en ligne, et près de 50 % des personnes âgées de plus de 70 ans ne sauraient pas qui contacter en cas d’incident de sécurité en ligne tel qu’un vol de mot de passe (InternetNZ, 2020[51] ; Bank of New Zealand, 2021[57]). À mesure que les technologies numériques évoluent, les personnes âgées qui n’ont pas acquis de compétences numériques à l’école ni au travail sont exposées à des risques plus élevés d’exclusion numérique (Lips et al., 2020[56]). Parmi les communautés Māori et Pasifika, le coût de l’Internet et des appareils est l’un des principaux obstacles à l’inclusion numérique. Les autres obstacles sont le manque de compétences et l’utilisation exclusive de l’anglais sur les plateformes numériques.
En réponse aux difficultés numériques rencontrées par les personnes âgées en Nouvelle‑Zélande, les autorités publiques ont affecté 600 000 NZD du budget Bien‑être pour 2019 au financement sur trois ans de programmes de formation numérique destinés aux seniors. Il a été constaté que les personnes âgées qui avaient participé à des programmes tels que « Pacific Senior CONNECT » et « Better Digital Futures » avaient considérablement amélioré leurs compétences en communication numérique, avaient appris à communiquer par vidéo et utilisaient plus souvent le courrier électronique (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2020[58]). Certains programmes ont aussi aidé les seniors à obtenir un accès abordable à l’Internet à domicile. Pour faciliter l’utilisation des services numériques par les personnes handicapées, les pouvoirs publics ont introduit une « norme d’accessibilité du web », qui définit des lignes directrices afin de garantir que les pages web sont accessibles aux personnes souffrant, par exemple, d’une déficience visuelle ou auditive. Cependant, de nombreuses agences ne respectent pas cette norme.
La pandémie de Covid‑19 a accéléré la tendance à l’augmentation du télétravail. En 2020, 73 % des Néo‑Zélandais qui pouvaient travailler à domicile l’ont fait à temps partiel ou complet (InternetNZ, 2020[51]). En outre, la moitié des personnes interrogées qui travaillaient partiellement à domicile pendant la pandémie ont exprimé le souhait d’augmenter encore la fréquence du télétravail à l’avenir. Toutefois, la lenteur de l’Internet s’avère être un obstacle majeur au télétravail (InternetNZ, 2020[51]). Dans les zones reculées, environ 44 % des Néo‑Zélandais sont préoccupés ou très préoccupés par la mauvaise qualité des connexions Internet.
Les pouvoirs publics pourraient gagner en agilité en utilisant mieux les technologies numériques
Les technologies numériques peuvent transformer les processus et opérations internes des pouvoirs publics et, par conséquent, les modes de conception et de prestation des services publics. L’utilisation intensive des technologies et des données numériques permet aux pouvoirs publics d’être plus efficaces, plus agiles et plus réactifs, et même d’anticiper les besoins de la population. Au départ, l’adoption des technologies numériques dites d’administration électronique avait pour objectif d’augmenter l’efficacité et la transparence dans le secteur public grâce à la numérisation des processus existants. Effectivement, les autorités néo‑zélandaises ont réalisé des gains d’efficacité dans leurs opérations administratives et conçu des interfaces plus conviviales grâce à leurs efforts en matière d’administration électronique. Par exemple, le système de déclaration de l’impôt sur le revenu utilisé en Nouvelle‑Zélande, baptisé myIR, fournit des formulaires fiscaux en ligne préremplis en grande partie, ce qui réduit les risques d’informations erronées ou manquantes et simplifie la tâche des contribuables. L’enregistrement des sociétés peut également s’effectuer en ligne et, grâce à un accord de partage des données entre l’ASIC (Australian Securities and Investments Commission) et le NZCO (New Zealand Companies Office), les entreprises qui se développent de l’autre côté de la mer de Tasman peuvent facilement s’enregistrer dans l’autre pays. Dernièrement, les pouvoirs publics ont cherché à améliorer systématiquement l’expérience des utilisateurs ou à aborder la conception des systèmes du point de vue des clients. Par exemple, ils ont lancé en 2019 la plateforme Business Connect, un guichet unique en ligne permettant aux entreprises de solliciter et de renouveler des licences et des permis. Cette plateforme a évolué progressivement et permettra bientôt aux entreprises de gérer leurs données détenues par l’administration et de réutiliser les informations qu’elles ont précédemment fournies aux pouvoirs publics.
Les pouvoirs publics des pays de l’OCDE s’efforcent désormais de passer du concept d’administration électronique à celui de gouvernement numérique, qui suppose de numériser les processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques et d’instaurer une collaboration entre les organisations du secteur public dans le but de fournir des services plus intégrés et plus transparents, ainsi que des services proactifs et axés sur l’utilisateur (OCDE, 2020[59]). La Nouvelle‑Zélande se classe relativement bien au regard de l’Indice de gouvernement numérique 2019 de l’OCDE, qui rend compte des progrès accomplis en la matière (Graphique 2.5). En 2020, les autorités publiques ont présenté une stratégie pour un service public numérique fixant des objectifs généraux de transformation numérique des services publics avec un programme de travail.
La Nouvelle‑Zélande est relativement avancée sur le plan de l’ouverture des données publiques et de la mise en ligne systématique des politiques et décisions du gouvernement. Elle se classe relativement bien parmi les petites économies avancées en ce qui concerne la disponibilité, l’accessibilité et la réutilisation des données publiques (Graphique 2.14). L’office statistique dirige et coordonne entre les agences la stratégie de la Nouvelle‑Zélande en matière de données depuis 2017. La stratégie vise à accroître la disponibilité et l’accessibilité des données publiques, par exemple en améliorant leur visibilité, en identifiant leurs lacunes et en mettant en œuvre une culture d’« ouverture dès la conception » avec la publication des données dans un format facilitant leur plus ample utilisation par le public (Government Chief Data Steward, 2018[60]). L’un des domaines qui pourraient être améliorés est la promotion de la réutilisation des données publiques en dehors du secteur public, notamment par la mise en place de partenariats à long terme avec des communautés de données ouvertes (OCDE, 2020[61]). Des efforts ont été mis en œuvre avec GovHack, un grand événement annuel australasien qui instaure un dialogue entre les parties prenantes, et un hackathon de deux jours au cours duquel les participants doivent utiliser des données publiques ouvertes pour proposer des solutions innovantes aux problèmes auxquels sont confrontés les pouvoirs publics et les communautés.
La Nouvelle‑Zélande dispose d’une bonne base pour assurer la cohérence entre les différents domaines politiques dans l’utilisation des technologies numériques grâce à plusieurs initiatives, notamment le Partenariat pour un gouvernement numérique (Digital Government Partnership) qui rassemble des organismes de toute la fonction publique dans l’objectif de mettre en place un système numérique pour l’ensemble de l’administration. La fonction de ce partenariat est essentiellement à caractère consultatif et n’implique pas de prise de décisions sur les investissements en TIC de la part des agences gouvernementales ni d’évaluation de leurs projets informatiques. Toutefois, le partenariat débourse chaque année 5 millions NZD pour encourager les organisations du secteur public à innover dans le domaine du numérique et des données. Il serait possible de renforcer l’autorité de l’organe de coordination vis‑à‑vis des agences gouvernementales pour faire progresser la transformation numérique (voir la section suivante).
Graphique 2.14. La Nouvelle‑Zélande en est à un stade avancé sur le plan de l’ouverture, de l’utilité et de la réutilisation des données publiques
Scores de l’indice OURdata, 2019
Note : L’indice OURdata est un indice composite dont la valeur maximale, égale à « 1 », correspond aux meilleures pratiques. Voir Lafortune et Ubaldi (2018) pour plus d’informations. Voir le graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source: OCDE (2021), OURdata Index on Open Government Data
Les autorités néo‑zélandaises sont à la traîne par rapport aux autres pays de l’OCDE sur le plan de la proactivité, terme défini comme la capacité à saisir les besoins changeants des citoyens afin d’améliorer les services numériques de manière anticipée (OCDE, 2020[61]). L’un des moyens d’améliorer cette situation consiste à renforcer la participation des experts et des parties prenantes lors des étapes initiales de la conception des services numériques (OCDE, 2020[59]). La stratégie pour le service public numérique vise à rendre ce service plus agile et plus adaptatif. Les premiers pays à avoir mis en œuvre l’administration numérique, comme la Corée et l’Estonie, montrent ce que la Nouvelle‑Zélande pourrait faire pour consolider et étendre le périmètre de ses services publics numériques. Ainsi, l’Estonie a tiré parti de la technologie des cartes d’identité numériques et d’un protocole de pointe de communication sécurisé de données (X‑road) pour fournir en ligne l’ensemble de ses services administratifs, exceptés trois (les mariages, les divorces et les transactions immobilières), et assurer un mode de communication crypté, sûr, transparent et traçable entre les fournisseurs de services publics et privé et les citoyens (OCDE, 2019[62]). Son dispositif de carte d’identité numérique est bâti sur la confiance entre les autorités et les citoyens, reposant sur des textes législatifs comme la Loi modifiée de 2018, qui prévoit, par exemple, que les citoyens doivent savoir quand et pour quelle raison l’administration utilise leurs données, et comment contacter les agents publics chargés d’en faire usage. La Corée, quant à elle, a adopté les cartes d’identité mobiles qui permettent aux citoyens d’interagir avec les services publics depuis leur smartphones et de télécharger les informations à caractère personnel détenues par les institutions publiques pour les communiquer directement aux autorités publiques et aux banque via le portail MyData (OCDE, 2020[63]). Le gouvernement prévoit en outre d’étendre la fourniture de services numériques personnalisés aux bilans de santé, aux demandes de bourses au niveau national, l’éducation à la défense civile ou le paiement des impôts. Si la Corée est déjà en première ligne en matière d’ouverture des données publiques (Graphique 2.14), elle va en faciliter encore plus l’usage afin de renforcer la coopération entre les secteurs public et privé et de promouvoir de nouveaux secteurs d’activité, comme les véhicules ou les soins de santé autonomes. Le gouvernement investit également dans les infrastructures et l’innovation numériques dans le secteur public, par l’expansion des réseaux sans fil 5G et la mise en place d’un système de contrôles de sécurité utilisant l’intelligence artificielle, par exemple.
L’absence d’entreprises de gestion de données sur le territoire néo‑zélandais a constitué un obstacle important à l’utilisation étendue des technologies numériques par les pouvoirs publics. En effet, les données stockées, traitées ou transmises par des services infonuagiques peuvent être soumises à la législation et à la réglementation des pays où elles sont stockées. La décision de Microsoft et d’Amazon Web Services d’établir un centre de données en Nouvelle‑Zélande devrait résoudre ce problème de souveraineté des données, ce qui permettra aux pouvoirs publics de faire un usage plus intensif des services infonuagiques et d’adopter d’autres technologies numériques à haute intensité de données.
Politiques visant à accélérer la diffusion des technologies numériques
Faire progresser la nouvelle stratégie numérique nationale et améliorer la coordination entre tous les domaines d’action
La Nouvelle‑Zélande a récemment entamé la préparation d’une stratégie nationale globale en faveur de la transformation numérique, dans le prolongement du rapport de 2017 intitulé « Building a Digital Nation » (Construire une nation numérique). Les initiatives politiques en matière de transformation numérique ont été fragmentées et exposées à l’instabilité budgétaire. En 2020, le Partenariat pour un gouvernement numérique (voir ci‑dessus) a présenté une stratégie visant à fournir des services publics numériques de haute qualité. De même, des plans de transformation industrielle ont été élaborés pour le secteur des technologies numériques et l’industrie agroalimentaire. Cependant, en l’absence d’une stratégie numérique nationale englobant un vaste éventail de domaines politiques tels que l’éducation, le marché du travail et les affaires sociales, les organismes publics avaient du mal œuvrer de manière cohérente en faveur de la transformation numérique de la Nouvelle‑Zélande. La nouvelle stratégie nationale vise à renforcer la coordination des politiques de numérisation autour de trois piliers : (1) la confiance dans l’environnement numérique, ce qui suppose une bonne protection des données ; (2) l’inclusion numérique, qui consiste à doter les Néo‑Zélandais des compétences nécessaires pour bien s’en sortir dans un environnement de travail numérique ; et (3) la croissance, qui implique de promouvoir l’adoption des technologies numériques par les petites entreprises (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2020[58]). Il est important que cette stratégie couvre tous les domaines politiques pertinents et établisse une feuille de route et des plans d’action clairs. En outre, ces plans d’action doivent être mis en œuvre de manière rigoureuse, avec l’appui d’un fort engagement politique.
La nouvelle stratégie nationale est placée sous la responsabilité du ministre de l’Économie numérique et des Communications, nommé en 2020 pour renforcer la coordination des politiques relatives à la transformation numérique. À l’heure actuelle, diverses stratégies de transformation numérique coexistent, dont celle pour le service public numérique mentionnée ci‑dessus et les initiatives développées par les « responsables fonctionnels du gouvernement ». Par exemple, le Partenariat pour le gouvernement numérique est dirigé par le responsable du numérique du gouvernement, qui est également le directeur général du Département des affaires intérieures. Le Plan de transformation des industries des technologies numériques est produit conjointement par le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi effectue et NZTech, un partenaire social de premier plan. Les exemples de gouvernance des stratégies numériques nationales dans d’autres pays de l’OCDE indiquent qu’une direction de haut niveau et un mandat centralisé de coordination stratégique à un niveau hiérarchique souvent supérieur au niveau ministériel sont des atouts importants dans la mise en place d’une stratégie numérique globale (Encadré 2.4). Cela n’implique pas nécessairement que la Nouvelle‑Zélande ait besoin d’un organisme public unique supervisant toutes les politiques de transformation numérique, mais souligne néanmoins l’importance de définir clairement la hiérarchie et d’attribuer un mandat politique fort à l’organisme de coordination.
Le suivi et l’évaluation sont essentiels pour garantir la mise en œuvre efficace d’une stratégie numérique nationale. Cependant, la Nouvelle‑Zélande n’a pas fixé d’objectifs transparents permettant d’évaluer les progrès réalisés ou l’efficacité des stratégies existantes. Un grand nombre de données et d’indicateurs utilisés par les pays de l’OCDE pour mesurer les progrès de la transformation numérique ne sont pas disponibles pour la Nouvelle‑Zélande, ce qui rend difficile l’évaluation comparative de la Nouvelle‑Zélande avec les pays les plus performants afin d’identifier les possibilités de rattrapage. Par exemple, de nombreux indicateurs figurant dans le cadre d’action intégré du projet « Vers le numérique » de l’OCDE (OCDE, 2020[64]), qui aident à identifier les politiques complémentaires pouvant renforcer le bien‑être grâce à la numérisation, ne sont pas disponibles pour la Nouvelle‑Zélande (voir Encadré 2.1). Ces données doivent être collectées pour servir de base à une stratégie numérique nationale et permettre le suivi des progrès réalisés dans le cadre de cette stratégie.
Encadré 2.4. Une coordination stratégique de haut niveau s’impose pour mettre en place une stratégie numérique nationale
L’efficacité d’une stratégie nationale de transformation numérique repose sur la bonne coordination entre les agences gouvernementales et les partenaires sociaux. Dans cet objectif, certains pays de l’OCDE centralisent en haut lieu la coordination stratégique, à un niveau hiérarchique supérieur au niveau ministériel. Dans ces pays, un bureau de coordination placé sous l’autorité du Président, du Premier ministre ou du Chancelier rédige généralement la stratégie nationale en vertu d’un mandat politique fort. Le bureau intègre les ministères clés et les parties prenantes dans le processus et dirige souvent la coordination stratégique. Par exemple, au Mexique et en République slovaque, le Premier ministre est investi d’un mandat fort pour les questions numériques, y compris pour la rédaction de la stratégie, qui sera exécutée par un bureau de coordination spécialisé. Dans d’autres pays comme le Chili, l’Estonie, la Corée et le Luxembourg, certaines fonctions sont assurées par le Premier ministre, notamment la coordination stratégique, mais les ministres conservent un rôle important, à la fois dans l’élaboration de la stratégie et dans sa mise en œuvre.
Le bureau central de coordination peut également être un centre au sein du gouvernement. Généralement, ce centre conseille les plus hauts dirigeants du pouvoir exécutif. La Chancellerie allemande, le Bureau du cabinet britannique ou le Bureau exécutif de la Maison Blanche en sont des exemples. Chaque agence gouvernementale qui met en œuvre la stratégie dispose souvent d’un point focal, tel qu’un responsable du numérique, qui assure la coordination opérationnelle. Ces agences surveillent également la mise en œuvre et rendent compte au bureau de coordination.
Dans d’autres pays où le soutien politique n’est pas aussi fort, la responsabilité de la coordination de la stratégie nationale de numérisation est confiée à un ministère principal souvent dédié aux affaires numériques (comme en Belgique, au Japon, en Pologne, au Portugal et en Nouvelle‑Zélande). Dans certains pays, ce ministère est responsable de plusieurs domaines d’action dont le portefeuille numérique et dans d’autres, ce portefeuille est confié non pas à un mais à plusieurs ministères.
Source : OCDE (2019), Vers le numérique : Forger des politiques au service de vies meilleures, Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, Éditions OCDE, Paris.
Améliorer l’accès à des infrastructures de communication de qualité
L’accès à une connectivité rapide et fiable est une condition indispensable à la diffusion des technologies numériques. La Nouvelle‑Zélande a déployé l’internet à haut débit dans l’objectif de fournir à 99.8 % de sa population un accès à plus haut débit d’ici fin 2023. En particulier, dans le cadre du programme Ultra‑Fast Broadband (UFB), des connexions en fibre optique ont été principalement fournies dans les régions urbaines, autrement dit dans les grandes villes Graphique 2.15, partie A). Ce programme vise à connecter à la fibre optique 87 % de la population de plus de 390 villes d’ici fin 2022. En juillet 2021, 85 % des Néo‑Zélandais pouvaient déjà avoir accès à la fibre optique et 65 % d’entre eux l’ont utilisé (Crown Infrastructure Partners, 2021[65]). Dans les zones rurales, où le déploiement de la fibre optique est trop coûteux, la deuxième phase de l’initiative Rural Broadband Initiative (RBI) vise à fournir du haut débit principalement grâce à des technologies sans fil telles que la 4G (partie B). Les pouvoirs publics ont également alloué 10 millions NZD sur deux ans pour libérer le spectre radioélectrique permettant de fournir la technologie 5G dans les communautés rurales. En outre, plus de 46 millions NZD ont été alloués pour réduire la congestion des réseaux mobiles dans les zones rurales où l’utilisation des données se heurte à des contraintes de capacité. Ces initiatives devraient permettre à la Nouvelle‑Zélande, qui propose déjà des débits supérieurs à la moyenne de l’OCDE (Graphique 2.16), de rejoindre les pays les plus performants.
Graphique 2.15. La Nouvelle Zélande déploie l’internet à haut débit
Panel A. Zones de déploiement du haut débit ultra-rapide (fibre) Panel B. Zones de déploiement de la phase 2 de l'Initiative régionale sur le haut débit
Dans la partie A, les points rouges représentent les zones couvertes grâce à un financement du Crown Infrastructure Partners destiné à déployer la fibre à très haut débit à certains endroits de ces zones. Dans la partie B, les points rouges représentent les zones couvertes par l’accès fixe sans fil ou le haut débit sans fil dans le cadre de la phase 2 de l’initiative pour le haut débit en zone rurale.
Source : New Zealand Crown Infrastructure Partners.
Graphique 2.16. La vitesse du haut débit en Nouvelle-Zélande est supérieure à la moyenne de l’OCDE
1. Moyenne de l’échantillon. Voir le graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées
Source : OCDE, d’après Ookla, novembre 2021 et M-Lab (Worldwide Broadband Speed League), selon les mesures prises entre juillet 2019 et juin 2020.
La part élevée de la fibre optique dans le haut débit signifie que l’infrastructure de communication de la Nouvelle‑Zélande pourra prendre en charge l’utilisation des nouvelles technologies numériques qui nécessitent la transmission rapide de grandes quantités de données (Graphique 2.17). Le nombre d’entreprises dont les locaux sont raccordés à la fibre optique a augmenté rapidement ces dernières années, surtout parmi les petites entreprises. Si certaines entreprises ne bénéficient pas de la fibre optique dans leurs installations, c’est principalement parce que cette technologie n’est pas disponible dans leur région (Stats NZ, 2021[17]). Il convient de souligner que les écoles ont bénéficié en priorité du déploiement de la fibre optique en Nouvelle‑Zélande. Étant donné que presque toutes les écoles publiques étaient connectées à la fibre optique en 2016, les écoles néo‑zélandaises sont équipées d’excellents outils numériques, parmi les meilleurs de l’OCDE (Graphique 2.18). Grimes et Townsend (2017[66]) indiquent que l’accès à la fibre optique a augmenté la proportion d’élèves ayant atteint ou dépassé la norme nationale en mathématiques, en écriture et en lecture, une hausse légère mais significative sur le plan statistique. Cependant, les élèves issus de communautés plus pauvres et moins privilégiées ont tendance à faire un usage moins pertinent de l’infrastructure de communication et des outils numériques sur le plan éducatif.
L’infrastructure du réseau mobile de la Nouvelle‑Zélande dessert plus de 95 % de la population, mais ne couvre que la moitié du territoire. En outre, les vitesses de téléchargement sont de 32 à 44 % plus lentes dans les zones rurales que dans les zones urbaines, ce qui limite l’utilisation des outils numériques à forte intensité de données dans les zones rurales. Le Mobile Black Spot Fund (MBSF) est un fonds visant à déployer le réseau mobile sur environ 1 400 kilomètres de routes nationales et dans 168 lieux touristiques qui ne sont pas encore desservis. Afin d’assurer l’expansion des services mobiles dans les régions éloignées conformément au MBSF et à la phase 2 de la RBI, les trois principaux opérateurs de réseau mobile de Nouvelle‑Zélande, Spark, Vodafone et 2degrees, ont formé une coentreprise, le Rural Connectivity Group (RCG). Financé à la fois par la RBI, le MBSF et les trois sociétés de téléphonie mobile, le RCG construit une infrastructure de communications qui peut être utilisée par les trois opérateurs. Jusqu’à présent, le MBSF a néanmoins progressé plus lentement que les programmes UFB et RBI, ce qui a freiné l’utilisation des technologies numériques dans les zones reculées.
Graphique 2.17. La part des connexions par fibre optique par rapport au total du haut débit fixe est relativement élevée
Note : Voir le graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : OCDE (2021), Broadband Portal
L’application de tarifs trop élevés aux services à haut débit peut dissuader les ménages à faibles revenus d’utiliser des outils numériques avancés pour améliorer leur bien‑être. Ils risquent alors de ne plus avoir accès aux divers outils en ligne qui les connectent aux services publics, à l’emploi, aux possibilités de formation et au logement, au détriment de leur mobilité sociale. Le prix mensuel moyen du forfait haut débit illimité, auquel 85 % des internautes sont abonnés, est de 73 NZD (Commission du commerce néozélandaise, 2021[67]), ce qui correspond à 4,5 % du revenu médian des ménages du quantile de revenu le plus faible. La part des Néo‑Zélandais préoccupés par le coût de l’Internet a diminué au cours des cinq dernières années et s’avère très inférieure à la part de ceux qui sont préoccupés par d’autres questions telles que les contenus en ligne inappropriés (InternetNZ, 2020[51]). Autre problème plus pertinent car il pourrait aboutir à l’exclusion numérique des populations défavorisées : le coût des appareils numériques, qui a bondi suite à l’augmentation des coûts de transport et aux perturbations sur les chaînes d’approvisionnement en raison de la pandémie de COVID. Lors des confinements dus à la COVID‑19, les pouvoirs publics ont distribué des appareils gratuits aux étudiants des ménages défavorisés et leur ont fourni une connexion Internet en payant leurs frais d’utilisation pour éviter qu’ils ne soient exclus des cours en ligne. Les pouvoirs publics pourraient envisager de subventionner l’ensemble des coûts d’accès à l’Internet haut débit, y compris les frais d’abonnement et l’achat des appareils numériques. Ainsi pendant la pandémie, les États‑Unis ont subventionné l’accès à l’internet à haut débit pour les ménages à faibles revenus par le biais du programme Emergency Broadband Benefit. Les ménages qui remplissent les conditions requises pour bénéficier de ce programme ont reçu jusqu’à 50 USD par mois pour payer le service Internet et une réduction de 100 USD s’ils achetaient un ordinateur, un ordinateur portable ou une tablette. Cette mesure temporaire a été prolongée en décembre 2021 en l’inscrivant dans le cadre de l’Affordable Connectivity Program qui est un programme permanent. L’accès subventionné des ménages défavorisés à l’internet à haut débit améliore leurs perspectives d’emploi et leurs revenus (Zuo, 2021[68]), ce qui contribue à l’inclusivité. Cette mesure permettrait en outre au gouvernement de faire progresser ses initiatives d’administration électronique en mettant en ligne un plus large éventail de services publics sans compromettre l’accès des ménages défavorisés à ces services.
Graphique 2.18. De nombreuses écoles de Nouvelle-Zélande sont équipées de bons outils numériques
Pourcentage d’élèves dans des écoles où le directeur est d’accord ou tout à fait d’accord avec cette affirmation
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur PISA 2018 Results (Volume V)
Pallier les pénuries de compétences numériques et de gestion
Renforcer les compétences fondamentales
Pour bien s’en sortir dans un environnement de travail numérique, les travailleurs ont besoin de solides compétences cognitives (littératie, numératie et résolution de problèmes dans un environnement hautement technologique) et de compétences socio‑émotionnelles (OCDE, 2020[69]). Disposer d’un ensemble équilibré de compétences est la clé pour profiter de tous les avantages de l’Internet et l’utiliser de manière diversifiée et complexe et non pas uniquement pour s’informer ou communiquer (ibid). Les personnes dotées de solides compétences cognitives s’adaptent plus facilement aux changements sur le marché du travail, notamment la réorganisation du lieu de travail pour utiliser les technologies numériques de manière plus productive.
La part de la population en âge de travailler (16‑65 ans) possédant un ensemble équilibré de compétences est supérieure à la moyenne de l’OCDE (Graphique 2.19) et la part de la population manquant de compétences de base est l’une des plus faibles (Graphique 2.21), avec néanmoins des performances en numératie inférieures à celles obtenues en littératie et en résolution de problèmes dans un environnement hautement technologique. Toutefois, la comparaison des compétences avec les autres pays est moins favorable pour les jeunes (16‑24 ans) que pour les groupes plus âgés. L’un des facteurs qui contribue à la médiocrité des compétences des plus jeunes est l’amélioration moins marquée des résultats scolaires au‑delà du premier cycle d’enseignement secondaire par rapport à la plupart des autres pays. Si l’on compare les résultats obtenus en littératie par la cohorte des jeunes âgés de 15 ans en 2000 (2003 pour la Nouvelle‑Zélande et trois autres pays auxquels l’étude PIAAC de l’OCDE a été étendue en 2015) et des adultes âgés de 26 à 28 ans en 2012 (2015 pour la Nouvelle‑Zélande et les trois autres pays), la Nouvelle‑Zélande affiche une augmentation de 5 points sur l’échelle PIAAC, ce qui est inférieur à la croissance moyenne de l’OCDE de 13 points (OCDE, 2021[70]). La croissance des résultats des jeunes très performants au PISA est l’une des plus faibles parmi les pays participants (ibid, graphique 3.9). En revanche, la Nouvelle‑Zélande fait preuve d’un fort engagement en faveur de la formation des adultes, un frein potentiel à la perte de compétences de base due au vieillissement qui pourrait contribuer à expliquer les performances relativement élevées des groupes plus âgés. La proportion d’adultes qui ne suivent aucune formation et qui déclarent ne pas vouloir profiter des offres de formation qui leur sont proposées (c’est‑à‑dire qui ne se sentent pas concernés par la formation pour adultes) est de 28 %, un taux bien inférieur à la moyenne de 50 % de l’OCDE (OCDE, 2021[70]). La probabilité que les travailleurs ayant obtenu un diplôme de l’enseignement supérieur ne se sentent pas concernés est inférieure de 14 points de pourcentage à celle observée pour les travailleurs sans diplôme de l’enseignement supérieur, une différence moins prononcée que l’écart moyen observé dans les pays de l’OCDE (ibid).
Graphique 2.19. La Nouvelle‑Zélande a une proportion élevée d’adultes dotés d’un ensemble équilibré de compétences, malgré des résultats relativement plus faibles pour le groupe d’âge le plus jeune
Note : Les personnes dotées d’un ensemble équilibré de compétences obtiennent au moins le score de niveau 3 (global) sur 5 en littératie et en numératie et au moins le score de niveau 2 (global) en résolution de problèmes.
Source : Calculs basés sur l’Enquête sur les compétences des adultes (PIAAC), OCDE (2012) et OCDE (2015) Survey of Adult Skills (PIAAC).
L’éducation initiale est la pierre angulaire du développement des compétences en traitement de l’information et le fondement de l’apprentissage tout au long de la vie. L’un des indicateurs des progrès accomplis par les élèves âgés de 15 à 16 ans réside dans les scores de réussite à l’étude PISA de l’OCDE, qui sont corrélés aux scores PIAAC et constituent un solide critère de prédiction de la réussite dans l’enseignement supérieur (OCDE, 2016[71]). Les résultats sont en baisse depuis le début des tests PISA (la tendance moyenne sur trois ans est négative et statistiquement significative). Néanmoins, les scores de la Nouvelle‑Zélande restent supérieurs à la moyenne de l’OCDE et le pays se classe toujours relativement bien (entre la 6e et la 12e place) parmi les pays de l’OCDE en lecture et en sciences (Graphique 2.21). Le déclin observé depuis 2009 reflète une augmentation de la part des élèves peu performants (en dessous du niveau 2) et une diminution de la part des élèves très performants, mais à des niveaux similaires à ceux des pays dont les scores moyens ne présentent pas de différence significative avec ceux de la Nouvelle‑Zélande (Graphique 2.22). L’augmentation de la part des élèves peu performants, qui dépasse 20 % en mathématiques, est grave car ces élèves ne font pas preuve des compétences nécessaires pour bien tirer parti de leur future vie d’étudiants, de travailleurs et de citoyens. De même, la moindre proportion d’élèves très performants est un problème car ces derniers ont acquis à un stade précoce de leur éducation les compétences de base nécessaires pour bien affronter l’ère numérique (OCDE, 2021[1]). Les résultats des Māori et des Pasifika sont également en baisse depuis le début des évaluations PISA et restent bien inférieurs à ceux du reste de la population. L’influence du milieu socioéconomique sur les scores obtenus est similaire à la moyenne de l’OCDE mais plus élevée que dans les autres pays anglophones, à l’exception des États‑Unis, avec lesquels la différence n’est pas significative sur le plan statistique (Graphique 2.24).
Graphique 2.20. La Nouvelle-Zélande a une faible proportion d’adultes n’ayant pas acquis les compétences de base, malgré des résultats relativement plus faibles pour le groupe d’âge le plus jeune
Note : Les personnes n’ayant pas acquis les compétences de base obtiennent au maximum le score de niveau 1 (global) en littératie et en numératie et au maximum un score inférieur au niveau 1 (global) en résolution de problèmes (avec, en particulier, un échec au test des compétences de base en TIC et une absence d’expérience informatique).
Source : Calculs de l’OCDE basés sur l’Enquête sur les compétences des adultes (PIAAC), OCDE (2012) et OCDE (2015) Survey of Adult Skills (PIAAC).
Graphique 2.21. Les scores moyens de la Nouvelle‑Zélande au PISA sont en baisse Source : OCDE, base de données PISA
Source : OCDE, PISA database ; (May, Jang-Jones et McGregor, 2019[72]), PISA2018, New Zealand Survey Report
Les problèmes de performances sont plus prononcés en mathématiques, où le score moyen au PISA est à peine supérieur à la moyenne de l’OCDE et où les élèves peu performants sont plus nombreux que dans les autres matières. Les lacunes en mathématiques sont corroborées par l’étude TIMSS de Mullis et al. (2020[73]), qui teste les connaissances dans cette matière et évalue la capacité des élèves à les utiliser et à appliquer le raisonnement mathématique pour résoudre des problèmes dans différentes situations. Les scores de la Nouvelle‑Zélande aux niveaux (appelés « années » en Nouvelle‑Zélande) 4 (5e année en Nouvelle‑Zélande avec des élèves d’environ 10 ans) et 8 (9e année en Nouvelle‑Zélande avec des élèves d’environ 14 ans) sont inférieurs à ceux des autres pays anglophones, mais aussi à ceux de tous les autres pays participants de l’OCDE, à l’exception du Chili et, au niveau 4, de la France (Graphique 2.25). Ils affichent aussi une baisse significative au niveau 8 depuis que la Nouvelle‑Zélande a participé pour la première fois à l’étude TIMSS en 1994. L’enquête nationale de suivi des acquis des élèves (National Monitoring Study of Student Achievement) de la Nouvelle‑Zélande (Darr et al., 2018[74]) révèle qu’en mathématiques, la plupart des enfants atteignent le niveau attendu du programme scolaire en 4e année, mais qu’en 8e année, ils ne sont plus que 45 %. Parallèlement, moins de la moitié des élèves de 8e année, s’ils continuent sur leur lancée, atteindra le niveau requis en 12e année pour suivre des études supérieures dans un domaine nécessitant des compétences en mathématiques.
Graphique 2.22. La part des élèves très performants au PISA est en baisse et la part des élèves peu performants a augmenté
Source : OCDE, PISA database
L’une des raisons principales des mauvais résultats de la Nouvelle‑Zélande en matière d’équité et de réussite est que, depuis les réformes Tomorrow’s Schools en 1989, les écoles fonctionnent principalement comme des entités autonomes et autogérées, peu connectées les unes aux autres, et entretiennent une relation distante avec le centre (Ministère de l’Éducation, 2019[75]). Elles sont donc souvent livrées à elles‑mêmes et ne disposent pas d’un soutien suffisant. En outre, les conseils d’administration des établissements scolaires, composés en grande partie de parents élus et non rémunérés, ont souvent du mal à assumer les différentes tâches complexes qui leur sont assignées, notamment la nomination des directeurs et l’évaluation de leurs performances. Cet aspect est plus problématique dans les communautés défavorisées que dans les autres. Compte tenu de ces difficultés, les pouvoirs publics ont décidé en 2019 de renforcer les réseaux de soutien dans le système scolaire et de les adapter pour qu’ils répondent mieux aux besoins des élèves et de leurs familles. Le premier axe de la réforme gouvernementale du cadre scolaire Tomorrow’s Schools consiste à rééquilibrer le soutien apporté par le ministère de l’Éducation en l’orientant davantage vers les problématiques régionales et locales grâce à la création d’une unité opérationnelle distincte au sein du ministère de l’Éducation, baptisée Education Service Agency (ESA), qui mènera un vaste programme de transformation du niveau de service. Le deuxième axe vise à renforcer les dispositions prises concernant la direction des établissements scolaires. Il s’agit notamment d’inviter le Conseil pédagogique (Teaching Council) à créer un centre dédié aux questions de direction (Leadership Centre) et une nouvelle fonction de conseiller en direction (Leadership Advisor), et à établir des critères d’éligibilité pour les nominations aux postes de directeur d’établissement scolaire afin que toutes les écoles disposent de dirigeants suffisamment compétents et formés. Les pouvoirs publics prévoient également de renforcer les mesures incitant les directeurs les plus compétents à travailler dans les établissements confrontés aux plus grandes difficultés, qui se trouvent souvent être ceux qui accueillent une majorité d’enfants issus de milieux défavorisés. Troisièmement, le ministère de l’Éducation allègera la tâche des conseils scolaires en simplifiant ou en supprimant les responsabilités en matière de gestion et d’entretien des infrastructures et en centralisant les principaux services, notamment les services d’entretien planifié et préventif.
Graphique 2.23. L’influence du milieu socioéconomique sur les scores obtenus au PISA en littératie est plus importante que dans de nombreux pays
Variation des performances des élèves en fonction du milieu socioéconomique¹, 2018
1. Indice PISA de statut économique, social et culturel (SESC). Voir le graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : OCDE, PISA database
Graphique 2.24. Les élèves des écoles primaires et de premier cycle d’enseignement secondaire de Nouvelle‑Zélande affichent un faible niveau de connaissances en mathématiques
Note : Voir le Graphique 2.1, note 2 pour la définition des petites économies avancées.
Source : Mullis et al. (2020), TIMSS 2019 International Results in Mathematics and Science
En mathématiques, il semble également qu’un certain nombre de problèmes liés aux modes d’enseignement se posent en Nouvelle‑Zélande, ce qui a contribué à ces mauvais résultats. Premièrement, depuis l’introduction du Numeracy Project en 2000, les enseignants sont formés pour inculquer en priorité aux enfants une série de stratégies de résolution de problèmes mathématiques au détriment des connaissances mathématiques de base. L’instruction directe et l’enseignement explicite peuvent donner de meilleurs résultats que l’apprentissage fondé sur l’investigation, bien qu’en sciences, la corrélation négative entre l’enseignement fondé sur l’investigation et les résultats soit fortement atténuée lorsque les cours sont dispensés dans des classes de sciences disciplinées (Mostafa, Echazarra et Guillou, 2018[76]). En dotant les enfants de connaissances mathématiques de base, on leur permet de passer à des niveaux supérieurs de raisonnement mathématique sans les surcharger sur le plan cognitif. Deuxièmement, de nombreux enseignants ne possèdent pas les compétences nécessaires pour enseigner les mathématiques de manière efficace (Education Review Office, 2021[77]). Il existe une grave pénurie d’enseignants spécialisés en mathématiques, dans l’enseignement primaire que dans l’enseignement secondaire – seuls 53 % des professeurs de mathématiques de 9e année ont un diplôme assorti d’une spécialisation en mathématiques d’après Mullis et al. (2020[73]) − et le parcours de formation des enseignants consacre peu de temps à l’enseignement des mathématiques (ou de toute autre matière spécifiquement). Les établissements scolaires manquent d’indications sur les formations les plus aptes à doter les enseignants du niveau de compétences requis. Troisièmement, le programme scolaire ne donne pas aux établissements des indications suffisamment claires sur les sujets à traiter ; il a été délibérément conçu pour être générique afin que les écoles puissent l’adapter aux intérêts et aux besoins de la population locale. L’organe chargé d’évaluer le système d’enseignement (Education Review Office) (2021[77]) constate qu’en l’absence d’une orientation claire, le programme national, sujet à maintes réinterprétations, s’est ancré dans l’apprentissage des mathématiques et des statistiques ‑ il existe des preuves d’un glissement des attentes et d’une focalisation sur la numératie à l’exclusion des autres domaines.
Les réformes visant à surmonter ces problèmes misent principalement sur les éléments suivants : mettre davantage l’accent, dans les stratégies d’enseignement, sur l’acquisition par les enfants de connaissances de base en mathématiques et moins sur la découverte fondée sur l’investigation ; améliorer la qualité de la formation des enseignants et les niveaux de certification requis (les niveaux de certification minimaux actuels pour les programmes d’enseignement sont relativement faibles) et mettre en place des mesures pour inciter les enseignants à se spécialiser en mathématiques et pour attirer les diplômés vers les carrières d’enseignement des mathématiques ; soutenir l’apprentissage et le développement professionnels afin d’améliorer les capacités des enseignants actuels en mathématiques, dans l’idéal en renforçant l’autorité du ministère de l’Éducation en matière de programme ; donner une orientation plus forte et des directives plus claires sur ce qui est nécessaire pour valider les acquis du programme national de mathématiques ; enfin, aider les chefs d’établissement à développer une culture d’enseignement collaborative, fondée sur des données et des preuves et mettant l’accent sur tous les aspects du programme de mathématiques. Il faudrait également envisager d’estimer la valeur ajoutée par les enseignants et les établissements (c’est‑à‑dire l’augmentation des résultats des élèves) en tenant compte de certains facteurs tels que le milieu socioéconomique des élèves, comme dans Hernandez (2021[78]), afin d’identifier et de diffuser les meilleures pratiques et d’inciter les enseignants à s’améliorer ; évidemment, une telle réforme serait probablement pertinente dans toutes les disciplines, pas seulement en mathématiques. Les pouvoirs publics ont chargé la Royal Society Te Apārangi de produire un document académique indépendant d’ici la fin de 2021 sur les connaissances et les compétences en mathématiques que les élèves doivent avoir acquises en fonction de leur âge, et sur ce qui doit changer dans le programme scolaire néo‑zélandais et dans les méthodes d’enseignement des mathématiques pour que davantage d’élèves atteignent ces niveaux.
Les compétences numériques générales font désormais partie des compétences fondamentales. Les élèves néo‑zélandais obtiennent de bons résultats en littératie critique, enseignée dans les cours d’anglais. Jusqu’à 80 % des élèves de 15 ans déclarent avoir acquis certaines connaissances leur permettant notamment de discerner les conséquences de la publication d’informations en ligne, de juger de la crédibilité d’informations provenant de l’Internet ou de comparer différentes pages Web afin de décider de la pertinence d’une information (Medina et Mcgregor, 2019[79]). En outre, 61 % des élèves de 15 ans ont répondu correctement lorsqu’on leur a demandé de distinguer la réalité de la fiction (une seule question), ce qui est supérieur à la moyenne internationale (47 %) et similaire aux résultats obtenus au Canada, en Australie et au Royaume‑Uni (Medina et Mcgregor, 2019[79]). Les compétences générales en matière de collaboration constituent un autre point fort. Les élèves néo‑zélandais de 15 ans se classent très bien en ce qui concerne la résolution collaborative de problèmes sur ordinateur (travailler avec d’autres pour résoudre un problème en réfléchissant ensemble dans une optique de groupe) sous forme de jeu − seuls Singapour, le Japon et Hong Kong (Chine) ont obtenu des scores moyens nettement plus élevés (May, 2017[80]). Cette force se retrouve dans les données PISA, qui indiquent des performances relativement élevées des élèves néo‑zélandais dans l’évaluation et la conception d’un projet de recherche scientifique.
La Nouvelle‑Zélande a commencé à mettre en œuvre les technologies numériques dans le cadre du domaine d’apprentissage Technologie de l’enseignement obligatoire à partir de 2020. Tous les établissements scolaires doivent désormais inclure les technologies numériques dans leur programme. Ce domaine du programme vise à encourager la pensée critique dans le cyberespace et la maîtrise du numérique, et met l’accent à la fois sur la pensée computationnelle (c’est‑à‑dire la capacité à formuler les problèmes de telle sorte que les ordinateurs puissent aider à les résoudre) et sur la conception et le développement de réalisations numériques. L’impact du nouveau programme est évalué pour la 4e et la 8e année dans le cadre de l’étude nationale de suivi des acquis des élèves (National Monitoring Study of Student Achievement, NMSSA) de 2021. L’adoption du nouveau programme a été lente car de nombreux établissements scolaires n’étaient pas prêts ou n’avaient pas les capacités nécessaires pour le mettre en œuvre. Le ministère de l’Éducation devrait demander aux établissements d’évaluer eux‑mêmes leur niveau de préparation et leur capacité à mettre en œuvre le programme scolaire afin de répartir l’aide en fonction des besoins.
Il est nécessaire de fournir une formation de haute qualité aux enseignants sur la meilleure façon d’intégrer la technologie dans leurs pratiques pédagogiques. Dans l’étude PISA 2018, les scores en mathématiques étaient plus faibles pour les élèves néo‑zélandais qui utilisaient des appareils pendant les cours que pour les autres (Sutcliffe, 2021[81]). À l’inverse, les meilleurs lecteurs utilisaient des appareils avec leurs enseignants pendant plus d’une heure par semaine (Sutcliffe, 2021[81]). Il semblerait que de nombreux enseignants néo‑zélandais manquent de temps, d’incitations ou d’expertise pour renforcer leur capacité d’intégration du numérique dans l’apprentissage (Sutcliffe, 2021[81]). Pour intégrer correctement les TIC en classe, les enseignants doivent non seulement posséder des compétences numériques de base, c’est‑à‑dire être capables d’utiliser un ordinateur, mais aussi des compétences numériques plus complexes leur permettant d’adapter l’utilisation de la technologie à leur propre enseignement (OCDE, 2020[69]). À la suite du rapport de l’Education Review Office (2019[82]), révélant qu’en 2019, les enseignants de 7 % seulement des établissements scolaires estimaient avoir suffisamment de connaissances et de compétences pour mettre en œuvre le programme dans le domaine des technologies numériques, une formation supplémentaire de perfectionnement professionnel a été proposé à 34 000 enseignants jusqu’en 2021. Il faudrait également envisager d’inclure l’éducation numérique à un stade précoce du cursus éducatif afin de renforcer l’efficacité de l’éducation numérique au niveau scolaire.
Augmenter l’offre nationale de compétences numériques spécialisées
La diffusion des technologies numériques accroît la demande de travailleurs possédant des compétences numériques avancées, notamment en programmation de logiciels, en gestion et analyse des données massives, en gestion du matériel et des réseaux numériques et en cybersécurité. Comme dans d’autres pays, la Nouvelle‑Zélande manque de travailleurs expérimentés possédant ces compétences, en particulier en science des données et apprentissage automatique. Dans tous les secteurs des pays de l’OCDE, le rendement salarial des compétences en TIC est deux fois plus élevé que celui lié aux compétences en numératie (OCDE, 2020[69]). Les emplois dans les TIC sont bien rémunérés en Nouvelle‑Zélande ‑ le salaire de base médian des travailleurs des TIC en 2021 était 73 % supérieur au salaire de base médian de l’ensemble des professions (Absolute IT, 2021[83]).
Les entreprises néo‑zélandaises préfèrent recruter des travailleurs expérimentés possédant des compétences numériques avancées plutôt que d’offrir aux employés existants ou aux diplômés en TIC des parcours professionnels leur permettant d’accéder à ces postes (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). Les employeurs recrutent la plupart de ces employés par le biais de l’immigration : par exemple, 3 683 travailleurs des TIC sont entrés en Nouvelle‑Zélande avec un visa de travail en 2019, ce qui représente 75 % des postes de TIC créés cette année‑là (ibid). Étant donné que la demande mondiale de ces travailleurs est également élevée et en forte croissance, cette forte dépendance à l’égard de l’immigration est risquée, comme l’a mis en évidence la fermeture des frontières en Nouvelle‑Zélande lors de la pandémie de COVID‑19. Très peu de visas ont été délivrés aux travailleurs des TIC depuis le début de la pandémie et les employeurs déclarent avoir perdu des employés expérimentés et hautement qualifiés qui sont retournés dans leur pays (ibid), souvent parce qu’ils ne pouvaient pas faire venir leurs proches en Nouvelle‑Zélande.
S’il est vital d’assouplir rapidement les restrictions à l’immigration pour permettre le développement des entreprises qui auront besoin d’embaucher des travailleurs expérimentés et hautement qualifiés dans le domaine des TIC en provenance de l’étranger au cours des prochaines années, il faudrait également s’atteler à renforcer la filière nationale de compétences en TIC, à la fois pour réduire le risque de pénurie et pour offrir à un plus grand nombre de Néo‑Zélandais des possibilités de carrière bien rémunérée dans ce domaine. Pour ce faire, les employeurs du secteur des TIC devront mettre en place des processus efficaces et continus de perfectionnement des compétences. Il pourrait s’avérer plus efficace à long terme de fournir de nouvelles compétences à des cadres supérieurs expérimentés que de recruter en permanence sur un marché concurrentiel très coûteux (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). Malheureusement, la filière nationale se rétrécit, en partie car les jeunes Néo‑Zélandais cherchent à éviter le manque de débouchés si les employeurs préfèrent recruter des travailleurs expérimentés possédant des compétences numériques élevées plutôt que d’offrir des perspectives de carrière aux employés en poste ou aux diplômés en TIC. La proportion d’étudiants de deuxième cycle d’enseignement secondaire optant pour des unités d’enseignement en technologie dans le cadre du National Certificate of Education Achievement (NCEA) a lentement diminué ces dernières années, et on observe la même situation en mathématiques et en sciences, des matières fondamentales lorsqu’on s’oriente vers l’informatique. Très peu (20 % en 2019) d’élèves de 13e année qui réussissent les cours de technologie du NCEA suivent une formation quelconque en informatique dans l’enseignement supérieur, seulement la moitié d’entre eux s’engage dans un programme de licence en informatique l’année suivante et, au niveau 3, la plupart de ces unités d’enseignement (26/36) ne concernent pas les technologies numériques ; le projet de révision des acquis propose de créer des unités d’enseignement moins nombreuses et plus vastes pour chaque matière et de diviser les technologies numériques en deux matières afin de mieux définir les parcours. Les inscriptions dans les cours de technologie de l’enseignement supérieur ont diminué ces dernières années, malgré une forte augmentation des inscriptions dans les cours de niveau licence, ce qui signifie que les inscriptions dans les cours de niveau inférieur à la licence accusent une très forte baisse (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). Cependant, la croissance des inscriptions en licence est presque entièrement attribuable aux étudiants internationaux, dont la plupart ne restent pas en Nouvelle‑Zélande une fois leurs études terminées (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). Le nombre total d’étudiants néo‑zélandais qui obtiennent une licence en informatique (1 750 en 2019) est inférieur à la moitié du nombre de postes créés chaque année et nécessitant ces qualifications.
De meilleures informations sur les compétences recherchées permettraient d’améliorer les cursus éducatifs et d’augmenter l’attrait des diplômés pour les employeurs. La réforme actuelle de l’enseignement professionnel vise à rendre le système d’enseignement supérieur plus réactif aux besoins en compétences de l’industrie. Six conseils pour le développement de la main‑d’œuvre (Workforce Development Councils) ont été créés en mai 2021, dont un pour la technologie, afin d’identifier les futurs besoins en compétences et de permettre à l’industrie d’exercer une plus grande influence sur le système de formation. La collaboration entre ces conseils, lorsque les besoins des différentes industries qu’ils représentent s’alignent, donne l’occasion au secteur informatique de définir les enseignements, les apprentissages et les compétences à fournir dans différents domaines, et de veiller à ce que les programmes des niveaux 3 à 7 du NCEA (à l’exception du niveau licence) répondent aux besoins des employeurs et des étudiants.
L’apprentissage numérique, comme il existe au Royaume‑Uni, procurerait aux citoyens qui peuvent avoir les facultés, mais pas les ressources nécessaires, une chance de se former aux technologies numériques en leur permettant de gagner leur vie tout en apprenant. L’apprentissage intégré au travail serait conforme à l’objectif 4 de la stratégie pour l’enseignement supérieur, qui prévoit un examen du système d’investissement dans l’enseignement supérieur ayant pour objet de porter une plus grande attention à ce mode d’apprentissage dans un plus large éventail de disciplines. Cette opportunité serait particulièrement précieuse pour les étudiants maoris et les Insulaires du Pacifique, très fortement sous‑représentés dans les carrières numériques, et qui souvent sont contraints de renoncer à des études à temps plein, et ce parfois avant même la fin de leurs études secondaires, pour pouvoir gagner leur vie (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). Il pourrait aussi s’agir là d’une voie clairement établie pour les personnes qui reprennent une activité professionnelle ou désireuses de bifurquer vers une carrière dans le numérique. En outre, les apprentissages permettent une meilleure intégration entre employeurs, formation et offres d’emploi. Comme le préconise le Forum des compétences numériques, le secteur et les prestataires qui travaillent par l’intermédiaire du « Technology Work Development Council » (Conseil de développement du travail dans les technologies) (et éventuellement avec le soutien du « Tertiary Education Council » (Conseil de l’enseignement supérieur)) devraient concevoir conjointement et piloter des filières plus courtes qu’une licence et, si les résultats obtenus sont prometteurs, élargir le concept à des filières de niveau licence.
Les stages fournissent également aux étudiants une chance précieuse d’acquérir une expérience professionnelle concrète et c’est pour les employeurs l’occasion de faire part de ce qu’ils pensent des compétences acquises dans le cadre des programmes d’études, tout en les aidant à identifier des candidats prometteurs à recruter. La division de Liaison avec les employeurs au sein du ministère de l’Éducation met l’accent sur la transition des apprenants entre leur scolarité et l’enseignement supérieur et/ou le monde du travail. Elle a collaboré avec des établissements scolaires et des employeurs à l’élaboration d’un certain nombre de filières de formation en alternance dans le domaine des technologies (Fusion Networks et Tamaki College, IBM P‑Tech et Aoere College et le lycée Manurewa). Néanmoins, parce que la majorité des entreprises informatiques rechignent à proposer des stages, les trouvant trop coûteux, les demandes de stage dépassent de loin les offres. Dans le cadre du « Summer of Tech », la plus grande initiative d’offres de stage dans les technologies de Nouvelle‑Zélande, le nombre de stagiaires candidats ne cesse de dépasser le nombre de places disponibles. Tous les ans, moins de 20 % des étudiants candidats sont retenus, mais parmi eux, 70 % voient leur stage se conclure par une offre d’embauche. Dès lors que les stages sont subventionnés, dans le cadre de l’initiative « Callaghan Innovation R&D Experience Grant », on constate une nette hausse de participation des employeurs. Comme le préconise le Forum des compétences numériques (2021[84]), parmi les moyens efficaces d’accroître le nombre d’offres de stages dans l’informatique, une solution consisterait à élargir cette subvention au‑delà du secteur R&D pour la généraliser à celui des innovations ou du développement de logiciels. Une autre solution serait de simplifier les formalités, en autorisant Callaghan à remettre une enveloppe budgétaire globale à des prestataires agréés ou privilégiés, pour qu’ils se chargent de fournir le stagiaire et son financement dans le cadre d’une seule et même démarche. Le Forum recommande aussi d’envisager la possibilité de créer des postes précis au sein d’un organisme dont la mission est d’aider les petites entreprises qui ne disposent pas d’effectifs suffisants à élaborer des plans de travail pour les stagiaires. Le système de financement unifié pour l’éducation et la formation professionnelles, dont le déploiement est prévu en 2023, favorisera les initiatives d’apprentissage en entreprise. Le programme Career Connect dans l’État de Washington pourrait servir de modèle à des projets d’élargissement des possibilités d’apprentissage en alternance (Encadré 2.5).
Le Plan de transformation de l’industrie, en collaboration avec le secteur des technologies numériques, a élaboré un nouveau plan de compétences numériques (« Digital Skills Plan ») (qui remplace le précédent Digital Skills Forum). Celui‑ci prévoit des mesures pour aménager des passerelles entre l’éducation et l’entreprise, notamment par des apprentissages dans le numérique, tout en accordant une plus grande importance aux stages et aux microcertifications. La planification de la mise en œuvre de ce plan est en cours.
Encadré 2.5. Élargissement de l’apprentissage en alternance : l’exemple de Career Connect Washington
Le programme Career Connect Washington vise à élargir très fortement l’envergure des possibilités d’apprentissage en alternance au sein de l’État en adoptant une approche systémique. Le groupe de travail Career Connect a déterminé des moyens d’élargir le nombre de postes d’apprentissage en alternance tant au niveau du secondaire que de l’enseignement supérieur, notamment :
des programmes d’orientation professionnelle, tels que des salons de l’emploi ou des formations à la résolution de problèmes en milieu professionnel ;
des programmes de préparation de carrière, qui comprennent des stages de courte durée ou des cours professionnels concentrés dans l’enseignement secondaire (dits « concentrateurs de carrière et d’enseignement technique ») ;
des programmes de lancement de carrière, tels qu’un apprentissage agréé, et des programmes nécessitant un apprentissage en alternance dans des établissements dispensant une formation sur deux et quatre ans.
Le programme Career Connect Washington est financé par la Loi Washington de 2019 sur l’investissement dans l’éducation, qui préconise :
la coordination intersectorielle par l’intermédiaire d’un groupe de travail interinstitutions dans l’ensemble de l’État ;
la fourniture de ressources destinées à des partenaires K‑12 et de l’enseignement supérieur afin de soutenir l’inscription à des programmes de début de carrière et d’apprentissage agréé, ainsi qu’à d’autres possibilités d’apprentissage en alternance ;
des efforts dirigés et coordonnés à l’échelle régionale pour faciliter les passerelles entre le monde de l’entreprise et l’éducation ;
la création d’un programme de subventions adapté aux besoins locaux des étudiants et des employeurs et conçu pour que les étudiants reçoivent un double diplôme ; il faut prévoir à ce titre un soutien aux intermédiaires de programmes d’apprentissage en alternance qui travaillent au sein des régions et entre elles.
Le programme reçoit près de 40 millions USD de financement pour la période 2019‑2021. Ces financements contribuent à des initiatives multiples, notamment la création de nouvelles possibilités d’apprentissage en alternance par l’octroi de financements par mise en concurrence à des intermédiaires de programme, des réseaux régionaux et des coordinateurs locaux d’éducation ; l’augmentation du nombre d’inscriptions aux programmes en alternance existants ; le soutien à des étudiants issus de milieu à faible revenu et à des personnes originaires de régions mal desservies pour qu’elles y participent, notamment par des aides au transport ; ainsi que le financement de startups et des mises de fonds.
Dans le cadre de Career Connect Washington, des financements ont été alloués à la création de nouveaux apprentissages agréés dans des domaines non conventionnels, comme ceux de l’informatique (2 millions USD), des soins de santé (1.6 million USD) et de la fabrication avancée.
Source : (OCDE, 2020[85]).
Bien qu’ils soient les premiers employeurs de diplômés en informatique, la plupart des organismes du secteur public recrutent individuellement et ils sont peu à prendre des stagiaires (New Zealand Digital Skills Forum, 2021[84]). L’administration centrale a mis en place un programme de jeunes diplômés, certes modeste mais couronné de succès, baptisé GovTechTalent, dans le cadre duquel des diplômés en informatique passent un total de 24 mois dans trois des organismes participants, soit huit mois dans chaque. Il faudrait ouvrir ce programme, ou des programmes similaires, à tous les organismes du secteur public pour leur permettre de prendre contact avec des diplômés en technologies numériques et de mieux coordonner les stages. Le même mécanisme devrait également être élargi pour offrir des stages aux étudiants en technologies numériques afin de les aider à acquérir une expérience professionnelle pendant leurs études. La qualité des diplômés s’en trouverait améliorée et le difficile passage de l’éducation au monde du travail en serait facilité.
Il y aurait lieu aussi de renforcer le creuset de compétences numériques en encourageant les groupes sous‑représentés, à savoir les femmes, les Maoris et les Insulaires du Pacifique, à choisir de faire carrière dans le numérique, ce qui contribuerait à réduire les écarts de bien‑être pour ces groupes dont fait état l’Étude économique de l’OCDE : Nouvelle‑Zélande de 2019. Une fois en dernière année de leurs études secondaires (année 13), la proportion de femmes qui passent les examens « NCEA Technology Standards » sont beaucoup plus faibles que celle des hommes (Tableau 2.3). De plus, on constate qu’un pourcentage moins élevé de femmes, de Maoris et d’Insulaires du Pacifique que d’hommes et que le reste de la population, respectivement, sont inscrits en mathématiques, qui est une matière importante pour faire carrière dans le numérique. Néanmoins, plus de femmes que d’hommes sont inscrites en sciences, ces matières pouvant également être utiles en fonction du domaine scientifique concerné. Les inégalités entre les sexes et les inégalités ethniques sont encore plus marquées dans l’enseignement supérieur, comme en atteste la répartition des diplômés de licence en informatique, avec 25 % de femmes, 5 % de Maoris et 3 % d’Insulaires du Pacifique (données de 2019). Les répondants à l’enquête sur les compétences numériques de 2020 ont indiqué que leurs équipes numériques comptaient seulement 27 % de femmes, 4.1 % de Maoris et 2.8 % d’Insulaires du Pacifique. Des partenariats public‑privé, comme ceux de l’État de Washington, qui mettent l’accent sur la promotion de l’intérêt pour les matières STIM, en particulier parmi les groupes sous‑représentés, pourraient contribuer à combler ces lacunes (Encadré 2.6).
Tableau 2.3. Parmi les élèves du secondaire, les femmes, les Maoris et les Insulaires du Pacifique sont sous‑représentés dans les filières qui débouchent sur une carrière dans le numérique
Source : Ministère de l’Éducation, données ethniques issues de l’ensemble des réponses sur les effectifs scolaires de l’enseignement secondaire et sur le relevé de juillet des inscriptions scolaires.
Encadré 2.6. Des partenariats public‑privé dans l’État de Washington pour aider les élèves de milieux défavorisés à accéder à des domaines d’études très prisés et à haut salaire
Washington STEM
Washington STEM est une organisation indépendante à but non lucratif, intervenant à l’échelle de l’État, composée de spécialistes dans les matières STIM dont le rôle est de trouver et d’encourager des programmes et des partenariats STIM novateurs. Elle recherche des solutions intelligentes et évolutives pour offrir des chances aux élèves mal desservis et sous‑représentés dans les matières STIM. Washington STEM soutient l’action publique par des campagnes de sensibilisation, détermine des domaines d’intérêt sur lesquels elle recueille des données (comme les niveaux en mathématiques au primaire) et apporte son appui à des réseaux STIM régionaux. Ces 11 réseaux STIM régionaux réunissent des éducateurs, des chefs d’entreprise, des professionnels des STIM et des élus locaux en vue de favoriser la réussite des élèves et de les mettre en relation avec des possibilités de carrière dans les STIM au sein de leur communauté.
The Washington State Opportunity Scholarship (WSOS)
Créée en 2011, la bourse d’études WSOS a pour mission de répondre aux besoins dans des secteurs tels que l’aérospatiale, l’ingénierie, les technologies et les soins de santé, ainsi que la hausse des frais de scolarité dans les établissements de Washington. Le programme consiste en des bourses d’études accordées à des étudiants issus de milieux à revenu faible et intermédiaire qui poursuivent ces domaines d’études au niveau de la licence et dans les programmes d’éducation professionnelle et technique ; les financements sont fournis par les entreprises et des organisations philanthropiques et sont doublés au dollar près par l’État. Cette initiative qui a bénéficié à près de 20 000 étudiants affiche des résultats prometteurs : 61 % des étudiantes bénéficiaires sont des femmes, 64 % sont des étudiants de couleur et 65 % d’entre eux sont les premiers de leur famille à faire des études. Tandis que le revenu familial moyen des étudiants de la cohorte la plus récente à obtenir une licence était à peine supérieur à 41 000 USD au moment de leur acceptation au programme de bourse WSOS, le salaire moyen des jeunes diplômés de WSOS employés à temps plein était de 62 297 USD. Près de 95 % des diplômés boursiers WSOS et titulaires d’une licence sont employés ou suivent des études supérieures, et la plupart d’entre eux (81 %) vivent dans l’État de Washington.
Washington Mathematics, Engineering, Science Achievement (MESA)
Le programme MESA de Washington vise à améliorer la diversité et la rétention des élèves et des étudiants en mettant l’accent sur ceux qui sont généralement sous‑représentés dans les domaines des STIM, notamment d’origine afro‑américaine, amérindienne, hispanique/latino, des Insulaires du Pacifique et les femmes. Ce programme est l’un des onze programmes de l’État à être coordonnés par un organisme national. Il bénéficie du parrainage d’entreprises pour financer divers soutiens dans les écoles, les collèges communautaires et les programmes d’ingénierie. Ces soutiens, très variés, visent des programmes de formation des enseignants, de soutien/conseil scolaire, des stages, des excursions et des événements de reconnaissance pour soutenir à la fois l’accès et la rétention des étudiants dans les STIM.
Source : (OCDE, 2020[85]).
Le programme NCEA Change a pour vocation d’atténuer les inégalités en matière de diplômes. En donnant un statut égal aux savoirs des Maoris, le programme vise à aider les apprenants maoris à envisager d’embrasser ces études. L’initiative d’examen des niveaux de résultats cherche également à améliorer l’égalité en appliquant à chaque niveau donné des critères de qualité d'après quatre points de vue essentiels (les apprenants maoris, les apprenants Insulaires du Pacifique, les filières d’études et l’accessibilité), pour veiller à ce qu’il soit le mieux adapté possible à une grande variété d’étudiants.
Renforcer les compétences en management
Les pratiques de management en Nouvelle‑Zélande accusent un retard par rapport aux autres économies avancées de l’OCDE, ce qui freine l’adoption et l’utilisation efficace des technologies numériques. Ce retard s’explique en partie par les pressions concurrentielles moindres qui s’exercent sur le marché de la Nouvelle‑Zélande, à la fois petit et isolé géographiquement (de Serres, Yashiro et Boulhol, 2014[31] ; OCDE, 2017[21]). En effet, en matière de répartition de la qualité de management, la Nouvelle‑Zélande obtient de moins bons résultats par rapport aux États‑Unis et à la Suède (Graphique 2.25). Les petites entreprises néo‑zélandaises, en particulier les entreprises familiales, sont à la traîne par rapport aux grandes entreprises en termes de qualité de management (Green et Agarwal, 2011[86]).
Graphique 2.25. La Nouvelle‑Zélande a pris du retard en matière de pratiques de management
Répartition de la qualité de management, répartition par noyau
Note : Le graphique illustre la répartition par noyau des scores obtenus dans l’enquête World Management Survey réalisée, comparant des entreprises de Nouvelle‑Zélande, de Suède et des États‑Unis. L’enquête rend compte de la qualité des pratiques managériales en matière de gestion des activités, de suivi des performances, de définitions des objectifs, de gestion des dirigeants et de gestion des talents (voir la source pour obtenir de plus amples informations). La partie gauche étirée de la courbe dans la répartition de la Nouvelle‑Zélande indique l’existence d’entreprises d’un score très faible (mauvaises pratiques de management), qui sont moins présentes voire absentes en Suède ou aux États‑Unis.
Source : The World Management Survey Database (https://worldmanagementsurvey.org/ ).
Le manque de compétences en management empêche les cadres d’apprécier les gains à retirer du passage au numérique et de déterminer les technologies numériques qu’ils devraient adopter (Better for Business, 2020[19]). Il constitue également une sérieuse entrave à la croissance de la productivité par la numérisation, dans la mesure où, pour tirer pleinement parti des avantages de l’adoption du numérique, il est impératif d’investir dans des changements organisationnels complémentaires (Encadré 2.7). Le déficit de compétences en management se traduit par un manque de dynamisme, qui empêche les entreprises néo‑zélandaises de prendre la mesure des évolutions qui s’opèrent dans les milieux commerciaux et d’investir dans des capitaux intangibles stratégiques afin de profiter de nouveaux débouchés commerciaux ou de répondre à des menaces (Teece et Brown, 2020[87]). Bien souvent, les conseils d’administration des entreprises néo‑zélandaises ont davantage une démarche de préservation de la valeur existante et de conformité réglementaire, plutôt que de recherche de stratégies de croissance qui impliquent des investissements propices à l’amélioration de la productivité et de l’expansion internationale (Smith et Garden, 2020[88]). En particulier, on constate que si nombre de membres des conseils d’administration possèdent des connaissances dans les domaines de la comptabilité et du juridique, rares sont ceux dotés d’une riche expérience en management. S’ajoute à cela un manque de tolérance de la part des actionnaires vis‑à‑vis des faillites d’entreprises.
Encadré 2.7. La transformation numérique requiert un bon management et des changements organisationnels
Les avantages des technologies numériques sont tributaires d’investissements complémentaires consacrés au changement organisationnel (Garicano, 2010[89] ; Cardona, Kretschmer et Strobel, 2013[90] ; Corrado et al., 2021[5]). Ce changement se traduit par l’adoption de nouvelles structures et de nouveaux processus organisationnels, le partage des connaissances et la refonte des systèmes de surveillance, de production de rapports et d’incitation (Brynjolfsson, Hitt et Yang, 2002[91]). Les investissements dans ce type de changements organisationnels sont souvent risqués et finissent généralement par coûter plus cher que les coûts financiers directs de l’adoption d’outils numériques, comme le haut débit, ou de services numériques, comme les services infonuagiques (Brynjolfsson, Rock et Syverson, 2021[3]). Néanmoins, le mariage réussi de technologies numériques et d’un capital organisationnel se révèle source d’un avantage compétitif, que les concurrents ont du mal à reproduire (OCDE FMP, 2019[92]).
Bien qu’il soit difficile de rendre compte des changements organisationnels précis que les entreprises ont entrepris au cours de leur transformation numérique, plusieurs aspects ont été documentés. Par exemple, d’après l’étude de (Bloom, Sadun et Van Reenen, 2012[93]), les entreprises multinationales américaines implantées en Europe utilisent les technologies numériques de manière plus intensive que les entreprises européennes, ce qui leur vaut de dégager une productivité accrue de leurs fonds investis dans les TIC. Cette productivité s’explique principalement par la qualité exceptionnelle de la gestion des ressources humaines de la part des multinationales américaines, ce qui porte à croire que de meilleures pratiques de gestion des ressources humaines accentuent les avantages des technologies numériques. (Black et Lynch, 2001[94]) a estimé la contribution de diverses pratiques de travail à la productivité des entreprises américaines et a constaté une corrélation entre une proportion plus élevée de travailleurs non‑cadres utilisant des ordinateurs et une hausse de la productivité au niveau de l’usine, corrélation qui est absente en cas d’une proportion plus élevée de cadres utilisant un ordinateur. La conclusion de cette étude selon laquelle l’utilisation d’ordinateurs par des travailleurs de niveaux moyen à bas améliore les performances de l’entreprise, fait écho aux constats que la baisse des coûts de la collecte d’informations rendue possible par les outils numériques augmente la valeur d’une prise de décision plus décentralisée (Bloom et al., 2014[95]).
Si certes l’État ne peut pas intervenir dans les conseils d’administration ni transformer leur culture d’aversion au risque, il peut néanmoins promouvoir la diffusion de bonnes pratiques de management qui, jusqu’à présent, sont l’apanage des entreprises les plus productives (Fabling, 2021[96]). L’État pourrait ainsi fournir des services de conseil en gestion au sein des entreprises ou subventionner le recours à ces services, dont il est prouvé qu’ils améliorent les pratiques de management dans un laps de temps relativement court en ayant des répercussions durables (Bloom et al., 2020[97] ; Bruhn, Karlan et Schoar, 2018[98]). Des programmes de formation en classe pour les cadres pourraient également être prodigués, bien que leur efficacité soit tributaire de la qualité et de l’intensité de la formation (McKenzie, 2021[99]). L’État pourrait aussi expérimenter diverses approches de diffusion efficace de bonnes pratiques de management, en sollicitant la participation des partenaires sociaux, du milieu universitaire et des organismes du secteur public. Par exemple, en 2018, le Royaume‑Uni a lancé le Business Basics Program, qui dote en fonds compétitifs des projets qui expérimentent des moyens novateurs d’encourager les PME à adopter des technologies et des pratiques de management existantes pour améliorer leur productivité. Il y a lieu aussi d’encourager les recherches universitaires dans les sciences du management, en particulier concernant les techniques de management avancées, afin de tirer pleinement parti des technologies numériques et du dynamisme qu’elles induisent. Les chercheurs en commerce sont sous‑représentés au sein des jurys du Marsden Fund, chargés de distribuer les subventions publiques dans la recherche et cela, malgré leur présence relativement importante dans le milieu universitaire. Ils peinent également à lever des financements pour la recherche (Godfrey et Freeman, 2019[100]).
Pour lutter contre la forte aversion au risque due à des décisions de management biaisées, l’État devrait réformer le régime de l’insolvabilité, afin de faciliter une restructuration plus rapide des entreprises non viables et de réduire les pénalités pour les entrepreneurs en faillite. Bien qu’en matière d’efficacité, le régime de l’insolvabilité de la Nouvelle‑Zélande se situe dans la moyenne des pays de l’OCDE, il est possible de le rendre plus propice à la réaffectation des ressources et à la prise de risques entrepreneuriaux, comme l’indique l’Étude économique de la Nouvelle‑Zélande de 2017. Par exemple, les pouvoirs publics pourraient envisager de réduire la période de remise de dette en cas de faillite personnelle de trois ans pour la faire passer à moins d’un an, comme c’est le cas aux États‑Unis, au Royaume‑Uni et au Canada. Cela encouragerait les propriétaires de petites entreprises à s’essayer à de nouvelles organisations du travail qui exploitent les outils numériques.
Diminuer les obstacles réglementaires à l’innovation numérique
Rendre les réglementations plus réactives et plus accommodantes face aux innovations numériques
Les réglementations des marchés de produits doivent être souples et réactives face aux innovations numériques afin de s’adapter à leurs effets disruptifs et d’éviter de porter un coup d’arrêt aux développements technologiques tout en empêchant les activités nuisibles du numérique. Les nouveaux modèles économiques axés sur le numérique remettent souvent en question les réglementations du fait qu’ils transcendent les frontières administratives et commerciales existantes. Un vide se crée ainsi, dans lequel se glissent des entreprises nouvelles non liées par les réglementations qui s’appliquent aux opérateurs historiques, leur procurant un avantage concurrentiel injustifié, avec le danger aussi d’exposer les consommateurs à des risques. Pour autant, si les réglementations sont par trop restrictives ou normatives, elles risquent de décourager les innovations numériques et les contributions qu’elles apportent à l’économie et à la société. Les réglementations qui ne sont pas neutres sur le plan technologique empêchent également le recours à des technologies plus efficaces qui auraient permis une meilleure conformité.
Les pouvoirs publics disposent de moyens d’assouplir leurs réglementations, en repérant les technologies clés émergentes et en anticipant les besoins de réforme qui en découleront (Forum économique mondial, 2020[101]). Leurs capacités d’anticipation éviteront les risques d’interventions qui tombent au mauvais moment et qui ne parviennent pas à maximiser le potentiel de l’innovation numérique ou à atténuer les risques pour les consommateurs. Plusieurs pays de l’OCDE disposent d’unités chargées de conseiller les autorités de tutelle sur l’innovation technologique et les éventuels besoins de réforme. Ainsi, Komet, le Comité suédois pour l’innovation technologique et l’éthique, aide l’État à cerner les problèmes stratégiques que les technologies de la quatrième révolution industrielle pourraient poser aux autorités de tutelle et propose des solutions pour en promouvoir l’utilisation responsable. Il pourrait être utile que la Nouvelle‑Zélande se dote d’un organisme similaire d’experts et de partenaires sociaux. Bien que l’élaboration des plans de transformation industrielle ait donné lieu à l’identification de problèmes et de priorités stratégiques propres à chaque secteur, cet exercice n’a rien révélé sur les modifications à apporter aux réglementations pour s’adapter aux changements technologiques.
L’abandon d’une réglementation normative fondée sur des règles en faveur d’une réglementation basée sur des objectifs ou des principes permettrait aux pouvoirs publics d’accroître leur capacité à s’adapter aux nouvelles technologies. Une réglementation basée sur des buts fixe des objectifs à atteindre sans pour autant stipuler les technologies et les activités qui sont autorisées ou interdites (OCDE, 2021[102]). Plusieurs pays de l’OCDE adoptent actuellement cette approche réglementaire, en particulier dans les domaines où les progrès technologiques sont très incertains (Encadré 2.8). Le fait de l’asseoir sur des buts pérennise la réglementation, dans la mesure où les principes qui la sous‑tendent sont peu susceptibles de devenir obsolètes, même si les nouvelles technologies brouillent les frontières des activités réglementées. Par exemple, l’apparition de nouveaux modes de transport, comme les trottinettes électriques, ne rendra pas obsolète l’objectif de la réglementation de la sécurité routière, à savoir la prévention des accidents.
Le régime de droit d’auteur de la Nouvelle‑Zélande est un domaine où une approche fondée sur des buts serait efficace. Faute de principes définissant les exceptions au droit d’auteur « pour utilisation équitable », la législation néo‑zélandaise relative au droit d’auteur a été progressivement corrigée au coup par coup, en adoptant des exceptions étroites qui deviennent rapidement caduques avec l’apparition de nouvelles technologies (Australian Productivity Commission and New Zealand Productivity Commission, 2019[34]). Par exemple, les exceptions prévues actuellement dans la législation néo‑zélandaise relative au droit d’auteur limitent les utilisations ordinaires des services infonuagiques (InternetNZ, 2020[51]). Elle interdit aussi certaines activités qui sous‑tendent les technologies de l’apprentissage automatique et de l’intelligence artificielle, comme l’exploration de données et de textes (le data mining), et d’autres utilisations non expressives de contenus soumis au droit d’auteur (Deloitte, 2018[103]). Or il faudrait pérenniser la protection du droit d’auteur en définissant ses objectifs tout en autorisant l’utilisation de diverses technologies tant qu’elles sont conformes à ces objectifs.
Le passage d’une approche réglementaire normative à une approche basée sur des buts n’est pas sans susciter des inquiétudes, notamment quant aux possibles incertitudes réglementaires résultantes, en privant les entreprises de moyens de savoir précisément si leurs efforts de conformité seront considérés comme suffisants pour atteindre les objectifs réglementaires. Cette incertitude peut entraîner soit une sur‑conformité, soit une sous‑conformité, en particulier pour les entreprises plus jeunes ou plus petites dotées de capacités limitées d’interpréter les objectifs réglementaires. Dans le cas du régime du droit d’auteur visé plus haut, l’abandon des exceptions normatives au droit d’auteur (appelées « utilisation équitable ») en faveur d’une réglementation fondée sur des principes risque de se solder par une décision au cas par cas par le tribunal de ce qui constitue une « utilisation équitable », avec pour corollaire possible une accentuation des incertitudes et des coûts de transaction. Ces incertitudes réglementaires peuvent toutefois être atténuées en étayant les réglementations basées sur des buts par des lignes directrices ou des normes non contraignantes, comme des codes de conduite. Il conviendra de réviser régulièrement ces lignes directrices en partenariat avec les partenaires sociaux, en y ajoutant des informations sur les technologies les plus récentes et les nouveaux modèles économiques susceptibles de mettre à mal les réglementations existantes (OCDE, 2020[104]). Ce type de coréglementation pourrait bien fonctionner en Nouvelle‑Zélande, étant donné que les décideurs bénéficient de relations constructives avec les partenaires sociaux. Il n’en demeure pas moins que les pouvoirs publics devront veiller à ne pas oublier les acteurs du marché mal représentés par des organisations existantes, comme les startups.
Une réglementation basée sur des buts n’est pas forcément faisable dès lors que les pouvoirs publics manquent de moyens pour déterminer si l’utilisation par les entreprises des technologies numériques respecte les buts réglementaires et pour leur demander des comptes si ça n’est pas le cas. Une autre manière d’assouplir la réglementation consiste passe par l’expérimentation. Ainsi, plusieurs pays de l’OCDE ont adopté des sas réglementaires, qui permettent à certaines entreprises de tester des produits ou services innovants en se pliant à des exigences réglementaires a minima. À l’origine, les sas réglementaires étaient principalement utilisés dans la Fintech, mais depuis ils se sont étendus à d’autres secteurs, dont ceux des transports (drones, véhicules autonomes), de l’énergie (compteurs intelligents), de la santé (applications mobiles de santé) et des TIC (5G) (Attrey, Lesher et Lomax, 2020[105]). Or à ce jour, la Nouvelle‑Zélande n’a pas adopté de sas réglementaires pour la Fintech, car les pouvoirs étendus de l’Autorité de contrôle des marchés financiers autorisent des exemptions qui allègent les obligations de communication d’information et de licence au cas par cas. Toutefois, cette mesure n’est pas destinée à promouvoir l’expérimentation de nouvelles technologies. Les pouvoirs publics doivent envisager d’introduire des sas réglementaires ou des mesures similaires pour encourager l’expérimentation dans l’ensemble des secteurs. Par exemple, l’Italie a entériné en 2020 une disposition juridique qui autorise les entreprises et les établissements de recherche à demander une dérogation temporaire aux réglementations qui entravent de nouveaux produits ou modèles économiques. Après approbation, les innovateurs se voient accorder une exemption de « droit à l’innovation » pour une période déterminée.
Encadré 2.8. La réglementation japonaise basée sur des objectifs pour les voitures autonomes (à pilotage automatique)
D’ici peu, les voitures traditionnelles se verront remplacées par des voitures partiellement autonomes, dotées de fonctions automatisées comme pour l’accélération et la direction qui nécessitent néanmoins l’implication et la vigilance constantes des conducteurs, voitures qui à terme deviendront entièrement autonomes, se chargeant de l’intégralité des fonctions de conduite en toutes circonstances.
Pour ne pas se laisser distancer par les progrès technologiques, le ministère japonais chargé du territoire, des infrastructures, des transports et du tourisme a mis en place un cadre réglementaire basé sur des objectifs. Il a établi en 2018 les Lignes directrices de sécurité de base pour les véhicules à conduite autonome, qui définissent comme suit l’objectif de sécurité à atteindre par les voitures automatisées : « dans leur domaine de conception opérationnelle, les systèmes de véhicules automatisés ne doivent pas causer d’accidents de la circulation raisonnablement prévisibles et évitables susceptibles d’entraîner des blessures ou la mort ». Ces lignes directrices prévoient en outre des exigences plus détaillées basées sur des buts, dans des domaines comme la sécurité des systèmes de conduite automatisée, le respect des normes de sécurité, l’interface homme‑machine, l’installation de dispositifs d’enregistrement de données, la cybersécurité, les exigences de sécurité dans les modes de conduite autonome, et ainsi de suite. Toutes ces exigences sont qualitatives et ne comprennent pas d’objectifs numériques ni de listes interdisant des technologies spécifiques. Grâce à cette approche, les entreprises peuvent mener une expérimentation avec un large éventail de technologies pour répondre à ces exigences de sécurité. Le ministère, conjointement avec les acteurs du secteur, élaborera également des exigences techniques volontaires pour l’expérimentation de véhicules autonomes.
La sécurité des véhicules autonomes étant régie principalement par le logiciel de commande, qui doit être mis à jour régulièrement, le ministère exige également que les constructeurs automobiles lui adressent des demandes de permis pour chaque mise à jour avant son déploiement dans les voitures. Cette disposition est un bon exemple d’adaptabilité de la réglementation en matière de sécurité, qui évolue avec la transformation numérique des véhicules.
Source : Ministères chargés du Territoire, des Infrastructures, des Transports et du Tourisme (2018[106]) ; Ministères chargés de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (2020[107]) ; Forum économique mondial (2020[101])
Les technologies numériques permettent aux entreprises de capter une plus grande part des revenus du commerce en ligne et de développer des modèles économiques qui combinent les aspects les plus prometteurs du commerce traditionnel et du commerce électronique (OCDE, 2021[1]). Toutefois, la réglementation n’a pas toujours su s’adapter à l’évolution des modèles économiques du secteur de la vente au détail et impose souvent des distinctions artificielles entre le commerce en ligne et le commerce hors ligne. Bien que de nombreuses entreprises néo‑zélandaises vendent en ligne (voir ci‑dessus), la Nouvelle‑Zélande se classe seulement au 12e rang des pays de l’OCDE concernant la facilité à réaliser des affaires numériques sur des plateformes de commerce électronique (Chakravorti, Chaturvedi et Filipovic, 2019[108]). L’un des facteurs expliquant ce classement relativement mauvais de la Nouvelle‑Zélande tient à l’obligation imposée aux détaillants de disposer d’un magasin physique pour avoir le droit de vendre certains produits et services en ligne (indicateur de réglementation des marchés de produits 2018). Les pouvoirs publics devraient supprimer cet obstacle aux ventes en ligne.
Établir un droit des consommateurs concernant leurs données
Les données constituent une ressource déterminante pour l’innovation numérique. Du fait que plusieurs parties peuvent utiliser simultanément les données sans les ne raréfier ni en diminuer la valeur, il y a tout à gagner à les partager et à les réutiliser le plus largement possible entre un grand nombre d’entités, dès lors que cette utilisation n’enfreint pas les règles de protection de la vie privée des individus ni les secrets des entreprises. Par exemple, l’utilisation efficace des données clients peut abaisser les coûts de recherche et de changement de fournisseur et permettre aux consommateurs de trouver les meilleurs services ou aux entreprises d’introduire de nouveaux services qui répondent à une demande non satisfaite des consommateurs. Grâce à la possibilité de transférer les données des clients entre des services ou plateformes numériques, les consommateurs et les entreprises peuvent en changer plus facilement pour bénéficier d’une prestation davantage axée sur les données et favoriser ainsi un plus grand choix pour l’utilisateur, une concurrence accrue et une plus grande innovation (OCDE, 2019[109]). La portabilité des données constitue un moyen prometteur de promouvoir la réutilisation des données personnelles et commerciales : une entreprise qui a collecté les données d’une personne les fournit dans un format couramment utilisé et lisible par machine à la personne en question ou à un tiers de son choix (OCDE, 2019[109]). Le droit des consommateurs concernant leurs données fournit une base juridique pour la portabilité des données en établissant les droits des individus ou des entreprises vis‑à‑vis des données qu’ils génèrent. Ce droit leur procure une meilleure maîtrise de leurs données et garantit qu’elles ne seront communiquées qu’à leur profit, avec leur consentement. Avec la loi sur les droits des consommateurs concernant leurs données que l’Australie a adoptée en 2019, les consommateurs de secteurs préalablement définis ont la possibilité de demander que certaines informations leur soient communiquées ou le soient à des tiers accrédités. S’appliquant dans un premier temps au secteur bancaire, il est prévu que celle loi soit progressivement étendue à ceux de l’énergie et des télécommunications. L’actuel cadre réglementaire de la Nouvelle‑Zélande comporte plusieurs obstacles qui empêchent les consommateurs de demander aux détenteurs de leurs données de les leur communiquer (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[10]). Les pouvoirs publics préparent un projet de loi qui prévoit un droit des consommateurs concernant leurs données sur une base sectorielle, qui devrait être présenté au Parlement en 2022. D’autres décisions restent à prendre concernant la mise en œuvre des droits relatifs aux données des consommateurs, notamment leurs modalités d’application et les premiers secteurs où les appliquer.
Protéger la concurrence sur les marchés des services numériques
Les services numériques se caractérisent souvent par de grandes économies d’échelle et des effets de réseau importants qui débouchent sur des barrières à l’entrée, une dynamique dire du « gagnant emporte l’essentiel de la mise » et une forte concentration du marché. Le dynamisme des marchés est un aspect important, surtout si des start‑ups s’y installent et en favorisent la croissance par l’introduction de nouvelles technologies, des innovations et des modèles économiques aux effets disruptifs : elles peuvent ainsi contribuer à dissoudre des marchés concentrés ou à contraindre des opérateurs historiques peu efficaces à s’améliorer ou à se retirer. Une part importante de la motivation de ces startups à innover dans le numérique tient à la perspective de leur acquisition par de grands opérateurs historiques. Cependant, des problèmes se posent en matière de diffusion de la technologie, lorsque les opérateurs historiques décident de ne pas commercialiser les technologies qu’ils ont acquises auprès d’entreprises naissantes, par exemple si elles nuisent à leurs services existants. Dans certains cas, les grands opérateurs historiques cherchent à phagocyter la concurrence en acquérant de tout jeunes concurrents détenteurs de précieuses technologies numériques pour en interrompre le développement (manœuvre qualifiée d’acquisition prédatrice) (OCDE, 2020[110]). Il est donc particulièrement important que l’autorité de la concurrence soit en mesure d’examiner de très près les fusions et acquisitions susceptibles de freiner la concurrence sur les marchés numériques, en particulier celles qui concernent des concurrents naissants.
En Nouvelle‑Zélande, la Loi sur le commerce interdit les fusions et acquisitions ayant un effet réel ou probable de diminution substantielle de la concurrence. Les parties peuvent toutefois adresser à la New Zealand Commerce Commission (NZCC) une demande d’autorisation sur une base volontaire. L’octroi d’une autorisation par la NZCC en vertu de la Loi sur le commerce confère au bénéficiaire une immunité de poursuites de 12 mois pour l’opération en question. La NZCC peut également refuser de donner son autorisation, si elle n’est pas convaincue que l’opération n’aura pas un effet réel ou probable de diminution substantielle de la concurrence. Le régime de notification volontaire, également adopté au Royaume‑Uni et en Australie, contraste avec celui en vigueur dans la plupart des pays de l’OCDE, où la notification est obligatoire pour les fusions qui entraînent le dépassement de seuils fixés, qu’il s’agisse du chiffre d’affaires ou d’autres critères. D’un côté, ce régime néo‑zélandais peut empêcher la NZCC de réagir en temps opportun aux fusions et acquisitions qui diminuent la concurrence si ces opérations se font à son insu. De l’autre, il peut procurer une plus grande flexibilité car il permet à l’autorité de la concurrence d’enquêter sur les fusions et acquisitions de plus petite taille qui ne dépassent pas des seuils stipulés, contrairement à la plupart des régimes de notification obligatoire avant fusion (OCDE, 2020[110]).
En l’absence de notification préalable de la fusion à la NZCC par les parties concernées, si la NZCC estime a posteriori que cette fusion nuit à la concurrence, elle peut poursuivre en justice les parties et demander des mesures correctrices de cession ainsi que des sanctions pécuniaires contre des entreprises et/ou des particuliers. La NZCC a aussi le pouvoir d’introduire une demande d’injonction auprès du tribunal pour bloquer une opération qu’elle sait susceptible de nuire à la concurrence. Si une procédure est ouverte en vertu de la Loi sur le commerce au sujet d’une opération, c’est à la NZCC qu’incombe la charge de la preuve. Autrement dit, pour interdire une fusion‑acquisition donnée ou engager une action à son encontre, il appartient à la NZCC de convaincre le tribunal de ses effets anticoncurrentiels. Cependant, les impacts anticoncurrentiels des fusions de services numériques sont souvent difficiles à prouver en raison du dynamisme de leurs marchés, de la rapidité de leurs innovations et de la complexité de leurs modèles économiques. Les effets anticoncurrentiels d’acquisitions de sociétés naissantes sont encore plus difficiles à prouver, car il s’agit alors de comparer le degré de concurrence du marché avec le scénario contrefactuel de celui où l’entreprise bourgeonnante a pu se développer. De telles difficultés à inverser des fusions‑acquisitions potentiellement anticoncurrentielles montrent combien il est important que la NZCC les examine de près en amont.
Un tel constat justifierait de conférer à la NZCC un pouvoir de « convocation » pour ordonner aux parties à la concentration d’en demander l’autorisation, à chaque fois qu’elle décèle un risque de réduction significative de la concurrence. Par exemple, le Royaume‑Uni a lancé des consultations sur l’introduction d’un nouveau régime de fusion appliqué aux entreprises ayant un statut de marché spécifique, qui permet à l’autorité de la concurrence d’intervenir dès lors que la fusion ou l’acquisition présente une perspective réaliste de réduction de la concurrence. L’Allemagne, dans sa loi modifiée sur la concurrence, a doté l’Office fédéral des cartels du pouvoir d’ordonner aux sociétés dont le chiffre d’affaires mondial et la part de marché nationale dépassent des seuils stipulés de le notifier de toutes les acquisitions s’il a des craintes objectives qu’elles entravent de manière significative une concurrence effective en Allemagne (Herrlinger et al., 2021[111]). Il faudrait que ce pouvoir de convocation s’accompagne d’un pouvoir de suspendre l’intégration des parties à la concentration et d’exiger que les entreprises soient gérées séparément tant que la NZCC n’a pas terminé son enquête. De plus, la NZCC est pour le moment dépourvue du pouvoir d’ordonner à des parties à la concentration basées à l’étranger de produire des informations ou des documents pour son enquête, contrairement à son homologue australienne. La NZCC est donc contrainte de conclure des accords avec des autorités étrangères de la concurrence pour les obtenir, ce qui peut prendre beaucoup de temps. Doter la NZCC d’un tel pouvoir l’aiderait à prendre de meilleures décisions plus rapidement.
Renforcer la confiance dans l’environnement Internet et se préparer aux risques de cybersécurité
Prévenir l’extrémisme en ligne et les biais algorithmiques
Le manque de confiance dans la sécurité sur Internet et dans la protection de la vie privée numérique est un frein aux activités du public dans l’économie numérique (OCDE, 2019[112]). Il est donc impératif d’assurer un environnement Internet sûr pour tirer parti des nouvelles technologies numériques. En 2020, près de 60 % des Néo-Zélandais ont choisi au moins une fois de ne pas utiliser un service en ligne pour des raisons de sécurité ou de confidentialité, et 46 % d’entre eux étaient très ou extrêmement préoccupés par la sécurité en ligne de leurs données personnelles (InternetNZ, 2020[51]). Leurs deux grandes préoccupations concernant la protection de la vie privée en ligne tiennent à la crainte de vol des détails de leurs cartes de crédit et à celle du partage non autorisé de leurs données personnelles par des entreprises privées et des organismes publics (Bureau du Commissaire pour la protection des données, 2020[113]). D’autres aspects de l’Internet inquiètent les Néo-Zélandais, surtout les personnes âgées et les femmes : la cyberintimidation et la possibilité d’accès par les jeunes à des contenus inappropriés (comme des propos de haine ou des contenus politiques extrémistes) (InternetNZ, 2020[51]). Suite à l’attentat terroriste de 2019 à Christchurch, la Nouvelle‑Zélande, avec la France, a lancé « l’appel de Christchurch », un plan d’action pour combattre l’extrémisme en ligne. Jusqu’à présent, 55 pays et 10 sociétés de technologie, dont Google, YouTube et Facebook, s’y sont ralliés, s’engageant à prendre des mesures, notamment de plus grande transparence dans la suppression de contenus en ligne et de garantie que les algorithmes n’orientent pas les utilisateurs vers des contenus extrémistes violents. La Nouvelle‑Zélande soutient également le cadre « Voluntary Transparency Reporting Framework » de déclaration volontaire de transparence de l’OCDE, qui vise à améliorer la base de données factuelles sur les contenus terroristes et extrémistes violents (CTEV) en ligne en facilitant la communication de rapports de transparence sur les CTEV par des services de partage de contenu en ligne dans un cadre commun.
La Nouvelle‑Zélande est l’un des premiers pays au monde à élaborer un ensemble de normes destinées à guider l’utilisation d’algorithmes par des organismes publics et à ce titre s’inscrit en pionnier dans la quête de l’« algorithme éthique », qui cherche à corriger les biais d’algorithmes à l’origine d’injustices. En Nouvelle‑Zélande, des organismes publics comme le département des services correctionnels (Department of Corrections), l’Accident Compensation Corporation et la police utilisent des algorithmes pour estimer le risque de récidive des détenus, traiter les réclamations d’assurance et identifier les visages ou les plaques d’immatriculation des voitures. Or il y a un risque que des algorithmes perpétuent des biais ou des préjugés si l’ensemble de données utilisé pour les développer reflète des injustices historiques ou ne représente pas correctement la population dans son ensemble. En de pareils cas, les algorithmes pourraient, par exemple, surestimer le risque de récidive pour certains groupes. En 2018, le responsable de la division de gestion des données et le responsable du service numérique de l’administration publique ont publié un « Rapport d’évaluation des algorithmes » (Department of Internal Affairs, 2018[114]), s’intéressant à l’utilisation d’algorithmes par 14 organismes publics. Le rapport recommandait que les organismes publics soient transparents quant au rôle des algorithmes dans leur prise de décision et qu’ils les examinent de près pour y déceler tout « effet indésirable ». En 2019, la New Zealand Law Foundation (2019[115]) a publié un rapport insistant sur les possibles biais dont pâtissent les algorithmes, et ce même s’ils sont surveillés par des humains, et a suggéré la création d’un organisme de réglementation indépendant, chargé d’examiner les algorithmes utilisés par les organismes publics. En 2020, la Nouvelle‑Zélande est devenue le premier pays au monde à établir une « charte des algorithmes » à laquelle sont soumis les organismes publics. Les organismes signataires de la charte s’engagent à être transparents quant à la manière dont leurs décisions sont étayées par des algorithmes, à soumettre leurs algorithmes à un examen par leurs pairs pour éviter les biais ou d’autres conséquences indésirables et à fournir un moyen pour les citoyens de faire appel contre des décisions adossées à des algorithmes.
Renforcer la gestion des risques de sécurité numérique
Les inquiétudes concernant la cybersécurité et la fraude freinent l’utilisation plus intensive des technologies numériques. Ainsi, 40 % des entreprises désireuses d’adopter l’IA estiment que les principaux obstacles à surmonter portent sur la confidentialité et à la sécurité des données (The AI Forum of New Zealand, 2018[116]). En Nouvelle‑Zélande, la proportion d’entreprises victimes d’atteintes à leur sécurité informatique est en effet plus élevée que la moyenne de l’OCDE (Graphique 2.26). Depuis la pandémie de Covid‑19, le nombre de cyberattaques a cru très fortement partout dans le monde, les entreprises ayant augmenté leurs activités en ligne (OCDE, 2020[110]). En Nouvelle‑Zélande, le nombre total d’incidents de cyberattaque signalés a progressé de 65 % entre 2019 et 2020 (CERT, 2020[117]). Les deux types de cyberattaque les plus courants, l’hameçonnage et la fraude, ont augmenté le premier de 76 % et le deuxième de 11 %, tandis que les incidents malveillants signalés ont augmenté de 2008 %, en grande partie en raison d’une explosion de la propagation du virus de Troie Emotet. Une grande partie des cyberattaques qui ont considérablement augmenté en 2020 visaient les salariés d’entreprises. Selon l’enquête sur les opérations commerciales de Stats NZ, les mesures de sécurité les plus courantes prises par les entreprises néo‑zélandaises en 2020 portaient sur la protection contre les virus, les logiciels anti‑spyware, les filtres anti‑spam et les sauvegardes régulières des données critiques. On constate toutefois un moins grand nombre d’entreprises à utiliser des logiciels d’authentification pour les utilisateurs externes ou des communications sécurisées entre clients et serveurs. En outre, peu de sociétés ont formé leur personnel à la cybersécurité ou ont mis en place des politiques de sécurité numérique.
Graphique 2.26. Une proportion relativement élevée d’entreprises signale des incidents liés aux TIC (atteintes à la sécurité), 2019
Note : Les données pour la Nouvelle‑Zélande proviennent de l’enquête Stats NZ (2020) Business Operations Survey et couvrent 2018 (barre) et 2020 (triangle). Voir la note 2 du Graphique 2.1 pour obtenir la définition des petites économies avancées. Ces données ne mesurent que les incidents de TIC signalés et non le nombre réel d’incidents, vraisemblablement plus élevé.
Source : OCDE, ICT Access and Usage by Businesses database ; Stats NZ (2020), Business Operations Survey
Il est urgent de sensibiliser les entreprises, en particulier les plus petites, aux menaces de cyberattaques et de promouvoir une saine gestion des risques de sécurité numérique. Les pouvoirs publics pourraient, par exemple, encourager les entreprises à se livrer à des exercices d’évaluation des risques numériques qui se révèlent accroître les mesures de sécurité numérique que prennent les PME européennes (OCDE, 2021[1]). Ils pourraient également faire connaître les mesures de sécurité innovantes prises par des entreprises d’autres pays de l’OCDE (Encadré 2.9).
Les capacités des pouvoirs publics à faire face aux risques liés à la cybersécurité ont été renforcées. Les autorités ont ainsi créé en 2017 une équipe d’intervention en cas d’urgence informatique (Computer Emergency Response Team ou CERT), qui collabore avec ses homologues internationaux, la police et d’autres organismes comme le Centre national de cybersécurité (NCSC) pour se tenir au courant des dernières cybermenaces. Elles fournissent également aux entreprises des guides de bonnes pratiques en matière de sécurité des TIC et les aident quand elles sont victimes d’une attaque. En outre, le NCSC, qui protège les organisations d’importance nationale de la Nouvelle‑Zélande, a créé une page spéciale Covid‑19 pour conseiller les entreprises adoptant le télétravail à se prêter à des pratiques numériques saines. En août 2021, les pouvoirs publics ont exposé un plan d’intervention d’urgence en matière de cybersécurité, qui énonce les rôles des organismes gouvernementaux et le cadre de coordination pour répondre aux urgences en matière de cybersécurité.
Encadré 2.9. Label de sécurité IoT en Finlande et au Royaume-Uni
Des secteurs numériques naissants pâtissent parfois d’un problème d’antisélection, les consommateurs peinant à distinguer parmi les produits nouveaux lesquels sont sûrs de ceux qui ne le sont pas. Les clients ont alors tendance à choisir des produits en fonction de facteurs tels que le prix et la convivialité, qui s’opposent parfois à la sécurité numérique. Les entreprises y trouvent des incitations à ne pas consacrer plus de ressources que le strict minimum nécessaire à l’amélioration des mesures de cybersécurité incorporées dans leurs produits. Sur les marchés plus matures, comme ceux des ordinateurs portables et des smartphones, du fait que les coûts de cyberattaques sont généralement à la charge des consommateurs et qu’il arrive à des fabricants de raccourcir délibérément le cycle de vie de leurs produits, certaines entreprises pourraient y voir là une raison de délaisser la sécurité numérique de leurs appareils.
Pour pallier ces défaillances du marché, les pays de l’OCDE sont de plus en plus nombreux à prendre des mesures destinées à accroître la transparence des produits et à réduire les asymétries de l’information. En 2019, la société finlandaise de sécurité F‑Secure a constaté que des produits IoT, tels que des téléviseurs et des montres connectés, sont parfois dépourvus de fonctionnalités sécurisées par défaut et étaient de plus en plus ciblés par les cybercriminels. En parallèle, une enquête de l’Agence finlandaise des transports et des communications Traficom a montré que les consommateurs finlandais s’inquiétaient de leur cybersécurité et voulaient que figure sur les appareils connectés une mention explicite concernant la sécurité des données collectées. La même année, la Finlande est devenue le premier pays d’Europe à lancer un label de sécurité volontaire pour les produits IoT. Les entreprises soumettent leur produit à l’examen de Traficom, dont le centre de cybersécurité décide s’il répond aux exigences pour mériter l’octroi du label de cybersécurité. Ces exigences sont basées sur la norme EN 303 645 d’ETSI, l’organisation européenne de normalisation, ce qui garantit que les produits peuvent être facilement modifiés pour se conformer à d’autres exigences internationales.
Le Royaume‑Uni fournit un autre exemple de gestion des vulnérabilités dans les nouveaux appareils IoT. En 2018, le pays a publié un « Code de pratique pour la sécurité des objets IoT grand public », qui établit des lignes directrices résumant les bonnes pratiques à observer en matière de sécurité de l’Internet des objets. Au début de 2021, le Royaume‑Uni a annoncé son intention d’intégrer dans la législation trois exigences relatives à l’IoT. Pour se conformer à la nouvelle loi prévue, les fabricants d’appareils IoT doivent informer les clients à partir de quand les logiciels de sécurité ne seront plus mis à jour, l’utilisation de mots de passe universels prédéfinis par défaut (du type « mot de passe » ou « admin ») est interdite et un point de contact doit être indiqué pour les signalements de vulnérabilités par les clients. En 2020, l’Australie a adopté un code de pratique similaire, mais volontaire, et envisage maintenant de rendre les lignes directrices obligatoires. En réponse au code de pratique, les entreprises australiennes ont déclaré qu’elles préféraient des lignes directrices fondées sur des normes internationales.
Source : OCDE (2021[1]), Traficom (2021[118]).
Améliorer la transformation numérique des petites entreprises
La promotion de l’adoption des technologies numériques par les petites entreprises est essentielle à leur diffusion, étant donné que 90 % des entreprises néo‑zélandaises étaient des entreprises de cinq salariés ou moins au début de 2020 (Statistiques de la démographie des entreprises de Nouvelle‑Zélande). Les gérants et propriétaires de petites entreprises sont souvent limités en termes de temps, de compétences et de capitaux pour adopter les dernières technologies numériques et investir dans du capital organisationnel complémentaire. Les petites entreprises néo‑zélandaises, en particulier celles sous propriété familiale, accusent un retard par rapport aux entreprises de plus grande taille en matière de qualité de management (Green et Agarwal, 2011[86]), ce qui limite leur capacité à bénéficier de la transformation numérique (voir ci‑dessus). Les petites entreprises sont également moins préparées à faire face à des cyberattaques (voir ci‑dessus). La première mesure importante consiste donc à les sensibiliser aux opportunités ainsi qu’aux menaces que présentent les technologies numériques. Cette initiative devrait s’assortir de programmes de soutien faciles d’accès et très concrets, qui renforcent leurs capacités à exploiter et à tirer profit des technologies numériques tout en mettant en œuvre des mesures de sécurité actualisées. Ces programmes s'assortissent d’une assistance technique pratique et d’un soutien financier en faveur d’efforts visant à exploiter les technologies numériques pour développer de nouveaux produits et modèles économiques ou pour améliorer les pratiques de management. Les petites entreprises innovantes qui exploitent les technologies numériques auraient aussi tout à gagner d’une aide publique afin d’accélérer leur développement en leur facilitant l’accès à du capital de croissance et en leur offrant des possibilités d’accroître leurs ventes.
Dans le cadre des aides budgétaires considérables qu’ils ont accordées pour faire face au COVID‑19, les pouvoirs publics ont annoncé une enveloppe de 20 millions NZD pour la promotion des capacités numériques dans les petites entreprises et les opérateurs touristiques par des formations et des services de conseil. La moitié de ces financements a été consacrée au lancement de l’initiative Digital Boost, de fourniture gratuite en ligne de formations et de conseils aux petites entreprises. Cette mesure appréciable devrait être suivie par des réformes des programmes existants d’action publique pour favoriser la transformation numérique des petites entreprises.
Sensibilisation aux avantages des technologies numériques
Les gérants de petites entreprises en Nouvelle‑Zélande se tournent principalement vers leurs pairs, leurs amis ou leurs conseillers métier (comme les comptables) pour obtenir des conseils en matière de transformation numérique, et moins sur des organismes publics ou des organisations professionnelles (Better for Business, 2020[19]). D’où l’importance de faire connaître des exemples réels de petites entreprises qui prospèrent grâce à la numérisation, que ce soit par l’apprentissage entre pairs ou des intermédiaires de confiance. L’initiative Digital Boost comporte un volet intitulé Spotlight Series où des propriétaires de petites entreprises témoignent de la transformation de leurs activités grâce au numérique. Les pouvoirs publics devraient aussi travailler avec les partenaires commerciaux des petites entreprises, comme les institutions financières régionales, ainsi qu’avec des organismes régionaux, comme les agences de développement économique régional, pour sensibiliser les petites entreprises au numérique dans leurs échanges au quotidien.
Renforcer l’assistance technique et le transfert des connaissances
Il est tout à fait nécessaire de mettre en place une organisation ayant pour spécialité de favoriser l’adoption des outils numériques par les petites entreprises dont les capacités dans ce domaine sont insuffisantes. En Nouvelle‑Zélande, les établissements de recherche ne disposent pas de canaux solides leur permettant d’apporter une assistance technique à ces entreprises. Il existe bien des organisations qui facilitent le transfert de technologies et la commercialisation des innovations en mettant en relation des établissements de recherche avec des entreprises, comme le Kiwi Innovation Network (KiwiNet), qui gère les résultats d’innovations de 18 universités et instituts de recherche bénéficiaires de financements publics. Pour autant, les projets de collaboration proposés par ces organisations portent sur des technologies de pointe, qui ne concernent qu’une poignée d’entreprises dont les capacités technologiques sont très développées. Faute de canaux efficaces pour aider les entreprises plus limitées en termes de capacités, les établissements de recherche ont encore plus de mal à les informer des opportunités et des risques induits par la transformation numérique ou à les aider dans leur passage au numérique. Callaghan Innovation, l’organisme public chargé des innovations, négocie des technologies et des innovations pour les entreprises et fournit des services internes de R&D. Il s’agit sans doute là du prestataire le plus prometteur d’assistance technique pratique aux petites entreprises. Au cours de l’exercice se terminant en juin 2020, 63 % de ses clients étaient des entreprises de cinq salariés ou moins (Callaghan Innovation, 2020[119]). Or il n’a peut‑être guère d’incitations à détourner ses ressources de services de R&D qui génèrent une partie importante de ses revenus et produisent davantage de valeur ajoutée que de l’assistance technique. Si le lancement de l’initiative Digital Boost en 2020 est une bonne chose car elle constitue une première mesure ciblant les petites entreprises, le périmètre et l’ampleur de l’aide à la transformation numérique de cette catégorie d’entreprises devraient être étendus, éventuellement par l’instauration d’une nouvelle organisation proposant une assistance pratique. Ainsi, l’Allemagne a mis en place 26 centres d’excellence Mittelstand 4.0 proposant toutes sortes de services axés sur l’adoption des technologies numériques par les PME, comme des « usines témoins » reproduisant les activités d’une entreprise afin de donner aux dirigeants des exemples concrets de la manière dont les technologies numériques pourraient transformer leurs activités et des possibilités d’expérimentation de leurs propres solutions techniques. En Lettonie, l’Agence lettone d’investissement et de développement gère un guichet unique qui détache auprès d’entreprises des groupes de chercheurs (des équipes d’éclaireurs technologiques) implantés dans les universités du pays pour les aider à régler leurs problèmes technologiques.
Les petites entreprises seront d’autant plus susceptibles de tirer des bénéfices importants de la transformation numérique, comme ceux qui profitent aux grandes entreprises, si l’assistance technique fournie à l’adoption du numérique s’accompagne de conseils en pratiques de management et en changements organisationnels (voir Graphique 2.8). Les propriétaires de petites entreprises en Nouvelle‑Zélande sont souvent bien en peine de trouver des conseillers numériques qui ne sont pas seulement des experts techniques, mais qui sont capables aussi de donner des conseils commerciaux concrets et hautement spécifiques à chaque entreprise (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). Les établissements de recherche de Nouvelle‑Zélande n’ont pas les moyens d’offrir des conseils sur les pratiques de management ou les stratégies commerciales. Les centres de compétence en Australie, en Lituanie et en Suède non seulement diffusent des connaissances sur les technologies numériques, mais ils fournissent aussi des services de conseil en management adaptés à chaque cas de figure (OCDE, 2021[1]). Le Centre de compétence de la Turquie fournit des conseils sur mesure concernant les réglementations pertinentes aux nouveaux modèles économiques rendus possibles par les technologies numériques, s’accompagnant de réponses coordonnées dans l’ensemble de l’administration publique. Les centres d’excellence Mittelstand 4.0 en Allemagne aident les PME à évaluer leurs propres efforts numériques, à élaborer une feuille de route de la transformation numérique adaptée à leurs besoins individuels et à les accompagner dans le choix et la mise en œuvre de mesures spécifiques, tout en leur prodiguant des conseils sur la viabilité économique d’une solution technique. L’initiative Digital Boost de la Nouvelle‑Zélande offre une consultation en ligne en tête‑à‑tête. Il est important que ces consultations fournissent un soutien étendu qui renforce les capacités en management de chaque entreprise et lui permette de tirer parti des outils numériques pour sa stratégie d’entreprise et les changements organisationnels qu’elle doit engager. Les pouvoirs publics devraient accroître les moyens consacrés à l’initiative Digital Boost pour répondre aux besoins multiples des petites entreprises dans leurs progrès vers leur transformation numérique. Ils doivent aussi veiller à fournir à ce programme un financement stable, en réorientant s’il le faut une partie des ressources affectées actuellement au soutien à l’innovation.
Fournir un soutien financier pour la transformation numérique
Plusieurs pays de l’OCDE accordent des aides financières aux petites entreprises, comme des subventions ou des crédits d’impôt, afin de favoriser l’adoption des technologies numériques conçues pour améliorer leurs processus de production et de gestion (Encadré 2.10). Ces aides reposent sur l’idée que les avantages découlant de l’adoption des technologies numériques peuvent aller bien au‑delà des entreprises qui les ont adoptées. Premièrement, dans les pays de l’OCDE, il existe des écarts considérables, concernant l’adoption des toutes dernières technologies numériques, entre les grandes entreprises productives et les entreprises plus petites qui le sont moins, ce qui aboutit à une plus forte dispersion des taux de productivité et par contrecoup à une plus ample dispersion des salaires Promouvoir la diffusion des technologies numériques dans les petites moins productives contribue donc à réduire les disparités de revenu. Deuxièmement, l’adoption des technologies numériques par une entreprise engendre une diffusion des connaissances dans les autres (Gal et al., 2019[20]). Autrement dit, elle réduit le coût de l’adoption de ces technologies pour les autres entreprises grâce à un effet boule de neige. Ces retombées positives pourraient être particulièrement fortes en Nouvelle‑Zélande où les petites entreprises se réfèrent principalement à l’expérience de leurs homologues lorsqu’elles réfléchissent à leur stratégie de transformation numérique (voir plus haut). En même temps, les chefs d’entreprise néo‑zélandais estiment que le coût d’utilisation des outils numériques est l’un des facteurs les plus déterminants de l’adoption du numérique (Better for Business, 2020[19]). Pour certaines entreprises, l’adoption de certaines technologies numériques peut être d’un coût prohibitif, surtout quand on y ajoute le temps et le coût nécessaires d’acquisition des compétences requises pour les maîtriser.
Encadré 2.10. Subventions et incitations fiscales en faveur du passage au numérique
Certains pays de l’OCDE fournissent un soutien financier direct, sous forme de subventions par exemple, pour aider des entreprises ciblées à subvenir aux coûts d’accès aux technologies et aux outils numériques. Par exemple, la Corée accorde des subventions pour l'utilisation de services infonuagiques. Le Portugal offre un soutien financier direct pour le développement et la maintenance de sites Web, le commerce électronique, le marketing en ligne et le traitement des données massives. Le Danemark, la Slovénie et l’Allemagne fournissent un soutien financier pour aider les entreprises à concevoir des stratégies de transformation numérique ou à accroître leurs capacités et compétences numériques. Le Japon fournit aux PME un soutien financier indirect en faveur de l’adoption du numérique, comme des subventions sur des outils numériques tels que les services infonuagiques et des crédits d’impôt sur les investissements dans les TIC, à la fois pour les logiciels et le matériel.
Source : OCDE (2021[1]).
Améliorer l’accès au capital‑développement
Un bon accès à des financements à un stade précoce permet aux startups d’introduire de nouvelles solutions numériques pour se développer sur le marché et il est donc essentiel pour favoriser la diffusion des technologies numériques. Les investissements en capital d’amorçage et en capital‑risque en Nouvelle‑Zélande sont en hausse depuis le début des années 2000, avec la création par les pouvoirs publics du Venture Investment Fund (NZVIF) en 2002 et du Seed Co‑Investment Fund en 2006, qui ont développé des marchés naissants et généré des projets pour le NZVIF (OCDE, 2020[120]). En pourcentage du PIB, la taille des investissements en capital‑risque est comparable à celle du Royaume‑Uni (Graphique 2.27). Néanmoins, un net déficit de financement au démarrage, à savoir de financement en capital‑risque des séries A et B qui fait suite au stade de financement d’amorçage, empêche de nombreuses startups et entreprises à forte croissance d’atteindre une échelle significative. En effet, seulement 10 % des entreprises néo‑zélandaises qui ont collecté des fonds d’amorçage parviennent à franchir le cap du financement de capital‑risque de la série A. Il s’agit là d’un taux de conversion considérablement inférieur à celui des États‑Unis, où il est d’environ 40 %, de l’Australie ou de Singapour (Trésor néozélandais, 2019[121]).
Le Trésor prévoit un déficit annuel de financement de 150 millions NZD dans les séries A et B au cours des cinq prochaines années, ce qui équivaut à 70 % de la demande anticipée (Trésor néozélandais, 2019[121]). En outre, l’offre de capital‑risque est fortement tributaire de sources étrangères. Pour la période 2012‑2017, seulement 53 millions NZD de capital‑risque ont été levés sur le marché intérieur, tandis que 122 millions NZD sont des fonds étrangers. Le manque de financement de démarrage empêche le marché du capital‑risque néo‑zélandais de parvenir à maturité et entrave le développement de l’écosystème favorable à la commercialisation d’innovations numériques, indispensables à la compétitivité des exportations des services numériques (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[10]). Il justifie aussi le départ de startups à fort potentiel de croissance pour aller s’installer à l’étranger et s’y procurer le capital nécessaire à leur expansion.
Graphique 2.27. Le marché du capital‑risque est relativement grand par rapport à la taille de l’économie
Investissements en capital‑risque en pourcentage du PIB, 2017 ou la dernière année disponible
Note : Les données pour le Japon renvoient aux valeurs de 2016 et celles pour Israël aux valeurs de 2014. Voir la note 2 du Graphique 2.1 pour obtenir la définition des petites économies avancées.
Source : OCDE (2018) Panorama de l'entrepreneuriat, Entrepreneurship at a Glance Highlights
Les pouvoirs publics ont lancé en mars 2020 le fonds de capital‑risque Elevate NZ (le fonds Elevate). Il s'agit d’un programme de fonds de fonds qui allouera jusqu’à 300 millions NZD dans des sociétés de capital‑risque au cours des cinq prochaines années, afin d’augmenter les investissements dans les séries A et B pour financer des entreprises technologiques à forte croissance. Les sociétés de capital‑risque sont tenues de lever des fonds de contrepartie auprès d’autres investisseurs, au moins égaux à l’engagement du fonds Elevate, et d’investir au moins 75 % du fonds dans des financements de séries A et B. La création du fonds Elevate pourrait stimuler un afflux de fonds dans ce domaine, comme celui constaté avec le Seed Co‑Investment Fund, qui a contribué à l’essor d’un secteur dynamique d’investisseurs providentiels.
Le fonds Elevate est tenu d’investir au moins 70 % de son capital dans des fonds de capital‑risque en Nouvelle‑Zélande, tandis qu’il peut investir les 30 % restants dans des fonds à l’étranger, sous réserve que ce capital soit investi dans des entités néo‑zélandaises. Toutefois, étant donné que les investisseurs étrangers financent plus du double de capital‑risque que les investisseurs nationaux (voir plus haut) et devant l’urgence de financements de séries A et B, les pouvoirs publics devraient assouplir quelque peu cette exigence à court terme. Cela permettrait au fonds Elevate de collaborer plus étroitement avec des sociétés étrangères de capital‑risque pour lever davantage de fonds de séries A et B à court terme, tout en atteignant la part de capital intérieur de 70 % à moyen terme. L’accès au réseau mondial d’investisseurs étrangers peut donner aux startups non seulement l’accès à un plus large ensemble de fonds, mais aussi des occasions d’acquérir des connaissances avancées en management et de s’étendre sur des marchés étrangers. En apportant du capital‑risque étranger, les pouvoirs publics doivent veiller à assurer une bonne coordination des efforts entre NZ Growth Capital Partners (anciennement le NZVIF) qui gère le fonds Elevate et le New Zealand Trade and Enterprises (NZTE), qui se charge de mettre en relation des entreprises néo‑zélandaises désireuses de lever du capital‑développement en vue de leur expansion internationale avec des investisseurs internationaux.
Les pouvoirs publics devraient remédier aux difficultés structurelles qui freinent l’offre intérieure de capital‑risque. On en compte plusieurs, dont les incitations qu’ont les banques à préférer les prêts pour l’achat de logements par rapport aux prêts aux entreprises, le manque d’options de sortie pour le capital‑risque dû à l’absence de grandes entreprises technologiques nationales à l’affût de nouvelles technologies par l’acquisition de sociétés de capital‑risque technologique, le manque de notoriété auprès de grandes entreprises technologiques étrangères malgré plusieurs acquisitions récentes de prestige, ainsi que le manque de possibilités pour les entreprises à forte croissance de devenir cotées en Bourse (Trésor néozélandais, 2019[121]).
Il faut aussi renforcer les capacités des start‑ups à lever des financements tant au niveau national qu’international. Par rapport à celles qui investissent dans du capital corporel, les startups qui exploitent les technologies numériques et investissent massivement dans du capital incorporel ont parfois plus de mal à faire valoir leur valeur ajoutée aux investisseurs (OCDE, s.d.[122]). Les autorités peuvent, par exemple, mettre en place un programme de coaching des propriétaires de startup par des cadres qui ont de l’expérience à défendre leur projet auprès d’investisseurs et de mise en relation de startups prometteuses avec des investisseurs en tirant parti de leurs points communs (Smith et Garden, 2020).
Stimuler les exportations des entreprises en exploitant les technologies numériques
D’un côté, les exportations incitent les entreprises à adopter les technologies, ce qui renforce leur compétitivité à l’exportation et donc accroît leurs exportations (Encadré 2.2). De l'autre, le bon usage des technologies numériques augmente les chances d’une entreprise à se mettre à exporter (Encadré 2.3). Ce cercle vertueux entre les exportations et l’adoption du numérique peut être favorisé par une meilleure coordination entre les mesures de promotion des exportations et celles de soutien à l’innovation. Les autorités devraient apporter un soutien sans faille aux petites entreprises qui exploitent les technologies numériques et qui cherchent à s’agrandir par l’exportation. Pour asseoir leur compétitivité et profiter de la valeur ajoutée des exportations et de la participation à des chaînes de valeur mondiales, les entreprises néo‑zélandaises doivent se spécialiser dans des produits et services hautement différenciés et à forte intensité de connaissances, difficiles à reproduire. La compétitivité de ces produits et services repose pourtant sur de solides capacités d’innovation et sur l’accumulation de capital incorporel (OCDE, s.d.[122]). On voit là toute l’importance du soutien à l’innovation qui est étroitement lié à la promotion des exportations.
Pour autant, les efforts de promotion des exportations de la Nouvelle‑Zélande omettent l’objectif d'accroître le nombre de nouveaux exportateurs. Le NZTE offre des services de promotion des exportations, notamment un soutien à l’utilisation d’outils numériques, comme des plateformes de vente en ligne pour vendre à l’étranger. Cependant, le NZTE consacre environ 80 % de ses ressources financières à apporter un soutien intensif à quelque 700 entreprises exportatrices hautement compétitives et très axées vers la croissance (Agence néo-zélandaise du Commerce et des Entreprises, 2019[123]). Les entreprises désireuses de se mettre à exporter, quant à elles, bénéficient d’un moindre soutien, sous forme de transfert de connaissances concernant les marchés étrangers et d'aide à la planification de leur stratégie d’exportation. Un portail numérique lancé en 2019 fournit des informations et des conseils pratiques destinés à un plus large public d’exportateurs potentiels. Si certes, face à des ressources limitées, il peut être plus rentable de miser sur les exportateurs établis pour dynamiser les performances d’exportation de la Nouvelle‑Zélande, une telle stratégie risque aussi de passer à côté de jeunes entreprises innovantes qui ont des visées internationales dès leurs tout débuts. S’ajoute à cela un risque de « pertes de poids mort » qui se produit quand une aide massive est apportée aux entreprises les plus compétentes qui, avec ou sans soutien, auraient de toute façon gagné des parts de marché à l’exportation. Les pouvoirs publics devraient donc réserver une partie de leurs ressources consacrées aux mesures de promotion des exportations à repérer des exportateurs potentiels de produits et services à forte intensité de connaissances et difficiles à reproduire, afin d’en favoriser la réussite commerciale sur les marchés étrangers. Une étroite coopération entre le NZTE et Callaghan Innovation serait très utile pour identifier ces entreprises. C’est bien l’une des priorités de la version préliminaire de la Stratégie Recherche, sciences et innovations des pouvoirs publics : « fournir aux startups des services intégrés de soutien et de conseil par l’intermédiaire de Callaghan Innovation et de NZTE pour leur faciliter l’accès aux marchés mondiaux et aux informations sur les clients mondiaux et leur donner une envergure internationale dès leur création. »
Profiter des marchés publics pour favoriser la croissance des services numériques
Les marchés publics constituent un important levier d’action pour accélérer l’essor de secteurs stratégiques en profitant d'une vaste demande. À mesure que l’État néo‑zélandais évoluera vers l’administration numérique (voir plus haut), il lui faudra investir dans tout un éventail d’infrastructures et de systèmes numériques afin d’offrir des services numériques axés sur l’utilisateur. Les autorités auraient tout à gagner à utiliser délibérément leurs marchés de TIC pour promouvoir la croissance d’entreprises néo‑zélandaises qui introduisent de nouvelles solutions numériques.
En vertu de la règle des marchés publics, les organismes publics doivent chercher des moyens d’accroître l’accès aux marchés publics par des entreprises néo‑zélandaises. Pourtant, MacLennan (2021[124]) constate qu’en 2020, les marchés publics de TIC ayant fait l’objet d’annonces publiques sur le portail des appels d’offres publics ne représentaient que 2 % des dépenses annuelles de l’État. Cela signifie que la majorité des marchés publics de TIC ont été attribués en invoquant des exemptions à la règle de la passation des marchés, à savoir par le biais de la passation de marchés secondaires, où l’organisme acheteur achète auprès d’un groupe de fournisseurs pré‑approuvés (Chapitre 1). Il s’agit souvent de grandes entreprises en place qui forment un groupe généralement fermé aux nouveaux venus qui se retrouvent ainsi bel et bien exclus des marchés publics. Cette pratique est particulièrement préjudiciable pour les marchés de services numériques qui peuvent avoir un grand rôle à jouer pour contribuer à la croissance d’entreprises numériques et à la diffusion de technologies numériques. En 2018, les autorités ont créé un réseau de marchés numériques, baptisé Marketplace, qui met en relation des organismes publics avec des fournisseurs de produits et services novateurs. Près de 80 % des fournisseurs qui demandent à s’y inscrire sont des entreprises nationales, souvent des PME. Pour le moment, Marketplace est ouvert à quatre types de services numériques, notamment les services SaaS (logiciel en tant que service) et les services de conseil et professionnels. Les pouvoirs publics entendent abandonner progressivement la passation de marchés secondaires en faveur de ce nouveau système qui permet de réduire à la fois les obstacles de participation aux marchés publics pour les fournisseurs, ainsi que le temps et les coûts dépensés par les organismes publics. Ils envisagent d’élargir le périmètre des produits et services TIC disponibles sur Marketplace. Le responsable du service numérique du pays se charge de coordonner les efforts visant à rationaliser la procédure de passation des marchés de produits et services TIC dans l’ensemble des organismes publics et de mettre en place un ensemble commun d’accords sur les marchés publics. Cette ligne directrice commune devrait prévoir l’abandon de la passation de marchés secondaires.
Amorcer l’innovation numérique dans le secteur agricole
L’innovation numérique dans le secteur agricole accuse du retard, faute d’une prise de conscience des avantages que confère l’adoption de technologies, et faute des compétences requises pour soumettre les systèmes de production à des changements transformateurs. Le manque d’accès au haut débit dans les zones rurales entrave également l’utilisation des technologies numériques à forte intensité de données. S’y ajoutent d’autres problèmes propres aux outils numériques. Par exemple, les plateformes de gestion de l’irrigation, des engrais et du suivi des animaux sont fragmentées et pas toujours interopérationnelles. De plus, les données qu’elles génèrent se combinent mal à celles produites par d’autres systèmes (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). Une pareille fragmentation empêche l’utilisation d’outils numériques de pointe qui nécessitent l’intégration de gros volumes de données. Le partage de données par les agriculteurs adoptant les technologies numériques se heurte aussi à un manque de gouvernance bien définie concernant la propriété des données et l’appropriation de la valeur économique générée par ces données, ce qui entrave les possibilités d’une innovation axée sur les données (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). On constate en outre une croissance faible des exportations des technologies agricoles (Agritech) en Nouvelle‑Zélande, contrairement aux exportations agricoles (Agritech New Zealand, 2020[28]). De nombreuses entreprises de l’Agritech rivalisent sur le marché intérieur de petite taille et échouent à atteindre une échelle suffisante pour devenir compétitives sur le plan international. Les innovations technologiques du secteur agricole néo‑zélandais reposent souvent sur un modèle pastoral et à ce titre, il est fréquent qu’elles ne soient pas transférables dans d’autres pays dont les systèmes agricoles sont différents. De plus, il est fréquent que les grands acteurs de l’écosystème de l’innovation agricole se concentrent sur des questions de production intérieure et qu’ils affichent peu de capacités ou d’intérêt à proposer des solutions novatrices à des problèmes agricoles mondiaux (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]).
Renforcer la concurrence
Bien qu’en Nouvelle‑Zélande, le secteur de l’agriculture soit plus exposé à la concurrence mondiale que dans d’autres pays de l’OCDE (voir plus haut), il est essentiel de maintenir et de renforcer de saines pressions concurrentielles et de faibles obstacles à l'entrée pour promouvoir l’adoption des technologies (Nicoletti, von Rueden et Andrews, 2020[125]). L’industrie laitière, premier secteur d’exportation de la Nouvelle‑Zélande, a subi des changements structurels majeurs depuis la ratification en 2001 de la Loi sur la restructuration du secteur laitier qui a donné naissance à Fonterra, coopérative d’agriculteurs géante qui contrôlait 96 % de la production laitière de la Nouvelle‑Zélande. Cette loi prévoyait toutefois des dispositions autorisant les agriculteurs à quitter la coopérative Fonterra pour fournir d’autres transformateurs laitiers et à la réintégrer ultérieurement, et ce à leur guise. Elle prévoyait également que d’autres transformateurs de produits laitiers pouvaient obtenir le lait cru nécessaire pour leur permettre de rivaliser sur les marchés laitiers (OCDE, 2021[22]). Par ailleurs, cette loi a eu pour effet de déréglementer l’exportation des produits laitiers en autorisant l’ensemble des transformateurs de produits laitiers à vendre leurs produits sur les marchés internationaux. Ces réformes ont conduit à l’apparition de nouvelles entreprises de transformation des produits laitiers qui ont introduit des modèles économiques novateurs, spécialisées dans des produits de niche à forte valeur ajoutée (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[10]). La modification de 2020 apportée à la Loi sur la restructuration du secteur laitier supprimera à partir de juin 2023 la disposition d’admission libre qui obligeait Fonterra à réintégrer tous les agriculteurs qui l’avaient quittée pour aller fournir une autre entreprise laitière. Les agriculteurs risquent de se retrouver enfermés dans la chaîne d’approvisionnement de Fonterra, ce qui aura pour effet d’infléchir et la concurrence et le dynamisme de l’industrie laitière, qui reste dominée par Fonterra. L’allègement de la pression exercée sur la concurrence pourrait freiner la diffusion des technologies numériques. Fonterra risque d’être moins encline à innover et à adopter les technologies numériques pour améliorer sa rentabilité. S’en trouveront désavantagées les entreprises plus jeunes et plus agiles, qui sont davantage susceptibles d’introduire des innovations numériques perturbatrices. Les pouvoirs publics devraient examiner attentivement les implications qu'aura cette modification de cette loi sur le dynamisme du marché et l’innovation du premier secteur industriel de la Nouvelle‑Zélande, et l’annuler si nécessaire.
Renforcer les capacités d’exploitation des technologies numériques
Une action publique s’impose pour aider les agriculteurs à cerner les technologies et les connaissances requises pour relever les défis du marché et de l’environnement, à doter leurs effectifs des compétences numériques et de gestion nécessaires pour exploiter les outils numériques et à adapter leur organisation du travail en vue d'optimiser l’efficacité des outils numériques. Dans les années 1970 et 1980, les autorités néo‑zélandaises avaient pris des mesures concrètes de transfert des technologies en fournissant des services de vulgarisation qui avaient contribué à l’adoption rapide de technologies par les exploitations agricoles. Ce soutien direct aux agriculteurs a été supprimé à la fin des années 1980 dans le cadre des réformes de plus large envergure du secteur public, qui ont abouti à la privatisation des services de vulgarisation en 1996. Depuis, l’aide publique à l’agriculture se concentre sur la recherche‑développement, en laissant en grande partie à d’autres acteurs le soin de promouvoir l’adoption et la vulgarisation des nouvelles technologies. Cependant, il est plus que jamais important de bénéficier de programmes de vulgarisation actualisés et accessibles, surtout dans un contexte de contraintes environnementales plus strictes et d’évolutions technologiques rapides. Le ministère des Industries primaires a récemment réintégré l’espace des services de vulgarisation pour aider les agriculteurs à prendre des décisions qui favorisent l’utilisation durable des terres et améliorent les résultats agricoles. Quelque 35 millions NZD ont été affectés jusqu’en juin 2023 pour soutenir jusqu’à 2 200 producteurs. Quoique le bienvenu, ce nouveau programme de vulgarisation ne recueillera l’adhésion des agriculteurs que s'il parvient à mobiliser des groupes du secteur et d’autres acteurs de confiance. Il nécessitera une étroite collaboration entre agriculteurs et chercheurs pour produire conjointement des connaissances et des solutions efficaces (Casalini, Bagherzadeh et Gray, 2021[25]), étant donné que les moyens disponibles en matière d'action publique sont bien moindres que dans les années 1970 et 1980.
Lancé en mars 2021 par un consortium de 54 organisations dont des associations professionnelles, des établissements d’enseignement supérieur, des Maoris, des employeurs et des salariés, le Centre d’excellence professionnelle, baptisé « CoVE », pour l’alimentation et les fibres a pour mandat de favoriser le transfert de technologies et le renforcement des capacités. Le CoVE est l’un des trois centres‑pilotes bénéficiaires d’un financement de 18 millions NZD sur quatre ans. Sa mission est de repérer l’excellence dans l’enseignement professionnel dans le domaine de l’alimentation et des fibres et de stimuler les innovations en finançant des projets spécialisés qui mettent à l’épreuve des idées originales. Il partagera également des travaux de recherche appliquée avec des entreprises et fournira un soutien à la formation aux entreprises. Même s’il reste encore à finaliser le détail des activités du CoVE pour l’alimentation et les fibres, les autorités publiques devraient s’en servir d’outil utile pour diffuser des innovations numériques et des pratiques de management qui accompagnent les technologies numériques.
Améliorer l’interopérabilité et les données ouvertes
C’est aux pouvoirs publics qu’il appartient de prendre l’initiative d’établir des normes uniformément reconnues ou respectées pour les produits et services de technologies agricoles (Agritech), afin d’en assurer l’interopérabilité entre les plateformes d’outils numériques. Ils devraient exiger des acteurs de l’Agritech de converger vers des normes spécifiques, tout en les laissant choisir celles les plus adaptées qui sont compatibles avec leurs intérêts commerciaux. Il peut s’agir notamment de normes établies sur les marchés mondiaux de l’Agritech, ce qui faciliterait les exportations de technologies agricoles tout en veillant à leur interopérabilité avec les systèmes étrangers. Ce n’est que si elles ont accès à des données utiles que les innovations numériques produiront des solutions efficaces aux défis agricoles. Les pouvoirs publics devraient proposer un cadre de gouvernance pour les données agricoles qui concilie la protection et la confidentialité des données avec l’intérêt économique des agriculteurs vis‑à‑vis des données qu’ils génèrent, tout en favorisant un large accès à ces données afin d’en exploiter le potentiel en faveur de la croissance et de l’innovation du secteur (Jouanjean et al., 2020[126]). Un moyen d’y parvenir consiste à établir des droits de propriété à l’égard de ces données, par exemple en élargissant le cadre du droit des consommateurs concernant leurs données (voir plus haut). Enfin, les pouvoirs publics devraient également communiquer aux agriculteurs les données qu’ils ont recueillies à des fins réglementaires regroupées dans un format facilement utilisable afin de les aider à exploiter les outils numériques pour mieux respecter les réglementations environnementales. Les pouvoirs publics devraient remédier au manque de cohérence des exigences en matière de mesures et de rapports entre les conseils, en particulier en ce qui concerne les normes environnementales, qui nuit à l’utilité des données publiques pour l’Agritech (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). Les pouvoirs publics devraient également répondre aux besoins non satisfaits des agriculteurs et du secteur des technologies agricoles en matière de données en recueillant des données utiles, comme celles qui aident les agriculteurs à se préparer à des catastrophes naturelles (Casalini, Bagherzadeh et Gray, 2021[25]).
Favoriser la croissance de l’Agritech au moyen des exportations
L’Agritech sera la clé de la diffusion des technologies numériques dans le secteur agricole. C’est bien ce secteur qui fournira les technologies et les solutions commerciales qui permettront au secteur agricole de doper la productivité et de s’emparer d’une plus grande part de la valeur ajoutée des chaînes de valeur alimentaires mondiales. L’écosystème d’innovations de l’Agritech est en plein essor, soutenu par la création et l’expansion d’Agritech New Zealand, consortium de grandes entreprises agricoles et de startups, d’établissements de recherche, d’organismes publics et de sociétés technologiques. La récente mesure prise par les pouvoirs publics d'accroître le financement de capital‑risque de démarrage (voir plus haut) serait propice au développement de cet écosystème. Reconnu par les autorités publiques comme l’un des secteurs stratégiques du pays, le secteur de l’Agritech a reçu 11.4 millions NZD de financements pour élaborer le Plan de transformation du secteur de l’Agritech, qui prévoit des stratégies de croissance et de mise à l’échelle.
Néanmoins, pour poursuivre sa croissance, l’Agritech a besoin de se développer à l’exportation. Il est important que les chercheurs et les entreprises de l’Agritech cessent de se concentrer sur les besoins agricoles nationaux pour se préoccuper des enjeux internationaux et envisager les possibilités d’exportation, afin de mieux rentabiliser leurs innovations. Or jusqu'à présent, il n’existe aucune mesure de soutien spécifique pour favoriser les exportations de l’Agritech. En juillet 2020, les pouvoirs publics ont lancé Fit for a Better World, une feuille de route sur dix ans conçue pour dynamiser les recettes à l’exportation du secteur agricole (à hauteur de 44 milliards NZD) au cours de la prochaine décennie (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[52]). Toutefois, cette feuille de route omet d'accorder à l’Agritech la proéminence qu’il mérite. Les pouvoirs publics devraient définir les exportations d’Agritech comme faisant partie intégrante des exportations agricoles et y affecter les mesures de soutien à l’innovation et de promotion des exportations en conséquence. En outre, il conviendrait de tirer parti de l'instauration du Partenariat économique régional global, qui représente plus de la moitié des exportations et des importations agroalimentaires de la Nouvelle‑Zélande, comme une occasion de promouvoir les exportations de l’Agritech.
Références
[83] Absolute IT (2021), Tech & Digital Remuneration Report - July 2021.
[123] Agence néo-zélandaise du Commerce et des Entreprises (2019), Briefing for the Incoming Minister.
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