L’économie néerlandaise s’est rapidement remise du choc provoqué par le COVID-19, retrouvant au début de 2022 sa trajectoire de croissance d’avant la pandémie. Cependant, la hausse de l’inflation, amplifiée par l’augmentation rapide des prix mondiaux de l’énergie consécutive à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, a pesé sur la croissance. La situation budgétaire saine a permis d’aider temporairement les agents économiques à faire face aux coûts élevés de l’énergie, mais il faudrait que ce soutien devienne davantage ciblé sur les ménages vulnérables. La rationalisation du système d’imposition permettrait de renforcer la stabilité macrofinancière et la productivité, en réduisant le biais fiscal en faveur de l’endettement et les distorsions qui affectent les décisions prises en matière d’investissement et d’offre de travail. Les réformes visant à faire progresser la transition écologique peuvent réduire la dépendance à l’égard des énergies fossiles et l’exposition du pays aux fluctuations des prix mondiaux de l’énergie.
Études économiques de l’OCDE : Pays-Bas 2023 (Version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
De solides institutions, une transformation numérique poussée et des mesures d’aide efficaces ont permis une reprise vigoureuse après la crise liée au COVID-19, mais les répercussions de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont dégradé ces bons résultats économiques. À la mi-2021, le PIB a dépassé son niveau d’avant la crise, plus rapidement que dans la plupart des autres économies de l’OCDE (Graphique 1.1, partie A). Alors que s’engageait fermement la reprise mondiale et que la demande augmentait vivement, les pénuries d’approvisionnement ont entraîné une hausse de l’inflation à partir de la mi-2021 dans l’ensemble des pays de l’OCDE, amplifiée par la flambée des prix de l’énergie consécutive à l’invasion de l’Ukraine par la Russie au début de 2022 (Graphique 1.1, partie B). Ces nouvelles évolutions ont accentué certains problèmes antérieurs, comme les vulnérabilités macrofinancières dues à un endettement élevé favorisé par le système fiscal, une dépendance persistante à l’égard des combustibles fossiles, une faible croissance de la productivité et une situation extrêmement tendue du marché du travail.
La prudence budgétaire observée jusqu’à la crise liée au COVID-19 avait permis de créer des marges de manœuvre amplement suffisantes pour que puissent être octroyées des aides budgétaires considérables pendant la pandémie, qui ont été suivies de train de mesures de soutien destinées à protéger les ménages et les entreprises contre la hausse rapide des prix de l’énergie. La dette publique brute, qui s’est établie à 55 % du PIB en 2022, reste néanmoins faible par comparaison avec les autres pays. Les aides budgétaires destinées à protéger les ménages les plus vulnérables sont justifiées, mais elles ne devraient pas aller à l’encontre de la politique monétaire mise en œuvre pour lutter contre la forte inflation. Le mécanisme actuel de plafonnement des prix de l’énergie n’est pas correctement ciblé et risque donc d’avoir un coût budgétaire élevé, sachant qu’il va stimuler la demande tout en réduisant les incitations aux économies d’énergie. Le vieillissement démographique (Graphique 1.2, partie A), conjugué à une situation déjà tendue du marché du travail, va accentuer les tensions budgétaires dans les temps à venir, à la fois en raison de l’augmentation des dépenses liées au vieillissement et de la diminution des recettes.
Le vieillissement rapide de la population aggrave les pénuries de compétences et les tensions sur le marché du travail, si bien qu’il va falloir utiliser les ressources de manière plus efficiente pour préserver la croissance économique. Le marché du travail est très tendu malgré un taux d’emploi élevé, en raison du faible nombre d’heures travaillées et d’importants problèmes d’inadéquation des compétences. La croissance de la productivité a été atone ces dix dernières années et elle est plus lente que dans nombre d’autres économies avancées de l’OCDE, en grande partie en raison de la baisse de l’investissement privé (Graphique 1.2, parties B et C). L’investissement public a été renforcé par le lancement du Fonds national pour la croissance en 2021, mais le système fiscal néerlandais fausse les décisions prises en matière d’investissement privé et d’offre de travail, ce qui a des conséquences négatives sur la croissance de la productivité. Les prêts au logement bénéficiant de subventions fiscales contribuent au fort endettement des ménages, qui représente 222 % de leur revenu disponible net aux Pays-Bas, soit un des taux les plus élevés de la zone OCDE (Graphique 1.2, partie D). Non seulement des niveaux d’endettement élevés accentuent les vulnérabilités macrofinancières à mesure que les taux d’intérêt augmentent, mais les incitations à financer certains actifs inhérentes à la fiscalité peuvent immobiliser des capitaux qui auraient pu être affectés à des investissements plus productifs. Le système fiscal est également biaisé en faveur de l’emploi atypique, qui a augmenté au cours des dernières années et pourrait peser sur la productivité à long terme en entravant l’amélioration des compétences.
La crise énergétique a mis en évidence l’importance de réduire la forte dépendance du pays à l’égard des combustibles fossiles et le fait que la transition écologique est une priorité essentielle pour les pouvoirs publics. Depuis 1990, les Pays-Bas ont réduit leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) de 25 % et les autorités ont adopté un objectif juridiquement contraignant de réduction des émissions de 55 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 1990. L’action publique vise principalement à faire augmenter la part des sources d’énergie renouvelables dans le bouquet énergétique et à faire diminuer les émissions dans le secteur industriel. Les mesures mises en œuvre ne sont cependant pas encore suffisantes pour permettre d’atteindre l’objectif de 2030. La transition écologique est également entravée par des goulets d’étranglement en termes de capacité physique et des pénuries de compétences.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Les aides budgétaires destinées à protéger les ménages contre la hausse des prix de l’énergie ne sont pas correctement ciblées et risquent donc d’avoir un coût budgétaire excessivement élevé, au détriment des objectifs climatiques. Une stratégie budgétaire à long terme est nécessaire pour atténuer les tensions budgétaires résultant des dépenses liées au vieillissement démographique et de la montée des taux d’intérêt.
Pour atteindre l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, il est nécessaire de définir une stratégie globale à long terme, reposant à la fois sur la tarification du carbone, la réglementation, l’innovation et des mesures relatives aux compétences dans tous les secteurs. Définir des trajectoires précises au-delà de 2030 pourrait permettre d’éviter des arbitrages entre des mesures propices aux succès à court terme et des solutions efficaces à long terme.
Pour atténuer les tensions sur le marché du travail, il convient de mettre en œuvre un train de mesures complet pour y améliorer l’intégration des femmes, des seniors et des travailleurs peu qualifiés, ainsi que pour étoffer les possibilités de formation des adultes.
L’économie ralentit dans un contexte de fortes tensions sur les prix
La croissance économique a commencé à fléchir après une reprise rapide consécutive à la pandémie
Après un rebond vigoureux consécutif à la récession provoquée par le COVID-19, la croissance économique a commencé à ralentir aux Pays-Bas. Bien que la crise liée au COVID-19 ait entraîné une contraction de 3.9 % du PIB en 2020, il s’est rapidement redressé pour retrouver à la mi-2021 son niveau d’avant la pandémie et revenir au début de 2022 sur sa trajectoire de croissance antérieure à l’apparition du coronavirus (Graphique 1.3, partie A). La croissance du PIB est restée forte en 2022, où elle s’est établie à 4.5 %, bien que les répercussions de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022 aient perturbé l’économie néerlandaise. L’expansion économique a commencé à ralentir à la mi-2022 sur fond de forte inflation, de baisse de l’investissement et de dégradation du solde commercial. Au premier trimestre de 2023, le PIB s’est contracté de 0.7 % tandis que les exportations reculaient et que les stocks de gaz diminuaient en raison de la baisse de la production intérieure de gaz et de la diminution des températures, entre autres facteurs. L’investissement privé a contribué positivement à la croissance, mais la confiance des producteurs est restée faible. La consommation privée a marqué le pas au premier trimestre de 2023, et la confiance des consommateurs est restée fragile (Graphique 1.3, partie B).
L’inflation globale mesurée par les prix à la consommation a fortement augmenté à partir de la mi-2021, atteignant un pic de 17.1 % en septembre 2022, avant de retomber à 6.8 % en mai 2023 (Graphique 1.4). La hausse initiale de l’inflation a été alimentée dans une large mesure par les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales, l’augmentation des coûts de transport et la forte hausse des prix mondiaux des produits de base. Le renchérissement soudain des matières premières et de l’énergie à la fin de 2021 est toutefois resté modeste par rapport à l’explosion des prix du gaz naturel, du pétrole, des denrées alimentaires et des produits de base observée depuis le début de la guerre en Ukraine. Ces dernières années, 3 % à 4 % seulement de l’énergie consommée aux Pays-Bas ont été importés de Russie, de sorte que leur exposition directe aux sanctions affectant le pétrole et le gaz russes reste limitée. Les Pays-Bas sont cependant importateurs nets de gaz, donc exposés aux effets d’entraînement du renchérissement mondial de l’énergie. Les prix élevés de l’énergie constituent le déterminant initial de l’inflation, mais les prix d’autres biens et services ont également augmenté. L’inflation sous-jacente s’est hissée à 8.2 % en mai 2023, alors qu’elle s’établissait à 2.7 % au début de 2022, la hausse des prix de l’énergie, des produits de base et des transports s’étant répercutée sur les prix des biens et services (Graphique 1.4).
La hausse rapide des prix de l’énergie a déclenché une nouvelle vague d’aides budgétaires aux entreprises et aux ménages (Encadré 1.1). Pour soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) à forte intensité énergétique, les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif d’allocation pour dépenses énergétiques (TEK, Tegemoetkoming Energiekosten-regeling) couvrant la période de novembre 2022 à décembre 2023. Les autorités soutiennent également les petits consommateurs d’énergie tels que les ménages, les travailleurs indépendants, les magasins, les associations, les petites organisations sociales et certaines petites PME par le biais d’un plafonnement des prix de l’énergie, jusqu’à un seuil de consommation maximum, en vigueur de janvier à décembre 2023. Étant donné que la hausse des prix de l’énergie affecte de manière disproportionnée les ménages ayant de faibles revenus, qui en consacrent une part relativement importante à l’énergie (Graphique 1.5) et qui disposent souvent de réserves financières plus réduites pour absorber de fortes augmentations du coût de la vie, ces mesures d’aide sont les bienvenues. Toutefois, dans un contexte d’inflation élevée, les mesures budgétaires renforçant encore la demande devraient être évitées. Les mesures non ciblées telles que la réduction des droits d’accises sur l’essence et le gazole devraient être progressivement supprimées. Par ailleurs, le plafonnement des prix de l’énergie ne devrait pas remettre en cause les incitations aux économies d’énergie et devrait demeurer une solution temporaire, axée sur les ménages vulnérables et complétée par une approche structurelle visant à aider les ménages dont les dépenses énergétiques sont plus élevées, par exemple via des mesures d’économies d’énergie. Pour garantir un fonctionnement efficient du marché de l’énergie en général et de l’électricité en particulier, il importe que les aides énergétiques restent temporaires.
Encadré 1.1. Aides budgétaires accordées aux ménages face à la crise du coût de la vie
Aides liées aux prix élevés de l’énergie
En 2022
Baisse temporaire de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) appliquée à l’énergie (gaz naturel, électricité et chauffage urbain) de 21 % à 9 % de juillet à décembre 2022.
Réduction des droits d’accises sur l’essence et le gazole de 21 % entre avril 2022 et juillet 2023.
Allocation énergétique exceptionnelle de 1 300 EUR accordée aux personnes dont le revenu se situe aux alentours du niveau de l’aide sociale.
L’État a engagé par anticipation 150 millions EUR de dépenses, initialement prévues pour 2026, afin d’aider les ménages à faible revenu à adopter des mesures d’économie d’énergie.
Réduction de 190 EUR de la facture d’énergie des ménages en novembre comme en décembre.
Diminution de 8 ct/kWh de la taxe sur l’énergie appliquée à l’électricité, et augmentation du crédit de taxe sur l’énergie, porté de 560 EUR à 790 EUR.
En 2023
Plafonnement des prix appliqués pour l’établissement des factures d’énergie de janvier à décembre 2023. Pour le gaz, le tarif maximum appliqué sera de 1.45 EUR par mètre cube à concurrence de 1 200 mètres cubes consommés. Pour l’électricité, le tarif maximum appliqué sera ramené à 0.40 EUR par kWh pour une consommation maximale de 2 900 kWh. Pour toute consommation dépassant ces seuils, les tarifs applicables aux petits consommateurs restent ceux indiqués dans leur contrat de fourniture d’énergie.
Allocation énergétique exceptionnelle de 1 300 EUR accordée aux personnes dont le revenu se situe aux alentours du niveau de l’aide sociale.
La TVA sur les panneaux solaires est ramenée à 0 % pour une durée illimitée pour l’instant.
Autres mesures d’aide liées au coût élevé de la vie en vigueur depuis janvier 2023
Le salaire minimum a été revalorisé de 10.15 %, ce qui l’a porté à 1 934.40 EUR bruts par mois. Les prestations connexes, notamment la pension publique versée au titre de la loi générale sur l’assurance vieillesse (AOW, Algemene Ouderdomswet) et l’allocation de chômage versée au titre de la loi sur l’assurance chômage (Werkloosheidswet), ont augmenté dans la même proportion.
Les allocations de logement, les allocations de soins de santé et les prestations pour enfants ont également augmenté. Ces mesures visent à soutenir le pouvoir d’achat de la famille moyenne, qui devrait diminuer de 0.2 % en 2023, après avoir enregistré une baisse de 2.7 % en 2022.
Dans le barème de l’impôt sur le revenu, le taux de la première tranche d’imposition a été abaissé de 37.07 % à 36.93 %. Le plafond de revenu annuel associé à ce taux est passé de 69 398 EUR à 73 031 EUR. Le niveau maximal du crédit d’impôt sur les revenus du travail a été porté de 523 EUR à 5 052 EUR.
Ces dépenses supplémentaires seront en partie financées par une « contribution supplémentaire » des compagnies pétrolières et gazières, ainsi que par une augmentation du taux de l’impôt sur les sociétés et du taux d’imposition des revenus de l’épargne et de l’investissement.
Source : Ministère des Finances (2022[1]) ; et Bureau central de planification (CPB, Centraal Planbureau) (2022[2] ; 2023[3]).
La situation tendue du marché du travail ne s’est pas encore traduite par des tensions intérieures sensibles sur les prix. La situation du marché de l’emploi était déjà tendue avant la pandémie, mais le nombre de postes vacants par chômeur est passé de 0.7 à la fin de 2019 à 1.2 au premier trimestre de 2023 (Graphique 1.6, partie A). Comme le soulignait l’Étude économique (OCDE, 2021[4]) précédente, le premier confinement imposé par la pandémie de COVID-19 a entraîné une hausse de l’inactivité et du chômage, mais le marché du travail s’est vigoureusement redressé par la suite. Le taux de chômage est tombé à 3.3 % au deuxième trimestre de 2022, soit son niveau le plus bas depuis deux décennies, avant de remonter à 3.5 % au premier trimestre de 2023. Le taux d’emploi s’est également redressé, dépassant son niveau d’avant la pandémie de 80.1 % au troisième trimestre 2021 et atteignant 82.1 % au début de 2023. Les pénuries de personnel se font sentir dans l’ensemble de l’économie (voir le chapitre 2) et les salaires négociés collectivement ont augmenté de 5.4 % en glissement annuel au premier trimestre de 2023, ce qui constitue la plus forte hausse des dix dernières années. Pour autant, les salaires nominaux ont progressé moins vite que les prix à la consommation, si bien que les rémunérations ont diminué de 1.7 % en termes réels au premier trimestre de 2023 (Graphique 1.6, partie B). De même, le salaire minimum national néerlandais a baissé en termes réels au cours de l’année 2022. Or, sachant qu’il représentait 46 % du salaire médian, il était déjà plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE avant la crise (OCDE, 2023[5] ; OCDE, 2022[6]). Par conséquent, les effets indirects sur l’inflation de l’augmentation de 10.2 % du salaire minimum intervenue en janvier 2023 devraient être limités.
Les Pays-Bas étant une petite économie très ouverte, ils sont sensibles à l’évolution des échanges mondiaux. L’excédent des paiements courants demeure solide, même s’il a reflué à 4.4 % du PIB en 2022 (Graphique 1.7, partie A). Cette vigueur du compte courant tient à la persistance d’un excédent d’épargne par rapport à l’investissement des entreprises résidant aux Pays‑Bas. La volumineuse épargne des sociétés non financières correspond essentiellement aux amples investissements étrangers réalisés par des multinationales sous la forme de bénéfices non distribués, ainsi que l’illustre le solde positif des comptes financier et de capital. En 2022, l’excédent du compte de capital a été exceptionnellement élevé, puisqu’il s’est établi à 11 % du PIB, principalement en raison de la vente d’actifs de propriété intellectuelle par l’unité opérationnelle néerlandaise d’une multinationale étrangère à une unité étrangère de la même multinationale. Le niveau du solde des paiements courants tient également aux bons résultats à l’exportation des Pays-Bas (DNB, 2022[7]). Les exportations de biens se sont rapidement redressées à la suite des perturbations subies par la production mondiale pendant la crise liée au COVID-19, dépassant même au début de 2021 leur niveau d’avant la crise (Graphique 1.7, partie B). Les exportations de services ont été plus durement touchées par les restrictions de déplacement et les confinements répétés pendant la pandémie de COVID-19 et n’ont commencé à retrouver leur niveau d’avant la pandémie qu’au milieu de l’année 2022 (Graphique 1.7, partie B).
L’économie néerlandaise entretient d’importants liens commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne (UE). En 2022, l’Allemagne, la Belgique et la France étaient les principales destinations des exportations des Pays-Bas (Graphique 1.8, partie A). La même année, l’Allemagne, la Belgique et la Chine ont représenté plus d’un tiers des importations néerlandaises. Les importations en provenance de Chine occupent une place de plus en plus importante dans les chaînes d’approvisionnement néerlandaises. Les produits chinois importés sont utilisés dans l’ensemble de l’économie, le secteur manufacturier et celui de la construction étant ceux où les processus de production sont les plus tributaires de biens importés de Chine (CPB and Statistics Netherlands, 2022[8]). L’intensification des échanges avec la Chine permet aux Pays-Bas de bénéficier d’une offre plus large et plus diversifiée de produits à des prix plus bas, mais elle s’accompagne également d’une plus grande dépendance et de risques accrus de perturbation des chaînes d’approvisionnement, comme on a pu le constater pendant la pandémie. Des ruptures d’approvisionnement pourraient être particulièrement lourdes de conséquences sur la croissance de secteurs exportateurs importants, comme la fabrication de machines et d’appareils électriques (Graphique 1.8, partie B). Les Pays-Bas n’entretiennent que des relations commerciales directes limitées avec la Russie et l’Ukraine, mais sont exposés à des perturbations des approvisionnements en produits de base et en matériaux en provenance de cette région, ainsi qu’à des blocages en matière de logistique et de transport. Les perturbations persistantes des chaînes d’approvisionnement mondiales, les sanctions et la flambée des prix des produits de base pèsent sur le commerce mondial. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a donc des répercussions sur l’économie néerlandaise, non seulement en raison des prix élevés de l’énergie et de l’incertitude accrue, mais aussi du fait de la croissance en berne des échanges mondiaux.
La croissance économique devrait se modérer
La croissance du PIB devrait refluer à 0.9 % en 2023, avant de rebondir à 1.4 % en 2024 (Tableau 1.1). En 2023, la croissance sera étayée par la consommation privée, grâce au train de mesures de soutien du pouvoir d’achat entré en vigueur au début de 2023. Le ralentissement de l’investissement privé résidentiel et non résidentiel pèsera sur la croissance au cours de la période 2023-24, dans un contexte d’incertitude, de hausse des taux d’intérêt et de resserrement du crédit. L’inflation globale devrait diminuer encore sous l’effet de la baisse des prix de l’énergie, mais l’inflation sous-jacente restera sans doute élevée jusqu’en 2024. Les salaires, qui réagissent à l’inflation avec un décalage, devraient augmenter de 5.3 % en 2023 et de 4.9 % en 2024. Le taux de chômage se hissera progressivement à 4.1 % d’ici au second semestre de 2024.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, en volume (au prix de 2015)
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
---|---|---|---|---|---|---|
Prix courants (milliards EUR) |
||||||
Produit intérieur brut (PIB) |
812.9 |
-3.9 |
4.9 |
4.5 |
0.9 |
1.4 |
Consommation privée |
353.5 |
-6.4 |
3.6 |
6.5 |
1.7 |
0.7 |
Consommation publique |
200.1 |
1.5 |
5.2 |
1.6 |
2.8 |
1.4 |
Formation brute de capital fixe |
172.9 |
-2.6 |
3.2 |
2.5 |
2.2 |
0.0 |
Logement |
41.1 |
-0.6 |
3.2 |
0.6 |
4.0 |
-1.4 |
Entreprises |
104.1 |
-5.3 |
4.8 |
5.2 |
0.4 |
-0.9 |
Administrations publiques |
27.6 |
4.4 |
-2.0 |
-4.4 |
2.1 |
5.7 |
Demande intérieure finale |
726.5 |
-3.3 |
4.0 |
4.1 |
2.1 |
0.7 |
Variation des stocks1 |
6.9 |
-0.8 |
-0.1 |
0.0 |
-1.0 |
0.0 |
Demande intérieure totale |
733.3 |
-4.2 |
3.9 |
4.1 |
1.0 |
0.7 |
Exportations de biens et services |
670.7 |
-4.4 |
5.2 |
4.7 |
1.0 |
2.8 |
Importations de biens et services |
591.1 |
-4.8 |
4.0 |
4.2 |
1.1 |
2.1 |
Solde extérieur1 |
79.6 |
-0.1 |
1.4 |
0.9 |
0.0 |
0.8 |
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire) |
|
|||||
PIB potentiel |
. . |
2.2 |
2.3 |
1.9 |
1.7 |
1.4 |
Écart de production2 |
. . |
-4.6 |
-2.2 |
0.3 |
-0.5 |
-0.5 |
Emploi |
. . |
0.0 |
1.5 |
3.2 |
1.9 |
0.4 |
Taux de chômage |
. . |
4.9 |
4.2 |
3.5 |
3.7 |
4.0 |
Déflateur du PIB |
. . |
1.9 |
2.4 |
5.3 |
5.6 |
2.0 |
Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) |
. . |
1.1 |
2.8 |
11.6 |
3.2 |
2.2 |
IPCH sous-jacent |
. . |
1.9 |
1.8 |
4.8 |
6.8 |
3.9 |
Taux d’épargne net des ménages3 |
. . |
18.8 |
17.6 |
12.7 |
10.7 |
13.2 |
Solde des paiements courants4 |
. . |
5.1 |
7.3 |
4.4 |
5.3 |
6.0 |
Solde budgétaire des administrations publiques4 |
. . |
-3.7 |
-2.4 |
0.0 |
-1.0 |
-0.7 |
Solde budgétaire sous-jacent des administrations publiques2 |
. . |
-0.7 |
-1.0 |
-0.2 |
-0.9 |
-0.5 |
Solde budgétaire primaire sous-jacent des administrations publiques2 |
. . |
-0.3 |
-0.6 |
0.2 |
-0.5 |
0.1 |
Dette brute des administrations publiques4 |
|
70.2 |
66.7 |
54.7 |
54.1 |
54.0 |
Dette brute des administrations publiques (au sens de Maastricht)4 |
. . |
54.7 |
52.5 |
51.0 |
50.5 |
50.3 |
Dette nette des administrations publiques4 |
. . |
35.0 |
33.1 |
25.6 |
25.1 |
24.9 |
Taux du marché monétaire à 3 mois, moyenne |
. . |
-0.4 |
-0.5 |
0.3 |
3.2 |
3.4 |
1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
4. En pourcentage du PIB.
Source : OCDE (2023), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Plusieurs risques entourent ces perspectives, notamment l’éventualité d’un hiver 2023/24 rigoureux accompagné d’une hausse plus importante que prévu des prix de l’énergie, et la possibilité d’une aggravation des vulnérabilités macrofinancières, sachant que l’augmentation rapide des taux d’intérêt pourrait exacerber le risque de contagion financière via le système financier mondial (Tableau 1.2). Le nombre de faillites, qui reste inférieur à son niveau d’avant la pandémie, pourrait sensiblement augmenter compte tenu des pressions grandissantes exercées sur les entreprises par la hausse des taux d’intérêt, l’alourdissement du coût du travail et l’accentuation de l’incertitude. À l’inverse, un reflux plus vif que prévu de l’inflation vers les objectifs visés par les banques centrales pourrait permettre à celles-ci d’assouplir leur politique monétaire, ce qui stimulerait la demande intérieure.
Tableau 1.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
Facteurs d’incertitude |
Conséquences possibles |
---|---|
Une résurgence plus virulente du COVID-19 ou une autre pandémie. |
L’adoption de nouvelles mesures d’endiguement pourrait restreindre la consommation, ce qui se traduirait par des faillites d’entreprises et une montée du chômage. La perturbation des chaînes d’approvisionnement pénaliserait la production, tandis que le fléchissement de la demande mondiale pèserait sur le commerce. |
Des cyberattaques à grande échelle. |
Une cyberattaque pourrait perturber les activités des entreprises ou mettre à l’arrêt des infrastructures nationales indispensables au fonctionnement de l’économie. |
Une inflation élevée et persistante dans la zone euro exigeant un resserrement monétaire marqué. Une hausse rapide des taux d’intérêt pourrait accentuer le risque de contagion financière via le système financier mondial. |
Des taux d’intérêt hypothécaires élevés pourraient entraîner une baisse des prix des logements, réduisant leur valeur hypothécaire, ce qui, conjugué à la baisse des revenus réels, pourrait faire augmenter les défauts de remboursement de prêts et mettre au jour des vulnérabilités dans le système financier. Une contagion financière pourrait se traduire par une insuffisance des liquidités des banques, des compagnies d’assurance et des organismes de retraite qui pourrait se répercuter sur le marché intérieur. |
Diminution des tensions géopolitiques. |
La confiance pourrait se redresser, ce qui favoriserait l’investissement et la consommation privée. Les prix de l’énergie pourraient baisser plus rapidement que prévu, atténuant les tensions inflationnistes et permettant aux banques centrales d’assouplir leur politique monétaire, ce qui stimulerait la demande intérieure. |
Les vulnérabilités macrofinancières ont augmenté
Le secteur financier néerlandais s’est montré stable et résistant, conservant des niveaux de capitalisation et de liquidité bien supérieurs aux exigences minimales légales. Alors que les banques sont toujours très endettées en termes bruts, leur ratio de fonds propres pondéré en fonction des risques est bien supérieur à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.9, parties A et B) et a même augmenté pendant la crise liée au COVID-19, passant de 16.9 % au quatrième trimestre de 2019 à 18 % au dernier trimestre 2022. Pendant la crise liée au COVID-19, la Banque des Pays-Bas (DNB, De Nederlandsche Bank) et la Banque centrale européenne (BCE) ont autorisé les établissements bancaires à utiliser leurs volants de fonds propres pour continuer à accorder des crédits aux entreprises et aux ménages, afin d’empêcher que la crise économique ne gagne le secteur financier. La DNB a décidé de remplacer les volants de fonds propres applicables au risque systémique par un renforcement progressif du volant de fonds propres contracyclique, dont elle a porté le niveau de 1 % en mai 2022 à 2 % en mai 2023. Les banques devront se conformer à cette exigence d’ici à mai 2024, à condition que l’évaluation des risques ne change pas sensiblement. Il s’agit d’une évolution positive, car la conjonction d’une inflation élevée, d’une hausse des taux d’intérêt et d’un ralentissement de la croissance économique met une nouvelle fois le secteur financier à l’épreuve, ainsi que l’a récemment illustré l’effondrement de certaines banques régionales aux États-Unis et son effet sur les marchés boursiers mondiaux. La montée des taux d’intérêt peut atténuer les pressions qui s’exercent de longue date sur la rentabilité des banques (Graphique 1.9, partie C) en tirant vers le haut leurs produits d’intérêts, mais elle peut aussi causer des pertes dans leur portefeuille de négociation de titres à revenu fixe, la hausse des taux d’intérêt se traduisant par une baisse des cours des obligations. En outre, une augmentation des prêts non performants peut se produire, même si leur part est restée faible jusqu’à présent (Graphique 1.9, partie D). D’après un test de résistance réalisé récemment par la DNB (2022[9]), fondé sur l’hypothèse d’une forte inflation prolongée et d’une poursuite de la hausse des taux d’intérêt, l’effet positif de taux d’intérêt élevés serait largement compensé par l’augmentation des pertes sur prêt et l’accroissement des risques de crédit. Malgré tout, les banques devraient être en mesure d’absorber ces pertes grâce à leur situation de départ favorable.
Les vulnérabilités qui se sont accumulées au cours d’une période prolongée de bas taux d’intérêt se font maintenant jour. Favorisé par un système fiscal qui subventionne les logements financés par emprunt (voir ci-après), l’endettement hypothécaire des ménages est élevé en moyenne, et ils pourraient avoir du mal à assumer le service de leur dette hypothécaire si la forte inflation continue de réduire leurs revenus réels. Les primo-accédants récents, en particulier, ont emprunté des sommes importantes par rapport à leurs revenus, en raison de la forte hausse des prix des logements constatée ces dernières années (Graphique 1.10, partie A). Bien que la quotité de financement (ratio prêt/valeur du bien) maximum appliquée aux nouveaux prêts hypothécaires ait été abaissée à 100 % depuis la crise financière mondiale, le ratio dette/revenu n’a cessé d’augmenter ces dernières années. Environ 60 % des ménages de moins de 36 ans et 45 % des ménages plus âgés ont un ratio dette/revenu supérieur à 450 % (DNB, 2022[9]). Une nouvelle réduction de la quotité de financement maximum, à 90 %, pourrait étayer la stabilité financière à long terme. Comme la proportion de prêts à taux fixe est élevée, puisque environ 75 % de l’encours de la dette hypothécaire en 2022 étaient assortis d’un taux d’intérêt fixé pour une durée de plus de cinq ans, la récente hausse des taux hypothécaires ne devrait pas entraîner à court terme de pertes importantes dans le portefeuille de prêts hypothécaires des banques, mais elle pourrait avoir des effets indirects en faisant baisser les prix des logements (DNB, 2022[9]).
On observe des signes de détente du marché de l’immobilier d’habitation, les prix de vente ayant commencé à baisser en août 2022. Les prix réels des logements ont reculé de près de 2 % en moyenne au troisième trimestre de 2022 par rapport au deuxième trimestre, ce qui constitue la baisse la plus prononcée observée depuis plus de huit ans. Pour autant, les prix de l’immobilier d’habitation sont nettement supérieurs à leur niveau moyen dans la zone OCDE et dans la zone euro (Graphique 1.10, partie A), en raison d’une forte demande stimulée par les avantages fiscaux qui accompagnent l’accession à la propriété (voir ci-après), conjuguée à une pénurie de logements. Comme cela avait été évoqué dans la précédente Étude économique (OCDE, 2021[4]), l’offre de biens immobiliers d’habitation n’a pas suivi la demande depuis la crise financière mondiale, en partie du fait de la lenteur des procédures d’urbanisme. Plus récemment, la disponibilité et le coût des matériaux de construction et de la main-d’œuvre, ainsi que le problème de l’azote (Encadré 1.2), ont constitué des obstacles de taille à la concrétisation de l’ambition du gouvernement d’étoffer le parc immobilier d’habitation à raison de 100 000 logements neufs par an jusqu’en 2026-27. En dépit d’une offre limitée, la hausse des prix de l’immobilier résidentiel a commencé à ralentir à la mi-2022, la demande diminuant (Graphique 1.10, partie B) en raison de la hausse des taux d’intérêt hypothécaires. Il faudrait suivre de près l’évolution du marché du logement, et les banques devraient être prêtes à absorber l’impact de corrections des prix sur ce marché. Dans ce contexte, le 1er janvier 2022, la DNB a instauré l’obligation pour les banques de détenir un minimum de fonds propres au regard de leur portefeuille de prêts hypothécaires pendant au moins deux ans.
Malgré les évolutions récentes, l’ambition première des pouvoirs publics d’améliorer l’accessibilité financière du logement pour les primo-acquéreurs va probablement être encore mise à mal, la hausse des taux d’intérêt ayant un effet d’augmentation des coûts de financement supérieur à son effet modérateur sur les prix de l’immobilier d’habitation. Même si la proportion de locataires est élevée aux Pays-Bas, puisqu’elle s’établit à 40 %, soit presque le double de la moyenne de l’OCDE, ces personnes vivent dans des logements sociaux, étant donné l’étroitesse du marché locatif privé. Les autres possibilités de logement abordables sont limitées sur le marché locatif (OECD, 2022[10]), compte tenu de l’ampleur du parc de logements occupés par leurs propriétaires bénéficiant d’un régime fiscal favorable et de l’encadrement des loyers qui s’applique aux logements sociaux. Les ménages qui ont peu d’épargne et une capacité limitée d’obtenir un prêt hypothécaire suffisant et qui, par ailleurs, ne satisfont pas les conditions requises pour bénéficier d’un logement social n’ont guère d’options en matière de logement. Le projet de renforcer l’encadrement des loyers, afin qu’il couvre également le segment médian du marché, est motivé par la nécessité de fournir des logements abordables, mais aussi d’affaiblir les incitations qui s’exercent sur les investisseurs. Pour équilibrer le marché du logement et accroître la taille du marché locatif privé, les autorités devraient réévaluer le rôle important attribué à l’encadrement des loyers, et suivre de près la façon dont le marché de l’immobilier d’habitation réagit au durcissement de l’encadrement des loyers. Les pouvoirs publics devraient élaborer une stratégie à moyen terme pour limiter progressivement l’encadrement des loyers à une fraction plus étroite du marché, comme le soulignait la précédente Étude économique (OCDE, 2021[4]). Une telle stratégie devrait être mise en œuvre progressivement pour instaurer un meilleur équilibre entre l’offre et la demande de logements, et garantir que les personnes à la recherche d’un logement locatif puissent y accéder au moment et là où elles en ont besoin. Les premières étapes d’un train de réformes cohérent dans le secteur du logement devraient consister à revoir à la baisse le traitement fiscal préférentiel appliqué aux propriétaires occupants, afin de dégager des marges de manœuvre pour investir dans le logement locatif privé, et à accélérer les procédures d’urbanisme pour renforcer l’offre de biens immobiliers d’habitation. Ces deux réformes contribueraient à accroître l’offre ainsi qu’à réduire les tensions sur les prix des logements anciens et les loyers du marché, et pourraient donc déboucher sur une situation dans laquelle il ne serait plus nécessaire d’encadrer les loyers, à tout le moins sur le segment médian du marché.
La hausse des taux d’intérêt peut accroître la rentabilité des assureurs et améliorer la situation financière des organismes de retraite, mais elle crée aussi de nouveaux risques. Comme le soulignait la précédente Étude économique (OCDE, 2021[4]), les coefficients de capitalisation des organismes de retraite étaient depuis longtemps mis à mal par la faiblesse des taux d’intérêt. L’augmentation de ces derniers depuis le début de l’année 2022 a amélioré ces coefficients de capitalisation, mais elle a également renforcé les exigences de marge dans le cadre des contrats sur produits dérivés. Au premier semestre de 2022, les organismes de retraite néerlandais ont vendu un montant record de 88 milliards EUR d’actifs, soit environ 4.6 % du total des actifs investis par ces organismes, dont 82 milliards EUR ont été utilisés pour financer des appels de marge (DNB, 2022[9]). Une hausse progressive des taux d’intérêt ne présente pas de risque de liquidité, mais leur augmentation rapide peut rendre nécessaire la réalisation d’investissements dans un court laps de temps, ce qui comporte des risques de liquidité susceptibles d’avoir des répercussions sur le marché. Le niveau du financement non bancaire du logement aux Pays-Bas est supérieur à la moyenne de l’Union européenne (UE), de sorte que les compagnies d’assurance et les organismes de retraite néerlandais sont exposés à un risque de correction des prix sur le marché de l’immobilier d’habitation et d’augmentation de l’encours de prêts non performants (PNP) en raison de la hausse des taux d’intérêt (OECD, 2021[11]). Il faudrait s’assurer que les investissements des organismes de retraite et des compagnies d’assurance sont suffisamment diversifiés pour leur permettre de s’ajuster à des corrections du marché accompagnées d’une forte volatilité des marchés de capitaux.
Encadré 1.2. Le problème de l’azote aux Pays-Bas
Comme le soulignait la précédente Étude économique (2021[4]), les dépôts excessifs d’azote dans les zones naturelles protégées aux Pays-Bas ne polluent pas seulement la nature, l’air, le sol et l’eau, mais restreignent également la « marge de dépôt » disponible (en vertu du système néerlandais de limitation des dépôts d’azote) pour réaliser des activités de construction immobilière, ce qui ralentit les nouveaux projets d’investissement en raison du manque de clarté de la procédure d’autorisation des projets à l’origine d’émissions d’azote. En l’absence d’intervention des pouvoirs publics, il est très difficile de faire avancer les activités de construction dont les Pays-Bas ont tant besoin.
Rappel des faits
Aux Pays-Bas, la pollution à l’azote résulte principalement de deux sources : la combustion de matières fossiles dans les domaines de l’énergie et du transport (oxydes d’azote) et le fumier produit par le secteur de l’élevage (ammoniac et hémioxyde d’azote). Les Pays-Bas comptent 162 zones Natura 2000, qui sont des zones spéciales de conservation couvrant environ 15 % du pays et protégées par la directive européenne sur la conservation des habitats naturels. Parmi ces zones, 129 sont sensibles à l’azote et 118 se trouvaient au-dessus des seuils critiques en matière d’azote en 2018. En mai 2019, le Conseil d’État a jugé que le cadre d’action en place à l’époque – l’Approche programmatique de l’azote (PAS, Programma Aanpak Stikstof) – ne fournissait pas la garantie requise que les dépôts d’azote n’affecteraient pas les caractéristiques naturelles des sites Natura 2000, et qu’il était donc incompatible avec le droit de l’UE. Le Conseil d’État a également estimé que de nombreuses mesures du programme étaient nécessaires à titre d’exigence minimale pour atteindre les objectifs fixés dans la directive sur la conservation des habitats naturels, et qu’elles ne pouvaient donc pas être utilisées pour compenser les émissions résultant de nouvelles activités à l’origine de dépôts d’azote sur les sites Natura 2000. À la suite de cette décision, des projets ont été reportés ou annulés, car l’évaluation nécessaire pour déterminer si les émissions résultant d’un projet sont susceptibles de nuire à une zone Natura 2000 doit être menée au cas par cas, et nécessite souvent des mesures d’atténuation supplémentaires pour compenser les dommages potentiels du projet.
Une commission spéciale, la Commission Remkes, a conseillé aux pouvoirs publics de prendre plusieurs mesures pour réduire les émissions et les dépôts d’azote. Plusieurs solutions à court terme ont été mises en œuvre en 2020, telles que la réduction de 130 km/h à 100 km/h de la limitation de vitesse maximale pendant la journée, et des programmes de rachat des terres d’agriculteurs situées à proximité des zones Natura 2000. Des solutions à long terme sont spécifiées dans la loi sur l’azote de 2021, à savoir : i) une obligation juridiquement contraignante de veiller à ce que la proportion d’hectares sensibles à l’azote dans les zones Natura 2000 qui se trouvent en deçà de la charge critique de dépôt soit portée à 40 % d’ici à 2025, à 50 % d’ici à 2030 et à 74 % d’ici à 2030 ; ii) un programme global prévoyant des mesures de réduction de l’azote ; iii) un programme d’amélioration de la nature ; et iv) un système de suivi régulier et d’ajustement.
Dans l’Accord de coalition pour 2021-25, les autorités néerlandaises ont annoncé qu’elles réaliseraient ces objectifs au moyen d’une approche intégrée et territorialisée concernant la nature, l’azote, le climat et l’eau. À cette fin, un programme national pour les zones rurales a été créé. Le gouvernement a également avancé de 2035 à 2030 l’échéance à laquelle il ambitionne d’avoir porté à 74 % la proportion de zones Natura 2000 se trouvant en deçà de la charge critique de dépôt. Les autorités ont annoncé la mise en place d’un fonds de transition de 24.3 milliards EUR, destiné à financer des investissements conséquents dans l’agriculture durable et la consolidation des espaces naturels, de sorte à retrouver un équilibre.
Après avoir été nommé médiateur entre le gouvernement, les organisations agricoles et d’autres parties prenantes, M. Remkes a publié en 2022 un autre rapport, dans lequel sont formulées diverses recommandations ; il y est notamment préconisé de racheter plusieurs centaines d’entreprises à l’origine de dépôts d’azote considérables dans les zones Natura 2000 vulnérables (entreprises qualifiées de « gros émetteurs » d’azote) afin de réduire sensiblement les émissions d’azote au profit de la restauration de la nature, de régulariser la situation des « déclarants PAS » (qui pouvaient se contenter de transmettre aux autorités une déclaration de dépôt d’azote avant que la PAS ne soit jugée incompatible avec le droit de l’UE), et de permettre la poursuite du développement économique. En novembre 2022, le gouvernement a annoncé, entre autres initiatives, l’adoption d’une approche spécifique pour les gros émetteurs d’azote. Cette approche vise à réduire les émissions par le biais d’un programme de rachat de terres d’agriculteurs, sachant que sont élaborées en parallèle des mesures contraignantes qui s’appliqueraient en cas de réduction insuffisante des émissions d’azote. Les pouvoirs publics ont également annoncé l’élaboration de nouvelles dispositions réglementaires et de mécanismes de tarification devant contribuer à la réalisation des objectifs de l’approche intégrée retenue (concernant la nature/l’azote, l’eau et le climat). Ils ont par ailleurs annoncé plusieurs mesures de limitation concernant les autorisations. L’objectif de ces mesures est de garantir la validité des autorisations et de limiter l’augmentation involontaire des dépôts d’azote dans le cadre du processus d’octroi des autorisations (transfert de droits).
Source : OCDE (2021[4]) ; Commission Remkes (2020[12]) ; Remkes (2022[13]) ; et ministère de l’Agriculture, de la Nature et de la Qualité des aliments (2022[14]).
La DNB joue un rôle de précurseur en matière de tests de résistance aux risques « non traditionnels », tels que les effets de la cybercriminalité et du changement climatique. Dans un contexte de tensions géopolitiques croissantes, les banques et autres établissements financiers sont de plus en plus exposés aux cyberattaques, qui peuvent constituer un redoutable vecteur de désorganisation de l’économie et du système financier. Le changement climatique accroît l’ampleur et la fréquence des catastrophes naturelles comme les inondations et les tempêtes, ce qui entraîne un alourdissement du coût d’indemnisation des sinistres que doivent assumer les compagnies d’assurance et de réassurance, même si au fil du temps, les primes demandées vont s’ajuster à la hausse en conséquence. La politique climatique, les changements technologiques et l’évolution des préférences des consommateurs en faveur de solutions durables pourraient également faire peser un risque important sur le secteur financier, notamment au cours de la période de transition (Merten et Verhoeven, 2022[15]). Les investissements actuels dans des entreprises dont les émissions de gaz à effet de serre (GES) sont relativement importantes peuvent en effet se dévaloriser plus rapidement que prévu, et se traduire par des pertes sur actifs pour les banques. La panoplie actuelle d’outils macroprudentiels applicables aux banques permet de couvrir l’essentiel des risques systémiques, mais il faudrait améliorer la collecte de données sur les risques non traditionnels susceptibles de devenir systémiques, afin de déterminer si ces risques pourraient être gérés dans le cadre existant, ou s’il serait nécessaire de procéder à des ajustements – consistant par exemple à adopter une perspective plus large sur la résilience des infrastructures financières, ou à limiter l’exposition aux cyber-risques en réduisant la concentration des services opérationnels (European Systemic Risk Board, 2022[16]).
Tableau 1.3. Recommandations antérieures concernant la stabilité financière
Recommandations formulées dans les Études précédentes |
Mesures prises depuis l’Étude de 2021 |
---|---|
Continuer à réduire progressivement la quotité de financement maximum appliquée aux nouveaux prêts hypothécaires, en la ramenant de 100 % en 2018 à 90 % en 2028. |
Aucune mesure n’a été prise. |
Limiter progressivement l’encadrement des loyers à une fraction plus étroite du marché. |
La portée de l’encadrement des loyers doit être élargie à compter de 2024. |
Remédier aux problèmes budgétaires à long terme pour préserver la viabilité de la dette
La solidité des finances publiques des Pays-Bas a permis au gouvernement d’apporter un soutien sans précédent aux entreprises et aux ménages pendant la pandémie de COVID-19. Le solde budgétaire excédentaire s’est transformé en déficit, qui a atteint 3.7 % du PIB en 2020 avant de se réduire et de céder la place à un budget équilibré en 2022 (Graphique 1.11), sous l’effet de la baisse des dépenses liées à la pandémie de COVID-19 et d’une forte croissance économique. Les Pays-Bas appliquent un cadre de politique budgétaire tendancielle, et en début de législature, le gouvernement définit un montant maximum de dépenses annuelles, sachant que ses marges de manœuvre sont limitées en termes de dépassement des engagements et que toute correction des plafonds de dépenses doit être explicitement motivée. Depuis 2020, ces plafonds annuels de dépenses réelles ont été dépassés en raison de la pandémie de COVID-19 et de la crise énergétique, qui ont rendu nécessaire le déploiement rapide d’aides budgétaires pour éviter qu’elles ne débouchent sur des séquelles économiques durables (CPB, 2022[2]). Bien que les entorses aux règles soient compréhensibles en situation de crise, le gouvernement devrait clairement justifier toute dérogation et garantir un retour rapide au respect des règles budgétaires.
L’orientation de la politique budgétaire devrait rester expansionniste, la hausse rapide des prix de l’énergie et du coût de la vie ayant amené le gouvernement à prendre de nouveau des mesures de soutien des ménages et des entreprises (Tableau 1.4). Dans son budget de septembre 2022 (Ministry of Finance, 2022[1]), l’exécutif a annoncé de nouvelles aides d’un montant total de quelque 16 milliards EUR (2 % du PIB) pour 2023, dont environ 11 milliards EUR affectés à un train de mesures en faveur du pouvoir d’achat destiné à aider les ménages à faire face à la hausse du coût de la vie. Entré en vigueur en janvier 2023, ce train de mesures se compose d’environ 6 milliards EUR de dispositions temporaires, visant notamment à alléger la facture énergétique des ménages à faible revenu, et de quelque 5 milliards EUR de mesures structurelles, dont une revalorisation de 10.2 % du salaire minimum, une augmentation des prestations sociales et une diminution du taux de l’impôt sur le revenu applicable à la première tranche d’imposition (Encadré 1.1). Le coût du plafonnement des prix de l’énergie dépendra de leur niveau en 2023, mais il est estimé à environ 5.1 milliards EUR (CPB, 2023[3]), qui viendront s’ajouter au coût du train de mesures en faveur du pouvoir d’achat. Le ratio dette/PIB devrait probablement rester stable aux alentours de 50 % du PIB en 2023 et 2024, sachant que le plafonnement des tarifs de l’énergie devrait prendre fin en décembre 2023, et que le gouvernement sera dans l’incapacité de dépenser une partie des fonds budgétisés à court terme en raison des tensions observées sur le marché du travail. Dans un contexte d’inflation élevée, l’exécutif devrait mieux cibler le plafonnement des prix de l’énergie sur les ménages dans le besoin, et veiller à ce que les seuils de consommation en deçà desquels il s’applique soient suffisamment bas pour favoriser les économies d’énergie. Afin d’améliorer le ciblage des futures mesures de soutien, le gouvernement devrait accélérer le développement des infrastructures de données et informatiques pour identifier les ménages vulnérables.
Tableau 1.4. La solidité des finances publiques permet d’appliquer des mesures de soutien temporaires
Pourcentage du PIB
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023¹ |
2024¹ |
---|---|---|---|---|---|
Dépenses et recettes |
|||||
Recettes totales |
44.1 |
44.4 |
44.5 |
44.4 |
44.3 |
Dont : |
|||||
Impôts sur les revenus et les bénéfices |
13.2 |
13.6 |
14.3 |
14.5 |
14.6 |
Cotisations sociales |
14.1 |
13.7 |
13.3 |
13.2 |
13.1 |
Autres recettes |
16.8 |
17.1 |
16.8 |
16.7 |
16.6 |
Dépenses totales |
47.9 |
46.7 |
44.5 |
45.4 |
45.0 |
Dont : |
|||||
Consommation publique |
26.1 |
26.2 |
25.5 |
25.2 |
25.2 |
Transferts sociaux |
11.1 |
10.7 |
10.1 |
10.1 |
10.4 |
Formation brute de capital fixe |
3.7 |
3.4 |
3.2 |
3.3 |
3.5 |
Charges d’intérêts brutes |
0.7 |
0.6 |
0.5 |
0.6 |
0.7 |
Soldes |
|||||
Solde budgétaire |
-3.7 |
-2.4 |
0.0 |
-1.0 |
-0.7 |
Solde budgétaire primaire |
-3.2 |
-2.0 |
0.4 |
-0.6 |
-0.1 |
Solde budgétaire corrigé des variations cycliques2 |
-0.7 |
-1.0 |
-0.2 |
-0.7 |
-0.4 |
Solde budgétaire primaire sous-jacent2 |
-0.3 |
-0.6 |
0.2 |
-0.5 |
0.1 |
Dette publique |
|||||
Dette brute (au sens de Maastricht) |
54.7 |
52.5 |
51.0 |
50.5 |
50.3 |
Dette brute (au sens de la comptabilité nationale)3 |
70.2 |
66.7 |
54.7 |
54.1 |
54.0 |
Actifs financiers bruts (milliards EUR) |
280.3 |
286.7 |
273.3 |
291.1 |
301.1 |
Dette nette |
35.0 |
33.1 |
25.6 |
25.1 |
24.9 |
1. Estimations de l’OCDE, sauf indication contraire.
2. En pourcentage du PIB potentiel.
3. La dette brute au sens de la comptabilité nationale comprend, entre autres, les garanties accordées par l’État.
Source : OCDE (2023), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Sortir de la gestion de crise pour retrouver une gestion budgétaire à long terme
À long terme, la viabilité de la dette est menacée non seulement par le coût budgétaire du vieillissement démographique, mais également par le risque de hausse des taux d’intérêt. Au début de 2022, le Bureau central de planification (CPB, Centraal Planbureau) prévoyait que le train de mesures annoncé dans l’Accord de coalition de 2021 (Encadré 1.3, gouvernement des Pays-Bas (2021[17])) porterait le ratio dette/PIB à 92 % à l’horizon 2060 – contre une estimation de 28 % dans un scénario de référence à politiques inchangées – en conséquence des hausses de dépenses structurelles prévues dans les domaines de l’éducation, de la sécurité sociale, du climat, de l’environnement et de la défense (CPB, 2022[18]). Alors que ces projections reposaient sur l’hypothèse d’un taux d’intérêt nul sur l’ensemble de la période considérée, des simulations réalisées avec un taux d’intérêt de 1.5 % et de 3 % montrent, quant à elles, que le niveau de la dette pourrait atteindre 113 % et 151 % du PIB respectivement (CPB, 2022[19]). Compte tenu du récent accord sur les retraites qui lie l’âge de départ à la retraite à l’espérance de vie et du fait que le deuxième pilier du système de retraite est financé par capitalisation intégrale, les tensions dues au vieillissement démographique sont relativement modérées en termes de comparaison internationale (Graphique 1.12). Par ailleurs, dans son Accord de coalition de 2021, le gouvernement avait annoncé des mesures visant à limiter la hausse des dépenses de santé et de soins de longue durée (Encadré 1.3), mais, faute d’une élaboration suffisamment aboutie, elles n’ont pas pu être prises en compte dans l’analyse. Partant, pour que le ratio dette/PIB reste constant à son niveau actuel, sur la base des hypothèses qui sous-tendent le modèle à long terme de l’OCDE (Guillemette et Turner, 2023[20]), il faudrait que les recettes primaires structurelles augmentent de 4.3 points de PIB, ou que des économies correspondantes soient réalisées à long terme. Pour préserver l’équité intergénérationnelle et veiller à ce que la dette publique reste viable, le gouvernement devrait préparer une stratégie budgétaire pluriannuelle. Des réformes du marché du travail mises en œuvre pour accroître le taux d’emploi et le nombre d’heures travaillées (voir Goos et al., (2022[21]) et le chapitre 2), associées à des mesures visant à restreindre les voies d’accès anticipé à la retraite, stimuleraient la croissance à moyen terme et réduiraient sensiblement le ratio d’endettement public à long terme (Graphique 1.13). Les Pays-Bas ont une longue tradition d’examen des dépenses publiques dans le cadre de leur cycle budgétaire annuel. L’expérience acquise à cet égard peut être précieuse pour définir les priorités en matière de dépenses et s’adapter aux problèmes budgétaires, en particulier aux difficultés soulevées par le vieillissement démographique.
Encadré 1.3. L’Accord de coalition 2021-25
Le 14 décembre 2021, un Accord de coalition pour la période 2021-25 intitulé « Prendre soin les uns des autres et se projeter vers l’avenir » a été conclu entre le Parti populaire pour la liberté et la démocratie (VVD), l’Appel chrétien-démocrate (CDA), les Démocrates 66 (D66) et l’Union chrétienne (CU). Les projets du nouveau gouvernement s’articulaient principalement autour des objectifs suivants :
Climat et environnement
Réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % à l’horizon 2030, l’accent étant mis sur les incidences à long terme, notamment via la mise en place d’un nouveau réseau électrique national. Il est prévu de consacrer 35 milliards EUR sur 10 ans à la lutte contre le changement climatique.
Un montant total de 24.3 milliards EUR sera affecté jusqu’en 2035 à un Programme national pour les zones rurales. Une partie de ces fonds devrait être utilisée pour racheter à des éleveurs des exploitations qui sont en partie responsables du niveau élevé de pollution à l’azote à proximité de réserves naturelles (Encadré 1.2).
Construire deux centrales nucléaires.
Mettre en place un nouveau fonds pour inciter les propriétaires de logements à isoler leurs biens dans le cadre de la transition vers une société neutre en carbone.
Logement
Accroître l’offre de logements neufs de 100 000 unités par an. Au moins deux tiers de ces habitations devront être des logements locatifs abordables ou des biens dont le prix de vente sera inférieur au plafond de la garantie hypothécaire nationale (355 000 EUR en 2022).
Autoriser la construction de logements neufs tant à l’intérieur des villes qu’en dehors de leurs limites, en abandonnant les normes qui restreignent ces activités de construction aux zones déjà urbanisées.
Améliorer la coopération tout le long de la chaîne du logement – depuis les collectivités locales et les autorités nationales jusqu’aux promoteurs et investisseurs.
Protection sociale
Réduire le coût des services d’accueil des jeunes enfants pour les parents qui travaillent, en portant leur taux de prise en charge à 95 %, avec l’ambition de les couvrir intégralement à terme.
Réduire les dépenses de santé de 4.5 milliards EUR d’ici à 2052, notamment en mettant en œuvre les mesures prévues concernant la couverture de base de l’assurance maladie, telles que la fin du remboursement de certains traitements et thérapies (alternatifs), et la concentration des soins particulièrement complexes dans un nombre limité d’hôpitaux. Les mesures prévues comprennent également, entre autres, des accords-cadres collectifs conclus entre les prestataires de soins de santé et les assureurs pour établir un plafond annuel de croissance des dépenses nettes, et un programme destiné à améliorer le fonctionnement du système de santé, en favorisant la fourniture des « bons soins au bon endroit », et à accélérer la réduction de la place occupée par les soins en établissement dans les prestations de santé.
Augmenter progressivement le salaire minimum de 7.5 %. Cette proposition a été nettement revue à la hausse en septembre 2022, et le salaire minimum a été revalorisé de 10.2 % en janvier 2023.
Mettre en œuvre le nouveau système de retraite, qui a été finalisé mais n’est pas encore entré en vigueur. Dans ce nouveau système, les régimes de retraite professionnels du deuxième pilier à prestations définies deviennent des régimes à cotisations définies. Le nouveau système laisse davantage de place aux choix individuels, même si l’éventail de choix offert dépend des organismes de retraite. En outre, ce système est assorti d’une nouvelle option, suivant laquelle il est possible de retirer 10 % de son patrimoine retraite aux alentours de l’âge légal de la retraite. La mise en œuvre progressive de la réforme devrait probablement être terminée en 2027.
Budget :
S’employer à ramener dès que possible le déficit budgétaire sur une trajectoire descendante, tout en admettant une hausse temporaire de la dette pour résoudre les problèmes auxquels est confrontée la société. Cela se traduit par un objectif de solde budgétaire sous-jacent, mesuré dans l’optique de l’Union économique et monétaire (UEM), de -1.75 % du PIB (Tableau 1.5).
Tableau 1.5. Soldes budgétaires figurant dans l’Accord de coalition de 2021
% du PIB |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Structurel |
|
---|---|---|---|---|---|---|
Solde dans l’optique de l’UEM |
Les résultats des calculs présentés par le gouvernement dans l’Accord de coalition reposent sur l’hypothèse d’un effet de gain de 42 % au cours de la législature. |
-3.2 |
-2.3 |
-2.4 |
-2.5 |
|
Dette dans l’optique de l’UEM |
58.6 |
59.0 |
59.6 |
60.4 |
||
Solde budgétaire sous-jacent (objectif de l’Accord de coalition) |
Avec un solde budgétaire de -1.75 % du PIB, la dette se stabilisera à 60 % du PIB, si l’on pose l’hypothèse que le taux d’intérêt s’établit à 0 % et la croissance nominale du PIB à 3 %. |
-1.75 |
Source : Gouvernement des Pays-Bas (2021[17]).
Il est possible de rendre le système fiscal plus efficient, plus équitable et plus vert. Le coefficient de pression fiscale (ratio impôts/PIB) s’établit à 40 % aux Pays-Bas, soit nettement au-dessus de la moyenne de l’OCDE, qui est de 34 % (Graphique 1.14, partie A), et cela tient à l’ampleur des prélèvements sur le travail (Graphique 1.14, partie B). Les cotisations de sécurité sociale, qui sont affectées au financement des dépenses de retraite, de santé et de soins de longue durée, sont particulièrement élevées par rapport à la moyenne de la zone OCDE. Compte tenu du vieillissement rapide de la population, il faudrait engager des réformes pour déplacer la charge fiscale du travail vers d’autres bases d’imposition, telles que les revenus du capital, le patrimoine et la consommation, tout en veillant également à réduire la complexité globale du système fiscal. Les multiples déductions, exonérations et transferts de revenus rendent le système excessivement complexe, ce qui se traduit par des différences de traitement fiscal entre des ménages se trouvant dans des situations économiques similaires (Cnossen et Jacobs, 2021[22]). Les autorités ont souligné leur volonté de simplifier le système d’imposition en supprimant le système d’allocations administré par le service des allocations de l’Administration des impôts et des douanes, et ont étudié d’autres mesures envisageables pour remédier aux inégalités de patrimoine liées à la fiscalité (Ministry of Finance, 2022[23] ; Government of the Netherlands, 2021[17]). Ces objectifs ambitieux sont prometteurs. Les pouvoirs publics pourraient cependant s’attacher davantage à identifier et éliminer les allègements et exonérations qui ne correspondent pas à un but économique, social ou environnemental. Le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est de 21 %, mais un taux de 9 % est appliqué à un large éventail de biens et de services. Le gouvernement pourrait envisager de mettre en place un taux de TVA unique et uniforme à moyen terme, en élargissant l’assiette de cette taxe et en compensant l’effet de cette réforme sur les groupes à faible revenu au moyen du système d’impôts et de transferts, pour réduire les distorsions et remédier aux problèmes d’équité. Les taxes environnementales représentaient 2.9 % du PIB en 2021, soit nettement plus que la moyenne de la zone OCDE (1.1 %), et environ 6.5 % des recettes publiques néerlandaises (OCDE, 2022[24]). Les taux d’imposition du gaz naturel sont néanmoins régressifs, et les taxes sur l’énergie sont nettement plus faibles pour les entreprises à forte intensité énergétique que pour les petits consommateurs, en particulier les ménages (OECD, 2021[25] ; OECD, 2019[26]). Dans son Accord de coalition et dans le budget de septembre 2022, le gouvernement a annoncé qu’il comptait réduire la régressivité de ces taux pour favoriser la décarbonation, en indiquant qu’à compter de 2024 et 2025, le gaz naturel serait plus lourdement taxé que l’électricité (Government of the Netherlands, 2021[17] ; Ministry of Finance, 2022[1]). La production d’électricité est couverte par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE), mais les exonérations et réductions d’impôt relatives aux combustibles fossiles non seulement faussent les signaux de prix du carbone, mais ont en outre entraîné un manque à gagner fiscal estimé à 4.48 milliards EUR (0.6 % du PIB) en 2021 (OECD/IEA, 2020[27]), et devraient donc être progressivement supprimées.
Tableau 1.6. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la politique budgétaire
Recommandations des Études précédentes |
Mesures prises depuis l’Étude de 2021 |
---|---|
Mettre pleinement en œuvre l’accord tripartite sur les régimes de retraite professionnels prévoyant le passage à des cotisations définies. |
La réforme des retraites a pris du retard et le nouveau système ne devrait pas entrer en vigueur avant juillet 2023 au mieux. |
Rationaliser le système fiscal pour éliminer les distorsions qui grèvent la productivité
Il est nécessaire de relancer la croissance de la productivité, qui est au point mort depuis la crise financière mondiale (Graphique 1.15, partie A). Dotés d’une solide infrastructure TIC et d'une main-d’œuvre ayant un bon niveau d’éducation, les Pays-Bas sont bien placés pour accroître la productivité en exploitant le développement du numérique, comme évoqué dans la précédente Étude économique (OCDE, 2021[4]). Toutefois, le processus de transformation numérique est freiné par les pénuries de professionnels des TIC et le retard pris par les PME dans l’adoption du numérique (OCDE, 2023[28]). Les petites entreprises continuent d'accuser un retard très important par rapport aux grandes, du fait d'une sensibilisation insuffisante et des coûts fixes, par nature, associés aux investissements dans les technologies numériques, ce qui pèse sur la croissance de la productivité. Les PME représentent une part relativement importante de l’emploi et de la valeur ajoutée, et les pouvoirs publics ont élaboré des mesures destinées à soutenir leur financement et leur transformation numérique, conformément aux recommandations formulées dans la précédente Étude économique (OCDE, 2021[4]). Ils devraient poursuivre ces efforts et apporter des aides directes aux PME, notamment sous la forme de services de conseil aux entreprises et d’installations d’essai, de façon à aider ces entreprises à surmonter les obstacles à l’adoption des outils numériques.
La faiblesse de l’investissement constitue un obstacle majeur à la croissance de la productivité, comme relevé dans l’Étude économique précédente (OCDE, 2021[4]) (Graphique 1.15, partie B). Les Pays-Bas ont accompli des avancées significatives dans le soutien à l’investissement, avec une multitude de programmes d’investissement et de fonds créés pour soutenir la productivité, comme le Fonds national pour la croissance, lancé en 2021 et doté d’une enveloppe de 4 milliards EUR jusqu’en 2025, qui subventionne des projets dans les domaines du développement de la connaissance, de la recherche-développement et de l’innovation. Comme souligné dans l’Étude économique précédente (OCDE, 2021[4]), le développement de l’investissement public est une évolution positive, en particulier dans les domaines où le secteur privé trouve peu d’incitations à investir. Les autorités pourraient envisager de rationaliser les procédures administratives entre les différents fonds, la diversité des délais et des procédures pouvant représenter un coût administratif plus élevé pour les entreprises (voir ci-après).
L’investissement privé reste peu dynamique du fait d’un système fiscal qui favorise l’accumulation de richesses non liquides, avec le risque d’immobiliser des ressources qui seraient autrement disponibles pour des usages plus productifs. En particulier, du fait des déductions et exonérations fiscales sur les logements occupés par leurs propriétaires et sur les pensions, les ménages accumulent une quantité relativement importante de richesses non liquides (Graphique 1.16). De même, un système fiscal générant des distorsions dans les décisions relatives à l’offre de travail au profit des usages les moins productifs peut empêcher les gains de productivité, dès lors, par exemple, que des contrats de travail atypiques incitant peu à accumuler des compétences sont favorisés.
Évoluer vers une fiscalité plus neutre entre les différents types d’actifs
Les décisions d’investissement sont influencées par le régime fiscal. En décembre 2021, l’imposition des revenus de l’épargne et de l’investissement sur la base des rendements présumés a été jugée par la Cour suprême des Pays‑Bas incompatible avec la Convention européenne des droits de l’homme (Encadré 1.4). En conséquence, l’exécutif a dû modifier la fiscalité des revenus du capital, qui sera basée sur les rendements réels à compter de 2026. Il s’agit là d’une avancée positive, mais de nouveaux efforts restent cependant nécessaires pour réduire les distorsions dans les décisions d’investissement. Il serait ainsi judicieux de considérer cet arrêt de la Cour comme un point de départ pour refondre et rationaliser la fiscalité des différents types de revenus de manière à réduire l’évasion fiscale.
Encadré 1.4. La fiscalité du revenu et du patrimoine aux Pays-Bas et l’arrêt de 2021 de la Cour suprême
L’impôt sur le revenu et le patrimoine des personnes physiques
Conformément à la loi de 2001 relative à l’impôt sur le revenu, les revenus sont classés selon leur nature en trois «compartiments» distincts (voir Tableau 1.7), soumis chacun à un régime fiscal qui lui est propre. Dans le « compartiment 1 », les revenus du travail (salarié ou indépendant), les pensions de retraite, les revenus de transferts et les revenus locatifs imputés des logements occupés en propriété sont imposés à des taux progressifs compris en 2023 entre 36.9 % et 49.5 %. Dans le « compartiment 2 », les dividendes et les plus-values réalisées par les contribuables détenant une « participation substantielle » au capital d’une société, soit au moins 5 %, sont imposés à un taux qui ressortait à 26.9 % en 2023. En l’absence de dividende versé ou de plus-value réalisée, le revenu est imposé uniquement au niveau de la société. Le « compartiment 3 » couvre l’ensemble du patrimoine à l’exclusion des logements occupés en propriété, des participations substantielles et du patrimoine retraite. L'assiette du compartiment 3 englobe, entre autres types de patrimoine, les dépôts bancaires, les obligations, les participations non substantielles dans des sociétés et les résidences secondaires.
Tableau 1.7. Les trois « compartiments » de revenus
Taux de 2023
Compartiment 1 |
Compartiment 2 |
Compartiment 3 (projet de loi-relais, jusqu’en 2026) |
---|---|---|
Revenus salariés Revenus des entreprises non constituées en sociétés Logements occupés en propriété - Loyers imputés représentant 0.5 % de la valeur du bien jusqu’à 1.11 million EUR et 2.35 % au-delà - Déductions au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire (36.9 %) Pensions - Application de taux réduits - Cotisations fiscalement déductibles Taux d’imposition : 36.93 % jusqu’à 73 031 EUR ; 49.5 % au-delà. Crédit d’impôt de 3 070 EUR jusqu’à 22 661 EUR ; 3 070-6.095 % x (revenu imposable du travail et de l’habitation – 22 660 EUR) jusqu’à 73 031 EUR. |
Revenus provenant d’une participation substantielle (au moins 5 %) au capital d’une société par actions Les revenus imposables incluent : Dividendes Plus-values Taux d’imposition : 26.9 % (en plus de l’impôt au niveau de la société). |
Les revenus des actifs tels que l’épargne et les placements sont imposés sur les rendements des actifs, qui varient selon le type d’actif et sont pris en compte comme suit : Épargne : 0.01 % Placements : 6.17 % Dettes : 2.46 % Plafond du capital exonéré d’impôt : 57 000 EUR. Taux d’imposition : 32 % |
L’arrêt de 2021 de la Cour suprême des Pays-Bas
Dans un arrêt rendu le 24 décembre 2021, la Cour suprême des Pays-Bas a estimé que l’imposition des revenus présumés du capital, en vigueur depuis 2017, enfreignait la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). L’arrêt visait les années 2017 et 2018, et les autorités fiscales ont été invitées à réexaminer les déclarations fiscales d’au moins 60 000 contribuables qui s’étaient opposés à cette imposition.
Tableau 1.8. Composition et rendement présumés des actifs pour les différentes tranches d’imposition
2017
Tranches d’imposition |
Composition présumée des actifs |
Rendement présumé |
|
---|---|---|---|
Épargne |
Placements |
||
0 – 25 000 EUR |
Exonération |
||
25 000 – 100 000 EUR |
67 % |
33 % |
2.90 % |
100 000 – 1 000 000 EUR |
21 % |
79 % |
4.70 % |
> à 1 million EUR |
0 % |
100 % |
5.50 % |
Source : Ministère des Finances (2022[29] ; 2022[1]), OCDE (2018[30]).
Dans le système en vigueur entre 2017 et 2021, les épargnants et investisseurs étaient assujettis à un impôt de 31 % sur un montant déterminé comme le rendement présumé de leurs actifs. Dans ce système, l’administration fiscale posait comme principe depuis 2017 que plus la part du patrimoine d’un contribuable investie était importante et plus la part épargnée était faible, plus il était riche (voir Tableau 1.8). Ce système ne tenait pas compte de la répartition réelle des actifs des contribuables, et toute surestimation de la proportion d’investissements dans la composition des actifs entraînait l’application d’un taux de rendement présumé plus élevé, si bien que les contribuables ayant en réalité plus d’épargne se retrouvaient à trop payer. La Cour suprême a non seulement statué que le système violait la CEDH pour tous les contribuables dont les rendements réels étaient inférieurs aux rendements présumés, et imposés, mais également que tous les plaignants lésés engagés dans le recours collectif initié devaient être dédommagés. En 2022, l’État a ainsi dû verser aux plaignants l’équivalent de quelque 2.8 milliards EUR (0.4 % du PIB) en remboursement de ces trop-payés.
Les logements occupés par leurs propriétaires bénéficient d’un traitement fiscal plus avantageux que celui réservé aux autres formes de placement. Bien que les mesures prises dans le passé aient permis de réduire certaines distorsions, le logement reste sous-imposé par rapport aux autres actifs patrimoniaux. Il en résulte non seulement un manque à gagner fiscal résultant des allègements d’impôt accordés pour favoriser l’accès à la propriété, qui s’élevait à quelque 1.3 % du PIB en 2020 (Graphique 1.17), mais également une immobilisation de ressources qui pourraient être investies de manière plus productive. Bien que la déduction fiscale au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire ait été progressivement réduite et ramenée au niveau du taux de base de l’impôt sur le revenu dans le « compartiment1 » du code des impôts néerlandais, soit environ 37 % en 2023 (Tableau 1.7), les distorsions en faveur de l’accession à la propriété financée par l’emprunt demeurent. En outre, les personnes qui vivent dans leur propre logement et qui n’ont presque plus ou plus du tout de prêt hypothécaire à rembourser continuent de bénéficier du système fiscal, étant donné que les loyers imputés sont déductibles à hauteur de 86.7 % (2022), même s’il a été décidé que cette déductibilité serait réduite de 3.3 % chaque année jusqu’à disparaître complètement en 2048. Comme le soulignait déjà l’Étude économique précédente , ce biais fiscal a d’importantes conséquences sur le fonctionnement du marché du logement, et une fiscalité plus neutre des différentes formes de patrimoine permettrait de libérer des ressources pour des usages plus productifs, aiderait à freiner la hausse des prix du logement, stimulerait l’offre sur le segment de la location privée libre et favoriserait la mobilité résidentielle, laquelle pourrait jouer un rôle important dans la résolution des pénuries de main-d’œuvre.
Aligner la fiscalité des logements en propriété sur celle des autres formes de patrimoine contribuerait à atténuer les inégalités. En effet, le système fiscal favorise les propriétaires dont les revenus sont généralement plus élevés que ceux des locataires, lesquels sont plus souvent jeunes, issus de l’immigration ou ayant des contrats de travail atypiques (OCDE, 2021[4]). Il conduit en définitive à une redistribution depuis les ménages qui ne sont pas propriétaires de leur logement ou dont le logement est de faible valeur vers ceux qui possèdent un bien onéreux, ont des remboursements d’emprunt hypothécaire élevés et perçoivent un revenu confortable, ce qui aggrave les inégalités de patrimoine importantes qui existent déjà (Ministry of Finance, 2022[23] ; OCDE, 2022[31]). Cette tendance est renforcée par le fait que le produit de la vente du logement occupé en propriété n’est pas imposé. Éliminer progressivement le traitement fiscal favorable dont bénéficient les logements occupés en propriété en supprimant la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire créerait une fiscalité plus neutre entre les différentes formes de patrimoine.
Réduire les distorsions fiscales entre les différentes formes d’emploi
Les revenus du travail des salariés, des indépendants et des propriétaires d’entreprises ne sont pas traités de manière égale. Les disparités de traitement fiscal des contrats de travail créent des incitations à l’emploi indépendant. Au cours des dernières années, les travailleurs indépendants n’ayant pas de salariés ont toujours représenté une part substantielle de l’augmentation de la part de l’emploi atypique (voir chapitre 2). Si les formes de travail atypiques peuvent refléter des préférences individuelles pour une plus grande flexibilité dans les relations de travail, elles peuvent également provoquer une dégradation de la qualité du travail, une diminution de la sécurité de l’emploi et du revenu et une plus grande inégalité salariale, ainsi qu’une baisse de la productivité à long terme, car les incitations à investir dans l’amélioration des compétences sont peu élevées (Goos et al., 2022[21]). Bien que les taux d’imposition aient été fixés de manière à rester neutres pour toutes les formes d’emploi lors de l’introduction du système des «compartiments» en 2001, des écarts importants sont apparus au fil des ans (Graphique 1.18). Certains allègements fiscaux sont réservés aux entrepreneurs indépendants, qui bénéficient ainsi d’un traitement fiscal plus avantageux que les salariés. Alors que les salaires et les revenus de l’activité indépendante sont imposés dans le même « compartiment » du système fiscal (Encadré 1.4, Tableau 1.7), les travailleurs indépendants bénéficient d’une déduction pour activité indépendante, d’une déduction pour lancement d'activité pendant un an et d’une exonération au titre des bénéfices des PME qui aboutissent à un taux d’imposition des revenus plus faible (14 %). Les travailleurs indépendants ne sont pas tenus de souscrire une assurance obligatoire en cas de maladie, d’invalidité ou de chômage, ni de bénéficier d’une pension au titre du Pilier II. De ce fait, les employeurs sont incités à faire appel à des travailleurs indépendants car leur coin fiscal est moins élevé ; par ailleurs, les travailleurs indépendants peuvent être moins bien protégés s’ils ne souscrivent pas une assurance suffisante qu’ils doivent financer sur leur revenu net (voir les précédentes Études économiques (OCDE, 2021[4] ; OCDE, 2019[32]) pour plus de détails).
Les pouvoirs publics ont fait plusieurs avancées pour réduire les différences de traitement fiscal entre les salariés et les travailleurs indépendants. Avec le plan Impôts 2023 (Ministry of Finance, 2022[1]), ils accélèrent la suppression progressive de la déduction permanente pour travail indépendant, qui passera de 6 310 EUR en 2022 à 900 EUR en 2027, alors qu’elle devait auparavant être ramenée à 1 200 EUR d’ici à 2030. Selon les estimations du Bureau central de planification (CPB), cette diminution pourrait entraîner un gain structurel de recettes d’environ 650 millions EUR, même si elle dépendra aussi d’ajustements comportementaux et d’une baisse potentielle de l’emploi indépendant (van Essen et al., 2022[33]). La réduction progressive de la déduction permanente pour travail indépendant est un point positif, mais en plus des plans annoncés récemment par les autorités (Government of the Netherlands, 2023[34]), d’autres ajustements pourraient être apportés conformément aux recommandations de la Commission pour la réglementation du travail (commission « Borstlap », voir chapitre 2) afin d’aligner les taux d’imposition et les cotisations de sécurité sociale entre les différents types de contrats pour des travailleurs accomplissant des tâches similaires.
Les interactions entre l’imposition des revenus du capital appliquée aux entreprises et celle appliquée aux particuliers génèrent également des distorsions supplémentaires dans la manière dont le travail est traité. En effet, une personne qui détient au moins 5 % de parts d’une société est, d’un point de vue fiscal, considérée comme étant à la fois un salarié, un entrepreneur et un investisseur. Les revenus d’un administrateur et actionnaire principal de ce type peuvent être imposés soit en tant que salaire pour le travail fourni, soit en tant que revenu du capital. Aux Pays-Bas, ces deux types de revenus sont imposés différemment : le salaire est imposé selon le compartiment 1 du code des impôts ; les bénéfices sont d’abord imposés au titre de l’impôt sur les sociétés (IS), et les revenus provenant d’une participation substantielle (dividendes et plus-value de cession d’une ou plusieurs actions) sont imposés selon le compartiment 2 du code des impôts. Un directeur et actionnaire principal a intérêt à maintenir son salaire au minimum légal, car c’est celui qui est soumis au taux d’imposition le plus élevé. L’imposition au titre du compartiment 2 peut être différée jusqu’à ce que les bénéfices soient distribués sous forme de dividendes (ou qu’une plus-value de cession soit réalisée). En 2022, environ 97 % des contribuables assujettis à l’impôt sur les sociétés se situaient sous le seuil du taux réduit, ce qui indique que le système favorise les comportements d’évasion fiscale (Ministry of Finance, 2022[23]). Le taux réduit de l’IS accroît les incitations à différer la distribution des bénéfices et, partant, l'imposition en vertu du compartiment 2. Il incite également à qualifier le plus possible les revenus en tant que revenus du capital et non du travail. En dissuadant les entreprises de se développer et en les incitant à se scinder en unités plus petites, le système fiscal actuel peut peser sur la productivité (IMF, 2016[35]). Au début de 2023, les autorités ont augmenté le taux réduit de l’IS applicable aux bénéfices, qui est passé de 15 à 19 %, ce qui est un pas dans la bonne direction, et ont ramené le plafond de 395 000 EUR en 2022 à 200 000 EUR. En 2024, le taux d'imposition du compartiment 2 sera ajusté par l’ajout de deux tranches : un taux réduit de 24.5 % pour une première tranche de 67 000 EUR de revenu par personne et un taux de 31 % au-delà. Le taux plancher de 24.5% incite davantage à distribuer les bénéfices. L’exécutif pourrait en outre envisager d’abolir le taux réduit, car l’imposition comparativement plus faible des bénéfices non distribués incite fortement à conserver l’épargne au sein des sociétés ; il pourrait aussi réduire le taux légal de l’IS de manière à ce que les recettes fiscales restent neutres.
Tableau 1.9. Recommandations passées sur la réduction des distorsions en matière d’investissement et d’offre de main-d’œuvre
Recommandations formulées dans des Études précédentes |
Mesures prises depuis l’Étude de 2021 |
---|---|
Supprimer progressivement la déduction fiscale permanente appliquée aux travailleurs indépendants. |
La suppression progressive de la déduction fiscale permanente pour les travailleurs indépendants a été accélérée de façon à ce qu’elle revienne à 900 EUR en 2027, alors que les plans précédents visaient 1 200 EUR en 2030. |
Harmoniser les taux des prélèvements fiscaux et sociaux entre les différents types de contrats pour les travailleurs exerçant des emplois similaires. |
En décembre 2021, les autorités néerlandaises ont adopté une loi qui rendra obligatoire la souscription d’une assurance invalidité (AOV) pour les professionnels indépendants. Cette législation devrait entrer en vigueur en 2024. |
Abaisser les taux de cotisations, par exemple en réduisant la générosité des prestations d’assurance maladie. |
Aucune mesure prise. |
Réduire les indemnités de fin de contrat versées aux salariés dont le licenciement est raisonnablement motivé. |
Aucune mesure prise. |
Encadré 1.5. Quantification de l’impact de certaines recommandations
On trouvera dans cet encadré un résumé des impacts potentiels à moyen terme de certaines réformes structurelles proposées dans la présente Étude sur le PIB (Tableau 1.9) et sur le solde budgétaire (Tableau 1.10). Les impacts mesurés sont indiqués à des fins d’illustration seulement. L’estimation des effets budgétaires correspond uniquement à l’impact direct des mesures, et ne tient pas compte des réponses comportementales potentielles susceptibles de résulter des modifications apportées aux politiques publiques. Si les réformes recommandées dans la présente Étude ont des incidences sur le budget et le PIB, elles ne peuvent pas toutes être quantifiées en raison des limites du modèle.
Tableau 1.10. Estimation indicative de l’effet qu’aurait sur le PIB la mise en œuvre de certaines recommandations
Mesures |
Scénario |
Impact |
---|---|---|
Augmenter les dépenses consacrées aux aides à la formation |
Augmenter les PAMT d’un milliard EUR pour atteindre 0.7 % du PIB afin de réduire l’écart de dépenses en matière de formation |
Augmentation de 0.5 % du PIB par habitant en 5 ans, effet à long terme de 2.7 % |
Stimuler davantage la R-D des entreprises |
Augmenter la R-D des entreprises de 0.4 point de pourcentage du PIB pour atteindre la moyenne de la zone OCDE |
Augmentation de 0.3 % du PIB par habitant en 5 ans, effet à long terme de 1.6 % |
Rationaliser le système fiscal1 |
Positif |
|
Réformer le marché du travail1 |
Augmenter progressivement la proportion de femmes travaillant à temps plein pour la porter d’un quart à un tiers sur cinq ans, de façon à accroître de 1 % le facteur travail d’ici 2030. |
Positif |
Notes : 1. Ces réformes ne peuvent pas être quantifiées à l'aide du cadre de modélisation, mais devraient avoir un impact positif sur le PIB.
Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir du cadre de Égert (2018[36]).
Tableau 1.9. Estimation à titre indicatif de l’effet budgétaire de certaines des réformes recommandées
Mesure |
Description |
Recettes fiscales supplémentaires (% du PIB) |
---|---|---|
Dépenses |
||
Augmenter les dépenses consacrées aux aides à la formation |
Augmenter les PAMT d’un milliard EUR pour atteindre 0.7 % du PIB afin de réduire l’écart de dépenses en matière de formation |
-0.1 |
Mettre en œuvre comme prévu la réforme de la garde d’enfants pour les personnes en emploi |
Porter à 96 % les aides destinées à couvrir le coût de la garde d’enfants pour les parents qui travaillent |
-0.3 |
Impôts |
||
Réduire les avantages fiscaux dont bénéficient les logements occupés par leurs propriétaires |
L'impact budgétaire reflète le surcroît de recettes fiscales lié à la suppression de la déduction des intérêts d’emprunts hypothécaires, qui se monte à environ 6.4 milliards EUR2 |
0.8 |
Réduire les exonérations fiscales et les taux réduits pour les combustibles fossiles |
Supprimer progressivement les exonérations fiscales et taux réduits applicables aux combustibles fossiles pour les industries et autres utilisateurs finaux fortement consommateurs d’énergie |
0.1 |
Instituer un taux de TVA unique |
Passer de la structure actuelle à deux taux, 9 % et 21 %, à un taux unique de 17.5 %, sans mesures compensatoires basées sur des calculs approximatifs |
0.05 |
Réduire les disparités de traitement fiscal entre les différents types de contrats de travail |
Supprimer les faibles taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et harmoniser les taux des prélèvements fiscaux et sociaux entre les différents types de contrats pour les travailleurs exerçant des emplois similaires3 |
0.1 |
Réduire la fiscalité du travail |
Réduire le coin fiscal marginal, notamment lors du passage d’un emploi à temps partiel à un emploi à temps plein4 |
-0.8 |
Note : Les estimations calculées pour les réformes sélectionnées sont limitées à leurs effets budgétaires directs. L’effet budgétaire simulé de l’augmentation des PAMT est basé sur l’année 2019. 1. Selon les estimations du gouvernement des Pays-Bas (2021[17]), porter à 95 % la prestation destinée à couvrir le coût de la garde d’enfants pour les parents qui travaillent représentera une dépense structurelle de 2.25 milliards EUR. 2. Selon les estimations du CPB (2022[37]), la suppression de la déductibilité des intérêts d'emprunt hypothécaire représentera une recette budgétaire structurelle d’environ 6.4 milliards EUR. 3. Sur la base des estimations publiées par le ministère des Finances (2022[23]). 4. Pour quantifier les impacts potentiels, la moyenne de l’OCDE a été retenue comme objectif d'imposition à des fins d'illustration uniquement. L’impact véritable sera vraisemblablement inférieur, car il s’agit d'un simple calcul approximatif ne tenant pas compte des augmentations de l’offre de travail et des effets de croissance qui ont pour effet d'accroître les recettes fiscales.
Source : Calculs de l’OCDE.
Renforcement des mesures de lutte contre l’évasion fiscale et le blanchiment des capitaux
Les Pays-Bas ont considérablement amélioré leur cadre et leurs normes de lutte contre le blanchiment de capitaux (FATF, 2022[38]). Les points forts des Pays-Bas résident dans le degré de coopération et de coordination au niveau national, tant d’un point de vue politique qu’opérationnel, et dans l’exploitation des données et des renseignements. La corruption paraît peu développée (Graphique 1.19), et le pays a renforcé ses mesures de lutte contre l’évasion fiscale. Les autorités pourraient améliorer encore la transparence fiscale (Graphique 1.20, partie A) et certaines mesures de lutte contre le blanchiment, en particulier les mesures préventives (Graphique 1.20, partie B). Si les banques ont massivement investi dans la surveillance des transactions inhabituelles (DNB, 2022[39]), le recours à des solutions technologiquement innovantes, telles que l’apprentissage automatique, pourrait être étendu afin de mettre encore plus l’accent sur la détection des transactions suspectes en vue de soutenir la lutte contre le blanchiment de capitaux.
Les Pays-Bas ont soutenu l’impôt minimum dans le cadre d’un accord plus large visant à réformer le système fiscal international, mené sous la houlette de l’OCDE et approuvé par 137 pays. Cet accord international prévoit de réaffecter les droits d’imposition en faveur des juridictions de marché, réduit les gains potentiels liés au transfert de bénéfices vers des pays ou territoires à fiscalité faible et fixe des limites internationalement convenues à la concurrence fiscale. Les Pays-Bas sont parmi les premiers pays à avoir proposé une nouvelle législation visant, à compter de 2024, à s’assurer que les entreprises réalisant un chiffre d’affaires mondial supérieur ou égal à 750 millions EUR soient soumises au taux d’imposition minimum de 15 % dans chaque pays ou territoire où elles exercent leur activité. Ces progrès vont dans le bon sens.
Les règles relatives au lobbying constituent un point faible potentiel. Selon une évaluation récente présentée dans le rapport Lobbying in the 21st Century (OECD, 2021[40]), les Pays-Bas figurent au nombre des pays dépourvus de cadre systématique relatif à la transparence des activités de lobbying. Depuis, pour améliorer la transparence, les autorités ont adopté en décembre 2022 un nouveau code de déontologie destiné aux membres du gouvernement. Les calendriers des réunions doivent être rendus publics, et les nouvelles propositions de loi doivent contenir des informations sur les activités de lobbying dans leur mémorandum explicatif. Néanmoins, il serait judicieux d’examiner l’adéquation des règles de transparence et des contrôles relatifs aux activités de lobbying, ainsi que les gains que pourrait amener un cadre plus systématique.
Accélérer la transition vers la neutralité GES pour accroître l’indépendance énergétique
Faire progresser la transition écologique est une priorité essentielle des autorités néerlandaises. Les Pays-Bas sont particulièrement vulnérables aux risques climatiques, car près d’un cinquième du pays se trouve sous le niveau de la mer ; l’élévation de celui-ci et la multiplication des catastrophes naturelles, telles que tempêtes et inondations, pourraient entraîner des coûts économiques considérables. La crise énergétique actuelle souligne davantage encore l’importance de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et met en évidence le coût macroéconomique et financier potentiel d’une mauvaise gestion de la transition vers la neutralité GES. Les Pays-Bas ont intensifié leurs efforts pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) et faire progresser la transition verte. En 2019, les Pays-Bas ont adopté la Loi nationale sur le climat, une stratégie qui fixe des objectifs de réduction des émissions nettes de GES par rapport aux niveaux de 1990 de 49 % d’ici 2030 et de 95 % d’ici 2050. Ces objectifs ont été renforcés en 2021 et prévoient une réduction juridiquement contraignante des émissions de carbone d’au moins 55 % d’ici 2030, les pouvoirs publics ayant souligné leur ambition de parvenir à une réduction de 60 % d’ici 2030 et à la neutralité climatique d’ici 2050 dans son accord de coalition de 2021 (Government of the Netherlands, 2021[17]).
Les Pays-Bas ont réalisé des améliorations significatives dans la gestion des pressions environnementales, mais il leur manque une stratégie à long terme. Le pays est parvenu à découpler de la croissance économique les émissions de gaz à effet de serre, les principaux polluants et la production de déchets. En 2021, les émissions de GES étaient inférieures de 25 % aux niveaux de 1990, soit une réduction plus importante que la moyenne de l’OCDE, mais inférieure à celle de pays comparables comme le Royaume-Uni (49 %) et l’Allemagne (41 %) (Graphique 1.21, partie A). Malgré une nette tendance à la baisse depuis 1990, les émissions d’azote et de GES par habitant sont parmi les plus élevées de l’Union européenne, notamment en raison de la densité de population du pays, d’une forte concentration d’industries à forte intensité d’émissions, d’une production agricole élevée et du fait qu’il possède le principal port maritime d’Europe. Pour atteindre l’objectif 2030, les pouvoirs publics concentrent leurs politiques sur des réductions plus importantes dans tous les secteurs (Tableau 1.10), en particulier dans ceux de l’électricité et de l’industrie (Graphique 1.21, partie B). Les estimations indiquent que l’objectif 2030 reste inatteignable sur la base des politiques mises en œuvre et proposées en mai 2022 (PBL, 2022[41]). Les émissions de gaz à effet de serre ne devraient être en 2030 inférieures que de 39 à 50 % à leur niveau de 1990, et même en tenant compte des actions moins élaborées prévues par l’État, les réductions d’émissions de GES en 2030 pourraient encore être inférieures de 3 à 14 points de pourcentage à l’objectif de 55 % (PBL, 2022[41]). Une transition réussie vers une économie neutre sur le plan climatique constitue un changement structurel de grande ampleur qui nécessite une stratégie holistique et transversale tant du point de vue sectoriel qu’au niveau des différents échelons et sphères de l’administration. Bien que la Loi nationale sur le climat contienne une vision pour 2050, il lui manque une stratégie à long terme détaillée et globale au-delà de 2030, au risque que les solutions se concentrent principalement sur la réalisation de l’objectif de 2030 plutôt que sur une efficacité à long terme.
Tableau 1.10. Mesures les plus importantes pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre en 2030
Secteur |
Mesure |
---|---|
Électricité |
- Croissance de l’éolien en mer de 11 à 20 GW en 2030. - Construction de deux centrales nucléaires d’ici 2035. - La production d’hydrogène vert et durable sera encore stimulée dans les années à venir via des normes et des subventions. |
Industrie |
- Renforcement de la taxe sur le CO2 et instauration d’un prix plancher. - Accords personnalisés avec les 20 plus gros émetteurs. - Le CSC est considéré comme la technologie susceptible d’apporter la plus grande contribution à la réduction des émissions dans l’industrie au cours des prochaines années. |
Environnement bâti |
- Pompes à chaleur hybrides obligatoires à partir de 2026, classe énergétique D au minimum pour les logements locatifs à partir de 2030 et amélioration des 15 % de logements relevant des pires classes énergétiques dans la construction non résidentielle d’ici 2027. - Subventions et aides pour les acheteurs, les locataires, les organisations sociales et les entreprises. |
Mobilité |
- D’ici à 2030 au plus tard, plus aucune nouvelle voiture ne devra générer des émissions, de même que plus aucun bus d’ici à 2025, et 1.7 million de points de recharge seront installés d’ici à 2030. - Étudier la possibilité de fixer des normes pour le marché de la location automobile. |
Agriculture |
- Train de mesures cohérent pour l’horticulture sous serre (instrument de tarification, limitation des exonérations fiscales en combinaison avec des subventions à la durabilité). - Approche holistique, par les pouvoirs publics, des questions relatives à l’azote, au climat, à l’environnement et à l’eau dans les zones rurales. |
Source : PBL (2022[41]).
La transition verte nécessitera de l’investissement dans les technologies et les infrastructures
Un changement en matière de production d’énergie est essentiel afin de faire progresser la transition verte. Les Pays-Bas restent très dépendants des combustibles fossiles (Graphique 1.22, partie A), avec une forte concentration d’industries à forte intensité d’émissions, reflétant le statut historique du pays en tant qu’important producteur de gaz en Europe (IEA, 2020[42]). Plusieurs tremblements de terre dans le nord des Pays-Bas, provoqués par l’extraction du gaz naturel, ont cependant conduit les autorités à s’engager à fermer progressivement le plus grand gisement de gaz d’Europe, à Groningue, en limitant l’extraction jusqu’à sa fermeture prévue fin 2024. Depuis 2018, les Pays-Bas sont devenus un importateur net de gaz, ce qui accentue leur vulnérabilité face à l’évolution du marché mondial de l’énergie. La part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique a plus que doublé entre 2011 et 2020, passant de 4.5 % à 14 %, ce qui signifie que les Pays-Bas ont atteint leur objectif national de 2020 de représentativité des énergies renouvelables dans leur bouquet énergétique au titre de la directive européenne sur les énergies renouvelables (2009/28/CE). Cette part reste néanmoins inférieure à la moyenne de l’UE et bien en deçà de celle des principaux pays de l’OCDE (Graphique 1.22, partie B). L’augmentation de la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique est au cœur de l’agenda politique et elle a été confortée par le lancement en 2022 du fonds pour le climat, d’une valeur de 35 milliards EUR répartie sur 10 ans. À ce titre, les pouvoirs publics néerlandais soutiennent la production d’énergie renouvelable par environ 3 milliards EUR de subventions, en stimulant principalement l’éolien en mer et la production d’hydrogène vert et durable. Cinq milliards EUR environ doivent être affectés à des projets d’augmentation de l’approvisionnement en énergie nucléaire. En outre, le programme néerlandais SDE++ de stimulation de la production d’énergies durables et de transition climatique a été étendu, avec l’octroi de subventions à des projets de production d’énergies renouvelables et de réduction des émissions de CO2. Dans le cadre de ce programme SDE++, un financement de 13 milliards EUR a été alloué en 2022 pour la production d’électricité renouvelable, de chaleur renouvelable, de gaz renouvelable, de chaleur à faible teneur en carbone et la production à faible teneur en CO2 pour les entreprises et les organisations (à but non lucratif ou non) dans des secteurs tels que l’industrie manufacturière, le transport et la logistique, l’électricité, l’agriculture et l’environnement bâti (Ministry of Economic Affairs and Climate Policy, 2022[43]). Il convient de saluer ces évolutions. S'appuyant sur la Loi nationale sur le climat, les autorités doivent continuer à développer un cadre politique global s’étendant au-delà de 2030, prévoyant des échéances, des mesures et des priorités concrètes supplémentaires en phase avec les objectifs légaux, afin d’apporter plus de certitude et de stimuler ainsi l’investissement dans les infrastructures nécessaires aux énergies renouvelables. Par exemple, le Danemark a utilisé avec succès une approche holistique de l’action publique qui a permis de réduire les coûts des énergies renouvelables, en particulier de l’énergie éolienne, et d’accroître sa compétitivité par rapport à l’énergie produite à partir de combustibles fossiles (Encadré 1.6).
Encadré 1.6. Danemark - la plateforme Cleantech pour une technologie propre
Au Danemark, le soutien à la production d’énergies de sources renouvelables sous la forme d'une conjugaison de financement de la R-D, de processus de planification rationalisés, de subventions et de définition d’objectifs nationaux a fait baisser les coûts grâce à l’apprentissage par la pratique et à des économies d’échelle. C’est notamment le cas de l’éolien en mer, pour lequel il a fallu des décennies de soutien ininterrompu afin de faire baisser les coûts d’installation élevés. Parmi les principales initiatives visant à encourager le déploiement, on peut citer en premier lieu les tarifs d’achat, puis l’introduction d’une taxe sur le carbone en 1992 et ensuite d’une prime environnementale ajoutée au prix du marché et, enfin, des appels d’offres liés aux nouvelles capacités en matière d’énergies renouvelables.
Cette approche a permis de transférer progressivement le risque des pouvoirs publics et des consommateurs d’électricité vers les investisseurs. Il existe désormais une panoplie de technologies renouvelables compétitives pour la production d’énergie fossile, en particulier si l’on tient compte d’une estimation moyenne du coût du carbone conforme à l’Accord de Paris. Alors que le capital irrécupérable réduit le coût économique des centrales existantes, les installations de production d’énergies renouvelables devront encore être mises en place sans subventions au cours de la décennie à venir. L’avance du Danemark en matière d’énergie éolienne a contribué au développement d’un secteur d’exportation très élaboré. La fabrication des éoliennes suppose une accumulation continue de connaissances expertes, et l’avantage technologique des quelques entreprises à la pointe se développe au fil du temps.
Source : OCDE (2022[44] ; 2022[45] ; 2022[46]).
Des investissements importants sont nécessaires pour rendre largement attrayantes les technologies à faible teneur en carbone, notamment parce qu’il s’agit de stimuler parallèlement des investissements complémentaires dans les infrastructures de réseau. Pour atteindre les objectifs de réduction des émissions fixés par l’Accord sur le climat, la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité devra représenter environ 70 % d’ici à 2030. La majeure partie devrait provenir de l’éolien en mer, grâce aux ressources éoliennes de la mer du Nord et du fait des limites au déploiement d’ambitieux projets en éolien terrestre (IEA, 2020[42]), nécessitant une connexion hors réseau avec le réseau terrestre. Comme annoncé dans le budget de septembre 2022, le gestionnaire de réseau Stedin bénéficiera d’une injection de capitaux de 500 millions EUR en vue d’adapter ses réseaux électriques à la fourniture d’une plus grande quantité d’énergie d’origine solaire et éolienne. L’essor de la transition écologique nécessite également que les politiques publiques servent à promouvoir des investissements destinés à réduire les coûts et à améliorer la productivité des technologies propres existantes ou bientôt disponibles sur le marché, telles que le captage et le stockage du carbone (CSC), l’électrification, l’hydrogène vert ou encore les matériaux biosourcés. Dans le budget de septembre 2022, le gouvernement a annoncé qu’une enveloppe de 233 millions EUR serait réservée à la construction d’une infrastructure de production d’hydrogène. Au vu du positionnement du pays au cœur de l’Europe, du nombre de ses infrastructures énergétiques connectées aux réseaux d’autres pays et de l’importance de ses installations portuaires, les Pays-Bas ont assurément un rôle à jouer dans le développement d’un marché régional et mondial solide de l’hydrogène bas carbone. La coordination internationale deviendra donc de plus en plus importante pour garantir l’intégration transfrontalière des réseaux énergétiques (Encadré 1.7). Comme souligné dans l’Étude économique précédente (OCDE, 2021[4]), environ la moitié des 5 milliards EUR du Fonds national pour la croissance est réservée à des projets d’infrastructures de transport public à faibles émissions de carbone. Cependant, des goulets d’étranglement en termes de capacités physiques pourraient entraver l’avancement des projets d’infrastructure tels qu’ils sont prévus. Les pénuries sur le marché du travail constituent un défi majeur dans nombre de secteurs, dont celui de l’énergie (chapitre 2). Il est donc important que les pouvoirs publics surveillent et règlent les problèmes de contraintes de capacité, non seulement en termes de besoins d’infrastructure, mais aussi de développement des compétences.
Encadré 1.7. La stratégie néerlandaise pour l’hydrogène
Les Pays-Bas visent à ce que l’hydrogène bas carbone joue un rôle majeur dans la réalisation de leurs objectifs de réduction des émissions et ils ont pris des mesures pour en promouvoir l’utilisation via leur Stratégie pour l’hydrogène. En vertu de cette stratégie, les autorités néerlandaises sont en train d’élaborer un cadre d’action général pour faire monter en puissance la production, les infrastructures et la demande d’hydrogène bas carbone.
Le pays possède de nombreux atouts sur lesquels s’appuyer pour soutenir des progrès rapides en matière d’hydrogène bas carbone. La production d’hydrogène (à partir de gaz naturel) y est déjà importante, du fait d’une forte demande dans les secteurs néerlandais de la chimie, de la pétrochimie et du raffinage. Les autorités envisagent une montée en régime rapide de la production d’hydrogène dans les pôles industriels via des dispositifs de captage et de stockage du carbone (CSC) et un processus d’électrolyse, alimenté par des énergies renouvelables, et mettent en avant le faible coût et la grande disponibilité de la production d’énergie éolienne en mer aux Pays-Bas.
Par ailleurs, le pays met en œuvre une approche intégrée du développement des infrastructures de gaz et d’électricité, dans l’intention clairement affirmée de soutenir la production, la distribution et le stockage de l’hydrogène, notamment en mobilisant les infrastructures actuelles de gaz naturel. Le programme sera axé sur le développement d’une infrastructure optimale pour l’hydrogène. Jusqu’en 2025, on s’attend à ce qu’il y ait un besoin d’infrastructures régionales pour l’hydrogène vert dans les différents pôles industriels et énergétiques. Avec une capacité installée de 3 à 4 GW, il sera également nécessaire de stocker l’hydrogène et de prévoir des connexions avec plusieurs pôles. Les autorités néerlandaises ont prévu d'affecter un maximum de 750 millions EUR au développement du réseau d’hydrogène vert, qui sera constitué à 85 % de conduites de gaz naturel recyclées. Le positionnement du pays au cœur de l’Europe, ses infrastructures énergétiques massivement interconnectées avec les réseaux d’autres pays et l’importance de ses installations portuaires viennent corroborer l’idée que le pays a un rôle à jouer dans le développement d’un marché régional et mondial solide de l’hydrogène bas carbone.
Source : Gouvernement des Pays-Bas (2022[47]) ; OCDE (2021[4]) ; et AIE (2020[42]).
Un contexte réglementaire clair et prévisible contribuerait à réduire la dépendance globale à l’égard des combustibles fossiles. Cela permettrait non seulement de réduire directement les émissions, mais aussi de renforcer l’effet des mesures de tarification si elles sont bien adaptées. Les réglementations peuvent s’avérer particulièrement utiles pour cibler la consommation d’énergie des ménages afin de privilégier progressivement des modes de chauffage plus efficaces et propres et des véhicules à émissions nulles. Les pouvoirs publics néerlandais ont fait plusieurs avancées dans ce sens. Dans le secteur du bâtiment, les pompes à chaleur hybrides seront obligatoires à partir de 2026, et tous les logements locatifs devront au minimum relever de la classe énergétique D à compter de 2030. Il s’agit certes là d’un pas dans la bonne direction, mais les pouvoirs publics doivent envisager de se montrer plus ambitieux à cet égard et d’augmenter les normes minimales d’efficacité énergétique dans le secteur locatif. Par exemple, au Royaume-Uni tous les immeubles locatifs devront au minimum relever de la classe énergétique C à partir de 2028 (BEIS, 2020[48]). Il est bon que les autorités appliquent déjà des normes d’efficacité énergétique élevées aux nouveaux logements construits dans le cadre des plans actuels visant à augmenter l’offre annuelle de logements de 100 000 unités. Afin de poursuivre la décarbonation du secteur résidentiel, les projets des pouvoirs publics présentés dans le budget de septembre 2022 (Ministry of Finance, 2022[1]) comprennent l’obligation pour le secteur de la construction de recourir à des matériaux à faible teneur en carbone. Les Pays-Bas prévoient également d’augmenter la part des véhicules électriques : tous les nouveaux bus devront être exempts d’émissions d’ici 2025, toutes les nouvelles voitures devront être exemptes d’émissions d’ici 2030 au plus tard, et l’investissement dans des infrastructures complémentaires passera de plus de 100 000 points de charge fin 2022 à 1,7 million de points de charge d’ici 2030. Ces améliorations sont les bienvenues.
L’innovation permet d’élargir la gamme et d’accroître l’efficacité des options technologiques à faible émission de carbone dont disposent les pouvoirs publics et le secteur privé. Aux Pays-Bas, les dépenses publiques et privées consacrées à la R-D générique, soit 2.2 % du PIB, sont inférieures à l’objectif du gouvernement néerlandais et à la moyenne de l’OCDE (2.5 %), ainsi qu’à celles de pays précurseurs tels que le Danemark (2.6 %), la Suède (3.3 %) et l’Allemagne (3 %) (Graphique 1.23, parties A et B). Alors que la R-D publique est bien supérieure à la moyenne de l’OCDE, l’investissement des entreprises dans la R-D est à la traîne, reflet de la faiblesse générale de l’investissement privé et de l’accès limité à des financements, en particulier pour les PME, comme expliqué en détail dans l’Étude économique précédente (OCDE, 2021[4]). Environ 0.7 % du budget public alloué à la R-D est dédié à des projets en lien avec l’environnement, soit une proportion inférieure à celle observée dans de nombreux pays comparables comme l’Allemagne (3.2 %), la France (1.8 %) ou le Danemark (1.1 %) (Graphique 1.23, partie C). Bien que les Pays-Bas affichent des résultats supérieurs à la moyenne de l’OCDE en termes d’inventions liées au climat par habitant (Graphique 1.23, partie D), des efforts supplémentaires pourraient être consentis pour mieux aligner les instruments en lien avec l’environnement et l’innovation sur l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050. Les règles actuelles n’empêchent pas explicitement les entreprises d’utiliser les programmes d’innovation au profit de l’innovation brune. Les autorités pourraient envisager d’exclure explicitement les technologies brunes des subventions publiques afin de réserver les incitations à l’innovation aux objectifs climatiques.
Les Pays-Bas soutiennent l’innovation par le biais de plusieurs fonds, mais les différences d’exigences administratives et de délais augmentent la charge administrative pour en bénéficier. En outre, les calendriers des projets varient et sont souvent trop courts, ce qui nécessite des demandes de fonds répétées et nuit à la continuité nécessaire des projets. Cette situation est particulièrement difficile pour l’innovation verte, pour laquelle il peut s'écouler beaucoup de temps entre la recherche fondamentale et la commercialisation (OECD, 2021[25]). De plus, les financements ne visent pas spécifiquement la mise au point de technologies vertes (Graphique 1.24). Le régime SDE++ concerne principalement les subventions à l’adoption, tandis que les autres instruments « verts » sont d’envergure modeste et ne concernent que l’application de technologies spécifiques, ce qui limite l’incitation à développer de nouvelles connaissances. Si les projets d’innovation verte peuvent également faire l’objet de mesures générales en faveur de l’innovation, les dépenses publiques en matière de R-D sont principalement soutenues par de larges crédits d’impôt (WBSO) et par le Régime d’imposition de l’innovation. Ces projets sont neutres sur le plan technologique, mais profitent aux technologies qui sont proches du marché du fait de leur conception (Graphique 1.24). Si le régime WBSO peut aider les entreprises à disposer de liquidités aux premiers stades de l’innovation, les instruments fondés sur les bénéfices, tels que le régime d’imposition de l’innovation, ont peu de chances de contribuer au financement de la R-D à ce stade, où les entreprises ont généralement des revenus faibles et des dépenses élevées (Rusu, Mot et Trinks, 2021[49] ; OECD, 2021[25]). Les pouvoirs publics devraient réduire la fragmentation des fonds et des programmes d’investissement afin d’alléger la charge administrative pesant sur les entreprises, et adopter une approche plus équilibrée étayant à la fois les technologies émergentes et les technologies parvenues à maturité. Par exemple, des appels d’offres distincts selon le niveau de maturité technologique pourraient être organisés pour les instruments de déploiement, et le soutien horizontal à la R-D pourrait être combiné avec une aide ciblée sur les technologies émergentes.
Renforcer les signaux de prix dans tous les secteurs pour réduire les émissions
En 2021, 80 % des émissions des Pays-Bas faisaient l’objet d’une tarification, explicite ou implicite, avec un prix marginal effectif moyen de 111 EUR (Graphique 1.25, partie A). Cependant, l’hétérogénéité entre les secteurs est importante (Graphique 1.25, partie B). L’industrie et l’électricité sont responsables de près de la moitié des émissions néerlandaises de gaz à effet de serre et sont donc au centre de l'action gouvernementale. Dans l’optique de réduire les émissions de l’industrie d’au moins 46 % d’ici à 2030 et de 59 % d’ici à 2050, les autorités ont réalisé des avancées significatives en matière de tarification du carbone, comme le souligne une récente étude de l’OCDE (OECD, 2021[25]). En 2021, les Pays-Bas ont instauré une nouvelle taxe carbone sur les émissions industrielles qui fixe une trajectoire de prix ambitieuse jusqu’en 2030, indiquant clairement qu’il fallait investir dans des actifs et des infrastructures à faibles émissions de carbone à long terme. Si les prix SEQE-UE tombent en dessous d’un certain niveau, les émetteurs paient l’écart par rapport au prix plancher. Augmentant progressivement, la taxe carbone devrait atteindre un total de 125 EUR par tonne de CO2 en 2030 (prix du SEQE‑l’UE inclus), offrant une certaine sécurité aux secteurs soumis à des prix variables en vertu du SEQE‑UE. Il s’agit d’une évolution positive, car cette taxe constitue une incitation forte à favoriser les investissements à faible intensité de carbone dans l’industrie ; de plus, elle est conçue de manière à ce que le supplément de prix du carbone soit instauré progressivement. Cependant, comme le précise l’OCDE (2021[25]), le signal de la tarification du carbone est sapé par les exonérations fiscales connexes qui visent à éviter les fuites de carbone et la perte de compétitivité, ce qui se traduit par un prix effectif du carbone fortement hétérogène. Les pouvoirs publics devraient donc élargir progressivement l’assiette fiscale et supprimer les exonérations et les taux préférentiels afin de réduire l’inefficacité économique et de renforcer les signaux de prix, conformément à la réglementation européenne.
Assurer une transition juste
La transition verte est un changement structurel d’importance qui nécessitera des ajustements pour pouvoir maintenir des niveaux de vie élevés. Les résultats en matière de bien-être aux Pays-Bas sont élevés et la pauvreté et les inégalités de revenus sont inférieures à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2023[50]). Cependant, la crise actuelle des prix de l’énergie montre que les ménages à revenus faibles et moyens sont davantage touchés par les prix élevés de l’énergie (voir ci-dessus). La perception de l’équité distributionnelle et des pertes et gains personnels peut jouer un rôle important dans l’acceptabilité de l’action climatique par le public (Dechezleprêtre et al., 2022[51]). Si le plafonnement des prix de l’énergie permet d'atténuer en partie la crise énergétique actuelle, des solutions à plus long terme doivent être trouvées pour limiter la hausse de la pauvreté et de la vulnérabilité financière des ménages à faibles revenus ; en effet, l’augmentation des prix des produits à forte intensité de carbone aura une incidence sur le coût de l’énergie, de l’alimentation et du transport (OECD, 2021[52]). Les autorités devraient veiller à ce que les ménages à faible revenu bénéficient d’aides pour assurer l’efficacité énergétique de leur logement, notamment développer les efforts et les campagnes d'information pour les informer des possibilités de financement disponibles. L’utilisation des recettes pour financer des infrastructures vertes accroît à la fois l’acceptabilité politique et l’efficacité de la tarification du carbone (Dechezleprêtre et al., 2022[51]).
Combinée à une transformation numérique croissante, l’adoption de nouvelles technologies destinées à accélérer la transition écologique implique que les travailleurs auront de plus en plus besoin d’actualiser leurs compétences afin de répondre aux nouvelles exigences à cet égard. À ce titre, les politiques relatives au marché du travail et aux compétences jouent un rôle clé dans la capacité du pays à gérer la transition verte. Les politiques de transition verte doivent aboutir à ce que les compétences liées à l’écologie soient accessibles dans les programmes d’études initiaux et dans la formation en cours d’emploi, et à ce que les travailleurs puissent se reconvertir facilement à d’autres secteurs (chapitre 2). En outre, une offre de compétences dans le domaine de l’environnement facilitera le déploiement et l’élaboration de technologies vertes et augmentera ainsi l’efficacité des mesures de soutien à la transition écologique (OECD, 2021[53]).
Tableau 1.13. Recommandations antérieures sur l’investissement dans l’environnement au service de la croissance et du bien-être
Recommandations des Études précédentes |
Mesures prises depuis l’Étude de 2021 |
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Améliorer la cohérence de la tarification des émissions entre les secteurs et les combustibles non visés par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (UE). |
Un prix minimum pour les gaz à effet de serre a été instauré dans le cadre de la taxe carbone à partir du 1er janvier 2023. Ce prix minimum garantit que si le prix SEQE-UE tombe en dessous d’un certain montant, la différence est prélevée sous forme de taxe. Ce prix minimum est fixé à 16.40 EUR en 2023 et augmentera progressivement jusqu’à 31.90 EUR en 2030. Il concernera également certains émetteurs qui ne relèvent pas du système SEQE-UE. |
Mettre en place des passeports numériques dans le cadre de la réglementation relative au label écologique et à l’écoconception pour favoriser le recyclage, le réemploi et la réparation des produits. |
Aucune mesure prise. |
Regrouper les instruments de gestion des droits transférables d’émission d’azote afin de faciliter encore la normalisation de ces droits et leur transfert. |
Aucune mesure prise. |
Tableau 1.11. Conclusions et recommandations
CONCLUSIONS |
RECOMMANDATIONS (principales recommandations en gras) |
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Soutenir l’économie pendant la crise énergétique et garantir la viabilité de la dette |
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La politique budgétaire est expansionniste. La hausse rapide des prix de l’énergie et du coût de la vie a entraîné la mise en place d’un important programme de soutien fiscal. |
Durcir l’orientation de la politique budgétaire et cibler les mesures de soutien liées à l’énergie sur les ménages les plus vulnérables en veillant à ce qu’elles restent temporaires. Accélérer le développement de l’infrastructure informatique et de données afin d’être mieux à même de cibler l’aide aux ménages vulnérables à l’avenir. S’assurer que les seuils de consommation pour le plafonnement des prix de l’énergie sont suffisamment bas pour maintenir les incitations en faveur d’une utilisation efficace de l’énergie. |
Des exceptions aux règles budgétaires nationales ont été faites depuis 2020 en raison de la pandémie de COVID-19 et de la crise énergétique, qui ont conduit au déploiement d’un soutien budgétaire rapide pour éviter des dommages permanents à l’économie. |
Justifier clairement les exceptions aux règles budgétaires et revenir aux règles le plus rapidement possible. |
Les tensions qui s’exercent sur les dépenses de santé et liées au vieillissement devraient s’accentuer à long terme. |
Concevoir un plan budgétaire pluriannuel en s’appuyant sur les compétences existantes en matière d’examen des dépenses pour définir les priorités. |
Préserver la stabilité macrofinancière. |
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La hausse des taux hypothécaires pourrait entraîner une augmentation des prêts non performants et des ajustements de prix sur le marché du logement. |
Maintenir les mesures macroprudentielles récemment renforcées, notamment en augmentant les réserves de capitaux. Abaisser à 90 % le ratio maximum prêt/valeur. |
Les fonds de pension et les compagnies d’assurance sont confrontés à des exigences de marge de plus en plus élevées dans le cadre des contrats dérivés, en raison de la hausse des taux d’intérêt. La hausse rapide des taux entraîne un risque élevé d’appels de marge, ce qui implique une liquidité suffisante des actifs. |
S’assurer que les investissements des fonds de pension et des compagnies d’assurance sont suffisamment diversifiés pour faire face aux corrections du marché accompagnées d’une forte volatilité des marchés financiers. |
La panoplie actuelle d’outils macroprudentiels pour les banques couvre la plupart des risques systémiques, mais les risques non traditionnels, par exemple ceux liés aux cyberattaques ou au changement climatique, ne sont pas systématiquement pris en compte. |
Améliorer la collecte de données et déterminer si l’augmentation des risques non traditionnels peut être traitée au moyen de la panoplie d’outils existante ou si des ajustements sont nécessaires. |
La hausse des taux hypothécaires et l’offre limitée de logements nuisent à l’accessibilité. |
Continuer d’accroître l’offre de logements et viser un meilleur équilibre dans l’occupation des logements en élaborant une stratégie à moyen terme afin de limiter progressivement l’encadrement des loyers à une fraction plus étroite du marché. |
Rationaliser le système fiscal afin d’éliminer les distorsions qui entravent la productivité |
|
L’adoption du numérique tarde, en particulier dans les PME, à cause d’une sensibilisation insuffisante et des coûts fixes, par nature, associés aux investissements dans les technologies numériques, ce qui pèse sur la productivité. |
Augmenter le soutien direct aux PME pour faciliter l’adoption des outils numériques, notamment des services de conseil aux entreprises et des installations de test. |
Les logements occupés par leur propriétaire bénéficient d’un traitement fiscal plus avantageux que celui réservé au logement locatif et à d’autres formes d’investissement. |
Supprimer progressivement les avantages fiscaux accordés aux logements occupés par leur propriétaire. |
Les revenus du travail des salariés, des indépendants et des propriétaires d’entreprises ne sont traités de manière égale. Les disparités de traitement fiscal des contrats de travail encouragent l’emploi indépendant et ont conduit à une augmentation des formes d’emploi atypiques au cours des dernières années. De nombreuses personnes s’en trouvent moins bien loties et la transition vers l’emploi régulier et la productivité en pâtit. |
Continuer d’harmoniser les taux des prélèvements fiscaux et sociaux entre les différents types de contrats pour les travailleurs exerçant des emplois similaires. |
Le régime d’imposition est complexe. Les autorités visent à le simplifier et à réduire les inégalités de patrimoine induites par les distorsions du régime fiscal. Le système fiscal favorise la rétention des bénéfices au détriment de la distribution des profits dans le cas des sociétés à responsabilité limitée, ce qui pèse sur la productivité globale. Le taux réduit d’imposition des bénéfices des sociétés (IS) jusqu’à 200 000 euros décourage la croissance des entreprises et les incite à se scinder en unités plus petites pour éviter l’imposition au taux légal de l’IS. |
Supprimer le taux réduit de l’IS et passer à un taux unique de TVA harmonisé de façon à ce que les réformes soient neutres sur le plan des recettes. |
Les Pays-Bas ont considérablement amélioré leur cadre et leurs normes de lutte contre le blanchiment d’argent, tandis que les banques ont énormément investi dans la surveillance des transactions inhabituelles. |
Recourir plus largement à des solutions technologiquement innovantes telles que l’apprentissage automatique pour mettre davantage l’accent sur la détection des transactions suspectes. |
Les Pays-Bas sont à la traîne en ce qui concerne la mise en œuvre des Principes pour la transparence et l’intégrité des activités de lobbying. |
S’assurer que les procédures de suivi et de contrôle des activités de lobbying menées par les entreprises auprès des agents publics et des responsables de l’action publique sont adéquates. |
Faire avancer la transition écologique afin d’accroître l’indépendance énergétique |
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À politiques inchangées, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne seront pas atteints. Les incertitudes entourant la rigueur des politiques futures freinent l’investissement. |
Développer la Stratégie climatique au-delà de 2030 et définir de manière concrète de nouveaux délais, mesures et priorités conformes aux objectifs juridiques. |
Les prix du CO2 varient en fonction des sources d’émissions et selon les combustibles, et les subventions implicites et explicites aux énergies fossiles réduisent la compétitivité-prix des énergies renouvelables. |
Continuer d’aligner la tarification des émissions entre les secteurs et les combustibles, notamment en réduisant les subventions implicites et explicites aux énergies fossiles, conformément à la réglementation de l’UE. |
Le pays demeure tributaire des combustibles fossiles. Même si la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique a augmenté ces dernières années, elle reste inférieure à la moyenne de l’UE. Les aides accordées en phase de croissance sont très modestes. |
Apporter une aide spécifique aux technologies vertes dès les premiers stades de leur développement, notamment en mobilisant davantage l’investissement public dans les infrastructures vertes et le déploiement de technologies vertes telles que le captage, l’utilisation et le stockage du carbone. |
Le soutien à la R-D au profit de l’innovation verte est fragmenté. |
Réduire la fragmentation des fonds et des programmes d’investissement afin d’alléger la charge administrative pesant sur les entreprises. Adopter une approche plus équilibrée étayant à la fois les technologies émergentes et les technologies parvenues à maturité. |
La hausse des prix de l’énergie affecte de manière disproportionnée les ménages à faibles et moyens revenus, au risque de susciter le ressentiment de l’opinion publique à l’égard des politiques climatiques. À compter de 2030, les logements locatifs devront au minimum relever de la classe énergétique D. |
Continuer à offrir des aides aux ménages à faible revenu pour assurer l’efficacité énergétique de leur logement et développer les efforts et les campagnes d’information pour qu’ils en bénéficient. Renforcer les normes minimales d’efficacité énergétique pour les logements locatifs. |
Références
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