Études économiques de l’OCDE : Tunisie 2022

Résumé

La profonde récession provoquée par la pandémie de COVID-19 a mis en lumière des vulnérabilités de diverses natures

La pandémie a frappé une économie qui souffrait déjà d’une faible croissance (Graphique 1). La contraction de l’activité en 2020 a été sévère, malgré la rapidité de l’intervention des pouvoirs publics, et la pauvreté s’est accrue. La reprise s'annonce lente, sur fond de ralentissement de la croissance mondiale, d'atonie persistante de la demande intérieure et d’incertitudes concernant le fonctionnement des institutions politiques. Le niveau élevé de la dette publique rend indispensable une réduction des dépenses publiques courantes et complique la conduite de la politique monétaire.

La récession a été d'une ampleur sans précédent. La plupart des secteurs ont enregistré une contraction, surtout le tourisme et les autres services à forte intensité de main-d'œuvre, qui ont été particulièrement touchés par les mesures pour freiner la propagation du virus. L’investissement a chuté brutalement, et la consommation privée a reculé à cause des pertes de revenu. Cette évolution n'a été que partiellement compensée par la vigueur de la demande extérieure pour les services informatiques et de communication, les produits médicaux et l’huile d'olive et par la hausse de l'activité dans la construction. Bien que les recettes du tourisme se soient effondrées, le déficit de la balance courante s’est réduit, grâce à la faiblesse de la demande d'importations et à l’augmentation des transferts des tunisiens résidant à l’étranger.

Le système de santé est sous pression. La pandémie de COVID-19 a été virulente, mais la vaccination progresse et la situation sanitaire s’améliore lentement. La fuite de cerveaux chez les professionnels de santé a augmenté et constitue une source de préoccupation.

Les répercussions sociales sont très lourdes. Le chômage, déjà élevé, a encore augmenté, les jeunes étant particulièrement touchés. Dans le secteur informel, les travailleurs ont souffert d’une baisse sévère de leur revenu. Les fermetures d'établissements scolaires et les faiblesses de l’enseignement à distance ont eu des conséquences particulièrement graves sur les enfants issus de foyers à faible revenu. Le nombre de Tunisiens qui émigrent à l’étranger est reparti à la hausse.

La reprise sera lente (Tableau 1), et les risques de révision à la baisse des prévisions sont considérables. Les restrictions à la mobilité freinent le redémarrage du tourisme et pèsent sur les services fortement intensifs en main-d'œuvre. Le niveau élevé du chômage bride la consommation privée, les incertitudes politiques pèsent sur la mise en œuvre des réformes et l’investissement et l’affaiblissement de la demande extérieure retarde le redressement de l'activité manufacturière. Par contre, la mise en service de nouveaux champs de pétrole et de gaz va stimuler dans le court terme la production d’énergie. Les tensions inflationnistes ont repris en 2021 et elles pourraient s’accentuer à cause de la flambée des prix des matières premières provoquée par la guerre en Ukraine. Il convient de minimiser le risque d’une spirale prix/salaires. La hausse des prix des matières premières pèse sur la balance courante et sur le déficit budgétaire, dans la mesure où la Tunisie est un importateur net d’hydrocarbures et de céréales, et que les subventions énergétiques y sont encore élevées.

Graphique 1. Une profonde récession fait suite à la faible croissance

Croissance du PIB réel, pourcentage de variation en glissement annuel

Note : Les pays de référence sont le Chili, la Colombie, le Costa Rica, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, le Mexique, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie et la Turquie.

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n°110.

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Tableau 1. La reprise sera lente

(taux de croissance annuelle, sauf indication contraire)	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	2.9	3.2	3.0
Consommation privée	2.6	2.4	3.3
Consommation publique	-0.9	0.4	-1.2
Formation brute de capital fixe	-5.3	5.0	7.6
Exportations de biens et services	8.2	7.3	6.7
Importations de biens et services	6.8	5.5	5.9
Taux de chômage (% de la population active)	17.7	17.0	16.4
Indice des prix à la consommation	5.6	6.3	5.8
Solde budgétaire (% du PIB)	-8.2	-6.0	-5.3
Balance courante (% du PIB)	--6.1	-6.4	-6.3

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n°110 (projections établies à partir d’informations collectées jusqu’à la date du 25 novembre 2021).

La marge de manœuvre budgétaire pour procéder aux investissements nécessaires dans les infrastructures est limitée par le déficit budgétaire et la dette publique, qui reflètent en partie l’ampleur et l’expansion de la masse salariale du secteur public. Le ratio déficit/PIB a reculé légèrement de 10.2 % en 2020 à 8.2 % en 2021. La capacité à protéger les plus vulnérables et à investir dans les infrastructures sociales et matérielles indispensables dépendra du rééquilibrage des dépenses budgétaires et de l’augmentation de l’efficacité des dépenses publiques. Parmi les priorités, il faudra notamment restreindre les effectifs et les niveaux de rémunération dans l’administration publique, remplacer progressivement les subventions énergétiques régressives et inefficaces par des dispositifs ciblés d'aide au revenu pour les pauvres, élargir l’assiette fiscale en réduisant les exonérations et les régimes spéciaux et améliorer le respect des obligations fiscales.

La politique monétaire devrait veiller à un maintien de l’inflation à un niveau modéré. La banque centrale a abaissé son taux directeur de 150 points de base en 2020 et injecté des liquidités sur le marché monétaire. Les autorités lui ont aussi demandé d’intervenir pour soutenir le financement du déficit. À l’avenir, il sera important de renforcer l’indépendance de la banque centrale, d’éviter de recourir au financement monétaire du déficit budgétaire et de mettre en place les conditions pour l’adoption d’une cible d’inflation.

La dette publique et la dette extérieure sont élevées, ce qui aggrave les vulnérabilités. Le niveau élevé de la dette publique en devises fait peser un risque sur la stabilité financière. L'écart de rendement est le signe d'une détérioration de la qualité de la signature du pays. Les perceptions des investisseurs demeurent fluctuantes et toute dégradation soudaine de leur confiance pourrait enclencher un cercle vicieux de dépréciation de la monnaie et d'inflation.

La pauvreté recommence à augmenter. Avant la crise due au COVID-19, la pauvreté reculait et une importante classe moyenne émergeait. Certaines de ces avancées ont été effacées, sous l’effet des pertes d’emploi et de la dégradation des conditions de vie. Les politiques sociales ont permis de contenir les dommages et il conviendrait de les renforcer encore et d’en améliorer le ciblage, notamment à l’aide d’outils numériques et de la mise en relation de sources de données administratives.

Des gains substantiels peuvent être attendus des réformes structurelles. Des simulations basées sur des modèles montrent que dans un scénario de réformes – incluant la réduction des obstacles réglementaires, l’amélioration de la qualité des institutions et la réduction de la corruption, l’amélioration des résultats en matière d’éducation et la baisse de la charge fiscale sur le travail – le revenu par habitant serait 15% plus élevé d’ici 15 ans que dans un scénario sans réforme. Un plan de réformes structurelles devra être adopté rapidement et accompagné de mécanismes de suivi de la mise en œuvre.

Les entreprises publiques et les entraves à la concurrence pèsent sur la dynamique des entreprises

La concurrence est bridée par de nombreux obstacles, notamment les marchés réservés aux entreprises publiques, les régimes d’autorisation pour l’accès au marché, et les barrières douanières et non-douanières qui pénalisent les importations, y compris celles de biens d'équipement.

La réforme des entreprises publiques devrait être une priorité majeure. Le rôle dominant de l’État dans de nombreux secteurs est censé favoriser la transformation de l’appareil productif, mais les inefficiences et les coûts élevés vont à l’encontre de ces efforts. Les entreprises publiques jouissent d'un fort pouvoir de marché et de conditions de financement favorables, mais leurs performances sont médiocres, ce qui oblige l’État à procéder à des injections de capitaux et à garantir leur dette, qui est en augmentation et occasionne un risque budgétaire. La création d'une agence des participations de l’État peut produire des résultats positifs, à condition que des lignes directrices claires soient établies sur la portée de l’intervention de la puissance publique dans l’économie. Il faudrait améliorer la gouvernance de ces entreprises et adopter des procédures concurrentielles, reposant sur les compétences, pour la désignation des membres de leurs conseils d'administration et de leurs instances dirigeantes.

Certains progrès ont été accomplis dans la levée des obstacles à la concurrence sur le marché intérieur mais des efforts supplémentaires sont nécessaires. Les régimes d’autorisation pour l’accès au marché et une fiscalité complexe découragent l’entrepreneuriat et l’investissement. Dans le secteur bancaire, la faiblesse de la concurrence et l'augmentation de la part des prêts au secteur public réduisent l’accès au financement des entreprises privées, en particulier des plus petites. La mise en œuvre du droit de la concurrence doit être renforcée. La réglementation des industries de réseau reste incomplète et des mesures plus ambitieuses de lutte contre la corruption s’imposent pour renforcer l’intégrité du secteur public.

La Tunisie a des atouts pour le commerce international qui sont partiellement exploités. En Tunisie, un régime spécial s’applique aux entreprises exportatrices. Ce secteur offshore est bien intégré dans les chaînes de valeur mondiales, avec des activités qui s’exercent dans des secteurs prometteurs, mais a peu de liens avec l’économie locale. Les autres entreprises (axées sur le marché local) sont moins efficientes. Réduire les droits de douane et les obstacles non tarifaires, en particulier sur les intrants et les biens d’équipement, permettrait de réduire les coûts de production, de faciliter l'adoption des technologies et d’augmenter la productivité et l’export.

Des nouveaux accords commerciaux exhaustifs peuvent ouvrir de nouvelles perspectives. L’accès préférentiel aux marchés est un atout potentiel pour les exportateurs, qui doit être complété par des avancées sur le plan des procédures douanières et de la qualité des produits. Une concurrence plus vive des importations pourrait aussi réduire le pouvoir de marché des entreprises en place, baisser les prix et bénéficier ainsi aux consommateurs, surtout les plus pauvres d’entre eux.

Les infrastructures se sont dégradées faute d'investissements suffisants, freinant l'intégration du marché intérieur et l’accès aux marchés internationaux. Les entreprises jugent les ports en mauvais état et le transport maritime peu fiable. Les infrastructures numériques sont relativement peu développées, notamment dans les régions de l’intérieur. Combler les lacunes en matière d'infrastructures nécessite des ressources financières considérables, qui pourraient être recherchées auprès d’investisseurs privés. Le transport aérien est crucial pour le développement du tourisme, et les restrictions actuelles limitant les activités des compagnies low-cost devraient être supprimées.

Protéger l’environnement dans l’intérêt de tous

Il est urgent de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d'améliorer la gestion des déchets. Les émissions de gaz à effet de serre ont augmenté au cours de la dernière décennie. Les énergies renouvelables ne représentent toujours qu’une fraction marginale de la production d'électricité. La pollution de l’air constitue un grave problème. Compte tenu de l’importance du tourisme et de la richesse du patrimoine naturel du pays, des mesures plus vigoureuses de protection de l’environnement et de promotion des investissements dans les énergies propres s’imposent.

Améliorer les compétences et les perspectives d’emploi

Malgré les progrès accomplis concernant la scolarisation, les jeunes diplômés n'ont pas les compétences requises par les entreprises, et les politiques du marché du travail compliquent l’adéquation entre les offres et les demandes d’emploi.

Les taux de chômage restent élevés, surtout chez les jeunes. L’accès généralisé à l'éducation a permis d'accroître l’offre de main-d'œuvre hautement qualifiée, mais dans le secteur privé, la majorité des emplois est créée dans des activités à faible intensité de main-d'œuvre qualifiée et faible productivité. Le taux de chômage est particulièrement élevé parmi les diplômés de l’enseignement supérieur, surtout chez les femmes.

Les entreprises sont nombreuses à ne pas trouver de main-d’œuvre possédant les compétences qu’elles recherchent (Graphique 2). Ce phénomène s’explique par la faible qualité des systèmes d’enseignement et de formation et leur manque d’adaptabilité aux besoins en compétences du secteur privé. D'autres explications sont à rechercher du côté de la concentration régionale des activités économiques, qui se conjugue à une faible mobilité inter-régionale, ainsi que de l'attitude des diplômés de l’enseignement supérieur qui, face aux salaires offerts, préfèrent rester au chômage et attendre de trouver un emploi mieux rémunéré dans le secteur public.

Les obstacles à l’entrée et à la croissance des entreprises freinent la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Accroître la productivité et la création d’emplois dans le secteur formel nécessite d'abaisser les obstacles à la création d’entreprise et de réduire les formalités administratives liées aux régimes d’autorisations et à la complexité des dispositifs d'incitations fiscales et de subventions. Réduire le taux d’imposition de la première tranche de revenu et autoriser une plus grande flexibilité dans la fixation des salaires pour les petites entreprises permettraient de développer le secteur formel.

Malgré des dépenses élevées dans l’éducation, les résultats sont relativement faibles. Pour améliorer la qualité de l’enseignement, il faut renforcer la sélection, l’évaluation et la formation des enseignants, fournir aux élèves un apprentissage des langues de qualité dès le plus jeune âge et mettre davantage l’accent sur les compétences générales et le savoir-être (soft skills). L’augmentation de la masse salariale a engendré une réduction des ressources consacrées à l’investissement dans les infrastructures d’éducation. Élargir l’accès à l’éducation préscolaire, en particulier pour les ménages à faible revenu et les familles monoparentales, permettrait de réduire les inégalités des chances.

Graphique 2. Le chômage élevé s'accompagne de pénuries de compétences

Note : Les chômeurs passifs sont ceux qui ne fréquentent pas régulièrement l'Agence nationale tunisienne pour l’emploi (ANETI), contrairement à ceux qui sont à la recherche active d’un emploi.

Source : ANETI et Enquête nationale sur la population et l’emploi (Institut national de la statistique de Tunisie, INS).

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La gouvernance et le ciblage des politiques actives du marché du travail (PAMT) sont inadéquats, et la mobilité de la main-d’œuvre est peu élevée. Les aides à la formation sont versées aux entreprises et ne bénéficient qu’aux travailleurs du secteur formel. Les subventions salariales, elles, bénéficient principalement aux diplômés de l’enseignement supérieur. Il est indispensable de procéder à des évaluations d’impact et d'élargir la portée des PAMT à tous les chômeurs et travailleurs défavorisés. Pour accroître la mobilité du travail et faire mieux coïncider l’offre et la demande sur le marché du travail, il faut impérativement améliorer les services publics de l’emploi en allouant davantage de ressources aux services de conseil personnalisé, en améliorant la formation des conseillers, en combinant conseil et aide ciblée à la formation et en laissant davantage jouer la concurrence des prestataires privés.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS
Parvenir à une reprise durable
Malgré la forte accélération durant l’été, le taux de vaccination demeure inférieur à celui des pays de l’OCDE. L’accès à certaines activités est conditionné à la présentation du pass sanitaire ou d’un test négatif.	Envisager d’étendre le pass sanitaire à la plupart des activités et à l’exercice de certaines professions. Intensifier les efforts pour mieux couvrir les zones rurales, notamment grâce aux centres mobiles de vaccination et à l’activation des acteurs locaux.
Une résurgence de la pandémie de COVID‑19 ne peut être exclue et des risques considérables pèsent sur les perspectives.	Continuer d'appliquer des mesures de soutien budgétaire pour les foyers et les secteurs de l’économie les plus vulnérables jusqu'à ce que la reprise économique soit bien engagée.
L’inflation pourrait s’accélérer à court terme du fait des prix mondiaux élevés pour les ressources naturelles et des goulets d’étranglement dans les chaînes d'approvisionnement.	Veiller au maintien d’une inflation modérée en consolidant l’indépendance de la Banque centrale de Tunisie et en évitant de recourir au financement monétaire du déficit budgétaire.
Le ciblage explicite de l’inflation permettrait à la Banque centrale de garder l’augmentation des prix à un niveau bas, stable et prévisible et inciterait à une meilleure coordination entre la politique monétaire et la politique budgétaire.	Afin d’adopter une politique monétaire de ciblage d’inflation, suivre une feuille de route qui comprenne une stratégie de communication transparente et crédible, la capacité de produire des prévisions d’inflation à partir de plusieurs indicateurs, y compris des enquêtes régulières sur les anticipations d’inflation, et une approche opérationnelle donnant des indications sur l'orientation future de la politique monétaire.
Du fait du niveau élevé de l’endettement, il est urgent d'adopter un ensemble de mesures destinées à accroître les recettes, à maîtriser les dépenses et à ramener le ratio dette/PIB à un niveau soutenable.	Définir, annoncer et mettre en œuvre un plan budgétaire à moyen terme qui permettra de réduire les dépenses courantes tout en ménageant une marge budgétaire pour faire face à des risques éventuels et augmenter l’investissement public dans les infrastructures.
Le système fiscal est complexe et comprend de nombreux régimes spéciaux et exonérations ; le taux de recouvrement est faible et l’évasion fiscale est répandue, notamment pour le régime forfaitaire, créant des inégalités entre contribuables.	Diminuer le nombre des régimes spéciaux et les exonérations de TVA, mieux contrôler le régime forfaitaire, soutenir l’application des règles fiscales et rédiger un code général des impôts complet.
L’emploi et la masse salariale du secteur public sont très élevés en comparaison internationale.	Limiter les recrutements et les promotions internes dans le secteur public ; faciliter les départs volontaires ; et subordonner les ajustements salariales au respect de critères de performance.
La protection des créanciers et des investisseurs minoritaires est faible à cause de la longueur des processus de restructuration des entreprises et des dettes, ce qui limite l’accès aux financements.	Accélérer les processus de restructuration des dettes à travers les dispositifs extrajudiciaires de traitement de l’insolvabilité et la création de chambres spéciales dans les tribunaux chargés des affaires concernant les entreprises.
Ouvrir l’économie et renforcer la concurrence
Les règles et les procédures réglementaires sont complexes, peuvent avoir des incidences économiques, notamment sur la concurrence, et peuvent contribuer à la pratique de la corruption.	Introduire l’obligation de conduire une évaluation économique ex ante (et si possible ex post) de l’impact de toute nouvelle réglementation
Les obstacles à l’importation sont élevés pour les entreprises axées sur le marché local (onshore), ce qui réduit la possibilité d’accéder à des intrants et biens d'équipement de qualité pour ces entreprises et augmente les prix à la consommation.	Réduire les droits de douane et les obstacles non tarifaires pour les entreprises onshore, en commençant par les biens d’équipement et les intrants intermédiaires.
Le déficit d'infrastructures demeure important, et les procédures douanières sont aujourd'hui longues et coûteuses.	Améliorer le cadre d’investissement dans les infrastructures et accélérer la conversion numérique des procédures douanières, y compris par la mise en place de licences d’importation et exportation automatiques pour tous les produits, avec des contrôles a posteriori transparents fondés sur des procédures d’évaluation des risques.
Réformer les entreprises publiques et renforcer la bonne gouvernance
Les entreprises publiques génèrent des risques budgétaires et financiers, les performances opérationnelles et financières de nombreuses entreprises publiques sont médiocres, la qualité de leurs services est faible et les prix sont élevés.	Créer une agence des participations publiques, dotée de ressources suffisantes, pour évaluer les performances financières et les options de restructuration, y compris la privatisation, et renforcer les objectifs de performance.
L’Instance nationale de lutte contre la corruption (INLUCC) a été saisie dans de nombreuses affaires mais ses ressources humaines et financières sont insuffisantes.	Préserver l’indépendance de l’INLUCC et la doter des ressources nécessaires.
Concrétiser la transition verte
Le mix énergétique pour produire de l’électricité repose principalement sur le gaz naturel.	Promouvoir la transition écologique et les énergies renouvelables en encourageant les investissements et les partenariats public-privé; en ajustant le cadre réglementaire et la fiscalité sur le carbone ; en réduisant les subventions énergétiques ; et en augmentant les transferts directs aux ménages nécessiteux.
Favoriser la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité
Les entreprises axées sur le marché local sont soumises à de nombreux mécanismes d'autorisation pour entrer sur un marché ou offrir de nouveaux produits ou services. Les procédures opaques et longues découragent l’entrepreneuriat et l’investissement.	Réduire les autorisations préalables d’entrée sur le marché et pour l’investissement tout en maintenant des contrôles a posteriori transparents pour assurer le respect des règles. Appliquer une règle de consentement tacite et mettre en place des guichets uniques chaque fois que possible.
La complexité des incitations fiscales et des mécanismes de subventions alourdit les procédures administratives, particulièrement pour les petites entreprises.	Procéder à un examen complet des subventions et incitations fiscales existantes et à une évaluation de leur impact, et simplifier le système fiscal.
Améliorer les compétences et les politiques du marché du travail
L’accès à l'éducation préscolaire et aux crèches est peu développé, notamment pour les ménages à faible revenu et dans les régions de l’intérieur. Cela affecte la participation des femmes au marché du travail et le développement des compétences des jeunes.	Accroitre l’efficacité des dépenses d'éducation dans les autres parties du système éducatif pour financer l’expansion de l’accès á l’éducation préscolaire, en donnant la priorité aux ménages à faible revenu et aux familles monoparentales.
Beaucoup de nouveaux enseignants manquent d'une formation pédagogique. La qualité de la formation initiale et continue des enseignants est faible, à cause du manque d’enseignants formateurs et du contenu dépassé des programmes.	Améliorer la sélection ainsi que la formation initiale et continue des enseignants dans l’éducation et la formation professionnelle, avec une attention particulière aux compétences pédagogiques.
Bien que les dépenses consacrées aux programmes actifs du marché du travail soient relativement élevées, leur gouvernance est très fragmentée, elles sont mal ciblées et les résultats sont modestes.	Centraliser la gouvernance des programmes d’activation du marché du travail, y compris les aides aux travaux publics et à l’entrepreneuriat; augmenter l’efficience des dépenses en ciblant mieux les individus qui en ont le plus besoin ; et améliorer les évaluations d'impact des programmes.
Plus de 80% des chômeurs ne sont pas inscrits à l’agence publique pour l’emploi, en raison des contraintes de capacité sévères, et utilisent leur réseau personnel pour chercher un emploi. Les services de placement privés se heurtent à des difficultés juridiques pour exercer leurs activités.	Favoriser davantage la concurrence de prestataires privés de services d’emploi et envisager de sous-traiter certaines tâches à des prestataires privés en utilisant des contrats d’incitation fondés sur les résultats.