Ce rapport présente les conclusions et les recommandations de l’examen par les pairs 2023 de la coopération au développement mise en œuvre par les Pays-Bas. Conformément à la méthodologie des examens par les pairs, il ne couvre pas toutes les composantes du cadre d’analyse applicable à ces examens ; il se concentre plutôt sur quatre domaines de la coopération néerlandaise au développement, sélectionnés en concertation avec les partenaires des Pays-Bas et avec les représentants des autorités néerlandaises. Le rapport analyse tout d’abord l’architecture et les systèmes généraux de coopération au développement des Pays-Bas afin de déterminer s’ils sont adaptés au contexte du programme de réforme néerlandais. Il examine ensuite les politiques et les processus mis en place par les Pays-Bas sous l’angle de la coopération dans les contextes fragiles, de l’attachement à encourager le développement mené par les acteurs locaux et, enfin, des défis à relever en matière de cohérence des politiques à l’intersection des échanges et du climat. Pour chacun de ces domaines, le rapport détermine quels sont les points forts des Pays-Bas et les défis qu’il lui faut relever, ainsi que les facteurs qui contribuent aux réalisations du pays et les risques ou perspectives qui se profilent à l’horizon.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Pays-Bas 2023
Conclusions et recommandations
Abstract
Contexte : un engagement renouvelé en faveur de la coopération au développement
Contexte politique et économique
Une coalition formée de quatre partis est à la tête du pays depuis 2021. Le Parti populaire pour la liberté et la démocratie (VVD), de centre droit, avec à sa tête le Premier ministre Mark Rutte, a dirigé quatre gouvernements de coalition depuis 2010. Quatre partis allant du centre gauche au centre droit participent à la coalition au pouvoir. Les priorités définies dans l’accord de coalition de 2021 comprennent la lutte contre le changement climatique, le logement, les soins de santé, la sécurité, l’égalité des chances, la sécurité socio-économique en faisant reculer la pauvreté et la dette, l’éducation et l’investissement (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[1]). L’accord comporte également un chapitre consacré aux affaires internationales, particulièrement le commerce extérieur et la coopération au développement.
La croissance économique ralentit et l’inflation, l’approvisionnement en énergie et le changement climatique figurent parmi les principales priorités. La croissance économique néerlandaise, qui s’établissait avec constance à 2 % ou plus depuis 2015, a connu une contraction consécutive à la pandémie de COVID-19 plus faible que le reste de la zone euro (-3.9 % contre -6.1 %). Après s’être établie à 4.3 % en 2022, elle devrait refluer à 0.8 % en 2023, avant de rebondir à 1.1 % en 2024 (OCDE, 2022[2]). Un faible déficit budgétaire (1.1 % en 2022) permet au gouvernement d’apporter un soutien substantiel aux ménages face à l’inflation. Dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, les projets de réduction des émissions d’azote, qui ont des répercussions sur l’agriculture du pays, ont suscité des protestations, tout comme la poursuite temporaire de l’extraction de gaz sur le territoire.
Contexte de la coopération au développement
Le ministère des Affaires étrangères (MAE) dirige les activités de coopération au développement et peut compter sur un réseau d’institutions et de parties prenantes particulièrement investies (voir le Graphique 1). Un ministre du Commerce extérieur et de la Coopération pour le développement supervise ces portefeuilles au sein du MAE. La Direction générale de la coopération internationale (DGIS) est responsable de la stratégie et des programmes pour la quasi-totalité des activités de coopération au développement (100 % en 2021, 98.8 % en 2020). Les Pays-Bas s’appuient sur leur approche dénommée « Dutch Diamond » en matière de développement, grâce à laquelle les pouvoirs publics, les organisations de la société civile (OSC) qui jouent un rôle majeur en matière de défense des intérêts et de mise en œuvre, les instituts de recherche dotés d’une expertise approfondie et un secteur privé connecté à l’échelle mondiale, collaborent. Il n’existe pas d’organisme de mise en œuvre spécifique, mais l’Agence néerlandaise pour les entreprises (RVO) et la Banque néerlandaise de développement par l’entrepreneuriat (FMO) sont des partenaires expérimentés dans la mise en œuvre de programmes qui incluent des activités du secteur privé, et elles bénéficient du soutien de la nouvelle société Invest International1.
Graphique 1. Aperçu du système néerlandais de coopération au développement
Note : Les cases ombrées indiquent les composantes du système qui gèrent les budgets de la coopération pour le développement au sein du ministère des Affaires étrangères. RVO = Agence néerlandaise pour les entreprises. FMO = Banque néerlandaise de développement par l’entrepreneuriat.
Le soutien de l’opinion publique en faveur de la coopération au développement est élevé, mais la pression en faveur de la redevabilité l’est aussi. Les données d’une enquête de 2022 montrent que 90 % des habitants des Pays-Bas pensent qu’il est important ou très important de nouer des partenariats avec des pays extérieurs à l’Union européenne (UE) pour réduire la pauvreté dans le monde (Commission européenne, 2022[3]). Toutefois, seuls 54 % d’entre eux estiment que la coopération au développement devrait être une priorité pour les autorités nationales, soit un pourcentage bien inférieur à la moyenne de l’UE (67 %). Le parlement néerlandais, et notamment sa Commission du commerce extérieur et de la coopération pour le développement, est très actif dans ce domaine ainsi que dans celui de la cohérence des politiques. Les motions parlementaires influent sur les politiques publiques et, de plus en plus, sur les affectations budgétaires, ce qui entraîne parfois des tensions quant aux priorités. La demande de résultats à court terme en matière de développement et l’attention politique dirigée vers des cas individuels de fraude sont grandes, réduisant la marge de manœuvre pour débattre de la façon dont la coopération au développement peut le mieux enclencher un changement systémique et un impact à long terme.
La coopération au développement aux Pays-Bas repose sur une base multilatérale solide. Les partenaires multilatéraux, par lesquels passe la moitié de l’APD néerlandaise, apprécient particulièrement le partenariat avec les Pays-Bas dans ce domaine. Ils attachent du prix à la participation active aux organes de gouvernance, au sein desquels les Pays-Bas jouent un rôle de chef de file et de rassemblement et sont un « ami critique ». Ils sont également reconnus pour leur défense de priorités comme l’adaptation au changement climatique, les droits des femmes et l’égalité des genres, ainsi que la santé et les droits sexuels et reproductifs. Ils s’efforcent d’apporter du financement de qualité, ce qui se traduit notamment par d’importantes contributions pluriannuelles au budget central d’organisations, des ressources affectées selon des critères souples en fonction des priorités néerlandaises, et la volonté de jouer un rôle de précurseur sur des questions clés, contribuant ainsi à mobiliser d’autres acteurs.
Une nouvelle politique de coopération au développement pose les bases nécessaires à la poursuite des objectifs du pays et met clairement l’accent sur ses atouts
La nouvelle politique de développement intitulée « Do what we do best » (« Faire ce que nous savons le mieux faire») réaffirme la poursuite des objectifs du pays et met l’accent sur ses atouts. Depuis 2022, un ministre du parti libéral, le VVD, supervise le portefeuille néerlandais du développement. Malgré ce changement de direction au niveau politique, la stratégie de développement garde le cap sur la sécurité alimentaire, l’eau, la santé, les droits sexuels et reproductifs, et l’état de droit (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[4]), des atouts qui ont été confirmés par les partenaires lors du processus de consultation. Elle continue également d’accorder la priorité aux contextes les moins avancés et aux contextes fragiles en Afrique et au Moyen-Orient, tandis que le lien entre les échanges commerciaux et l’APD sera désormais au cœur des travaux dans 14 pays où les activités seront combinées (voir la section suivante pour une description des pays cibles et des pays où les activités seront combinées). Cette continuité est en adéquation avec l’ambition de s’engager sur le long terme et d’adapter et de généraliser les solutions qui fonctionnent.
Le retour des Pays-Bas sur la voie du respect de leur engagement à consacrer 0.7 % de leur revenu national brut (RNB) à l’APD est une avancée importante. Certains partis membres de la coalition se montraient sceptiques à l’égard de la coopération au développement, tandis que d’autres y étaient très favorables. L’accord de coalition représente un compromis entre ces visions (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[1]) : il s’engage à accroître le budget de l’APD tout en répondant aux priorités des différents partis. Les Pays-Bas inversent ainsi une décennie de baisse des niveaux de l’APD, qui, en pourcentage du RNB, était passée de 0.81 % en 2010 à 0.52 % en 2021 (OCDE, 2022[5]). Les hausses de budget devraient ramener ce ratio à 0.65 % en 20252. En 2022, l’APD s’est élevée à 6.5 milliards USD (données préliminaires), soit 0.67 % du RNB, ce qui représente une hausse substantielle.
Toutefois, les risques que fait peser sur le programme de coopération la fluctuation des dépenses consacrées aux réfugiés – déjà pointés du doigt dans l’examen par les pairs précédent – ne sont pas encore réglés. La Cour des comptes a averti que cette dépense pourrait être sensiblement plus élevée que ce qui est prévu dans le budget (Cour des comptes des Pays-Bas, 2023[6]). En effet, la dernière planification budgétaire indique qu’une part nettement plus élevée du budget d’APD du MAE sera affectée aux dépenses consacrées aux réfugiés sur le territoire dans les années à venir (Gouvernement des Pays-Bas, 2023[7]). Ce dépassement pourrait non seulement épuiser la réserve permanente d’APD mais aussi réduire la part de ressources disponibles pour les dépenses d’APD dans les pays en développement. Pour garantir un financement supplémentaire de l’accueil des réfugiés ukrainiens, il a été convenu de limiter à 150 millions EUR le montant de l’APD utilisé pour financer les coûts comptabilisables dans l’APD3. L’application constante de ce plafond permettrait une planification fiable – ce qui est essentiel pour concrétiser l’ambition des Pays‑Bas de relever des défis complexes à long terme dans le cadre de leur programme de développement. D’autres bonnes pratiques adoptées par d’autres membres du CAD consistent notamment à dissocier pleinement, dans le processus budgétaire, la coopération au développement et les dépenses liées aux réfugiés dans les pays donneurs et à rendre compte de ces deux éléments au CAD où à choisir de ne pas comptabiliser ce coût dans l’APD.
L’élaboration de documents stratégiques clés et de nouvelles stratégies par pays permet aux Pays-Bas de progresser en direction de leurs objectifs ambitieux. Outre la politique « Faisons ce que nous savons le mieux faire », les Pays-Bas ont publié leur première stratégie climatique internationale (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[8]) et leur première stratégie pour l’action sanitaire mondiale (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[9]). Ils ont également mis à jour le plan d’action pour la cohérence des politiques (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[10]), élaboré une nouvelle stratégie pour l’Afrique dans le cadre d’un vaste processus de consultation et adopté une politique sur le multilatéralisme et les droits de la personne. S’inspirant de la politique « Faisons ce que nous savons le mieux faire », les équipes-pays au siège du MAE et dans les ambassades ont mis au point de nouvelles stratégies pluriannuelles par pays (SPP). Outre les théories du changement thématiques, les Pays-Bas disposent d’un important corpus d’orientations pour guider leurs efforts dans les années à venir.
La nouvelle politique étrangère féministe renforce encore le rôle de chef de file des Pays‑Bas en matière d’égalité des genres et d’autonomisation des femmes et des filles et sa promotion dans l’ensemble du MAE et de l’administration contribuera à en optimiser les retombées. Les partenaires attachent un grand prix au rôle de fer de lance que jouent les Pays-Bas dans les domaines de l’égalité des genres, de la santé, des droits sexuels et reproductifs, et ont des attentes élevées quant au nouvel élan que la politique peut insuffler au leadership des Pays-Bas et à leurs méthodes de travail. Comme indiqué dans une lettre commune au parlement (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[11]), les Pays-Bas s’attacheront à promouvoir l’égalité des genres, et en particulier les droits des personnes LGBTIQ+, en mettant au point un programme d’action international et en intégrant systématiquement cette dimension dans les politiques et les financements en faveur de la coopération au développement, ainsi que dans le propre fonctionnement du ministère. Si le pays peut s’appuyer sur une action de longue date en faveur de l’égalité des genres dans le cadre de la coopération au développement, il importera tout particulièrement de veiller à ce que sa politique soit intégrée dans toutes les activités du MAE, y compris les échanges commerciaux et la diplomatie, et à ce que le personnel soit incité à appliquer cette politique au moyen de mécanismes institutionnels tels que des examens annuels et la fixation d’objectifs.
Recommandation
1. Afin d’assurer la continuité et la prévisibilité de leur engagement, les Pays-Bas devraient poursuivre leurs efforts visant à atténuer les effets de la fluctuation des dépenses liées aux réfugiés sur leur territoire sur les autres dépenses d’APD et maintenir leur trajectoire positive pour atteindre 0.7 % du RNB.
2. Afin d’étendre leur rôle de chef de file en matière d’égalité des genres et d’autonomisation des femmes sur la scène internationale, les Pays-Bas devraient continuer de mettre en œuvre leur politique étrangère féministe dans l’ensemble de l’administration et collaborer étroitement avec les partenaires au niveau international.
Un système adapté à ses objectifs : s'appuyer sur des réformes ambitieuses
Les Pays-Bas ont beaucoup progressé dans la mise en place d’un portefeuille mieux ciblé, mais des défis restent à relever
Les Pays-Bas ont reconnu que la dispersion de leur programme de coopération était un défi majeur qui en limitait l’impact. La coopération néerlandaise au développement a une orientation thématique claire en phase avec ses points forts. Cependant, la fragmentation et la dispersion liées à l'éparpillement des projets entre les pays partenaires et à l’intérieur de chacun des pays partenaires, mais aussi le nombre d'instruments de financement utilisés, en réduisent l’impact4. Les examens du CAD de l’OCDE par les pairs, ainsi que les rapports d'évaluation et de contrôle des Pays-Bas, ont tous recommandé de réduire cette fragmentation, soulignant les défis qu’elle pose en matière de durabilité, d’impact, de capacités du personnel et de qualité de la collaboration avec les partenaires. En 2019, le MAE a lancé une initiative intitulée « Moins, mieux, plus flexible » (Minder, Beter, Flexibeler [MBF] pour réduire le nombre de projets et de pays couverts ; voir le Graphique 2 et les enseignements tirés pour une seconde phase dans). La stratégie « Faire ce que nous savons le mieux faire » réaffirme avec force l’engagement en faveur d’un recentrage, en tant que méthode de travail essentielle pour concrétiser « des programmes plus vastes, portant sur moins de thèmes et à plus long terme ».
Graphique 2. Une initiative spécifique pour un meilleur impact
Il existe trois différentes catégories de pays partenaires permettant aux Pays-Bas de différencier l’étendue de leur engagement.
Douze pays cibles de la coopération au développement avec lesquels les Pays‑Bas entretiennent une vaste relation : en particulier ceux qui sont les moins avancés et ceux qui connaissent des contextes fragiles, dans lesquels les Pays‑Bas mobilisent des ressources considérables.
Dix pays cibles de la coopération au développement avec lesquels les Pays Bas entretiennent une relation spécifique : coopération axée sur des défis sur lesquels les Pays Bas peuvent apporter une valeur ajoutée particulière.
Quatorze pays où se combinent des activités d’échanges commerciaux et de développement (trois d’entre eux étant aussi des pays cibles) : principalement des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure dans lesquels les Pays-Bas recherchent des synergies entre la coopération au développement et la promotion des échanges commerciaux, en mettant l’accent sur les transitions écologique et numérique.
Le pays souhaite aussi se retirer de certains partenariats, en s'appuyant sur son expérience passée pour assurer une gestion responsable de ces retraits.
Les Pays-Bas devront tester si leur engagement est suffisamment ciblé. Compte tenu de leur niveau de financement, les Pays-Bas font généralement partie des 10 partenaires principaux - à défaut de faire partie des plus gros - dans les 12 pays cibles. Leur engagement plus limité dans les deux autres catégories est compréhensible, car il leur permet de maintenir des partenariats de coopération avec un plus large éventail de pays en dépit de ressources limitées. Par ailleurs, plusieurs programmes thématiques leur permettent de s’engager au-delà des pays prioritaires. Le MAE, qui encourage à se recentrer, a par exemple réduit le nombre de ses pays partenaires de 70 à 40 dans le développement du secteur privé. Toutefois, de 2020 à 2022, la part globale de financement affectée aux pays cibles n'a pas augmenté (32 %) et le financement octroyé à d’autres pays n’a pas diminué (aux alentours de 10 %)5. À l’avenir, les Pays-Bas devront tester si leur engagement limité dans de nombreux pays leur permet d’avoir de réels effets dans leurs secteurs prioritaires.
L'initiative « Moins, mieux, plus flexible » (MBF) a permis de réduire le nombre de projets, mais il faut continuer en ce sens. Pour ce qui concerne les programmes financés par les services centraux, le nombre d'activités a diminué de 33 %, même si les progrès sont inégaux entre les secteurs, comme l'était la situation de départ. La taille moyenne des projets a aussi augmenté. Toutefois, le nombre global de projets financés au niveau central reste élevé et leur taille par pays demeure modeste, ce qui entraîne une pression importante sur les capacités du personnel ainsi que des risques en termes d’impact. Le suivi interne pour 2021 a chiffré la moyenne des versements annuels par pays et par projet à 0.4 million EUR pour les programmes gérés par les services centraux et à 0.8 million EUR pour les programmes gérés par les ambassades. En Ouganda, ces moyennes sont déjà nettement plus élevées (0.8 million EUR et 1.3 million EUR, respectivement). Toutefois, la charge de travail liée à la gestion de projets est élevée : en 2022, l’ambassade des Pays-Bas en Ouganda a assuré la gestion directe de 23 programmes, mais devait aussi être au courant de 76 programmes bénéficiant de versements octroyés par les services centraux et leur fournir un appui.
La Direction générale de la coopération internationale (DGIS) réfléchit à un moyen de renforcer l’impact de la coopération néerlandaise au développement et d’intensifier l’investissement à long terme. Les réflexions internes soulignent avec justesse que le renforcement de l'impact de la coopération et des budgets des programmes sont deux choses différentes, ce dernier point ne permettant pas toujours de faire progresser le développement mené par les acteurs locaux (Développement mené par les acteurs locaux : s’attaquer aux obstacles structurels qui entravent la concrétisation de grandes ambitions). Il est donc essentiel de concevoir et de mettre en œuvre des programmes en tenant compte des possibilités d’accroître l’impact du développement au sein de programmes plus vastes, avec des mécanismes adéquats permettant d’aborder les problématiques et d’éviter une interruption des programmes. La mise en place d’un apprentissage contribuant à identifier des approches ou des partenaires de mise en œuvre adaptés à des investissements plus importants sera cruciale. Une telle approche exigeant une pérennité et un engagement à long terme, les Pays-Bas ont commencé à élaborer des programmes sur 10 ans, tant au niveau des services centraux qu’au niveau des ambassades. Il s’agit là d’une bonne pratique.
L'étendue de l’engagement dans les pays est un défi négligé. Si les Pays-Bas ont un axe thématique clair, la réalisation de toutes les priorités dans les pays partenaires amène les portefeuilles à englober de nombreux secteurs. Sur les 12 principales lignes de financement thématiques, les pays avec lesquels les Pays-Bas entretiennent une vaste relation reçoivent en moyenne un financement dans 9.8 domaines, tandis que les pays avec lesquels ils entretiennent une relation spécifique reçoivent un financement dans 9.3 domaines. Couvrir de manière adéquate un aussi grand nombre de secteurs représente un défi de taille pour les ambassades et risque d’affecter l’ambition des Pays-Bas de s’impliquer en profondeur sur chaque défi complexe. Dans la pratique, cela signifie que le personnel de l’ambassade couvre certains engagements sectoriels à temps partiel, ce qui limite sa capacité à s’impliquer dans la conception, le suivi et le dialogue politique. Cela signifie également que l’empreinte des Pays-Bas varie considérablement d'un secteur à l’autre. Alors que les Pays-Bas entrent dans la deuxième phase de l’initiative MBF, il serait important de prendre en considération les effets de la dispersion thématique dans chaque pays.
Le nombre d'instruments de financement dans le secteur privé pour atteindre des objectifs de développement reste élevé. L’examen par les pairs de 2017 avait recommandé de rationaliser les instruments du secteur privé de manière à éviter toute dispersion. L'évaluation de l’engagement du secteur privé menée par le Département de l’évaluation des politiques et des opérations (IOB) des Pays-Bas est arrivée à une conclusion similaire, l’une de ses recommandations étant de « limiter le nombre d’instruments des politiques » et d’« éviter la fragmentation » (IOB, 2022[12]). Toutefois, à l’heure actuelle, il existe plus de 50 instruments d’APD et hors APD différents qui permettent d’associer le secteur privé aux efforts de réalisation des objectifs de développement (IOB, 2021[13]). Cette profusion complique l'identification des mécanismes de financement appropriés par les ambassades et les partenaires. Elle peut entraver le renforcement de l’impact de la coopération néerlandaise et génère des risques de chevauchement et de coordination insuffisante.
Le suivi de l'impact et des implications des efforts de rationalisation sera essentiel pour parvenir à un recentrage et s’y tenir. Les demandes des pays partenaires, l'évolution des priorités politiques, les événements actuels et l’attention médiatique sont autant de facteurs susceptibles d’entraîner un élargissement du portefeuille. La Cour des comptes a salué les progrès actuels, mais a mis en garde contre les pressions persistantes exercées à cet égard (Netherlands Court of Audit, 2023[14]). Il sera donc important de consigner les avantages d’un programme moins dispersé, de même que les problèmes posés par les domaines fragmentés restants. Le MAE pourrait étudier les moyens de répondre à de nouvelles demandes en impliquant clairement un moindre niveau d’engagement. Plutôt que de créer de nouveaux instruments de financement et de gérer directement des projets, le pays pourrait augmenter les contributions au budget central ou celles affectées selon des critères souples aux organisations de la société civile, qu’elles soient multilatérales ou internationales, et les conjuguer à un dialogue politique régulier.
Encadré 1. Premiers enseignements tirés de la rationalisation du programme de coopération en vue d’en accroître l’impact
Le MAE a tiré un certain nombre d’enseignements de son expérience qui vont éclairer la deuxième phase de l’initiative MBF (voir Graphique 2).
En particulier, l’axe stratégique doit porter sur un impact plus grand pour éviter de restreindre les efforts lorsque ce n'est ni nécessaire ni utile. Cela peut contribuer à guider la réflexion interne (par exemple, gérer les tensions liées au développement mené par les acteurs locaux) et soutenir la collaboration avec des institutions responsables comme le Parlement et la Cour des comptes, qui peuvent se demander si le MAE est désormais le mieux placé pour avoir un impact.
Une deuxième phase, « MBF 2.0 », accordera donc plus d’attention aux axes de travail « Mieux » et « Plus flexible », en particulier pour renforcer la programmation adaptative et obtenir des approches efficaces. Elle suivra aussi l’impact « interne », notamment les capacités des membres du personnel et leur satisfaction au travail.
Les efforts de rationalisation devraient être rapidement intégrés dans les processus de gestion existants. Plutôt qu'un exercice supplémentaire, la réflexion sur la concentration des efforts devrait faire partie de la conception stratégique nationale, de la planification annuelle et de la consultation régulière des réseaux des instances dirigeantes et du personnel. Il importe d'inclure systématiquement les ambassades dans les consultations. L'apprentissage au sein des équipes et des portefeuilles continuera d’être un élément important.
De concert avec les parties prenantes, le MAE pourrait étudier les moyens de maintenir son recentrage, notamment en répondant aux demandes complémentaires d’une manière qui impliquerait un moindre niveau d’engagement.
Note : Cette pratique est décrite plus en détail sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement : https://oe.cd/58z
Une plus grande souplesse dans l'approche thématique sera essentielle pour assurer la conduite locale de la coopération bilatérale et son adaptation aux environnements fragiles
La coopération néerlandaise au développement est fondamentalement thématique plutôt que géographique. Ce constat vaut pour le budget, le cadre institutionnel et la programmation. Cinq lignes budgétaires thématiques6 au titre du budget consacré au commerce extérieur et à la coopération au développement représentent la plus grande partie de l’APD des Pays-Bas (61 % en 2023 ; d'autres postes de dépenses importants comprennent le budget destiné au renflouement de l’Association pour le développement international (IDA) et les dépenses consacrées aux réfugiés sur le territoire). Ces lignes budgétaires sont gérées par la Direction générale de la coopération internationale (DGIS), composée de quatre départements thématiques (et d’une unité du personnel de coordination et consultative)7. Les services géographiques et les fonctions institutionnelles sont répartis dans tout le MAE. La programmation est aussi largement axée sur les thèmes. Si une petite partie des ressources est déléguée aux ambassades (14 %), ce sont les départements thématiques qui décident de la grande majorité des programmes (voir le Graphique 3). Par conséquent, les programmes centraux représentent la plus grande part du financement dans toutes les catégories de pays, et la moitié du budget du commerce extérieur et de la coopération au développement géré par le MAE n’est pas affectée par pays (voir le
Tableau 1. ). Ce point différencie la coopération des Pays-Bas de celle de nombreux pays membres du CAD, dans lesquels la budgétisation, la prise de décision et la programmation sont centrées autour des pays partenaires (l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale de la Commission européenne étant un bon exemple).
Graphique 3. Flux des budgets alloués à la coopération au développement et aux échanges commerciaux pour les services centraux et les ambassades
Note : Les couleurs correspondent aux quatre lignes budgétaires principales thématiques, gérées par quatre départements thématiques de la Direction générale de la coopération internationale. Voir les notes 5 et 6 en fin de document.
Tableau 1. Allocations en faveur du commerce extérieur et de la coopération au développement par type de pays - services centraux et ambassades
En millions EUR, prix courants, moyenne 2021-22
Source : basé sur les données internes fournies par les Pays-Bas sur les paiements en espèces.
L'approche thématique néerlandaise comporte plusieurs avantages importants. Elle renforce la perspective systémique des Pays-Bas en reliant le travail d’influence sur les politiques mondiales à la programmation de la coopération avec les pays, comme énoncé dans les théories thématiques du changement. Elle guide aussi l’ambition des Pays-Bas d’influencer les processus mondiaux et le changement à l’échelle du système, en étroite coopération avec des partenaires clés, qu’ils soient multilatéraux ou issus de la société civile, et en lançant des programmes mondiaux de grande envergure. Centrée sur les domaines d’expertise des Pays-Bas, l'approche thématique permet de nouer des liens étroits avec les parties prenantes basées sur le territoire national et offre des débouchés au secteur privé néerlandais. Elle facilite également le regroupement et la communication des résultats, en établissant des liens clairs avec les Objectifs de développement durable (ODD). Enfin, elle renforce l'apprentissage entre les pays.
Cependant, sous sa forme actuelle, l'approche thématique néerlandaise peine à obtenir une coopération adaptée qui soit prise en main et menée localement. Bien que les approches thématique et géographique soient toutes deux utiles, elles ont des incidences différentes s'agissant des principes d’efficacité du développement. La principale entité politique où se déroule la coopération et où les décisions doivent être débattues avec les parties prenantes est le pays partenaire et non le secteur. En revanche, les budgets thématiques sont un facteur clé aux plus hauts niveaux de la prise de décision, concentrés aux Pays-Bas et non dans les ambassades. La réflexion thématique mène à des consultations et aux partenariats avec les responsables des domaines politiques concernés, qu’ils viennent du monde entier ou soient issus de la société civile néerlandaise, de la recherche, du secteur privé ou des organisations multilatérales. Cela explique aussi pourquoi les autorités et les parties prenantes des pays partenaires sont moins étroitement impliquées, voire pas associées directement au processus. Dans cette approche, la responsabilité du développement mené par les acteurs locaux incombe aux intermédiaires.
Les approches thématiques peuvent compliquer l’adaptation aux contextes nationaux. La conception des programmes dans les services centraux pour de multiples pays accroît le risque de concevoir des approches uniformes et inadaptées au contexte local. Il n’y a pas forcément de consultation sur ces programmes avec les ambassades, qui ne sont pas toujours en capacité de les suivre, et dont l’avis, lorsqu’elles peuvent le donner, n'est pas systématiquement pris en compte. Il est également difficile de créer des synergies entre les programmes gérés par les ambassades et ceux gérés par les services centraux. Les Pays-Bas ne sont pas non plus en mesure de présenter l’ensemble de leurs résultats par pays qui permettraient d’améliorer la responsabilité mutuelle. Les cloisonnements par thèmes compliquent le travail entre les secteurs, même là où ils constitueraient une bonne pratique du développement (par exemple le rapport eau-alimentation-énergie, l’accent sur la résilience ou l’approche intégrée pour répondre à la problématique des réfugiés). Cet aspect est renforcé par la reddition des comptes des lignes budgétaires par thèmes.
Améliorer la souplesse et renforcer les liens entre les services centraux et les ambassades est une première étape utile. Les financements thématiques délégués aux ambassades peuvent dans une certaine mesure être utilisés avec souplesse au titre de l’article budgétaire thématique général si le contexte opérationnel l’exige, alors que les fonds des services centraux doivent être utilisés au titre du sous-article auquel ils étaient rattachés à l’origine. Le montant qui peut être transféré d'un thème à l'autre au niveau des ambassades a été porté à 2.5 millions EUR par an. Celles-ci peuvent aussi demander à ce que le budget soir réalloué ou à l’augmenter une fois par an. Les théories thématiques du changement reconnaissent l’importance du travail inter-services, et les activités d’un thème peuvent contribuer aux résultats d’un autre thème. Les équipes conjointes des pays élaborent les stratégies locales, si bien que les stratégies et les plans annuels reflètent désormais la plupart des programmes qui sont gérés par les services centraux en plus des activités déléguées. Il faut donc une étroite coopération dans le suivi de la mise en œuvre afin d’optimiser les synergies entre les programmes. Une co-conception et un co-financement plus systématiques des activités permettraient d’instaurer une responsabilité partagée afin d’atteindre les objectifs à court et à long termes. Le pays pourrait tirer des enseignements d’un projet pilote visant l’harmonisation des pratiques entre des services de cinq pays8, décrit dans le document relatif au changement pour le développement du secteur privé (MFA, 2022[15]).
À l'avenir, les Pays-Bas doivent envisager les moyens de mieux équilibrer les atouts et les défis inhérents à son approche thématique. À l’heure actuelle, les niveaux de délégation aux ambassades vont de 0 % (commerce durable, accueil des réfugiés dans la région) à 50 % ou plus (sécurité alimentaire, sécurité et état de droit). Ainsi, le MAE pourrait donc veiller à ce que le personnel discerne clairement9 quand un programme doit être géré au niveau central, c'est-à-dire lorsque les avantages d’un programme central l’emportent largement sur les inconvénients de ne pas déléguer des ressources au niveau local. Cela permettrait aussi aux ambassades de mieux anticiper et d'éclairer la planification des capacités, tant au niveau des ambassades qu’au niveau des services centraux. Deuxièmement, il est possible de renforcer l'adaptation au contexte national et la prise en main locale des programmes gérés par les services centraux, ce qui donnerait une plus grande souplesse aux approches multi-pays et garantirait que les ambassades et les acteurs locaux soient associés dès le stade de la conception.
La planification stratégique des effectifs commence à porter ses fruits mais exigera une attention constante
Si le volume des effectifs, la définition des trajectoires professionnelles et la stabilité des contrats ont tous connu une amélioration, la charge de travail élevée et ses conséquences sur le bien-être du personnel subsistent. L'attribution de 10 millions EUR pour le recrutement de personnel supplémentaire à la DGIS a entraîné de nouvelles affectations à l'étranger. La conversion des contrats temporaires en contrats permanents augmente. Le recrutement externe cible les domaines dans lesquels des départs à la retraite sont à venir. Les trajectoires de carrières généralistes et spécialisées ont été précisées et les voies d’entrée pour les stagiaires et les contractuels ont été définies, en mettant notamment l’accent sur la diversité et l’inclusion. Il faudra suivre la mise en œuvre des dix recommandations relatives à la planification des effectifs formulées en 202010 et s’assurer de la satisfaction du personnel pour maintenir la dynamique. Dans une enquête auprès du personnel réalisée en 2021, 57 % des membres de la DGIS disaient avoir une charge de travail trop élevée voire bien trop élevée, soit un niveau supérieur à tous les autres services du MAE (InternetSpiegel en collaboration avec Effectory, 2021[16]). Les résultats de l’enquête montrent que les membres du personnel sont impliqués dans leur travail et aiment ce qu’ils font, ce qui est un excellent point de départ pour la direction.
Trouver un équilibre entre compétences en diplomatie et en développement reste compliqué et attirer du personnel pour des affectations dans des contextes fragiles s'avère particulièrement difficile. En évitant que certaines fonctions clés soient soumises à la rotation du personnel, la DGIS faciliterait davantage l’accumulation d’expertise, tandis qu’une plus grande mobilité entre circuits diplomatiques et filières du développement éviterait les cloisonnements et élargirait le vivier de talents du MAE. En dépit des incitations, les membres du personnel rechignent à accepter des affectations dans des pays aux contextes fragiles et le recrutement de personnel expérimenté sera particulièrement important en sus des nouveaux postes créés au niveau débutant. S'agissant d'un problème courant chez les donneurs11, l’OCDE a mis en place un exercice d'apprentissage par les pairs sur la gestion des ressources humaines dans les contextes fragiles qui a permis de formuler plusieurs recommandations en rapport avec les incitations et le développement professionnel dont il serait bon de tenir compte. Certains membres du CAD ont mené diverses approches12, mais l’évaluation de leur degré de réussite n'est pas encore disponible (OCDE, 2015[17]).
Les capacités des ambassades requièrent plus d'attention, compte tenu de la hausse attendue des délégations budgétaires et de la participation à la gestion des programmes centraux. Les projets d’augmentation des délégations budgétaires devront s'accompagner d’une évaluation des besoins en ressources humaines au niveau du pays concerné, tandis qu’il faudra prendre en compte le temps consacré à la conception des programmes centraux. Pendant leur visite du pays, les partenaires ont aussi exprimé le souhait que le personnel de l'ambassade participe davantage, par exemple en jouant un rôle actif dans les comités directeurs, mais la charge de travail trop élevée ne permet pas ce niveau de participation. Une plus grande concentration des efforts au niveau national contribuerait à renforcer cette implication. La mise en place d'un développement mené au plan local peut également exiger un renforcement des capacités au niveau de l’ambassade et de nouvelles compétences pour le personnel de l’ambassade et des services centraux. Il faudra par exemple envisager à ces deux niveaux des approches de gestion adaptative pour mieux réagir aux évolutions du contexte local. Les plans de développement des capacités pourraient aussi réfléchir à des moyens de sensibiliser davantage les partenaires aux dynamiques de pouvoir. Ils pourraient également renforcer les connaissances et la souplesse requises pour mettre en œuvre différents types de mécanismes de financement en fonction du contexte, du projet et des partenaires (voir section « Développement mené par les acteurs locaux : s’attaquer aux obstacles structurels qui entravent la concrétisation de grandes ambitions »).
Le suivi de l’enquête menée auprès du personnel et du rapport exploratoire sur le racisme au sein du MAE (Ministère des Afaires étrangères, 2022[18]) offre l’occasion de reconnaître le rôle essentiel du personnel local et de démontrer la volonté de traiter les doléances. Environ un tiers du personnel chargé du développement est embauché localement et son taux de maintien en poste est élevé13. Leurs collègues et partenaires reconnaissent que le personnel local est essentiel à la préservation de la mémoire institutionnelle et au renforcement des réseaux locaux, indispensables à un engagement contextualisé. Les membres du personnel local ont toutefois peu de possibilités d'évolution, nombre d’entre eux conservant la même fonction au même niveau hiérarchique pour toute la durée de leur contrat. Par ailleurs, le rapport sur le racisme a relevé des incidents isolés et des problèmes systémiques. Si le personnel local a grandement apprécié ce rapport sur le racisme, il en attend désormais des mesures : un suivi clair de la part de la direction (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[19]) sera un point de départ important. La réponse de la direction conjuguée aux efforts des ambassades offrirait une occasion unique de débattre des problèmes structurels et d’inviter le personnel local à faire part de ses observations afin d’éclairer la prise de décision sur ces questions à l'échelle du ministère.
Une forte culture de l’apprentissage constitue un excellent tremplin pour mettre davantage l’accent sur l’impact durable
Les Pays-Bas sont depuis longtemps dotés d’une culture de l'apprentissage fondée sur la réflexion critique, la résolution multipartite des problèmes et la volonté d’agir en fonction des enseignements tirés de l’expérience. Grâce à un suivi et une évaluation solides en étroite collaboration avec des institutions et des parties prenantes du monde de la recherche et du conseil, le pays procède à des analyses de fond, formulant des recommandations applicables à des défis complexes liés au développement. Il existe une culture d’échange d’expériences et d'apprentissages grâce à des équipes mixtes, des communautés de pratique et des plateformes de connaissances spécifiques auxquelles participent des parties prenantes extérieures. Un « festival de l'échec » a renforcé l'importance d’apprendre de ses erreurs (voir l’Encadré 2). Le caractère obligatoire des réponses publiques aux évaluations et aux conseils sur les politiques, mais aussi les exigences en matière d'assurance qualité, garantissent que ces contributions éclairent réellement la prise de décision relative aux politiques et à la programmation. La décision de mieux cibler les efforts et le fait de repenser substantiellement la manière dont l’aide et les échanges sont susceptibles de répondre aux conclusions des évaluations, par exemple en se recentrant sur les secteurs plutôt que sur les entreprises individuelles, en sont des illustrations frappantes.
Encadré 2. Un « festival de l’échec » a aidé la DGIS à approfondir sa culture de l’apprentissage en célébrant le fait d’apprendre de ses erreurs
Comme dans tout domaine d’action, les obstacles et les échecs font partie intégrante de la coopération au développement. Les échecs sont une source précieuse d'apprentissage, ce qui peut améliorer la coopération au développement. Toutefois, les attentes du public et la culture interne incitent souvent à minimiser les échecs au lieu d’en tirer les enseignements. Une enquête réalisée auprès du personnel chargé de la coopération a mis en évidence qu’il y avait encore de la marge pour apprendre de ses erreurs (InternetSpiegel en collaboration avec Effectory, 2021[16]).
Pour reconnaître l’utilité de tirer des enseignements de ses erreurs, la DGIS a organisé un « festival de l’échec » au cours duquel les collaborateurs ont ouvertement échangé sur leurs échecs et appris de ceux des autres. Le Comité de direction du MAE a salué une telle ouverture. Il y a de l’intérêt pour l’organisation d’un « festival de l’échec » dans l’ensemble du MAE.
Plusieurs facteurs ont joué un rôle essentiel dans la réussite de l'événement :
Leadership : les membres des instances dirigeantes ont soutenu l'événement et partagé leurs propres échecs.
Honnêteté : les présentations étaient axées sur de véritables erreurs, sans conclusion positive.
Coaching : une troupe de théâtre a conseillé les employés sur la manière de faire le « récit de leur échec » d’une manière plaisante.
Atmosphère : le choix d'un site en extérieur, dans un climat détendu, a été propice à un environnement collaboratif positif.
Source : Notes internes du personnel, Ministère des affaires étrangères..
Les parties prenantes reconnaissent qu’il faut diriger l’attention sur la notion d’ un impact durable plutôt que sur les résultats quantitatifs. En réponse aux attentes politiques et publiques, les Pays-Bas ont réalisé des investissements importants dans la collecte et la communication de données sur les résultats, présentées sur un portail en ligne (OCDE, 2021[20]). L'agrégation d’indicateurs quantitatifs (comme les populations touchées) est un élément essentiel à cet égard. Par exemple, dans la politique de coopération « Faire ce que nous savons le mieux faire », le gouvernement souligne qu'un nouveau financement permettra à 50 millions de personnes de disposer d'énergies renouvelables et à 4 millions d’autres de mieux se nourrir . C’est un très bon outil de communication, mais le gouvernement reconnait qu’il a accordé trop d’attention aux résultats quantitatifs à court et moyen termes, un problème que pointent également les évaluations menées par le Département de l’évaluation des politiques et des opérations (IOB). Il était donc plus difficile de garantir que les programmes répondent pleinement aux besoins en développement dans un contexte donné et soient axés sur un impact durable. Pour faire évoluer son approche, le MAE assure le suivi d'indicateurs qualitatifs liés à l’influence des politiques et au processus de changement dans son financement des organisations de la société civile (OSC).
Le MAE réalise des investissements conséquents dans les approches à long terme et l'apprentissage continu dans ses opérations. Il s'est engagé à élargir ses travaux d'évaluation pour englober des examens systématiques à plus long terme et davantage d’évaluations ex post, ainsi qu’à surveiller des effets imprévus. Plusieurs nouveaux programmes sont mis en place sur 10 ans et peuvent être réévalués au bout de cinq ans. Chaque nouvelle stratégie nationale pluriannuelle doit comporter un programme d'apprentissage spécifique. De la même manière, les lignes directrices des programmes encouragent l’intégration de l'apprentissage, et les nouvelles orientations mettront davantage l'accent sur la gestion adaptative. L'apprentissage sera un élément fondamental permettant d’investir dans les approches qui fonctionnent et de les redimensionner. Le nouveau programme en rapport avec les OSC est doté d'un budget de 25 millions EUR destiné à l'apprentissage et comprend notamment des évaluations et des recherches transfrontalières. Au titre des bonnes pratiques, l'apprentissage comprend aussi les acteurs issus des pays partenaires, ce qui contribuera à la production de résultats pertinents au niveau local et à accroître leur utilisation, comme le montre l’expérience d'autres membres du CAD (OCDE, 2021[21]).
Des capacités suffisantes en personnel sont essentielles pour un effort d'apprentissage plus fructueux. Le nouveau programme d'apprentissage génère des attentes supplémentaires de la part des membres du personnel. Ceux-ci devront investir dans la conception, la supervision des activités d'apprentissage et y participer, puis synthétiser et consigner les leçons apprises, notamment grâce à l’utilisation d'un nouvel outil de gestion de projet. En réponse, le MAE a déjà accru ses capacités en personnel pour le suivi, l’évaluation et l'apprentissage, notamment grâce à une unité qui y est consacré et à des points de contacts répartis entre les différents services, qui échangent au sein d'une communauté de pratique. En outre, la direction devra veiller à ce que l’initiative du MAE réduise réellement la charge de travail liée à la gestion de projet et permette de consacrer du temps à l'apprentissage. En ce qui concerne les efforts sur les programmes gérés par les services centraux, il sera important d’inclure à la fois le personnel expatrié et le personnel local d'ambassade pour faire en sorte que les enseignements profitent à tout le système de coopération. À cet égard, le programme lié aux OSC mentionné au paragraphe ci-dessus crée un précédent positif.
Les systèmes de gestion des risques doivent reposer sur des fondations solides et évoluer pour s’adapter à des contextes fragiles
Les Pays-Bas reconnaissent l’importance de la gestion et de la prise de risques dans la coopération au développement. L'accent mis sur les contextes fragiles, voire extrêmement fragiles, en dit long sur l’engagement néerlandais à œuvrer dans des environnements présentant des risques importants sur les plans sécuritaire (pour le personnel et les partenaires), politique (exposition dans le pays d’origine du fait de problèmes de gouvernance dans les pays partenaires) et opérationnel (faire face à des revers et à des difficultés pour produire des résultats). Dans le même temps, l’étroite surveillance du Parlement et de l'opinion publique en matière de coopération au développement peut conduire à éviter les risques. Dans la politique de coopération « Faire ce que nous savons le mieux faire », le gouvernement évoque ce dilemme : il fait tout pour limiter les risques au maximum, tout en reconnaissant que la prise de risques calculés est nécessaire pour exercer un impact. Le personnel et les partenaires sont très sensibles à cet engagement de gérer les risques plutôt que de les éviter (qui est tout à fait conforme au Partenariat de Busan (OCDE, 2020[22]) et à la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix [OECD/LEGAL/5019]), et ils attendent désormais des directives précises pour l'appliquer de manière concrète.
Un dialogue efficace et continu avec les acteurs clés, notamment le Parlement et l’opinion publique, peut améliorer le soutien aux efforts de gestion des risques. Il pourrait s’agir de communiquer sur l’appétence globale pour le risque, sur la gestion des risques dans l’ensemble des portefeuilles et la qualité des systèmes de gestion des risques. À l’instar de ce qu’ont entrepris de faire les États-Unis (USAID, 2018[23]) et le Royaume-Uni (HM Government, 2020[24]), les Pays-Bas pourraient élaborer une déclaration sur l’appétence pour le risque présentant le niveau de risque qu’ils sont désireux de prendre pour une typologie de risques donnée et divers contextes. Cet exercice serait l’occasion d’impliquer les parties prenantes clés dans la discussion sur les dilemmes et les arbitrages concernant, par exemple, les initiatives de développement menées localement. Les Pays-Bas pourraient aussi expliquer comment se répartissent les risques au sein du portefeuille, afin de montrer que, au sein des pays et des programmes et entre eux, certaines activités sont moins risquées, quand d'autres le sont davantage. En conséquence, cela pourrait amener une meilleure acceptation du profil de risque global du portefeuille. Enfin, une communication active sur les systèmes, à la fois pour gérer les risques ou y répondre lorsqu’ils se matérialisent, pourrait contribuer à garantir que des incidents isolés ne mettent pas en péril l’ensemble du programme de coopération, mais servent plutôt à vérifier l’efficacité des systèmes de gestion des risques, sachant qu'un système de ce type qui fonctionne bien fera émerger non pas moins, mais plus de risques.
Les systèmes de gestion des risques se sont améliorés mais restent axés sur le risque fiduciaire. Une unité centrale, le Département de contrôle et de supervision de la qualité (FEZ), oriente les processus de gestion des risques à l'échelle du ministère, en mettant l’accent sur trois catégories : stratégique, discutée au niveau du Comité de direction du MAE et retranscrites dans les stratégies nationales pluriannuelles (SPP) ; tactique, fondée sur les plans annuels ; et opérationnelle, fondée sur l'évaluation et la supervision des partenaires. Le MAE a récemment mis en place de nouvelles mesures pour répondre aux recommandations sur la gestion des risques formulées par la Cour des comptes. D'autres améliorations du système pourraient répondre aux préoccupations des partenaires quant à la concentration de la gestion des risques sur le risque fiduciaire. Faire porter l’attention sur un éventail de risques plus large conformément aux engagements internationaux (voir l’Annexe B) peut contribuer au renforcement d’une approche plus globale. Les Pays-Bas pourraient transposer dans d'autres catégories de risques les approches et les enseignements tirés de son bilan solide en matière de réduction des risques d’exploitation sexuelle, atteintes sexuelles et harcèlement sexuel (SEAH) dans le secteur du développement.
Les capacités d'identification des risques ont été renforcées mais doivent s'accompagner de processus à l'appui de la gestion et de l’atténuation du risque ainsi que d’orientations plus claires à destination des ambassades. Les orientations pour le récent cycle des SSP mettaient davantage l’accent sur l’identification des risques propres à chaque contexte, entre autres. Le FEZ a travaillé avec des équipes de pays sur la planification de scénarios. Une récente communauté de pratique sur le risque facilite la discussion sur les questions que se posent les équipes. Cependant, des processus de gestion institutionnelle14 plus clairs guideraient et rassureraient le personnel. L’usage croissant du partage d'analyses avec d'autres donneurs et partenaires au niveau national pourrait compléter les efforts internes et compenser les contraintes du personnel d’ambassade en matière de capacités.
Les partenaires ont souligné la nécessité d'un partage plus équitable des risques, à l’encontre de la pratique actuelle consistant à transférer les risques opérationnels et financiers sur les partenaires. Le pays est bien placé pour devenir un chef de file international sur cette question, en s’appuyant sur son travail dans le secteur humanitaire en tant que partenaire conjoint de l’Initiative pour un partage des risques (CPI, 2023[25]), dans le cadre du Grand Bargain15. Les approches élaborées au titre de cette initiative dans le secteur humanitaire, dans lequel tous les acteurs - donneurs, intermédiaires et organisations chargées de la mise en œuvre - sont engagés dans une gestion des risques collective plutôt qu’organisationnelle, (CPI, 2023[25]) pourraient inspirer des actions dans la programmation du développement. Compte tenu de l’importance accordée aux contextes fragiles, une approche plus granulaire ou nuancée de la gestion des risques confortera la capacité des Pays-Bas à produire des résultats et à promouvoir un développement durable (voir la section suivante sur le travail dans des contextes fragiles).
Recommandation
3. En s’appuyant sur l’initiative « Moins, mieux et plus flexible » pour favoriser un impact durable, les Pays-Bas devraient :
a. préserver les acquis du processus de rationalisation de leur portefeuille et veiller à ce que les dotations restent axées sur les priorités thématiques et géographiques ;
b. poursuivre les initiatives visant à renforcer leurs capacités en matière de ressources humaines ;
c. remédier à la fragmentation des portefeuilles et des instruments de financement, dans les cas où le système de coopération n’est pas en mesure de mobiliser des capacités et des ressources à grande échelle.
4. Tout en préservant les points forts de leur approche thématique, les Pays-Bas devraient veiller à adapter cette dernière aux contextes locaux en :
a. offrant une plus grande souplesse entre les thèmes, en termes de finances et de reddition de compte ;
b. accroissant la délégation financière lorsqu’une telle mesure sert des objectifs stratégiques et en renforçant en conséquence les capacités des ambassades et leur rôle dans l’adaptation des programmes aux contextes locaux.
5. Les Pays-Bas devraient encore améliorer leur approche de la gestion des risques en aidant le personnel à pondérer divers risques et objectifs, notamment en élaborant une déclaration sur l’appétence pour le risque, se concentrant sur le partage des risques plutôt que sur leur transfert vers les partenaires de mise en œuvre, et en coopérant de manière proactive avec l’ensemble des parties prenantes à l’exercice de la redevabilité.
Travailler dans des contextes fragiles : un exemple de patience stratégique et de souplesse de l’engagement à long terme
Les travaux donnant la priorité à l’engagement dans les pays fragiles bénéficient de méthodes de travail claires et d’une perspective à long terme
Les Pays-Bas ont considérablement renforcé leur approche concernant les problématiques en milieux fragiles depuis le dernier examen par les pairs. Les activités qui se concentrent sur les contextes fragiles bénéficient de méthodes de travail claires, de partenariats fondés sur la souplesse et l’innovation, et de la mise en application des enseignements tirés de l’expérience. La stratégie néerlandaise « Faire ce que nous savons le mieux faire » propose des méthodes de travail innovantes sur mesure visant à améliorer la qualité et la sensibilité au conflit de l’aide dans les contextes fragiles grâce notamment à : une programmation adaptative et une prise de risque calculée, une approche intégrée, une participation à un dialogue critique mais constructif, un investissement dans des objectifs à long terme et une attention à l’apprentissage. Ces principes sont en cours de réalisation. La stratégie fait explicitement référence aux conclusions des évaluations récentes et souligne que « la réussite à court terme est souvent une illusion », en particulier dans les contextes fragiles, et que c’est sur le long terme qu’il faut s’attendre à un impact16. Ces principes commencent à se traduire par des cycles de programmation plus longs dans certains domaines thématiques, et l’on observe dans l’ensemble du système une nette volonté d’adopter une perspective à plus long terme. Les partenaires des Pays-Bas décrivent ce pays comme un « ami critique » qui cherche constamment à élaborer de nouvelles approches, à dégager des enseignements et à rectifier sa trajectoire.
Le financement provenant des Pays-Bas est de bonne qualité, s’appuie sur des principes et est cohérent dans l’ensemble de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix, en mettant l’accent de façon louable sur cette dernière. En 2021, l’APD allouée aux contextes fragiles représentait plus de 84 % de l’APD ventilable par pays des Pays‑Bas. L’APD totale allouée aux opérations de paix17, dont les activités de prévention, s’élève à environ 23 % pour les dix dernières années et à 22 % pour 2021 ; ces chiffres sont bien supérieurs à la moyenne des membres du CAD, qui s’établissait à 12 % en 2020 (OCDE, 2023[26]). En ce qui concerne les contextes fragiles, ce chiffre passe à 26 % pour 2021 (voir le Graphique 4).
Les Pays-Bas sont en tête des contributions mondiales aux organisations et mouvements pour les droits des femmes. En 2021, ils ont attribué 10 % du total de leur APD consacrée à la paix à des activités entreprises dans le domaine des droits des femmes, ce qui illustre leur engagement en faveur de l’égalité des genres et souligne le rôle essentiel des femmes dans la recherche de la paix, la prévention et le développement durable. La même année, le soutien apporté à la participation démocratique et à la société civile représentait près du quart de l’APD néerlandaise en faveur de la paix18. Le soutien apporté aux institutions comme l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (Netherlands Institute for Multiparty Democracy), en particulier dans des pays marqués par un contexte politique difficile comme le Mali, le Burkina Faso ou le Myanmar, favorise l’inclusivité dans les processus politiques, les activités de plaidoyer et l’espace civique. Au Yémen, l’aide apportée aux groupes de réflexion et aux processus comme le Forum international du Yémen (« Yemen International Forum ») contribue à garantir le maintien d’un dialogue inclusif entre tous les Yéménites, à promouvoir les objectifs de recherche de la paix et à éclairer le processus de paix soutenu internationalement19.
Graphique 4. APD néerlandaise allouée à des contextes fragiles pour l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix (2012-21)
Note : Versements bilatéraux bruts, en millions USD (prix de 2020)
Source : Système de notification des pays créanciers de l’OCDE (2023) et plateforme « États de fragilité » (OCDE, 2023[27])
Privilégier l’analyse intersectorielle et l’analyse de l’économie politique pourrait permettre d’avoir un plus fort impact dans l’ensemble de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Les SPP et les processus de planification annuels offrent aux équipes-pays une plateforme leur permettant de conduire des analyses plus itératives entre les différents thèmes et secteurs concernés, ce qui peut renforcer l’approche intégrée. Dans les contextes fragiles, il est particulièrement important d’analyser l’économie politique dans tous les secteurs pour pouvoir élaborer une définition réaliste de la réussite et d’orienter à la fois l’engagement politique en fonction de la connaissance des risques et d’une programmation prenant en compte la dimension de conflit. Dans la pratique, ces travaux d’analyse devraient permettre de rapprocher plus systématiquement les services centraux et les ambassades, ainsi que leurs travaux de programmation respectifs, et de renforcer le rôle des équipes-pays dans l’établissement de liens entre les programmes de différents domaines thématiques. Cela pourrait permettre aux Pays-Bas de privilégier des objectifs de résilience de plus grande ampleur et d’éclairer leur approche en matière de programmation adaptative. À titre d’exemple, les interventions dans le secteur de l’eau pourraient être davantage liées à des programmes thématiques portant, par exemple, sur la sécurité alimentaire, les résultats dans le domaine de la santé, l’agriculture, le développement du secteur privé ainsi que sur les migrations et les déplacements tout en harmonisant les initiatives en faveur de la cohésion sociale et de la stabilisation menées par les sections politiques des ambassades. Cette démarche contribuerait à réduire la tentation de cloisonner davantage les projets pour lesquels l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix est un objectif en soi, et favoriserait plutôt un alignement, une cohérence et une complémentarité à plus grande échelle au moyen d’approches programmatiques.
Il est essentiel pour les Pays-Bas de tirer parti de leur positionnement au sein des organismes et organisations multilatéraux pour faire avancer leurs priorités dans les contextes fragiles, voire pour nouer de nouveaux partenariats. Les Pays-Bas s’appuient volontairement sur le système multilatéral pour atteindre leurs objectifs politiques et de développement. Leur participation à des initiatives de l’Équipe Europe (Team Europe) et à la programmation conjointe de l’UE, et leurs fonctions stratégiques au sein des conseils et comités des organismes multilatéraux permettent au pays de faire progresser les priorités et les normes en matière d’action publique au niveau international. Les Pays-Bas ont ainsi travaillé dans l’ensemble du système des Nations Unies pour que des dispositions cohérentes relatives à l’exploitation sexuelle, aux atteintes sexuelles et au harcèlement sexuel soient incluses dans tous les contrats, et ont fait en sorte qu’un solide programme d’action sur la santé mentale soit intégré dans les interventions humanitaires et de développement. Les partenaires souhaitent que davantage d’efforts soient déployés pour encourager les autres donneurs à suivre cet exemple. Dans les cas où le dialogue politique est limité ou lorsque le contexte national restreint les possibilités d’action, par exemple en matière de soutien budgétaire, les Pays-Bas mettent à profit leur position vis-à-vis de l’Union européenne, des Nations Unies et de la Banque mondiale pour contribuer à la réalisation des objectifs communs en partageant les risques et les responsabilités et en participant au dialogue politique. C’est ce que l’on observe notamment dans le cadre du programme sur l’État de droit en Ouganda (voir l’Encadré 3).
Les Pays-Bas sont bien positionnés pour continuer de promouvoir l’engagement dans les contextes fragiles et la mise en place d’approches de gestion des risques, à l’heure où le CAD et d’autres acteurs sont aux prises avec ces problématiques. La volonté de toujours améliorer les travaux entrepris et d’en tirer des apprentissages, notamment par le biais d’une fonction d’évaluation solide, est essentielle pour permettre aux Pays-Bas de s’engager dans des contextes fragiles sur lesquels pèsent des contraintes politiques. Le MAE et l’IOB produisent un ensemble précieux de données20 grâce à leur volonté de s’attaquer de front à des questions difficiles, comme l’amélioration de la gestion des risques, l’engagement dans des contextes politiquement complexes et l’efficacité de la politique humanitaire néerlandaise. Les Pays-Bas sont bien placés pour continuer à défendre ces questions, et la communauté du CAD peut tirer profit de leur expérience pour éclairer sa réflexion sur les objectifs réalistes que l’APD pourrait permettre d’atteindre dans les contextes fragiles et extrêmement fragile21.
Les efforts visant à trouver un équilibre entre les préoccupations liées à la redevabilité et à la légitimité constituent une base solide pour le maintien de l’engagement néerlandais et le renforcement du dialogue dans les pays fragiles
Les Pays-Bas font tout leur possible pour maintenir leur engagement dans les territoires les plus difficiles, reconnaissant que le fait de se désengager et de se réengager peut engendrer des coûts élevés. Faire face à une évolution soudaine du contexte reste un défi, mais les pratiques émergentes offrent une assise solide pour la mise en place d’une approche structurée et itérative dans les contextes les plus complexes. Le fait de se concentrer sur les contextes fragiles augmente le risque d’être confrontés à une instabilité politique et à une dégradation du dialogue politique avec les autorités des pays partenaires. Les événements de 2021 en Afghanistan sont un exemple extrême de ce qui peut se produire lors d’un changement politique ou sécuritaire brutal. Le MAE a commencé à développer des mécanismes permettant d’évaluer le positionnement des Pays-Bas dans le cas d’une évolution soudaine de la situation, par exemple dans le cadre d’un coup d’État. Pour ce faire, il faut analyser tout à la fois les relations politiques et sécuritaires, le portefeuille de coopération au développement, les mesures de sauvegarde, les risques, l’exposition aux risques, le principe consistant à ne pas nuire, la protection des individus et les besoins des populations locales afin d’étayer toute décision de maintien, de réduction ou d’arrêt des programmes. Il s’agit d’un processus de nature politique qui peut prendre du temps, comme on l’a vu récemment au Burkina Faso ou au Mali, où la prise de décision est montée jusqu’au niveau ministériel et a demandé plusieurs mois ; pour autant, il est essentiel dans la mesure où il permet de prendre des décisions éclairées et en toute connaissance de cause quant au maintien de la coopération et à ses modalités. Grâce à cette approche adaptative, les Pays-Bas peuvent continuer de préserver la confiance et de cultiver les réseaux locaux, même lorsque l’ampleur de leurs programmes de développement a été considérablement réduite, comme on l’a vu par exemple au Yémen au cours de la dernière décennie, tout en restant prêts à les déployer de nouveau lorsque cela est possible. Cette approche constitue une bonne pratique.
Dans les contextes fragiles, le maintien de l’engagement implique de se concentrer sur la paix, la prévention et la politique, et l’approche intégrée néerlandaise pourrait renforcer encore le rôle du pays en tant que partenaire à long terme pour la stabilité. Dans ces environnements, le développement relève d’un effort politique. Une évaluation de 2021 a montré l’existence de tensions dans le cadre des approches de prévention de l’extrémisme violent, entre les interventions sécuritaires à court terme et les stratégies de prévention à plus long terme déployées par les directions chargées de la coopération politique et du développement au sein du MAE. Elle a appelé à une coordination plus étroite et à la mise en place de cadres communs entre les instruments politiques et de développement (IOB, 2021[28]). Au Mali, l’IOB a constaté que l’approche intégrée de la contribution néerlandaise à la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) n’avait pas été clairement définie et était devenue un objectif en soi plutôt qu’une méthode structurée permettant de s’appuyer sur une série d’instruments d’action (IOB, 2022[29]). En Ouganda, où la transition politique s’annonce complexe, les SPP et les plans annuels ne donnent qu’une vision limitée du rôle que joue la coopération néerlandaise au développement dans le soutien d’une transition pacifique. Une formulation plus claire des objectifs stratégiques communs en matière de prévention et de paix peut contribuer à renforcer l’approche intégrée dans la pratique, à encourager une action précoce en faveur de la stabilité et à favoriser une meilleure harmonisation des actions politiques, à l’appui de la paix et du développement en vue d’un impact à long terme. Elle peut également favoriser un resserrement des liens entre les lignes budgétaires centrales et les délégations budgétaires, y compris les instruments consacrés aux droits de la personne, à la stabilité, au développement sociétal et aux activités culturelles gérés en dehors de la coopération au développement.
Le maintien délibéré d’une action auprès des populations nationales est important pour appuyer l’engagement des Pays-Bas dans les contextes fragiles. La politique de développement des Pays-Bas reconnait qu’en ciblant la fragilité, on porte une plus grande attention aux risques et à la redevabilité. Dans la pratique, les partenaires font état d’une tendance à concentrer les efforts sur la gestion des risques fiduciaire au détriment de la réalisation des objectifs, principalement en raison du suivi très attentif des publics nationaux. Les Pays-Bas investissent dans les capacités de gestion des risques et ont testé différentes méthodes pour mieux faire comprendre aux populations les réalités complexes qui caractérisent les contextes fragiles. L’expérience acquise dans le cadre du soutien qu’ils apportent au secteur de l’État de droit, en particulier en Ouganda, a montré que la communication d’informations plus détaillées sur les programmes était un bon moyen d’influer sur l’appétence pour le risque au niveau national (voir l’Encadré 3). En ce qui concerne l’importance de l’engagement dans les environnements marqués par des contraintes pesant sur la politique, il est essentiel de poursuivre les efforts pour garantir la continuité de la collaboration avec des parties prenantes comme les conseillers politiques et le personnel technique, le parlement, les commissions législatives, d’autres ministères, mais aussi les médias et les groupes d’intérêt, afin que la population ait une meilleure compréhension des enjeux et pour lutter contre la désinformation et la mésinformation, qui sont souvent propagées via les médias sociaux.. Les évaluations et les données probantes, dans le cadre desquelles les Pays-Bas s’imposent de rendre des comptes et n’hésitent pas à poser des questions difficiles, peuvent également être un outil puissant à l’appui de la redevabilité et de la légitimité nationales, en contribuant à définir des ambitions réalistes, à faire évoluer les discours et à démontrer l’intérêt des réponses qu’apporte le développement à la question de la fragilité.
En tant que partenaire constructif désireux d’engager un dialogue critique, les Pays-Bas pourraient redoubler d’efforts pour susciter la confiance indispensable au dialogue politique. Si les Pays-Bas se définissent comme un partenaire « critique mais constructif », ils semblent moins enclins à reconnaître le dialogue politique à mesure qu’ils ont pris leur distance avec le soutien direct aux gouvernements (pour plus de détails, voir la section Développement mené par les acteurs locaux : s’attaquer aux obstacles structurels qui entravent la concrétisation de grandes ambitions). Dans les environnements les plus complexes, une tension inhérente peut exister entre le risque politique de soutenir un gouvernement indésirable et le risque éthique de ne pas intervenir pour soutenir les personnes les plus démunies. Il peut s’avérer difficile de prôner un engagement politique continu, en particulier vis-à-vis des populations nationales. Le pays pourrait clarifier la façon dont le dialogue politique et la programmation du développement s’éclairent mutuellement au-delà de la gestion des risques (p. ex., au moyen d’une théorie du changement et d’objectifs stratégiques communs ancrés dans les SPP et les plans annuels) ce qui lui offrirait des points d’entrée utiles pour des échanges plus structurés avec les pouvoirs publics. Dans les pays comme l’Ouganda, où un dialogue politique structuré n'a pas été mis en place, un moyen de contribuer à instaurer la confiance indispensable au dialogue serait de partager davantage d’informations sur les contours de la coopération néerlandaise avec les gouvernements partenaires au-delà des programmes spécifiques, par exemple par le biais d’échanges annuels et, le cas échéant, avec des partenaires partageant la même optique. Lorsque le dialogue politique formel est limité, comme c’est le cas en Éthiopie depuis le début du conflit dans la région du Tigré, la régularité de la coopération technique et opérationnelle coordonnée avec les partenaires proches, comme l’Union européenne, favorise une meilleure préparation à une reprise de l’engagement lorsque les conditions le permettent. Les acteurs de la société civile et les autres partenaires non gouvernementaux se trouvant dans ces situations comptent sur les Pays-Bas (entre autres) pour maintenir un dialogue avec les pouvoirs publics et poursuivre les efforts visant à protéger l’espace civique.
Encadré 3. Maintenir l’engagement dans un contexte de tension dans le secteur ougandais de la justice et de l’ordre public
Lorsque des voitures de police financées par les Pays-Bas dans le cadre d’un projet de protection des réfugiés ont été identifiées lors d’opérations menées par la police contre des membres de l’opposition à l’approche des élections présidentielles, les pouvoirs publics néerlandais ont dû réfléchir à la meilleure façon de réagir. La couverture médiatique et les enquêtes parlementaires néerlandaises ont exercé une forte pression sur l’administration pour l’inciter à réagir avec force et sans délai. Les pouvoirs publics ont envisagé d’interrompre le projet pour la protection des réfugiés et de réduire leur engagement dans le secteur ougandais de la justice et de l’ordre public. Toutefois, un dialogue étroit avec les partenaires du projet, l’ambassade et le siège du ministère a conduit le pays à adopter une approche plus équilibrée.
L'ambassade a mené un dialogue ferme avec le gouvernement ougandais, ce qui a contribué à renforcer la redevabilité pour cet incident. Le projet de soutien aux réfugiés en lui-même a été maintenu, mais toutes les activités avec la police ont été interrompues. Le soutien qu’apportaient les Pays-Bas à un programme distinct associant plusieurs donateurs et ciblant lui aussi le secteur de la justice et de l’ordre public a pour sa part été suspendu dans un premier temps. En définitive, les Pays-Bas ont refusé de verser une somme importante au programme sectoriel, signalant clairement que les mesures prises par le gouvernement ougandais en matière de redevabilité étaient insuffisantes. Les partenaires issus de la société civile soulignent le fait que malgré les défis rencontrés, il est crucial de collaborer avec la police dans le secteur de la justice et de l’ordre public. Le gouvernement néerlandais a décidé de n’apporter un soutien à la police que dans les cas où ce soutien est indispensable à la bonne conduite du programme.
Le gouvernement néerlandais a évalué son objectif de contribuer au développement durable en Ouganda au regard des risques accrus d’incidents difficiles, concluant en faveur de la poursuite de son engagement dans le secteur de la justice et de l’ordre public. Le soutien qu’il apporte de longue date à ce secteur lui a permis de se positionner comme un partenaire fiable en mesure de dialoguer de façon critique mais constructive avec les partenaires ougandais. Au niveau national, le gouvernement néerlandais a transmis des informations claires au parlement quant à son approche (Ministère des Afaires étrangères, 2022[30]), attirant également l’attention sur les besoins et les commentaires des partenaires locaux (de la société civile). La communication des informations et la tolérance zéro des Pays-Bas à l’égard de l’inaction ont contribué à justifier ses décisions et ont renforcé la compréhension et l’acceptation des risques potentiellement encourus.
En mai 2023, l’Ouganda a adopté un projet de loi contre l’homosexualité qui va à l’encontre des valeurs (des droits humains) défendues par les Pays-Bas. En réponse, le ministre a annoncé que les Pays-Bas cesseraient de participer aux programmes portant sur le secteur de la justice et de l’ordre public, et continueraient d’apporter leur soutien à la protection de la comunauté LGBTQI+. Dans l’intervalle, les Pays-Bas poursuivent leur dialogue avec les pouvoirs publics à tous les niveaux.
Pour promouvoir des approches de développement face aux déplacements forcés, il faudrait mettre en œuvre des réponses mieux intégrées et adaptées aux contextes
Un budget spécifique a permis l’élaboration de programmes innovants pour encourager la collaboration des agences multilatérales, mais les travaux pour améliorer la contextualisation sont encore en cours. À l’aide d’importantes dotations d’APD pour l’accueil des réfugiés dans la région, les Pays-Bas ont mis sur pied un programme de partenariat innovant « PROSPECTS », reposant sur une gestion centralisée visant à inciter les agences multilatérales à harmoniser leurs programmes d’aide humanitaire et de développement22. Il n’en est pas moins difficile de concilier une approche globale de la programmation avec les besoins remontant du terrain des réfugiés, les priorités au niveau des ambassades et des pays, la présence locale des organismes multilatéraux et les approches favorisant de l’inclusion. Une évaluation à mi-parcours (Ecorys, 2022[31]) a mis en évidence le fardeau administratif qui pèse sur les partenaires comme sur les donneurs, l’approche mise en œuvre restant entièrement dépendante des financements néerlandais sur le long terme. Le fonds pour la création d’opportunités « Opportunity Funds » qui a vu le jour dans le cadre du programme PROSPECTS permet une meilleure adaptation au contexte national, mais la flexibilité se limite à la composante concernée. Une réflexion est envisageable quant à la viabilité du programme et à sa base de donneurs. Une approche plus structurée de l’apprentissage et des échanges au niveau régional dans la Corne de l’Afrique ainsi qu’au Moyen-Orient et en Afrique du Nord permettrait de tirer parti de la conception multi-pays du programme lors de sa deuxième phase à venir.
Cette approche à plus long terme des déplacements pourrait s’appuyer davantage sur la bonne pratique qui se généralise et qui consiste à intégrer les réponses aux déplacements dans les programmes de développement. Le programme PROSPECTS encourage le recours à des approches de développement face au problème des déplacements forcés, à l’heure où de plus en plus de voix s’élèvent pour demander la mise en place de politiques de développement répondant aux besoins socio-économiques des personnes déplacées de force. Pourtant, son financement thématique et sa gestion centralisée en font de facto une initiative autonome ne permettant pas une transformation au niveau du pays. En Ouganda et dans d’autres pays ciblés par l’initiative PROSPECTS, les Pays-Bas pourraient continuer de donner la priorité à leur programme en cours tout en menant une approche plus inclusive dans laquelle les personnes déplacées de force feraient partie des programmes sectoriels lorsque c’est approprié. La mise en place de mécanismes de suivi des résultats et des réalisations concernant les réfugiés et les communautés d’accueil concernant plusieurs lignes budgétaires thématiques, comme « développement durable, sécurité alimentaire, eau et climat », « droits en matière de santé sexuelle et reproductive » ou « stabilité régionale », aiderait les Pays-Bas à mettre en avant toute l’étendue de leur portefeuille et la portée de leur contribution face à la problématique des déplacements forcés. Ces efforts sont encore plus cruciaux en termes de durabilité et d'impact à long terme, et au regard des besoins croissants liés aux déplacements provoqués par la crise climatique, qui affectent de manière disproportionnée les contextes fragiles ou en proie à un conflit23.
Au-delà des programmes qu’ils mettent en œuvre, les Pays-Bas pourraient davantage contribuer à façonner les discours sur les approches de développement face aux problématiques des déplacements et de la fragilité. Dans un contexte européen et national où les pressions migratoires aux frontières et la sécurité sont des questions politiques cruciales, sensibiliser la population aux différences entre les migrants économiques et les réfugiés fuyant un conflit peut contribuer à une compréhension plus nuancée de l’action des Pays-Bas. La stratégie « Faire ce que nous savons le mieux faire » cible les causes fondamentales de la pauvreté, du terrorisme, des migrations irrégulières et du changement climatique. Il est important de communiquer clairement sur la complexité de ces questions et la manière dont la coopération au développement peut aider à y répondre, de sorte que les attentes soient réalistes et que le discours politique ne vienne pas occulter les arguments en faveur d’un soutien aux personnes davantage laissées pour compte dans les contextes fragiles. Il est donc nécessaire, pour l’efficacité à long terme de l’engagement des Pays Bas dans les contextes fragiles, de rester proche des populations concernées afin d’orienter le discours.
Recommandation
6. Afin de renforcer l’impact de leur approche intégrée dans les contextes fragiles, les Pays‑Bas devraient mobiliser les équipes-pays pour mener des analyses contextuelles plus régulières, définir des objectifs stratégiques en matière de prévention et de recherche de la paix, et instaurer un dialogue politique ainsi que prendre des initiatives diplomatiques sur mesure.
Développement mené par les acteurs locaux : s’attaquer aux obstacles structurels qui entravent la concrétisation de grandes ambitions
L’accent mis récemment sur le développement mené par les acteurs locaux a donné lieu à plusieurs initiatives, bien que la définition de cette approche et sa mise en application restent à clarifier
L’attention accordée au développement mené par les acteurs locaux est manifeste dans les documents de stratégie clés. La stratégie « Faire ce que nous savons le mieux faire » cite « Listen to young people and localise » (Écouter les jeunes et agir localement) » parmi ses six méthodes de travail (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[4]). La conception de la nouvelle Stratégie pour l’Afrique a été élaborée grâce à des consultations avec des parties prenantes africaines et comprend l’engagement d’intensifier progressivement le développement mené par les acteurs locaux, avec des objectifs spécifiques à court, moyen et long terme24 (Government of the Netherlands, 2023[32]). La stratégie Youth at Heart Strategy (La jeunesse au cœur de la stratégie) de 2020 (Gouvernement des Pays-Bas, 2020[33]) et la création du comité Youth Advisory Committee [comité consultatif des jeunes) (YAC)] (Gouvernement des Pays-Bas, s.d.[34]) attestent de la reconnaissance par les Pays-Bas de la nécessité de solliciter la contribution des parties prenantes dans la conception des programmes, même si la représentation des pays partenaires au sein du YAC pourrait être meilleure. La politique étrangère féministe de 2022 fait explicitement référence à l’importance de s’adapter au contexte local, d’investir dans le leadership féminin et dans le leadership local et d’impliquer les organisations locales et de femmes dans les processus d’action publique et de prise de décision (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[11]). Les récentes théories du changement25 thématiques soulignent elles aussi l’importance du contexte et des acteurs et peuvent inspirer des mises à jour d’autres théories du changement 26. Le cadre politique pour le renforcement de la société civile et les instruments de subvention subsidiaires se concentrent sur le soutien aux OSC locales et à l’appropriation par les acteurs locaux (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[35]).
Le programme de coopération au développement des Pays-Bas témoigne déjà d’un engagement envers le développement mené au niveau local et en présente de nombreuses caractéristiques. Les partenaires apprécient les Pays-Bas pour le soutien de base que le pays apporte aux bénéficiaires multilatéraux et aux OSC, pour la flexibilité de ses exigences en matière de communication de rapports, la co-création de concepts de projets en collaboration avec les bénéficiaires, l’attention portée à la participation communautaire dans la mise en œuvre des projets, le soutien à l’innovation locale, pour son rôle amplificateur des voix des partenaires locaux au niveau mondial et sa gestion adaptative dans certains secteurs. Ces approches s’inscrivent dans le droit fil des trois domaines d’action (transfert et partage du pouvoir, canalisation de financements de haute qualité de manière aussi directe que possible et promotion publique d’un développement mené au niveau local) énoncés dans la déclaration de 2022 des donneurs sur le soutien au développement mené par les acteurs locaux (« Donor Statement on Supporting Locally Led Development »), dont les Pays-Bas sont signataires (USAID, 2022[36]).
La mise à profit des possibilités d’apprentissage peut contribuer à une vision commune de la mise en application du développement mené par les acteurs locaux. Un groupe de travail interne et des communautés de pratique thématiques sont déjà en place. Le MAE pourrait générer des idées à prendre en compte en mettant à profit la relative maturité du développement mené par les acteurs locaux dans les domaines de la société civile et de l’humanitaire27. Cette démarche pourrait se traduire par la diffusion des enseignements tirés des directions et des structures ayant adopté les premières mesures28, un partage plus large des résultats des collaborations d’apprentissage avec les partenaires29 et elle pourrait s’inspirer des orientations en matière d’ancrage local au sein de la communauté humanitaire30. Dans le cadre d’un processus à l’échelle du MAE, une réflexion sur une évaluation récente de l’aide humanitaire néerlandaise, qui a mis en évidence les obstacles au développement mené par les acteurs locaux (IOB, 2023[37]), pourrait faire ressortir des problèmes similaires et encourager des discussions sur les solutions mises en place dans d’autres domaines de programmation. Le MAE pourrait également tirer parti de ses capacités renforcées de suivi, d’évaluation et d’apprentissage pour établir des bases de référence et des évaluations claires des résultats d’approches menées au niveau local. Bien que plusieurs partenaires de coopération au développement aient fixé des objectifs quantitatifs à cet égard31, l’adoption d’un cadre qualitatif souple permettrait de promouvoir une série de critères de réussite et d’ouvrir la voie à des approches variées32.
Les Pays-Bas peuvent s’appuyer sur leur programme de réformes pour intégrer le développement mené par les acteurs locaux dans leurs méthodes de travail
Malgré une plus grande consultation des parties prenantes locales, les Pays-Bas peuvent encore s’améliorer. Les récentes SPP ont généralement fait l’objet d’amples consultations, bien que cela ait été à la discrétion des ambassades. Les orientations qui sous-tendent le cycle 2023-2026 ont souligné l’importance de l’analyse de l’économie politique et de son alignement sur la demande locale pour un meilleur impact. Les critères d’évaluation déterminent également dans quelle mesure les SPP sont sensibles au contexte spécifique de chaque pays. Il n’en reste pas moins qu’elles sont considérées d’abord et avant tout comme des documents internes (répondant à des priorités thématiques néerlandaises) et qu’il n’existe pas de processus d’engagement formel avec les homologues des gouvernements partenaires. Les Pays-Bas pourraient envisager de systématiser davantage la participation des parties prenantes clés. Les partenaires ont indiqué qu’ils souhaiteraient être davantage consultés sur les plans annuels, qui servent à la mise en application de la stratégie nationale. Dans le domaine des stratégies et des programmes, une distinction claire entre les aspects internes et ceux susceptibles d’être élaborés par le biais de consultations pourrait encourager une plus grande ouverture.
Une plus grande délégation budgétaire pourrait encourager les ambassades à davantage promouvoir le développement mené par les acteurs locaux. Outre un ancrage plus complet du développement mené par les acteurs locaux dans les programmes gérés au niveau central, l’accroissement des budgets délégués aux ambassades constituerait une nouvelle voie importante favorisant des approches menées et prises en mains localement. Les ambassades jouent en effet un rôle essentiel dans la mise en relation des acteurs locaux avec des débouchés, à lancer des projets et à les accompagner dans leur développement à plus grande échelle. Lorsque les projets sont mis en œuvre par des partenaires internationaux, les ambassades veillent à l’implication étroite des acteurs locaux. Les partenaires locaux bénéficiaires de fonds en provenance à la fois du siège et de l’ambassade ont apprécié le dialogue étroit et la facilité des échanges qu’ils ont eus avec cette dernière. L’examen par les pairs de 2017 avait déjà recommandé d’accorder un plus grand pouvoir de délégation aux ambassades. Bien que cette recommandation soit d’autant plus pertinente alors qu’une plus grande attention est accordée au développement mené par les acteurs locaux, le budget délégué des ambassades continue de ne représenter que 14 % des ressources. En outre, les Pays-Bas pourraient tirer davantage parti de leur rôle déjà important de coordination des donneurs dans les pays partenaires pour plaider auprès de leurs homologues en faveur de méthodes de travail menées localement.
Si l’ambition de transposer à plus grande échelle l’impact et le volume de l’APD offre d’importantes possibilités pour le développement mené par les acteurs locaux, elle s’accompagne aussi de défis (voir Un système adapté à ses objectifs : s'appuyer sur des réformes ambitieuses). La transposition d’un impact à plus grande échelle nécessite de déterminer la manière d’en assurer la durabilité dans le contexte local, autrement dit de l’intégrer dans les systèmes locaux de sorte que les parties prenantes locales se l’approprient et soient prêtes à en maintenir les résultats et à les développer. Or une telle approche peut être contraire à l’ambition d’accroître le volume d’un projet. Des subventions d’un montant plus élevé et des exigences de conformité plus strictes peuvent mettre le financement hors de portée d’organisations locales et favoriser à la place des partenariats avec des organisations dotées d’une importante capacité d’absorption (p. ex., des OSC internationales, les agences des Nations Unies). De même, l’évolution vers un financement à long terme pourrait évincer de possibles partenaires locaux. D’où l’importance que toute application à grande échelle d’un projet prenne en compte la participation des partenaires locaux en prévoyant soit une trajectoire de transposition au sein de programmes plus vastes (p. ex., en augmentant les ressources des les partenaires qui réussissent), soit suffisamment de flexibilité en dehors des programmes de grande envergure. La participation des partenaires locaux aux efforts d’application à grande échelle contribuerait également à remédier aux manques de capacité liés à la gestion d’un trop grand nombre de projets. Il sera utile d’énoncer dans les théories du changement thématiques la manière dont les objectifs d’échelle et les objectifs locaux seront menés à bien pour envisager les arbitrages à faire et le soutien nécessaire dès le début de l’engagement avec les partenaires locaux. L’examen des programmes conçus pour appliquer à grande échelle des projets pilotes dirigés par des ambassades (voir l’Encadré 4) peut aider à déterminer les bonnes pratiques et à éviter les pièges. Bien que le volume de financement concerné soit faible par rapport à d’autres programmes et n’offre pas le niveau de soutien qui satisferait des ambitions de généralisation ni ne soutiendrait le transfert de pouvoir que requiert le développement mené par les acteurs locaux, le pays peut en tirer des enseignements utiles pouvant éclairer les approches futures.
Encadré 4. Efforts d’application à grande échelle qui renforcent le développement mené par les acteurs locaux : enseignements tirés de l’initiative ougandaise de délivrance de titres de propriété foncière
Pour veiller au renforcement mutuel d’objectifs d’application à grande échelle et de développement mené par les acteurs locaux, les Pays-Bas peuvent beaucoup apprendre des mécanismes existants. Un projet sur le régime foncier en Ouganda constitue un bon exemple à cet égard.
Pour une grande partie des populations des pays à revenu faible et intermédiaire qui dépendent de la terre pour leur subsistance, la fiabilité du régime foncier est vitale. L’Ouganda a mis en place un cadre juridique pour la gouvernance foncière. Or cette législation bénéficiait surtout aux grands propriétaires fonciers institutionnels parce que les petits exploitants méconnaissaient une disposition relative aux titres fonciers coutumiers qui était mieux adaptée à leurs besoins et plus abordable. Ayant remarqué cette faille importante, l’ambassade des Pays-Bas en Ouganda s’est associée à la branche locale du réseau GLTN (Global Land Tool Network - Réseau mondial d’outils fonciers) pour que les petits exploitants puissent tirer profit de cette option. Le projet pilote de deux ans, d’un budget de 0.5 million EUR, a été plus tard généralisé pour devenir un engagement de 3 millions EUR sur quatre ans dans le cadre du programme LAND-at-scale de l’Agence néerlandaise pour les entreprises (RVO).
Plusieurs bonnes pratiques mises en place au cours de la phase pilote ont été développées au cours de la phase d’application à plus grande ’échelle, ce qui démontre bien toute l’importance de prendre en compte les principes du développement mené par les acteurs locaux dès le début du cycle de vie du projet.
Une approche systémique de l’engagement avec un éventail de partenaires locaux : le projet pilote a ciblé le renforcement des capacités et le remboursement des coûts aux autorités locales pour la mise en œuvre et la supervision du système administratif. Dans le cadre du programme LAND-at-scale, ce champ d’application a été élargi pour aider les agriculteurs à s’organiser en associations pour leurs demandes de permis d’utilisation des zones humides et la création d’une plateforme pour les échanges entre les communautés et les autorités locales à ce sujet.
Une approche en phase avec les priorités locales : le régime foncier est cité dans le plan de développement national de l’Ouganda comme un facteur déterminant dans la réalisation des ambitions agro-industrielles du pays. L’État a pour objectif de délivrer des titres fonciers pour l’ensemble des terres d’ici à 2040. Le projet est allé encore plus loin en s’alignant sur les priorités de sécurité alimentaire. Comme le constate le personnel de l’administration centrale, les échanges continus qui ont eu lieu au cours de la phase de généralisation contribuent au dialogue sur les futures priorités stratégiques.
Valoriser les connaissances contextuelles : la transformation des propositions en des projets gérés par RVO se fait en collaboration avec les ambassades et les parties prenantes locales, ce qui permet de veiller à ne pas perdre les connaissances spécifiques au projet qui ont été accumulées pendant la phase pilote.
La phase de mise à l’échelle a fait ressortir les principales difficultés dans le maintien des principes d’un développement mené au niveau local, qui peuvent être instructives pour les programmes futurs.
Un long intervalle entre la phase pilote et la décision de mise à l’échelle peut briser l’élan. Un intervalle de deux ans entre la fin de la phase pilote et l’octroi d’un financement pour l’application à grande échelle du projet risquait d’entamer la confiance instaurée entre les parties prenantes locales, ainsi que de nuire aux capacités qui avaient été créées et à l’adhésion des autorités publiques locales et nationales.
Le risque de rater des occasions de rattachement à d’autres programmes thématiques locaux. Le réseau GLTN a noté que pendant la phase pilote, lorsque l’ambassade était directement responsable de la gestion du projet, davantage de liens avaient été établis entre plusieurs thématiques. Dans le cadre du nouveau scénario, les rapports sont directement transmis à l’OVR aux Pays-Bas et seule l’équipe chargée de la sécurité alimentaire sert de point de contact à l’ambassade, ce qui se traduit par des occasions ratées de promouvoir des synergies, par exemple avec les projets sur l’état de droit.
Source : (Netherlands Enterprise Agency, 2022[38]), LAND-at-scale, https://english.rvo.nl/subsidies-programmes/land-at-scale; (Land portal, 2021[39]), « Securing land tenure in Uganda », https://landportal.org/blog-post/2021/10/land-scale/securing-land-tenure-uganda-collaborative-approach-address-root-causes-food; (GLTN, 2023[40]), Global Land Tool Network, https://gltn.net/
Les relations avec la société civile et les partenaires des administrations devront encore évoluer pour intégrer pleinement le développement mené par les acteurs locaux
Les Pays-Bas sont bien placés pour promouvoir des partenariats avec des OSC au niveau local grâce à des modèles innovants de financement et de gestion avec des organisations intermédiaires. Le modèle de consortium, où une organisation chef de file gère une subvention pour un groupe d’organisations, figure en très bonne place parmi les méthodes de travail qu’emploient les Pays‑Bas avec la société civile. Les recherches sur le recours à des intermédiaires ont révélé que les Pays‑Bas étaient l’un des rares pays à avoir adopté de nouvelles mesures et de nouveaux processus pour promouvoir la redevabilité en matière d’ancrage local (Charter4Change, 2022[41]) (voir l’Encadré 5. Les Pays‑Bas seraient particulièrement bien placés pour soutenir des mouvements visant à faire évoluer les relations avec des organisations intermédiaires, tels que Pledge for Change (Pledge for Change, 2023[42]). Pour aller encore plus loin dans ce sens, les Pays-Bas pourraient tirer parti de l’expérience d’autres donneurs33. Il s’agit notamment de faire preuve de souplesse en matière de frais généraux, de veiller à ce que cette souplesse en matière de dépenses et de rapports soit répercutée sur les bénéficiaires de subventions subsidiaires, de se mettre d’accord avec les partenaires sur le nombre de niveaux de sous-traitance, d’autoriser la modification des activités planifiées pour soutenir des solutions locales émergentes et d’autres options en matière de rapports pour permettre aux OSC locales de se faire entendre. Le recours, dans la mesure du possible, à des consultants et à des partenaires qui connaissent la situation locale pourrait aider à éliminer les déséquilibres de pouvoir qui peuvent s’instaurer lorsque des experts externes sont amenés à travailler dans des environnements peu familiers. Cela permet également de développer un bassin d’expertise dans le pays afin d’éclairer la prise de décision.
Encadré 5. Les Pays-Bas s’efforcent d’ancrer localement leur soutien aux OSC par le biais d’intermédiaires
Le cadre politique néerlandais pour le renforcement de la société civile (2021-2025) reconnaît explicitement que « pour soulager les pressions croissantes exercées sur les organisations de la société civile, il faut adopter une approche qui se conforme étroitement à la situation locale et qui donne aux organisations locales davantage la parole sur la façon dont les Pays-Bas peuvent contribuer » (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[35]). Des instruments de subvention subsidiaires, notamment Power of Voices (PoV), Power of Women (PoW) et Leading from the South (LFS), ont adopté des approches innovantes pour soutenir cette vision politique globale, dont beaucoup s’inscrivent dans le droit fil de la Recommandation du CAD de l’OCDE sur le renforcement de la société civile [OECD/LEGAL/5021], en particulier les recommandations 4b et 4c, notamment :
demander une déclaration des rôles et responsabilités des partenaires locaux en ce qui concerne la conception des programmes et la prise de décision dans les consortiums
exiger des parties chefs de file qu’elles entreprennent de renforcer les capacités des organisations locales en matière de suivi et d’évaluation, de responsabilité financière et d’établissement de rapports de fond
restreindre les organisations non gouvernementales internationales au seul rôle de partenaires du consortium et non comme étant éligibles à celui de chef de file
donner aux consortiums de la souplesse dans l’application du cadre de résultats du MAE
faire preuve de souplesse dans les rapports exigés des organisations locales, par exemple en acceptant des rapports sur vidéo
Une évaluation de la première phase de Leading from the South (2017-2020) constate que l’un de ses succès tient au changement systémique qui s’est opéré dans la perception de la capacité des organisations locales de défense des droits des femmes et des fonds pour les femmes basés dans les pays du Sud à gérer des subventions d’un montant élevé. Bien que les évaluations des instruments PoV et PoW n’aient pas encore été faites, les partenaires actuels font état de plusieurs améliorations par rapport aux instruments de subvention précédents, notamment une plus grande souplesse du financement, une meilleure réactivité aux besoins locaux et une attention au renforcement des capacités.
Source : (OCDE, 2022[43]), « In Practice, The Netherlands partner with local women’ s rights organizations and feminist movements for gender transformative change », https://www.oecd.org/development-cooperation-learning/practices/ ; (Leading From The South, sans date[44]), « Leading from the South », https://www.leadingfromthesouth.org/.
Il faudra prêter attention aux niveaux de financement direct pour les OSC locales. Par rapport aux autres membres du CAD, la proportion de l’APD néerlandaise versée à des OSC locales (8.7 % de l’APD bilatérale dirigée vers ou transitant par les OSC en 2021) est relativement élevée et les partenaires notent la relative flexibilité du financement néerlandais, en particulier les fonds gérés par les ambassades. Toutefois, conformément à la recommandation 4a du CAD de l’OCDE sur le renforcement de la société civile (OCDE, 2021[45]) et en réponse aux attentes accrues résultant des engagements en matière de développement mené par les acteurs locaux, les Pays Bas pourraient envisager d’augmenter cette proportion. En plus d’accroître les volumes de financement, il y a lieu de poursuivre la mise en œuvre des mesures destinées à contrebalancer la dépendance financière à l’égard des chefs de file de consortium, des contrats à court terme et des budgets rigides, comme l’ont indiqué les OSC du Sud dans un rapport de l’IOB de 2019 (IOB, 2019[46]). Bien que le cadre politique mis à jour apporte une certaine réponse à ces problèmes, la réflexion en cours au sein de la communauté des OSC néerlandaises sur le transfert du pouvoir aux OSC basées dans le Sud constate la persistance de plusieurs problèmes, notamment quant aux conditions à remplir (Partos, 2023[47]). Seulement trois des vingt alliances de Power of Voices sont dirigées par des organisations situées en dehors des Pays-Bas. Les OSC locales ont également souligné l’importance d’autoriser des niveaux de frais généraux plus élevés, car elles sont en concurrence avec de nombreuses organisations internationales qui ont eu des décennies pour s’établir. Le fait d’accroître les ressources pour aider les OSC locales à développer leur capacité institutionnelle pourrait être un investissement plus durable, dans la mesure où une partie du financement des frais généraux accordé aux organisations intermédiaires finance leur supervision des partenaires locaux. Nouer des partenariats avec d’autres donneurs ou mettre en commun des ressources avec eux au profit d’OSC locales contribuerait à atténuer le risque d’accroissement, à un niveau insoutenable, de la charge administrative et du coût supportés par les organisations locales.
Le renforcement des capacités des OSC locales pourrait être plus étroitement guidé par des principes et objectifs ancrés localement. Au cours de l’examen par les pairs, les OSC partenaires locales ont indiqué à quel point elles appréciaient la prise en compte du développement organisationnel dans les programmes, par exemple en matière de suivi. Elles ont particulièrement insisté sur l’apprentissage par l’expérience, comme les programmes d’échange avec des institutions spécialisées néerlandaises, et la facilitation d’échanges réguliers avec d’autres bénéficiaires de subvention qui opèrent dans le même domaine, et qui sont source d’inspiration pour de nouvelles approches et de nouveaux partenariats. Toutefois, des partenaires ont fait part de leurs inquiétudes quant au renforcement des capacités visant à accroître le respect des exigences des donneurs (Leach, 2017[48]). Il est donc essentiel de mettre l’accent sur des principes locaux en matière de renforcement des capacités, tant dans le processus (par exemple, par la priorité accordée à la réciprocité de l’échange des savoirs), que dans les résultats convenus.
Les Pays-Bas sont confrontés à des contraintes internes lorsqu’ils s’engagent avec des pays partenaires. Une motion parlementaire de 201234 a mis fin au recours au soutien budgétaire général, mais a aussi eu des répercussions plus généralisées sur la coopération d'État à État. Les Pays‑Bas ont également éliminé progressivement le soutien budgétaire sectoriel et ont moins recours que d’autres donneurs à des financements de base et groupés35, même si ces modalités pourraient être particulièrement bien adaptées à leur approche thématique et à leur ambition de soutenir le changement systémique. Les budgets et stratégies sont rarement co-signés avec les pays partenaires et il existe peu de concertation avec les organismes responsables de la coordination pour le développement, ce qui peut potentiellement nuire à de bonnes relations. Au cours de l’examen par les pairs, des membres du personnel ont souvent affirmé : « on ne peut pas travailler avec l’administration » et ont fait part des difficultés que pose un autoritarisme croissant36.
La coopération néerlandaise au développement reconnaît que les institutions des pays partenaires sont des parties prenantes clés dans les secteurs prioritaires néerlandais, tant à titre de régulateur (par exemple, le développement du secteur privé, l’agriculture), que de prestataire de services (eau, santé, État de droit). En Ouganda, la division des programmes discute avec l’administration centrale sur des questions difficiles en termes de justice (voir Travailler dans des contextes fragiles : un exemple de patience stratégique et de souplesse de l’engagement à long terme), soutient les autorités locales pour la délivrance de titres fonciers (voir l’Encadré 5), fournit des infrastructures publiques par le biais de l’instrument DRIVE, sur la base d’accords de financement d'État à État et examine des possibilités de financement basé sur les résultats. Les théories du changement favorisent souvent des partenariats avec les administrations locales plutôt qu’avec l’administration centrale, ainsi que le renforcement des capacités des administrations locales, dans la mesure où les programmes s’y prêtent, par des programmes ciblés tels que le « Développement durable grâce à l’amélioration de la gouvernance locale (SDLG) » (CGLU, 2022[49]).
Les Pays-Bas peuvent fournir des orientations claires sur les moyens appropriés de consultation et de partenariat avec les autorités locales et centrales dans leurs efforts de coopération au développement. Pour aider le personnel, le MAE pourrait fournir des orientations claires sur les possibilités d’engagement avec les administrations et leur conformité avec les paramètres fixés par le parlement. Cela permettrait d’éviter d’avoir recours par défaut à des échanges réduits au minimum. Il pourrait s’agir de renforcer les communications avec les ministères concernés, tels que les ministères des Finances, autour de plans annuels. Des efforts de communication pourraient également être envisagés par le truchement de la représentation de l’UE dans les pays où des relations bilatérales peuvent être difficiles. Une approche plus systématique pourrait être élaborée en déterminant dans chaque pays partenaire le juste équilibre entre le soutien à apporter aux administrations locales pour pérenniser les résultats dans les domaines d’action qui revêtent un intérêt pour les Pays-Bas et les programmes d’autonomisation d’ordre plus général.
L’intégration du développement mené au niveau local dans l’aide multilatérale et celle du secteur privé permettrait de progresser plus rapidement
Le financement multilatéral peut servir à canaliser le soutien aux pays et à combiner les ressources avec d’autres partenaires afin d’améliorer l’impact local et de soutenir des objectifs de développement régional. L’acheminement d’une part importante de l’APD par l’intermédiaire d’organisations multilatérales fait utilement contrepoids au manque d’appui budgétaire gouvernemental, dans la mesure où ces aides soutiendront à leur tour les pays partenaires. En outre, la participation à des activités avec d’autres donneurs via des plateformes multilatérales, par exemple par le biais des initiatives de l’Équipe Europe (UE, 2022[50]), la commande de recherches exploratoires sur les options de financements groupés multi-donneurs et la défense d’un développement mené au niveau local dans le cadre de leur présidence du groupe Nordic Plus37 constituent autant de possibilités pour les Pays-Bas de diffuser les bonnes pratiques et d’influencer la prise de décision d’autres donneurs, bien que la coordination des donneurs ne garantisse pas à elle seule l’engagement avec les pays partenaires. S’appuyant sur leur solide réputation en tant que partenaire multilatéral, par exemple au titre de doyen du Conseil des gouverneurs de la Banque mondiale, les Pays-Bas sont bien placés pour mettre à profit cette influence afin de plaider en faveur de l’inclusion des acteurs locaux dans les programmes multilatéraux et de l’adoption plus large de principes ancrés au niveau local dans l’espace multilatéral. Cette influence pourrait contribuer à éviter le risque que des niveaux élevés de financement accordés à des acteurs multilatéraux supplantent le financement disponible pour les acteurs locaux ou que des acteurs multilatéraux se présentent comme les relais d’opinions et de priorités locales. Étant donné que la responsabilité de l’engagement multilatéral se divise entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère des Finances et la Banque centrale (par exemple, les ministères des Affaires étrangères et des Finances se relaient pour nommer leurs représentants auprès de l’Association internationale de développement entre chaque cycle de collecte de fonds), une approche harmonisée du développement mené par les acteurs locaux entre les agences responsables aurait un plus grand impact.
Un soutien supplémentaire au secteur privé dans les pays partenaires est possible en supprimant les obstacles courants à la passation de marchés, notamment dans le cadre du programme bilatéral d’infrastructure DRIVE (Instrument d’investissement dans les infrastructures en rapport avec le développement) et d’autres mécanismes de financement tels que Develop2Build (D2B)38. S’appuyant sur le développement de leur propre secteur privé local, les Pays-Bas, en coopération avec leurs pays partenaires39 et co-financiers, pourraient encourager la participation d’entreprises locales à des passations de marchés qu’ils soutiennent. Sur les 140 millions USD de contrats attribués en2021, 53 % ont été accordés à des prestataires aux Pays-Bas et seulement 24 % à des prestataires dans les pays en développement40. Un examen plus attentif des données relatives à l’attribution des marchés montre que les entreprises issues des pays en développement sont moins susceptibles de se voir attribuer des marchés plus importants, bien que des prestataires locaux participent souvent à leur mise en œuvre41. Des efforts d’amélioration des pratiques contractuelles pourraient aider à éliminer les obstacles courants freinant les fournisseurs des pays en développement. Il pourrait s’agir notamment de veiller à ce que les projets à venir soient largement diffusés dans le pays bénéficiaire et d’essayer, dans la mesure du possible, de limiter la taille et la complexité des contrats (par exemple en dégroupant les contrats plus importants en plusieurs lots). Pour les grands projets d’infrastructure complexes qui peuvent être difficiles à dégrouper, les Pays-Bas pourraient étudier la possibilité de mettre en place des incitations supplémentaires pour les sous-traitants locaux ou la main-d’œuvre locale, ce qui pourrait avoir un impact plus durable sur le développement. La promotion et la diffusion plus larges des possibilités de financement offertes aux entités du secteur privé, quelle que soit leur affiliation avec les Pays-Bas, afin de soutenir les objectifs de développement, contribueraient également à mieux faire connaître et appliquer la Recommandation du CAD sur le déliement de l’APD (voir l’Annexe B).
Recommandation
7. Afin de concrétiser davantage leur approche du développement mené par les acteurs locaux, les Pays‑Bas devraient :
a. définir des objectifs et des critères de réussite en matière de développement mené par les acteurs locaux pour l’ensemble de leurs portefeuilles et partenariats thématiques, sans se limiter à la société civile ;
b. renforcer la consultation avec les parties prenantes dans les pays partenaires lors de la définition des priorités et des cycles de planification annuelle ;
c. donner plus de place aux parties prenantes locales dans le cadre des efforts visant à accroître l’impact.
8. Les Pays-Bas devraient veiller à examiner systématiquement les possibilités de coopération avec les administrations nationales et infranationales dans les pays partenaires en tant que parties prenantes clés et à en tenir compte dans leur dialogue et leurs programmes, après les avoir adaptées à chaque contexte.
Cohérence des politiques : une base solide à l'appui de nouveaux progrès
La mobilisation d'un soutien pour s’attaquer aux importantes retombées négatives des échanges commerciaux et de la consommation va exiger un effort politique conséquent
Les Pays-Bas étant une économie fortement mondialisée, une plaque tournante des échanges et un centre agricole, la réduction de leur empreinte globale est un défi majeur pour la cohérence de leurs politiques. Les échanges y représentent une part nettement plus élevée du produit intérieur brut (156 % en 2021) que dans la plupart des économies de taille comparable (Banque mondiale, s.d.[51]). Le pays est une plaque tournante du commerce des matières premières et le second plus gros exportateur mondial de produits agricoles. Toutefois, si les échanges peuvent générer un impact positif sur le développement, le profil actuel de l’économie néerlandaise engendre d’importantes retombées négatives pour d'autres pays ailleurs dans le monde. Le gouvernement en est conscient, comme mentionné dans l’Indice des retombées sur le développement durable, où les Pays-Bas se classent à la 160e place sur 163 économies (Sachs et al., 2022[52]). La consommation, la réexportation et la production néerlandaises génèrent des émissions, exercent des pressions sur les ressources naturelles et affectent l'usage des terres dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[53] ; Lucas, Brink et Van Oorschot, 2022[54]). Les importations de soja pour le bétail (destiné à l’exportation), qui contribuent à la déforestation, illustrent ce défi (Kuepper, 2022[55]). Le passage à un modèle économique plus durable et la réponse aux préoccupations des parties prenantes touchées constitueront un défi majeur.
Une économie néerlandaise plus écologique apportera de nouveaux débouchés aux pays en développement, mais aussi de nouveaux défis. La transition vers une économie plus durable peut faire naître des débouchés commerciaux pour les pays en développement, par exemple, grâce à une participation à des chaînes de valeur plus durables ou à une économie circulaire. Mais s’ils veulent être compétitifs sur ces nouveaux marchés et non en être exclus, les pays en développement vont devoir s'adapter. L’Agence néerlandaise d'évaluation environnementale a donc souligné que les pays en développement auront besoin de soutien pour saisir ces opportunités (Lucas, Brink et Van Oorschot, 2022[54]). Réciproquement, l’approvisionnement en matières premières (métaux, minéraux de terres rares) nécessaires à la transition vers une économie à faibles émissions aux Pays-Bas doit s’accompagner de mesures sur la conduite responsable des entreprises pour éviter d’engendrer des conséquences néfastes sur le plan social et environnemental dans les pays sources.
Dans des documents d’orientation clés, le gouvernement néerlandais a alerté sur les retombées et exprimé sa ferme volonté d'agir. En 2022, les Pays-Bas ont soumis au parlement leur troisième plan d'action pour la cohérence des politiques au service du développement, en citant comme première priorité la réduction de leur empreinte sur l’eau, l'alimentation et le climat (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[10]). De nombreux objectifs secondaires abordent plus particulièrement les échanges et la consommation : verdir le financement des exportations, soutenir les positions favorables au climat et au développement dans les discussions commerciales de l’UE, mettre un terme à la déforestation dans les chaînes d'approvisionnement, améliorer l'approvisionnement en matières premières et intégrer la protection de la biodiversité dans les échanges commerciaux. Ces aspects sont également prégnants dans la première stratégie climatique internationale des Pays-Bas (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[8]) et dans la stratégie sur les matières premières (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[56]), toutes deux adoptées fin 2022. En revanche, malgré des études spécifiques de l’Agence néerlandaise d'évaluation environnementale, la stratégie pour une économie circulaire de 2023 est bien moins explicite sur les échanges commerciaux et la collaboration avec les pays en développement dans le cadre d'une économie circulaire mondiale (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[57]).
Une législation nationale ambitieuse sur le devoir de diligence et des progrès plus notables dans la transition écologique accroîtraient la crédibilité des Pays-Bas en tant que chef de file dans le domaine des échanges commerciaux et du changement climatique. Le projet de législation néerlandaise sur le devoir de diligence pour les entreprises propose que celles-ci élaborent un plan d'action sur les effets néfastes du changement climatique semblable à ce qui existe pour les risques pesant sur l’environnement, la société et la gouvernance (Chambre des représentants des Pays-Bas, 2022[58]). Toutefois, des documents d’orientation comme le plan d'action pour la cohérence des politiques mettent l'accent sur la nécessité de maintenir des conditions de concurrence équitables avec les pays voisins, pour refléter les préoccupations du secteur privé et obtenir de plus grands effets sur les chaînes de valeur. Le risque qui en découle serait d'attendre que les autres passent à l’action, au lieu de bâtir des coalitions et de donner l’exemple, ce qui pourrait en définitive permettre d’atteindre un niveau d'action plus ambitieux pour tous les pays. S'agissant de la transition écologique, les Pays-Bas ne sont pas en passe d'atteindre les objectifs de 2030 en matière de réduction des émissions de carbone (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[59]). Les subventions au secteur des énergies fossiles, qui s'élevaient à 4.5 milliards EUR en 2020 (OCDE/AIE, 2020[60]), représentent plus du double du financement octroyé par les Pays-Bas à la lutte contre le changement climatique. Le secteur des énergies fossiles du pays n’obtient qu’un degré de transparence « relativement bas » (ITIE, 2022[61]). De plus amples progrès sur leur ambitieux programme pour le climat permettraient aux Pays-Bas de jouer un rôle dans la défense des intérêts au niveau international.
L'éducation à la citoyenneté mondiale pourrait renforcer le soutien public aux politiques favorables au développement mais constitue actuellement un angle mort de la coopération des Pays-Bas au développement. Il sera crucial de veiller à ce que la population néerlandaise comprenne bien quels sont ses liens avec l’empreinte mondiale des Pays-Bas et avec les retombées négatives pour qu’elle soutienne des réformes ambitieuses et pour que le comportement des consommateurs évolue. Le rapport de 2022 sur les ODD le reconnaît explicitement (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[53]), de même que la stratégie « Faire ce que nous savons le mieux faire », dans laquelle le gouvernement dit vouloir investir afin de sensibiliser davantage sa population aux ODD. Ce revirement serait le bienvenu, le financement consacré à la sensibilisation au développement ayant été drastiquement revu à la baisse en 2011 et l’organisme qui s’y consacrait ayant été supprimé en 2018. Une réforme des programmes scolaires actuellement en cours a braqué les projecteurs sur la solidarité et la durabilité dans l’éducation formelle, et la plateforme multipartite « SDG Nederland »42 rassemble une myriade d'acteurs engagés issus des secteurs public et privé et de la société civile. Cependant, contrairement à d’autres membres du CAD comme l’Irlande, et en accord avec les engagements internationaux tels que la Déclaration de Berlin (UNESCO, 2021[62]) et la Déclaration de Dublin (GENE, 2022[63]), il n’existe pas encore d’efforts concertés de la part de l’ensemble des ministères et parties prenantes concernés, ou de ressources appropriées pour favoriser la sensibilisation au développement dans l'éducation formelle et non formelle.
Des mécanismes de cohérence politique solides pourraient tirer davantage profit d’un engagement plus poussé de la part des ministères sectoriels
Associé à une large palette de mécanismes et d’instruments, le plan d’action des Pays Bas pour la cohérence des politiques a contribué à conduire le changement de politiques. La conjugaison entre un plan d'action spécifique et des rapports périodiques auprès du parlement constitue une bonne pratique, en ce qu’elle donne une impulsion aux ministères concernés pour prendre en compte régulièrement les retombées négatives des politiques relevant de leur sphère de compétence. Un examen des projets de législation en fonction des ODD nécessite d'en évaluer les effets sur les pays en développement, et il existe à cet égard des orientations détaillées. Les retombées font l’objet de discussions approfondies dans les rapports nationaux sur les ODD et font partie du suivi statistique de ces derniers (Statistics Netherlands, 2022[64]). Ces mécanismes ont amené les politiques à s'adapter, aussi bien pour ce qui concerne l’engagement international que pour la politique nationale. Cela transparaît dans les évaluations menées par le Département de l’évaluation des politiques et des opérations, par exemple dans les domaines de la fiscalité (IOB, 2021[65]) et de la conduite responsable des entreprises (IOB, 2019[66]). Les évaluations ont aussi mis en évidence de futurs axes de progrès, comme le besoin de mieux comprendre les intérêts des pays en développement et de favoriser des interactions plus étroites entre les ministères. Ces résultats ont à leur tour permis d’élaborer le dernier plan d'action pour la cohérence des politiques. La sensibilisation à ce plan d'action dans l’ensemble de l’administration et au niveau des ambassades sera importante pour sa mise en œuvre.
Des mesures institutionnelles pourraient encourager la réflexion des ministères sectoriels quant à la manière dont leurs politiques contribuent au développement durable à l’échelle mondiale. Malgré l’attention positive apportée aux défis que pose la cohérence dans les documents d’orientation interministériels, il n’est pas toujours facile d’en voir le résultat dans le travail quotidien ou la coordination à haut niveau (IOB, 2023[67]). Alors qu’ils y sont tenus, les ministères examinent rarement leurs politiques au regard des ODD de manière suffisamment approfondie ou opportune (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[53]). En réponse, le plan d'action pour la cohérence des politiques prévoit des réunions semestrielles entre le MAE et les principaux ministères pour identifier très tôt la législation qui s’y rapporte. En s'appuyant sur la qualité généralement bonne de la coordination au sein de l’appareil gouvernemental, le MAE pourrait prévoir des échanges de suivi réguliers avec les ministères clés, similaires à l’étroite collaboration entretenue avec le ministère des Finances sur les questions fiscales. Le gouvernement, par exemple le cabinet du Premier ministre ou le ministère des Finances, pourrait aussi envisager de demander à l’ensemble des ministères – au-delà de ceux qui sont directement concernés par le plan d'action pour la cohérences des politiques43 – de démontrer en quoi leur travail contribue aux ODD, notamment dans les pays en développement et au niveau mondial. L'utilisation, par le MAE, des ODD comme base de discussion avec le ministère de l’Agriculture sur des objectifs chiffrés en termes d’empreinte agricole néerlandaise en est un bon exemple.
Les Pays-Bas pourraient élargir leurs bonnes pratiques en matière de dialogue multipartite pour renforcer le débat sur la cohérence des politiques. La culture néerlandaise de la médiation entre toutes les parties prenantes de la société sur les questions difficiles (le « modèle du polder »), associée à une sensibilisation aiguë du parlement, de la société civile et du secteur privé à la cohérence des politiques, offre de solides fondements pour progresser face aux défis que pose la cohérence. Pour promouvoir l’apprentissage et le débat sur la conduite responsable des entreprises, par exemple, le MAE a cumulé les expériences positives dans le cadre d’accords sectoriels multipartites supervisés par le Conseil social et économique des Pays-Bas (voir l’Encadré 6). Un large effort multipartite a aussi entraîné l'adoption de l’Accord national sur le climat (Gouvernement des Pays-Bas, 2019[68]). En s’appuyant sur ces expériences, le gouvernement pourrait mettre en place des plateformes multipartites consacrées aux défis prioritaires liés à la cohérence des politiques. Celles-ci permettraient de garantir que le processus d'élaboration des politiques intègre dès le départ une perspective de développement et de faciliter l’arbitrage de compromis difficiles. Elles renforceraient aussi la redevabilité, en obligeant toutes les parties prenantes à témoigner d'un engagement constructif dans ce processus.
Encadré 6. Les accords sectoriels multipartites qui favorisent la conduite responsable des entreprises
Le respect des normes de la conduite responsable des entreprises (CRE) est un élément fondamental qui permet aux acteurs du secteur privé de contribuer à un développement durable. Dans la pratique néanmoins, l'application des normes pose souvent des difficultés. Les entreprises, qui n’ont pas toujours le savoir-faire suffisant pour évaluer les risques et y remédier, pourraient craindre que les coûts inhérents à la CRE affaiblissent leur position vis-à-vis de concurrents moins engagés.
Afin de diffuser les normes, de sensibiliser et de faire évoluer les pratiques des entreprises, le gouvernement néerlandais a soutenu la création d'accords sectoriels multipartites (SER, s.d.[69]). Dans plus d'une douzaine de secteurs différents comme le textile, l'alimentation ou les activités d'assurances, les accords ont réuni les pouvoirs publics, les entreprises, les syndicats et la société civile. Ces accords définissent des normes volontaires d’amélioration des pratiques commerciales et ont encouragé le partage d’expériences et l'apprentissage. Ils se sont fait l'écho croissant des défis liés au changement climatique, comme le risque pesant sur les chaînes de valeur alimentaires, l’attention portée au risque climatique dans les investissements des fonds de pensions et la nécessité d’assurer un approvisionnement durable et responsable dans les chaînes de valeur des énergies renouvelables.
Des évaluations ont montré que ces accords ont amélioré le dialogue, généré de l'apprentissage, sensibilisé aux normes et amélioré la reddition de comptes (IOB, 2019[66] ; Royal Tropical Institut KIT, 2020[70]). Toutefois, bien que couvrant d'importantes parts de marché, ils n'ont pas touché toutes les entreprises ou tous les secteurs à risque élevé. L’objectif (ambitieux) à long terme du gouvernement de voir 90 % des entreprises appliquer les normes liées au devoir de diligence n’a pas été atteint.
L'un des principaux enseignements qui en est ressorti est qu’il est nécessaire de doser judicieusement les politiques publiques pour promouvoir la CRE, et le gouvernement travaille à une législation sur le devoir de diligence. Les accords volontaires peuvent contribuer à préparer les entreprises et rallier des appuis en faveur de la législation, mais ils peuvent aussi servir à contester la nécessité d’une réglementation (Change in context, 2019[71]). Pour renforcer la valeur ajoutée des accords sectoriels, l'évaluation recommandait que le gouvernement édicte des normes claires, fournisse des incitations (positives et négatives) pour stimuler une large participation et saisisse les opportunités d’un élargissement à l'échelle internationale.
Note : Cette pratique est décrite plus en détail sur la plateforme des Outils, enseignements et pratiques de la coopération pour le développement: https://oe.cd/58B
La panoplie complète des instruments relatifs aux échanges commerciaux, à l’aide et au financement climatique pourrait favoriser un impact plus marqué
En matière de plaidoyer international, les Pays-Bas associent avec succès des programmes commerciaux favorables au climat et au développement. Le pays a une réputation de fervent défenseur des échanges commerciaux traduisant les préoccupations des pays en développement dans les accords commerciaux de l’UE (IOB, 2021[72]), par exemple avec l’Organisation mondiale du commerce sur l'accès aux médicaments (OCDE, 2021[73]) et avec l’OCDE sur la conduite responsable des entreprises (Change in context, 2019[71]). Le pays est aussi très actif dans la diplomatie climatique, puisqu’il a œuvré pour l’adoption d’objectifs ambitieux d'atténuation des impacts du changement climatique, co-dirigé le partenariat sur les CDN (contributions déterminées au niveau national), défend une gestion durable de l’eau et milite en faveur d'un financement de l'adaptation au changement climatique. Un représentant chargé du climat renforce la coordination gouvernementale. Parmi les bons exemples de liens entre les échanges commerciaux et la diplomatie climatique au niveau de l’UE, on peut citer la mobilisation pour une législation sur le devoir de diligence, comme le soutien aux pays en développement dans la lutte contre la déforestation et l’inclusion des émissions dites du « scope 3 » tout au long de la chaîne de valeur (Gouvernement des Pays-Bas, 2022[74]). Le travail effectué pour influencer les chaînes de valeur internationales et bâtir des coalitions plus larges (Change in context, 2019[71]) est un complément important à la collaboration avec les parties prenantes aux Pays-Bas. Le Partenariat des déclarations d’Amsterdam pour lutter contre la déforestation dans le commerce des matières premières en est un bon exemple44.
Le soutien aux exportations respectueuses du climat constitue un autre exemple positif des liens tissés entre échanges commerciaux et climat par les Pays-Bas. Au plan international, les Pays-Bas font partie de l’initiative Export Finance for Future (E3F)45, qui promeut une plus grande intégration du changement climatique dans l’Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public. Au plan national, le gouvernement a entériné la suppression progressive des soutiens à l’exportation pour toute la production d'énergies fossiles d’ici à 2023 (non limitée au charbon). Toutefois, ses partenaires ont critiqué cette décision qui accordait une période de transition d'une année (en dépit des annonces initiales de 2020), en pointant les répercussions négatives fréquentes de l’extraction des combustibles fossiles dans les pays en développement. Comme six autres Membres de l’OCDE, les Pays-Bas se sont dotés d’un label vert au changement climatique pour évaluer chaque crédit à l’exportation (OCDE, 2021[75]). Afin d’encourager les exportations vertes, les conditions autorisent une couverture d'assurance plus importante et des critères plus souples pour les investissements modestes. Par ailleurs, le gouvernement consent des prêts à l’investissement pour soutenir l’écologisation de la production destinée à l’exportation (Atradius Dutch State Business, s.d.[76]). Les exportateurs qui s’engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre pourraient se voir offrir une incitation supplémentaire, à l’instar des bonnes pratiques néerlandaises pour les passations de marchés publics respectueux du climat (OCDE, 2022[77]). La promotion des échanges commerciaux est aussi de plus en plus axée sur la durabilité, par exemple dans le choix des entreprises à inviter à l’occasion de missions commerciales. Il faudra bien suivre ces efforts louables pour voir s’ils aboutissent à un portefeuille d’exportations plus écologique.
Une approche révisée de l’aide, des échanges commerciaux et de l’investissement peut permettre d’approfondir la collaboration institutionnelle et de faire converger l’ensemble des instruments vers un changement systémique. La stratégie « Faire ce que nous savons le mieux faire » et une nouvelle théorie du changement sur le développement du secteur privé démontrent que le pays a pour ambition de relier les échanges commerciaux, la création d’emplois locaux et le climat, en particulier dans les pays où l’aide et les échanges commerciaux sont combinés (MFA, 2022[15]). Les Pays-Bas peuvent s'appuyer sur une panoplie complète d'instruments couvrant toutes les approches aux niveaux international, national et des pays partenaires (voir le Tableau 2. ). Ils constituent l’un des plus importants pourvoyeurs d’aide pour le commerce et d’investissements, mais ils peuvent encore s’améliorer. Par exemple, les différents instruments ont tendance à fonctionner en vase clos. Dans les services centraux du MAE, la coordination entre les Directions générales (DG) de la coopération internationale et du commerce pourrait s’améliorer (IOB, 2022[12]), les partenaires clés des OSC n’interagissant qu’avec la DGIS et non pas avec la DG du commerce. Au niveau national, les ambassades peuvent jouer un rôle crucial en termes de cohérence. Elles ont néanmoins des difficultés à s’y retrouver dans ces instruments, ne sont pas toujours consultées et ont des capacités d’engagement limitées (IOB, 2022[12]). Les ambassades et l’Agence néerlandaise pour les entreprises (RVO) collaborent étroitement, tandis que les échanges avec la Banque néerlandaise de développement par l’entrepreneuriat (FMO) sont nettement moins fréquents. Une théorie du changement pour les échanges commerciaux, l’aide et l’investissement, à venir, offre une occasion importante d'établir des priorités claires en accord avec l’expertise et le profil commercial des Pays-Bas, de sorte que l’ensemble des acteurs et des instruments concourent à la réalisation des mêmes objectifs.
Tableau 2. L’engagement néerlandais en matière de cohérence des politiques sur les échanges commerciaux, le climat et le développement
Les Pays-Bas font bon usage de leur panoplie complète d'instruments, mais certains aspects nécessitent de l’attention.
Notes : ▲ Les triangles verts indiquent une bonne pratique ; ● les points orange dénotent des progrès en cours, avec une marge supplémentaire d’amélioration ; ▼les triangles rouges signalent les domaines où des améliorations sont nécessaires.
Une plus grande attention envers un changement systémique peut permettre de renforcer la pertinence climatique des efforts de développement du secteur privé. Pour 2023, le gouvernement néerlandais estime que 13 % seulement du budget du MAE en matière d’engagement du secteur privé concerneront le climat. Cela montre que beaucoup de progrès restent à faire. En réponse à une évaluation très critique (IOB, 2022[12]), la nouvelle théorie du changement sur le développement du secteur privé met beaucoup plus l’accent sur un changement systémique en instaurant par exemple un environnement réglementaire pour soutenir la conduite responsable des entreprises. Cela s'accorde bien avec les efforts de pays qui favorisent la conduite responsable des entreprises sur leur sol et à l’international, et répond au besoin des pays en développement de se conformer aux normes du marché d'importation. La théorie du changement inclut aussi des travaux sur la transformation des marchés dans certaines chaînes de valeur susceptibles de contribuer à l’atteinte « des points de bascule amenant les acteurs du marché à s’améliorer constamment » (MFA, 2022[15]). Elle souligne l'importance du climat et de la durabilité pour les chaînes de valeur, en reconnaissant les possibilités qui s’offrent aux producteurs et les risques qu’ils encourent. Un projet pilote cherche à contourner les cloisonnements par thèmes, en particulier pour les programmes relatifs aux systèmes alimentaires. Cela constitue un bon point de départ pour renforcer l’aspect climatique du portefeuille, étant donné que le portefeuille alimentaire néerlandais met l’accent sur le développement du secteur privé local et la sécurité alimentaire, et compte tenu de l’expertise spécialisée des attachés aux affaires agricoles dans de nombreuses ambassades. Toutefois, il existe davantage d’occasions de synergies, notamment dans le domaine climat/énergie, comme identifié par exemple par le personnel de l’ambassade en Ouganda grâce à ses échanges réguliers au niveau de l’ambassade.
Les efforts des Pays-Bas pour inciter le secteur privé à investir dans le climat pourraient se concentrer davantage sur l’additionnalité au regard du développement. La FMO est l’acteur principal du financement climatique privé dans le système néerlandais (des montants substantiels étant mobilisés par le biais d’entités multilatérales). Son nouveau plan d'action climatique définit un objectif à long terme pour obtenir un portefeuille neutre en gaz à effet de serre d’ici à 2050 et des objectifs de portefeuille de 10 milliards EUR dans l’action climatique (FMO, 2022[78])46. Toutefois, si la stratégie climatique souligne la volonté des Pays-Bas d’« investir dans un potentiel innovant », les faits montrent qu’il y a une marge d’amélioration. Une évaluation de l’engagement du secteur privé a mis en lumière la présence moindre de preuves d’additionnalité, soulignant le soutien aux pays à revenu intermédiaire et à des partenaires déjà solides et un suivi insuffisant des conséquences à long terme. S'agissant surtout du financement climatique, une évaluation a souligné qu'une part plus importante du financement climatique privé ciblait l'atténuation du changement climatique et les pays à revenu intermédiaire47 (IOB, 2021[79]). L'évaluation a aussi trouvé l’additionnalité moins convaincante pour les projets se situant à cheval entre innovation et commercialisation. Une étude comparant des institutions de financement du développement a mis en lumière l’importance d’investir davantage de capitaux à risque élevé dans les technologies plus durables, tout en soulignant l'appétence limitée de la FMO pour le risque compte tenu de sa notation AAA (Attridge et Novak, 2022[80]). Le gouvernement et la FMO devront donc étudier la manière dont les Pays-Bas pourront renforcer l’additionnalité au regard du développement de leur financement climatique privé et porter une vive attention à l’adaptation climatique. Telle est clairement l’ambition du Fonds néerlandais pour le climat et le développement, même si une évaluation indique que ce travail est toujours en cours (Itad, 2021[81]).
En mettant l'accent sur les débouchés des entreprises néerlandaises, le pays risque de rater des occasions d'avoir un impact maximal sur le développement. La stratégie climatique internationale souligne que les mesures relatives à la lutte contre le changement climatiques vont générer des débouchés pour les entreprises néerlandaises en matière d’adaptation et d’atténuation. Toutefois, « contribuer à la capacité de gain future des Pays-Bas » (l’un des objectifs principaux d’Invest International) (Invest International, s.d.[82]) n'implique pas nécessairement un meilleur impact sur le développement (autre objectif d’Invest International). En effet, une évaluation récente a explicitement recommandé de se concentrer sur les besoins de développement des pays en développement et moins sur le potentiel commercial (IOB, 2022[12]). Les parties prenantes internes et externes supposent que l’objectif d'accorder 70 % des contrats à des sociétés néerlandaises au titre des programmes DRIVE et D2B est susceptible d’orienter le développement commercial vers l’offre néerlandaise. Cela pourrait exacerber les risques de voir le soutien se focaliser sur les pays à revenu intermédiaire ayant les moyens d’acquérir des services néerlandais (comme l'a déjà souligné une étude de l’IOB sur le financement climatique) ou sur des solutions n'impliquant pas de partenaires locaux (dans le cadre du Fonds néerlandais pour le climat et le développement, moins de la moitié des promoteurs des projets étaient des entrepreneurs locaux48). Les Pays-Bas ont une solide expérience pour considérer l’impact du développement dès la conception des projets, avant d’identifier s'il existe ou non des solutions néerlandaises appropriées. Les ambassades peuvent jouer un rôle clé à cet égard. Les Pays-Bas devront soigneusement évaluer s'ils soutiennent les projets ayant le plus fort impact sur le développement.
L’engagement dans des pays où les activités sont combinées offre aux Pays-Bas l’occasion de mener à bien l’intégration de la lutte contre le changement climatique dans les échanges commerciaux et le développement. Les Pays-Bas sont un partenaire d'importation majeur pour divers pays où les activités sont combinées (p. ex., les produits alimentaires et les vêtements). Ces pays étant de grandes économies, les progrès accomplis dans la transition vers la durabilité revêtent une importance particulière dans la lutte mondiale contre le changement climatique. Néanmoins, au vu des défis exposés ci-dessus, le MAE devra veiller à cibler l'impact sur le développement. Seules quelques ambassades des pays où les activités sont combinées assurent la gestion de budgets délégués plus étoffés, c'est pourquoi il convient de veiller à ce qu’elles soient pleinement préparées à jouer le rôle d’intermédiaire afin de refléter la demande et le contexte du terrain dans la conception et la mise en œuvre de nouveaux programmes. Les remarques initiales de l’ambassade des Pays-Bas en Afrique du Sud montrent que les ambassades peuvent contribuer à trouver des solutions répondant bien à la demande locale. En même temps, la facilitation des échanges entre les pays où les activités sont combinées – et avec d’autres pays cibles – pourrait potentiellement influer plus largement sur les chaînes de valeur et établir des coalitions à l'appui des efforts internationaux.
Recommandation
9. Afin de renforcer l’engagement de toutes les parties prenantes face aux défis liés à la cohérence des politiques, les autorités néerlandaises devraient veiller à ce que les ministères sectoriels évaluent et prennent en compte systématiquement les effets de leurs politiques à l’échelle mondiale et transnationale ; le pays devrait recourir plus largement à des approches multipartites pour l’avancement des priorités relatives à la cohérence des politiques, et investir davantage dans l’éducation à la citoyenneté mondiale.
10. Les Pays-Bas devraient veiller à ce que l’optimisation de l’impact sur le développement reste le principal critère de la prise de décision, au lieu des objectifs commerciaux, dans le cadre de leur collaboration avec le secteur privé, et devraient renforcer la cohésion des efforts déployés par le secteur privé au service d’un changement systémique.
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Notes
← 1. L’Agence néerlandaise pour les entreprises (RVO) est une institution publique qui met en œuvre certains partenariats des Pays-Bas avec le secteur privé. La Banque néerlandaise de développement par l’entrepreneuriat (FMO) est le fruit d’un partenariat public-privé, dans lequel 51 % des parts sont détenus par l’État néerlandais et 49 % par des banques commerciales, des syndicats et d’autres acteurs du secteur privé. La FMO gère plusieurs fonds qui combinent apports d’aide publique au développement (APD) et d’autres ressources. Invest International est une coentreprise créée en 2021 par le ministère des Finances (51 %) et la FMO (49 %). Elle gère des programmes d’investissement qui relevaient auparavant de la compétence de la RVO.
← 2. Des augmentations sont prévues dans l’ensemble du portefeuille, en particulier pour l’action climatique, l’accueil des réfugiés dans les pays partenaires, l’aide humanitaire et les activités combinées échanges commerciaux-coopération pour le développement.
← 3. Même avec cette mesure, les dépenses totales consacrées aux réfugiés sur le territoire s’élevait à 946 millions USD en 2022, soit 14.6 % de l’APD néerlandaise.
← 4. Le besoin de se concentrer et d'établir des priorités va au-delà de la coopération bilatérale, comme le souligne une évaluation de la coordination entre les Pays-Bas et l’UE (IOB, 2022[83]).
← 5. Calculs de l’auteur sur la base de données internes fournies par le MAE.
← 6. La paix, la sécurité et la stabilité ; le développement économique durable, le commerce et l’investissement ; le développement durable, la sécurité alimentaire, l’eau et le climat ; le progrès social (notamment l’éducation) ; le renforcement des cadres à l’appui du développement (englobant les contributions destinées aux organisations multilatérales).
← 7. Département pour un développement économique durable, Département du développement social, Département pour la stabilisation et l'aide humanitaire, Département pour une croissance verte inclusive et Bureau de la coopération internationale
← 8. L'approche programmatique en faveur d'un développement économique durable (PADEO), un programme pilote mené au Ghana, en Tunisie, en Ouganda, au Soudan et au Kenya, vise à s'aligner sur le programme pour l'enseignement supérieur et professionnel (BHO) du Département du développement social (DSO) et sur l’Approche des systèmes alimentaires du Département pour une croissance verte inclusive (IGG).
← 9. Un « code de conduite » existe déjà pour appuyer ce type de prise de décision.
← 10. En 2020, dix recommandations ont été formulées en vue d’éclairer une stratégie de recrutement pluriannuelle. Parmi elles figurent : le renforcement des connaissances du personnel sur un petit nombre de thèmes ; le recrutement pour remplacer les prochains départs à la retraite ; l’amélioration des perspectives de carrière pour les experts thématiques ; l’élargissement du périmètre thématique des postes basés à l’étranger et le recours à l’expertise locale pour établir les profils de recrutement ; le renforcement de l'attractivité des affectations dans des lieux où les conditions sont en partie difficiles ; l’amélioration de la reconnaissance de la performance ; la création de fonctions pour les généralistes sur des thèmes/activités de haut niveau ; l'amélioration des perspectives de carrières pour les stagiaires, la prévision de parcours professionnels pour les postes de direction et la promotion des compétences linguistiques pertinentes.
← 11. Voir par exemple l’Examen du CAD par les pairs concernant la Suisse, https://www.oecd-ilibrary.org/fr/development/examens-de-l-ocde-sur-la-cooperation-pour-le-developpement-suisse-2019_9789264312364-fr
← 12. La Suisse a par exemple lancé un projet pilote dans lequel deux employés tournent tous les deux à trois mois entre les postes de responsable de la coopération au Burkina Faso et responsable géographique pour le Burkina Faso à Berne (voir https://www.oecd.org/dac/peer-reviews/DAC-mid-term-Switzerland-2022.pdf). D'autres pays combinent les affectations dans des lieux où les conditions sont difficiles et les autres types d’affectations, soit en rendant les premières obligatoires ou en exigeant des prérequis pour certains échelons ou certaines fonctions en particulier, soit en soulignant dans les matériels de recrutement que le personnel sera susceptible d’être envoyé sur certains lieux d’affectation. Voir également cette note d’apprentissage entre pairs : Building, buying and borrowing staff and skills, DCD/DAC(2020)48.
← 13. Au titre des avantages, le personnel mentionne les niveaux de salaire avantageux, la souplesse des conditions de travail, les possibilités d'apprentissage formel et informel, et les occasions permettant d’élargir ses réseaux.
← 14. Ces efforts pourraient englober un meilleur soutien dans l’interprétation des évaluations de risques et la conception de mesures d’atténuation appropriées, les procédures en matière d'escalade et de désescalade, et dans l’attribution d'une responsabilité claire en matière de risques pour chaque niveau hiérarchique (voir, par exemple, les pratiques de l’Irlande en la matière https://www.oecd-ilibrary.org//sites/c20f6995-en/1/3/2/4/index.html?itemId=/content/publication/c20f6995-en&_csp_=791813851d5b851636d9ca5e2f8f6dac&itemIGO=oecd&itemContentType=book#section-d1e4730).
← 15. En association avec d'autres partenaires, les Pays-Bas ont commandé plusieurs études, notamment Risk Sharing in Practice, https://interagencystandingcommittee.org/system/files/2022-10/Risk%20Sharing_Case%20studies%20report_%20June%202022.pdf, un document de référence https://here-geneva.org/consultancy-on-risk-sharing-discussion-paper-2/, et ont co-signé une déclaration sur le partage des risques dans le secteur humanitaire https://interagencystandingcommittee.org/system/files/2021-06/Statement%20on%20Risk-Sharing.pdf.
← 16. Voir « Special working methods » dans Do what we do best : A Strategy for Foreign Trade and Development Cooperation, https://www.government.nl/documents/policy-notes/2022/10/10/policy-document-for-foreign-trade-and-development-cooperation-do-what-we-do-best, ainsi que Less Pretention, More Realismhttps://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/evaluaties/2019/07/01/428-%E2%80%93-iob-%E2%80%93-an-evaluation-of-the-reconstruction-programme-2012-2015-the-strategic-partnerships-chronic-crises-programme-2014-2016-and-the-addressing-root-causes-tender-process-%E2%80%93-less-pretension-more-realism et Impact of Aid in Highly Fragile States, https://english.iob-evaluatie.nl/publications/sub-studies/2022/11/10/synthesis-of-systematic-reviews-in-afghanistan-mali-and-south-sudan
← 17. Cette analyse applique la méthodologie décrite dans les États de fragilité 2022, https://doi.org/10.1787/c7fedf5e-en, dans le cadre de laquelle l’APD allouée aux secteurs en lien avec la recherche de la paix est suivie à l’aide des codes-objets du Système de notification des pays créancier (SNPC) suivants : 15110 15111 15112 15113 15130 15150 15152 15153 15160 15170 15180 15190 15210 15220 15230 15240 15250 15261.
← 18. D’après les données du SNPC de l’OCDE, 2021.
← 19. Voir « The Netherlands to Host Second Yemen International Forum in 2023 », https://sanaacenter.org/publications/news/18957.
← 20. Voir les réalisations du Groupe de travail temporaire conjoint INCAF-EVALNET sur l’Afghanistan, coprésidé par les Pays-Bas, ainsi que Less Pretention More Realism, https://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/evaluaties/2019/07/01/428-%E2%80%93-iob-%E2%80%93-an-evaluation-of-the-reconstruction-programme-2012-2015-the-strategic-partnerships-chronic-crises-programme-2014-2016-and-the-addressing-root-causes-tender-process-%E2%80%93-less-pretension-more-realism, EU Development Cooperation in Sub-Saharan Africa, https://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/rapporten/2020/05/25/euos2020), Impact of Aid in Highly Fragile States https://english.iob-evaluatie.nl/publications/sub-studies/2022/11/10/synthesis-of-systematic-reviews-in-afghanistan-mali-and-south-sudan) et Trust, Risk and Learn, https://english.iob-evaluatie.nl/results/humanitarian-assistance-policy).
← 21. En 2022, les Pays-Bas ont coprésidé le Groupe de travail temporaire conjoint INCAF-EVALNET sur l’Afghanistan. Le Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF) poursuit ces travaux dans le cadre de la coopération au développement dans les environnements d’extrême fragilité et caractérisés par des contraintes politiques, en collaboration avec le Réseau du CAD sur la gouvernance (GovNet) et son Équipe de projet sur la lutte contre la corruption (ACTT), qui travaillent également sur les questions de l’autocratisation et des approches face au risque.
← 22. Le partenariat PROSPECTS est une initiative dotée d’un budget de 700 millions EUR pour la période 2019-23 (des fonds supplémentaires sont prévus pour la phase 2, qui se déroulera de 2024 à 2028) visant à soutenir l’accueil des réfugiés dans la région. Elle réunit le HCR, l’UNICEF, l’OIT, la SFI et la Banque mondiale et tire parti de leurs avantages comparatifs respectifs dans la gestion des déplacements forcés à l’échelle de huit pays. Pour plus d’informations, voir le portail présentant les résultats des travaux des Pays-Bas : https://www.nlontwikkelingssamenwerking.nl/en/#/results/themes/prospects-for-refugees-and-migration-cooperation/migration-shelter. Les dotations d’APD allouées aux migrations et à l’accueil des réfugiés dans la région représentent près de 80 % du budget thématique « Paix, sécurité et stabilité ».
← 23. Des travaux sont en cours dans plusieurs enceintes pour étudier ces questions plus en détail, notamment dans le cadre du travail actuel du Centre INCAF-DEV dont sera issu le prochain rapport de l’OCDE sur les déplacements forcés dans l’adaptation au changement climatique et du rapport du HCR sur le changement climatique et les déplacements dus aux catastrophes naturelles » https://www.unhcr.org/fr/changement-climatique-et-catastrophes-naturelles.
← 24. La stratégie s’engage à mettre davantage l’accent sur l’ancrage local dans quatre pays africains.
← 25. Voir, par exemple, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking/documenten/publicaties/2018/11/08/theory-of-change-ontwikkelingssamenwerking et la théorie du changement sur la sécurité et l’état de droit qui a été mise à jour https://www.government.nl/ministries/ministry-of-foreign-affairs/documents/publications/2023/01/26/theory-of-change---security-and-rule-of-law.
← 26. Par exemple, sur la question du changement climatique, conformément à l’adhésion par les Pays-Bas aux principes de l’adaptation menée au niveau local convenus lors de la COP26 en 2021, https://www.iied.org/fr/les-principes-de-ladaptation-au-niveau-local. Ces principes visent à : déléguer la prise de décision, lutter contre les inégalités structurelles, fournir des financements « patients » et prévisibles, investir dans les capacités institutionnelles locales, se doter d’une bonne compréhension du risque et de l’incertitude climatiques, assouplir la programmation et l’apprentissage, assurer la transparence et la redevabilité, agir et investir en collaboration.
← 27. Une note publiée par le groupe de travail de la DGIS sur l’ancrage local faisait quasiment exclusivement référence à des actions relatives à la société civile.
← 28. Les initiatives du cadre sur le renforcement de la société civile de Power of Voices https://www.government.nl/documents/policy-notes/2019/11/28/policy-framework-strengthening-civil-society et Leading from the South https://www.leadingfromthesouth.org/ se distinguent par la priorité qu’elles donnent au développement mené par les acteurs locaux.
← 29. Par exemple, avec la plateforme de la société civile pour la consolidation de la paix et de l’État (CSPPS) sur le décryptage de l’ancrage local, https://www.kpsrl.org/event/unboxing-localisation-an-inclusive-dialogue-trajectory.
← 30. Par exemple, voir les lignes directrices sur la mise en œuvre des engagements du « Grand Bargain » au niveau national https://interagencystandingcommittee.org/system/files/2023-02/Guidance%20-%20How%20to%20implement%20the%20Grand%20Bargain%20commitments%20at%20country-level_vf.pdf et le Cadre de mesure de la performance de la localisation NEAR https://ngocoordination.org/en/library/near-localisation-performance-measurement-framework.
← 31. En 2021, l’USAID s’est engagée à verser d’ici à 2025 au moins 25 % de la totalité des fonds directement aux partenaires locaux et à ce que 50 % de la programmation soit co-conçue, mise en œuvre ou évaluée par les communautés locales. https://www.usaid.gov/news-information/speeches/nov-04-2021-administrator-samantha-power-new-vision-global-development
← 32. On peut citer comme exemples l’outil Spectrum and checklist de l’USAID, https://usaidlearninglab.org/resources/locally-led-development-spectrum-and-checklist-tool, les distinctions de Peace Direct entre les initiatives de consolidation de la paix mises en œuvre au niveau local, gérées au niveau local et dirigées au niveau local https://www.peacedirect.org/wp-content/uploads/2022/10/PD-Localisation-and-Decolonisation-Report-v3.pdf et les différents modèles et approches de l’ODI en matière de développement mené par les acteurs locaux, https://cdn.odi.org/media/documents/ODI-SH-Localisation-Report-Oct21-Proof06.pdf
← 33. Par exemple, le Fonds canadien d’initiatives locales met l’accent sur la réduction des obstacles à la conformité et la limitation des procédures de rapport pour les organisations de la société civile, https://www.international.gc.ca/world-monde/funding-financement/cfli-fcil/index.aspx?lang=fra ; les mécanismes de financement de la société civile mis en place par la Nouvelle-Zélande comprennent notamment une disposition qui vise à aider les OSC locales à supporter leurs frais généraux liés au renforcement des capacités, https://doi.org/10.1787/7f5c91cc-fr ; l’Irlande exige de l’ensemble des OSC partenaires qu’elles aient une stratégie claire en matière de développement mené par les acteurs locaux.
← 34. La motion demandait à l’administration de ne pas consacrer de financements additionnels à l’appui budgétaire général et de s’engager également à limiter davantage le recours à cet instrument. https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20121217/motie_agnes_mulder_over_de_inzet/document3/f=/vj69n4etbdzw.pdf
← 35. Engagements bilatéraux d’APD pour la période 2018-20, par rapport à l’Australie, au Canada, au Danemark, à la Finlande, à l’Irlande, à la Norvège, au Royaume-Uni et à la Suède.
← 36. Le nombre de bénéficiaires de l’APD classés comme régimes autoritaires a augmenté, passant de 68 en 2010 à 75 en 2019 https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/57ab4100-en.pdf?expires=1677232018&id=id&accname=guest&checksum=CA324623DFD2511F8AA6B182E7396E0A.
← 37. Le groupe Nordic Plus est un partenariat informel qui réunit le Danemark, la Finlande, l’Irlande, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.
← 38. Dans le cadre du programme DRIVE, le ministère des Affaires étrangères facilite les investissements dans des projets d’infrastructure qui contribuent à un bon climat des affaires et à l’entrepreneuriat dans des secteurs prioritaires, à savoir l’eau, le climat, la sécurité alimentaire et la santé et les droits sexuels et reproductifs (SDSR). Les projets d’infrastructures publiques présentant un grand intérêt pour le développement dans d’autres secteurs peuvent également demander un soutien DRIVE https://english.rvo.nl/subsidies-programmes/development-related-infrastructure-investment-vehicle-drive. Develop2Build (D2B) est un programme d'État à État qui apporte une assistance directe dans la mise en place de projets d’infrastructure https://english.rvo.nl/subsidies-programmes/develop2build-d2b
← 39. En général, l’administration bénéficiaire se charge de gérer la passation des marchés pour les projets d’infrastructure. Les programmes néerlandais de soutien aux investissements dans les infrastructures comprennent Facility for Infrastructure Development (ORIO), DRIVE et Develop2Build.
← 40. Source : base de données du CAD-OCDE sur les contrats attribués. Les contrats dont rendent compte les Pays-Bas peuvent être des contrats cofinancés avec d’autres donneurs (par exemple, la Banque asiatique de développement).
← 41. À l’exception d’un gros contrat attribué à un fournisseur d’Afrique du Sud.
← 43. Cela pourrait concerner par exemple les ministères de l’Intérieur (migrations et déplacements forcés), de la Défense (paix et sécurité) et de l’Éducation (sensibilisation au développement dans l'éducation formelle).
← 45. L’initiative Export Finance for the Future rassemble sept pays ayant accepté un ensemble de principes consultables à l’adresse suivante : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2021/04/14/seven-countries-launch-international-coalition-export-finance-for-future-e3f-to-align-export-finance-with-climate-objectives.
← 46. Si la stratégie n’inclut pas d’objectif spécifique pour un financement de l'adaptation, la FMO met en place un axe de travail qui y est consacré pour accroître les financements en faveur de l’adaptation et de la résilience face au changement climatique.
← 47. L’évaluation a reconnu que 41 % des versements publics pour mobiliser du capital privé étaient destinés à l’adaptation et 47 % aux pays à faible revenu.
← 48. Sur 34 promoteurs de projets, 15 étaient des entrepreneurs locaux, 9 provenaient d’un autre pays en développement et 10 d’un pays développé.