Examens environnementaux de l'OCDE : Finlande 2021 (version abrégée)

Résumé

La Finlande doit transformer ses stratégies ambitieuses en actions efficaces et cohérentes

La Finlande est un leader en matière de politique environnementale et de développement durable. Il convient de la féliciter pour ses engagements en faveur de la neutralité carbone d'ici 2035 et pour sa volonté de devenir une économie circulaire et une société de bien-être libérée des énergies fossiles. Toutefois, la Finlande n'est pas tout à fait sur la bonne trajectoire pour atteindre tous ses objectifs. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont remarquablement diminué, mais doivent baisser plus rapidement. La production de déchets, la consommation de matières, l'intensité de l'exploitation forestière et la pollution par les nutriments ont continué à augmenter. L'agriculture et un important secteur forestier exercent des pressions sur la biodiversité du pays.

La Finlande peut tirer parti de ses abondantes ressources en énergies renouvelables, d'un cadre de politique environnementale solide, de son expérience dans l'utilisation d'instruments économiques et volontaires et d'une forte capacité d'innovation. Néanmoins, des mesures politiques ciblées sont nécessaires pour encourager les changements de comportement, stimuler l'investissement et l'innovation, et orienter la reprise économique après la crise du COVID-19 vers une transition verte et juste.

Les émissions de GES ont diminué, mais des incertitudes demeurent sur la transition vers la neutralité carbone

La Finlande a largement rempli ses engagements en matière d'atténuation du changement climatique. Pour atteindre l'objectif de neutralité carbone d'ici 2035, il faut des réductions annuelles d'émissions plus de 2,5 fois supérieures à celles de la dernière décennie. L'élimination du carbone par les forêts est essentielle pour atteindre l'objectif. Toutefois, il existe des compromis entre le potentiel de puits de carbone des forêts et les niveaux de récolte, y compris pour la biomasse. Une diminution de la demande énergétique réduirait les besoins en biomasse et rendrait plus probable l'atteinte de la neutralité carbone. La politique climatique de la Finlande doit se concentrer davantage sur la refonte des systèmes d'énergie et de transport pour atteindre les objectifs en matière de climat et de bien-être.

Un secteur électrique flexible et sans carbone est essentiel pour décarboner l'économie

La Finlande possède l'un des mix énergétiques et électriques les moins intensifs en carbone de l'OCDE. La biomasse est la principale source renouvelable. La Finlande a pour objectif d'éliminer progressivement le charbon d'ici 2029 et de réduire au moins de moitié la consommation de tourbe d'ici 2030. Elle pourrait envisager d'ajuster les dates d'élimination progressive du charbon et de la tourbe en fonction de l'objectif de neutralité carbone. La Finlande devrait mieux évaluer les mesures proposées pour soutenir les communautés touchées, et mettre en place des mécanismes pour garantir un large soutien à la transition.

L'efficacité énergétique s'est améliorée, mais l'intensité énergétique reste comparativement élevée en raison du climat froid, de la faible densité de population et de l'industrie relativement énergivore. La demande d'électricité a augmenté depuis 2015 et devrait encore augmenter avec la numérisation et l'électrification des transports et du chauffage. Cela nécessite une coordination renforcée entre les secteurs. La Finlande est un précurseur dans le déploiement de réseaux intelligents pour améliorer la flexibilité du système électrique. L'évolution vers un réseau plus décentralisé permettrait aux consommateurs de fournir une production sur site, un stockage et une réponse à la demande. Cela permettrait de réduire la nécessité d'investir dans des centrales et des infrastructures de réseau.

Il est possible de réduire l'empreinte carbone des bâtiments et des quartiers

La Finlande fournit du soutien financier ciblé pour les rénovations énergétiques en profondeur des bâtiments, mais doit mettre davantage l'accent sur les rénovations portant sur les bâtiments tout entiers. Des objectifs obligatoires d'économie d'énergie ou des efforts pour industrialiser les rénovations pourraient réduire considérablement les coûts. Le recours accru aux technologies sans combustion (par exemple, les pompes à chaleur à grande échelle et la récupération de la chaleur résiduelle) réduirait le besoin de biomasse ligneuse pour alimenter le vaste réseau de chauffage urbain du pays.

Certaines villes (par exemple Helsinki) aspirent à devenir plus compactes pour réduire la demande d'énergie, de transport et de matériaux. Helsinki applique également la méthode du facteur vert pour l'environnement bâti, qui vise à préserver suffisamment d'espaces verts pour atténuer les risques d'inondation, stocker le carbone et améliorer l'habitabilité. La méthode du facteur vert pourrait être renforcée et étendue à d'autres municipalités.

Les politiques visant à réduire la dépendance automobile doivent être au cœur de l'action climatique

Le mode d'habitat dispersé de la Finlande implique que le transport routier est de loin le mode de transport dominant. La taxation des véhicules et des carburants, les mandats relatifs aux biocarburants et le soutien aux véhicules électriques ont encouragé le passage à des véhicules et des carburants moins polluants. Cela a permis de réduire les émissions, mais le transport routier reste une source importante de GES. La feuille de route sur le transport sans fossile suggère de stopper l'augmentation de la distance parcourue dans les années 2020, ce qui est bienvenu.

La Finlande devrait supprimer les politiques qui encouragent la possession d'une voiture, comme la gratuité du stationnement sur le lieu de travail ; elle doit permettre l'introduction de péages urbains à Helsinki et dans d'autres zones urbaines confrontées à des problèmes de congestion, et envisager une tarification routière basée sur la distance pour les poids lourds. La Finlande devrait également réaffecter l'espace routier aux transports publics et à la mobilité active et orienter l'aménagement du territoire de manière à accroître l'accessibilité.

Les accords sur l'aménagement du territoire, le logement et les transports conclus entre le gouvernement central et les municipalités des zones urbaines fonctionnelles ont renforcé la coordination des systèmes urbains et de transport. La création d'autorités métropolitaines de transport, comme à Helsinki, contribuerait à renforcer la planification intégrée et à coordonner les transports publics entre municipalités voisines. La Finlande devrait s'appuyer sur ses expériences de mobilité en tant que service pour développer des réseaux multimodaux à travers le pays, basés sur des transports publics améliorés. En outre, en soutenant davantage l'électrification du transport routier, il serait possible de canaliser les biocarburants vers l'aviation et la navigation. Toutefois, des critères de durabilité plus stricts pour les biocarburants sont justifiés.

La Finlande doit consolider les bons résultats de la gestion de l'air et de l'eau

La qualité de l'air est l'une des meilleures de l'OCDE, mais il est possible de réduire encore les émissions de polluants. Le chauffage au bois à petite échelle est à l'origine d'environ la moitié de la pollution par les particules fines. Le parc automobile relativement ancien et la part élevée de la combustion du charbon, de la tourbe et de la biomasse sont des sources importantes d'oxydes d'azote. La Finlande devrait envisager de réglementer l'utilisation des pneus cloutés afin de réduire les émissions de poussières routières. Le financement limité a ralenti la mise en œuvre du programme national de lutte contre la pollution atmosphérique 2030.

La qualité de l'eau est généralement bonne, mais la pollution diffuse par les nutriments provenant de l'agriculture exerce une pression sur les masses d'eau de surface. Certains lacs et rivières et la plupart des eaux côtières ne parviennent pas à atteindre un bon état écologique. Des incitations économiques visant à améliorer la gestion et le recyclage des nutriments contribueraient à réduire les pertes de nutriments. L'efficacité du traitement des eaux usées urbaines est élevée. Toutefois, la conformité des systèmes de traitement indépendants aux normes de traitement tertiaire requises devrait être mieux contrôlée.

Une action rapide est nécessaire pour faire de la Finlande un leader de l'économie circulaire

La Finlande doit donner la priorité à la prévention et au recyclage des déchets, ainsi qu'à la promotion de nouveaux modèles commerciaux, pour atteindre les objectifs ambitieux du programme stratégique de promotion d'une économie circulaire à l'horizon 2035. Les déchets municipaux devraient continuer à augmenter. L'interdiction de la mise en décharge des déchets organiques et une taxe de mise en décharge plus élevée ont contribué à détourner les déchets des décharges. Si toutes les municipalités utilisent des systèmes de paiement au rebut, seules quelques-unes différencient les redevances pour encourager la collecte sélective. La valorisation des déchets a progressé mais reste inférieure à 50 % des déchets municipaux traités (l'objectif pour 2020). Le taux de circularité et la productivité des matériaux sont tous deux parmi les plus bas d'Europe. La révision de la loi sur les déchets en 2021 vise à renforcer la collaboration entre les prestataires de services afin d'améliorer l'efficacité de la gestion des déchets.

La Finlande doit faire davantage pour enrayer la perte de biodiversité

La Finlande a renforcé son cadre politique en matière de biodiversité, mais l'état de la biodiversité ne s'est pas sensiblement amélioré. Le manque de ressources en est l'une des causes. En réponse, en 2020, le budget consacré à la protection de la biodiversité a été porté à un niveau historique. Le secteur forestier est un moteur de la dégradation des habitats boisés. L'accent mis sur la bioénergie pour l'atténuation du changement climatique va accroître l'activité forestière et pourrait ajouter des pressions. Les compensations financières accordées aux propriétaires privés pour la protection d'une partie de leurs terres ont permis de restaurer certains écosystèmes. Toutefois, la gestion de la nature sur les terres privées doit être renforcée, notamment dans les forêts commerciales. La Finlande a atteint l'objectif d'Aichi 2020 concernant les zones terrestres et marines protégées. Néanmoins, une expansion des terres protégées est justifiée dans les régions du sud, où les pressions sur l'utilisation des terres sont plus fortes.

La gouvernance environnementale repose sur la transparence et la collaboration avec les opérateurs privés, mais quelques lacunes réglementaires subsistent

La forte sensibilisation à l'environnement et la facilité d'accès à des informations environnementales de qualité encouragent une large participation du public. L'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) et l'évaluation environnementale stratégique (EES) sont bien établies et étroitement coordonnées dans l'aménagement du territoire. Toutefois, la Finlande devrait étendre l'application de l'EIE pour mieux couvrir les projets forestiers et veiller à ce que l'EES soit appliquée de manière adéquate aux plans d'aménagement du territoire local.

La culture réglementaire de la Finlande est fondée sur la conformité volontaire et la promotion des pratiques commerciales écologiques. Un ensemble complet de mesures de promotion de la conformité est en place. Le contrôle de la conformité et l'application de la réglementation reposent principalement sur le signalement honnête des infractions par les opérateurs. La non-conformité est faible. Toutefois, la Finlande devrait améliorer la coordination entre les autorités chargées de l'octroi des permis et celles chargées du contrôle de la conformité afin de permettre une utilisation plus efficace des ressources humaines et financières.

Le plan de relance est orienté vers une économie neutre en carbone et circulaire

En réponse à la crise du COVID-19, le gouvernement a engagé des financements importants pour investir dans les transports durables, les infrastructures d'énergie propre et l'efficacité énergétique, la protection de la biodiversité et la recherche et le développement (R&D). Des critères de relance durable ont guidé les allocations budgétaires. Le pilier de la transition verte du programme de croissance durable 2021-26 absorbe plus de la moitié du mécanisme de relance et de résilience. La contribution réelle du programme à la transition verte dépendra de la conception des mesures pertinentes et de l'équilibre de l'allocation des ressources dans les prochains budgets annuels des États. Le champ d'application du programme pourrait être trop large et ne pas correspondre aux ressources disponibles, ce qui pourrait nuire à son efficacité. La Finlande pourrait renforcer ses procédures de budgétisation durable. Cela permettrait de mieux ancrer les objectifs de développement durable dans la prise de décision et l'allocation des ressources.

Les entreprises finlandaises sont innovantes et actives sur les marchés verts

La Finlande figure parmi les leaders de l'innovation verte au sein de l'OCDE. Le pays a souvent été pionnier dans la mise en œuvre des politiques environnementales de l'UE, ce qui a donné à ses entreprises un avantage de premier plan. Les dépenses nationales en R&D sont élevées et le gouvernement prévoit de les augmenter encore. La plupart des dépenses de R&D sont effectuées dans le secteur des entreprises. Toutefois, les dépenses publiques consacrées à la R&D liée à l'environnement et au climat sont relativement faibles. Elles devraient être augmentées et mieux soutenir les petites et moyennes entreprises. Il est possible d'améliorer la collaboration entre les institutions de recherche fondamentale et les entreprises afin de rapprocher du marché les technologies et les produits innovants plus propres.

L'industrie verte est importante et en pleine croissance. Les entreprises finlandaises investissent activement dans la gestion de l'environnement et dans la fourniture de biens et services environnementaux. Le déploiement accéléré de nouvelles technologies pour une économie neutre en carbone et circulaire devrait générer des emplois. La Finlande a développé son système d'éducation environnementale et fait des compétences environnementales une exigence pour chaque profession. Elle doit continuer à investir dans la formation et la requalification de sa main-d'œuvre pour soutenir la transition verte.

La fiscalité verte peut aider la Finlande à atteindre ses objectifs environnementaux ambitieux

Le gouvernement a annoncé une "réforme fiscale en faveur du développement durable". La taxe finlandaise sur le carbone, la première au monde, est uniquement basée sur les émissions de GES sur le cycle de vie. Les taux des taxes sur le carbone et l'énergie sont élevés en comparaison internationale. Néanmoins, il est possible de renforcer la tarification du carbone. Les émissions du transport routier sont soumises à des prix élevés, mais moins de la moitié des émissions des autres secteurs sont tarifées. Cela s'explique en partie par la prévalence de l'utilisation de la biomasse, qui n'est pas taxée. La Finlande pourrait mieux évaluer l’effet net que pourrait avoir une taxation des biocombustibles solides sur les émissions de GES. Elle devrait également envisager d'augmenter progressivement le prix effectif du carbone pour atteindre un niveau cible d'ici à 2030. Cela permettrait aux investisseurs de disposer d'une trajectoire crédible des prix du carbone. En outre, une combinaison de taxation des véhicules et de tarification routière contribuerait à la décarbonisation des transports, tout en compensant la baisse probable des recettes de la taxe sur les carburants due à l'électrification des véhicules.

La Finlande devrait remédier au déséquilibre de la structure des taxes sur l'énergie et réduire le soutien aux combustibles fossiles. Le diesel est soumis à une taxe sur l'énergie inférieure à celle de l'essence. Les réductions et exonérations fiscales accordées à certaines sources d'énergie ou à certains secteurs (tels que l'agriculture et l'exploitation minière) affaiblissent les incitations à économiser l'énergie ou à passer à des carburants plus propres. Le taux d'imposition de la tourbe a presque doublé en 2021. Cependant, la tourbe continue de bénéficier d'un régime fiscal avantageux, qui devrait être supprimé.