Examens environnementaux de l'OCDE : Israël 2023 (version abrégée)

Résumé

La réalisation des objectifs climatiques nécessite des mesures énergiques au niveau sectoriel

Israël a relevé ses ambitions en matière de climat ces dernières années. Il vise une baisse de 85 % de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici à 2050, et il a fixé des objectifs sectoriels de réduction des émissions pour la production d’électricité, les déchets solides, les transports et l’industrie. Le pays a également annoncé son ambition globale d’atteindre la neutralité carbone à la même échéance. Cependant, les mesures en place ne lui permettront pas d’atteindre ces objectifs, et il devra en prendre de nouvelles dans l’ensemble des secteurs. L’adoption du projet de loi du gouvernement sur le climat, qui prévoit des objectifs contraignants, marquerait un pas important dans cette direction.

Israël se classe avant-dernier des pays de l’OCDE pour la part des renouvelables dans le mix énergétique. Il doit promouvoir les installations photovoltaïques et lever les obstacles administratifs à leur développement, et accélérer l’intégration des sources renouvelables au réseau électrique. Afin de réduire sa forte dépendance à l’automobile, Israël devrait élaborer une stratégie interinstitutionnelle cohérente pour une transition bas carbone dans le secteur des transports et investir en priorité dans les transports en commun. Il devrait aussi resserrer le lien entre la planification des transports et l’urbanisme et renforcer parallèlement le rôle des collectivités locales. Face à l’expansion rapide du secteur résidentiel et à l’augmentation de son intensité énergétique, il s’agit d’accélérer l’application de la norme obligatoire de durabilité des bâtiments à l’ensemble des bâtiments neufs et de mettre en place des normes de performance énergétique pour les bâtiments existants.

La protection de la biodiversité ne devrait pas se limiter aux zones protégées et devrait être intégrée systématiquement dans toutes les politiques sectorielles

La demande croissante de nouveaux logements et de nouvelles infrastructures accentue tout à la fois les pressions qui pèsent sur les paysages naturels ouverts, aggrave la pénurie de terres et la fragmentation des habitats. La biodiversité pâtit plus que jamais de l’expansion significative des établissements humains et des équipements collectifs. L’extension des zones protégées progresse : Israël a protégé environ un quart de sa superficie terrestre, mais seulement 4 % de ses eaux territoriales. Cela étant, en dehors des zones protégées, la plupart des écosystèmes vulnérables sont soumis à un stress notable. Les espèces exotiques envahissantes, végétales et animales, nuisent à la biodiversité et aux écosystèmes et appellent des mesures réglementaires.

Israël prévoit d’adopter une nouvelle stratégie nationale et de fixer des objectifs mesurables en matière de biodiversité. Il devrait continuer d’améliorer la prise en compte de la protection de la biodiversité dans les politiques sectorielles, notamment la politique agricole, et intégrer davantage des corridors écologiques dans l’aménagement du territoire. Le pays devrait aussi intensifier les efforts pour protéger les écosystèmes terrestres en dehors des parcs nationaux et des réserves naturelles en réduisant le plus possible l’étalement des villes. Il conviendrait en outre d’accroître la superficie des zones marines protégées.

Malgré des réussites en matière de gestion de l’eau, la pollution de l’eau demeure problématique.

Israël est parmi les pays les plus touchés par le stress hydrique dans le monde, et l’agriculture y représente plus de la moitié de la consommation d’eau. Pour répondre à la rareté de l’eau, il a investi massivement dans la réutilisation des eaux usées et le dessalement de l’eau de mer à grande échelle. Israël est le plus important utilisateur d’eaux usées recyclées en agriculture parmi les pays membres de l’OCDE ; le dessalement assure son approvisionnement en eau potable. Le pays a aussi notablement amélioré la répartition de l’eau entre les secteurs et l’allocation d’eau à la nature en élaborant et en mettant en œuvre des plans de bassin, et en incitant les exploitants agricoles en amont à réduire au minimum les prélèvements d’eau. Cependant, les eaux superficielles aussi bien que souterraines demeurent polluées. Israël doit continuer de réduire la consommation d’eau douce en agriculture moyennant une meilleure planification de l’allocation d’eau et des signaux de prix, faire baisser la charge en éléments nutritifs d’origine agricole et achever la modernisation des infrastructures d’épuration des eaux usées.

La mise en place de bonnes pratiques réglementaires est lente

Le cadre réglementaire d’Israël en matière d’environnement est fragmenté et en partie dépassé. Tous les projets, politiques, plans et programmes susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement ne font pas encore l’objet d’une évaluation environnementale. Le régime d’autorisation environnementale est régi par plusieurs lois hétéroclites portant chacune sur un sujet particulier. L’adoption du projet de loi sur les autorisations environnementales approuvé par le gouvernement en 2022 constituerait un pas important vers l’intégration sur le fond des conditions d’autorisation relatives aux différents milieux sur la base des meilleures techniques disponibles.

Les moyens de surveillance et d’application de la législation environnementale du pays ont augmenté depuis dix ans, mais restent insuffisants. Les inspections sont le plus souvent effectuées à la suite d’incidents ou de plaintes. Les données sur la conformité sont parcellaires et incohérentes. Israël devrait cibler davantage les activités de contrôle de la conformité en fonction des risques et promouvoir plus activement le respect de la réglementation en accordant une attention particulière aux petites et moyennes entreprises. Il est en outre nécessaire d’améliorer la notification et la gestion des données relatives à la conformité.

La fiscalité et les subventions dans le domaine des énergies fossiles ne sont pas propices à la transition bas carbone

Les droits d’accise sur les carburants automobiles perçus en Israël sont parmi les plus élevés des pays de l’OCDE. En revanche, d’autres produits énergétiques fossiles ont jusqu'à présent été très faiblement taxés. Israël projette de relever progressivement les droits d’accise sur les produits en question, ce qui porterait à environ 80 % la part des émissions de GES couvertes par la tarification du carbone. Dans ce contexte, il doit veiller à ce que les produits énergétiques soient à l’avenir taxés en proportion de leur teneur en carbone.

Les subventions aux énergies fossiles ont augmenté au cours de la décennie écoulée en Israël. Il s’agit notamment de subventions à la consommation qui prennent la forme de ristournes sur les droits d’accise applicables au gazole destiné aux autobus, aux taxis et à plusieurs autres catégories de véhicules, auxquelles s’ajoutent des aides pour les producteurs de gaz naturel. Ces subventions devraient être supprimées progressivement. Parallèlement, Israël devrait prendre en compte et traiter l’impact de la réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques sur les ménages modestes.

Les investissements dans l'énergie solaire et les véhicules électriques doivent être renforcés Les dépenses publiques d’environnement sont en majeure partie des subventions versées aux collectivités locales au titre de la collecte, du transport et du traitement des déchets. Les subventions en faveur de l’épuration et du recyclage des eaux usées et les investissements en la matière représentent l’essentiel des dépenses publiques dans le domaine des eaux usées. Israël a beaucoup investi dans l’électricité photovoltaïque, notamment dans le secteur résidentiel. Il a également su faire progresser la fréquentation des transports en commun, dont les trains, les métros légers et les bus.

Pour réussir la transition bas carbone, le pays doit accroître les investissements dans les énergies renouvelables et les transports propres. Il devrait élaborer et mettre en œuvre un plan d’investissement à moyen terme dans les infrastructures de production, de stockage et de transport de l’électricité photovoltaïque. Il devrait aussi accélérer l’investissement public et privé dans les équipements de recharge pour véhicules électriques.

La quantité de déchets produits et mis en décharge continue d’augmenter

Israël a pour ambition d’atteindre le « zéro déchet » en 2050. Au cours de la dernière décennie, la production de déchets municipaux a toutefois augmenté, en raison notamment de la croissance économique et démographique soutenue et de l’absence de politiques rigoureuses de gestion des déchets. Les proportions de déchets mis en décharge (80 %) et valorisés (20 %) sont restées stables. La stratégie pour une économie des déchets durable (2021-30) vise à ramener à 20 % la proportion de déchets municipaux mis en décharge et à porter à 54 % la part qui est recyclée, ainsi qu’à réduire les émissions de GES du secteur des déchets de 47 % par rapport à 2015. Toutefois, le pays ne s’est pas encore doté d’un cadre législatif clair en matière de gestion des déchets.

Israël a pris une série de mesures importantes au service de ses ambitions de réduction à zéro des déchets et de circularité de l’économie. Il a notamment instauré une taxe sur certains articles à usage unique, élargi le champ d’application du système de consigne, adopté une loi sur les emballages et créé un Fonds pour la propreté afin de combler le déficit d’infrastructures de traitement des déchets. Les pouvoirs publics ont fait des progrès dans la lutte contre les dépôts sauvages. Bien qu’interdit, le brûlage de déchets à ciel ouvert continue toutefois d’être pratiqué dans certaines parties du pays.

Les politiques en place ne prennent pas en compte l’ensemble du cycle de vie. Le pays devrait commencer à développer des boucles de matières à plus forte valeur ajoutée, dans lesquelles les matières sont valorisées, récupérées, recyclées ou biodégradées dans le cadre de processus naturels ou technologiques. Il devrait aussi favoriser l’écoconception, la réparation et le réemploi.

Un plus grand rôle devrait revenir aux collectivités locales dans la transition vers une économie circulaire

Il sera primordial de renforcer le rôle des communes pour atteindre les objectifs de recyclage et pour appliquer les principes de l’économie circulaire dans des domaines comme l’environnement bâti. La loi oblige les communes à collecter séparément les déchets d’emballages et déchets électriques, mais la décision de trier d’autres types de déchets leur appartient. La collecte sélective des déchets n’est pas largement pratiquée, ce qui tient surtout à l’insuffisance des incitations économiques et au manque d’infrastructures de recyclage. Un rôle plus important doit être donné aux collectivités locales dans la transition d’une économie linéaire vers une économie circulaire. L’État devrait leur apporter un appui réglementaire et technique afin de renforcer les dispositifs régionaux de gestion des déchets et de les doter des capacités voulues pour réduire la production de déchets et améliorer l’efficacité d’utilisation des ressources. Il conviendrait également de recourir à d’autres outils, tels que des programmes pilotes en faveur de la circularité dans le système alimentaire et l’environnement bâti, ainsi que l’échange de bonnes pratiques entre communes.

La transition vers la circularité passe par une approche à l’échelle de l’ensemble de l’économie

Israël devrait mettre à profit tout le potentiel de circularité qui existe dans l’ensemble des secteurs afin de prévenir la production de déchets, de maintenir les matières en usage le plus longtemps possible et de transformer les déchets en ressources. Les pouvoirs publics ont pris plusieurs initiatives en faveur de l’économie circulaire, dont le lancement du Programme national de 2019 pour une économie circulaire dans l’industrie, la publication de lignes directrices pour la conception de zones industrielles durables et la création d’un centre pour l’efficacité d’utilisation des ressources. Dans la politique israélienne de lutte contre le changement climatique, l’économie circulaire est considérée comme essentielle à la réduction des émissions industrielles de GES. Il n’existe toutefois pas de plan national d’ensemble en faveur de l’économie circulaire. À se concentrer sur l’industrie comme c’est le cas actuellement, on passe à côté de possibilités d’évoluer vers la circularité dans tous les secteurs sous l’impulsion des producteurs et des consommateurs.

Une feuille de route vers une économie circulaire, définissant des buts et des objectifs chiffrés clairs, pourrait conduire à la prise en compte de l’ensemble du cycle de vie dans les politiques et les projets et stimuler l’écoconception et le réemploi. En comblant le déficit de données sur les flux de matières, l’efficacité d’utilisation des ressources et les exportations et importations de matières, on aiderait à déterminer les secteurs les plus consommateurs de ressources et à prendre des mesures ciblées en faveur de la circularité.

Le potentiel des outils de gestion des déchets reste à exploiter pleinement

Les instruments économiques en place dans le domaine de la gestion des déchets n’incitent pas suffisamment à modifier les comportements. Bien qu’elle donne lieu à la perception d’une taxe, la mise en décharge coûte moins cher que des méthodes de traitement plus durables comme l’incinération avec valorisation énergétique et le traitement des déchets organiques. Israël n’a pas encore mis en œuvre le mécanisme de tarification incitative prévu par la Stratégie pour une économie des déchets durable (2021-30). Avec un tel mécanisme, il deviendrait plus coûteux de jeter les déchets et plus intéressant de les recycler et d’en produire moins. Israël devrait mettre en place des systèmes de consigne et dissocier les redevances de ramassage des déchets des impôts communaux, afin d’inciter les ménages à réduire les déchets et à trier ceux qui sont recyclables.

L’administration a progressivement incorporé des critères environnementaux à ses appels d’offres et s’est récemment fixé pour objectif de consacrer 20 % des dépenses publiques à des marchés publics verts. Toutefois, le caractère facultatif de ces critères, le poids des habitudes, le déficit de dialogue entre fournisseurs et acheteurs et la connaissance insuffisante des pratiques d’achat sont autant de facteurs qui freinent le développement des marchés publics verts. Bien qu’Israël offre un terreau fertile à l’innovation, les start-ups spécialisées dans les « technologies propres » rencontrent des difficultés pour répondre aux appels d’offres verts. Le pays devrait appliquer des critères de circularité dans le cadre des marchés publics verts, prévoir différents modèles économiques dans les appels d’offres et renforcer les capacités en matière de gestion des contrats et de définition des appels d’offres.

L’engagement des parties prenantes est indispensable à la transition vers une économie circulaire

Les initiatives d’éducation et de sensibilisation, comme le Forum sur l’économie circulaire AMCHAM et celles pilotées par l’Association des industriels d’Israël, sont en grande partie volontaires et ciblent le secteur privé. Or, la transition vers une économie circulaire nécessite aussi l’engagement de parties prenantes autres que le secteur privé, dont la société civile, les associations locales et les institutions scientifiques. Israël devrait promouvoir une approche ascendante vers l’économie circulaire, en instituant un mécanisme officiel de dialogue avec les parties prenantes, par exemple un groupe consultatif. Cela pourrait éclairer l’élaboration des politiques publiques relatives à l’économie circulaire et créer des incitations à récompenser les villes et les entreprises qui atteignent des objectifs « zéro déchet » définis.