Examens environnementaux de l'OCDE : Norvège 2022 (version abrégée)

Résumé

Le quatrième Examen environnemental de la Norvège propose une évaluation indépendante, fondée sur des données factuelles, des performances environnementales du pays au cours de la dernière décennie. S’appuyant sur une expertise multidisciplinaire et sur l’analyse comparative de données économiques et environnementales de nombreux pays, il formule 30 recommandations adaptées à la Norvège pour lui permettre d’améliorer ses performances environnementales conformément à ses engagements nationaux et internationaux.

Le premier chapitre résume les principales tendances environnementales et évalue l’efficacité environnementale et l’efficience économique de la panoplie de mesures – budgétaires, économiques, réglementaires et volontaires – mises en place. La Norvège a accompli des progrès sur la voie de la croissance verte au cours de la dernière décennie. Le pays est aux avant-postes dans de nombreux domaines environnementaux et investit massivement dans le développement technologique et l’innovation pour soutenir sa transition verte. Il s’est fixé des objectifs environnementaux ambitieux dans tous les secteurs. De fait, ses objectifs nationaux en matière de lutte contre le changement climatique comptent parmi les plus audacieux au monde ; le pays s’est donné pour ambition d’atteindre la neutralité climatique à l’horizon 2030. Par ailleurs, la Norvège dispose d’un excellent système de gestion environnementale, avec un niveau élevé de coopération, un engagement civique dynamique dans la prise de décision et de robustes organes consultatifs.

Le deuxième chapitre propose une analyse approfondie de la gestion de l’aménagement du territoire et de la biodiversité en Norvège. Le sujet a été choisi par le ministère du Climat et de l’Environnement, qui a souhaité soumettre la politique du pays en matière d’occupation des sols à une évaluation impartiale et indépendante dans un contexte de pression accrue sur les terres et la biodiversité. La Norvège travaille à clarifier sa vision d’une utilisation durable des terres ; le pays adopte de nouveaux outils d’évaluation et de nouveaux moyens de coopération pour atteindre ses objectifs. S’il reste encore du chemin à parcourir, la situation évolue globalement dans la bonne direction. Alors que le pays s’attèle à mettre en œuvre ses plans, les conséquences pourraient alors en être positives pour la santé de la biodiversité et des écosystèmes ainsi que pour le bien-être des Norvégiens.

Le rapport examine également les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations de l’examen précédent ainsi que les résultats obtenus. Si la Norvège a donné suite à la plupart des recommandations formulées précédemment, certains des défis identifiés exigent de poursuivre les efforts afin d’obtenir des résultats durables. L’expérience du pays apporte de nombreux enseignements pratiques dont peuvent profiter les autres membres et pays partenaires de l’OCDE.

Principaux constats

L’impact environnemental des mesures de relance de la Norvège a été mitigé

Les répercussions sanitaires et économiques de la pandémie de COVID-19 ont été moins graves en Norvège que dans d’autres pays européens. Si son économie a, dans un premier temps, été durement touchée par l’effondrement des prix du pétrole, le pays retrouvera, en 2022, le niveau de son produit intérieur brut (PIB) par habitant d’avant la pandémie. Ses principales mesures économiques ont été des régimes d’indemnisation et de subventions limités dans le temps, des modifications temporaires des règles fiscales, une protection des revenus, des investissements dans les secteurs d’infrastructure clés, un financement accru du développement technologique et un train de mesures de soutien à la transition verte. Elles ont coûté 230 milliards NOK en 2020 et 2021 (soit environ 26.7 milliards USD). Ce montant comprend également une aide substantielle fournie aux secteurs du pétrole et du gaz et à celui de l’aviation. Grâce au rebond des prix du pétrole, les responsables publics peuvent désormais se concentrer davantage sur les enjeux structurels.

La Norvège est bien partie pour atteindre de nombreux Objectifs de développement durable, mais pas tous

Classée au septième rang de l’indice 2021 des pays les plus en progrès dans la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD), la Norvège a pleinement atteint six de ces objectifs et est en bonne voie pour en réaliser quatre autres. Comme de nombreux autres pays de l’OCDE, elle doit encore surmonter des défis « importants » ou « majeurs » au regard de plusieurs objectifs, notamment en ce qui concerne l’action en faveur du climat, les modes durables de consommation et la protection de la biodiversité. La plupart des défis à relever sont liés à l’augmentation des pressions environnementales.

La qualité de l’air est globalement bonne

Les quatre plus grandes villes du pays se classent parmi les 20 centres urbains les plus propres d’Europe dans l’Indice européen de la qualité de l’air. Les décès prématurés attribués à l’exposition aux particules fines (PM_2.5) représentent moins d’un tiers du chiffre moyen observé à l’échelle de la zone OCDE. Le pays respecte les directives européennes relatives aux normes de qualité de l’air. Tous ses niveaux d’émission de polluants et de concentration de PM_2.5, d’oxyde d’azote, d’oxyde de soufre et de carbone noir ont diminué au cours de la dernière décennie. À l’exception de ceux qui concernent l’ammoniac et les composés organiques volatils non méthaniques, le pays a atteint ses objectifs de réduction des émissions atmosphériques.

La Norvège dispose d’abondantes ressources en eau, mais elle doit agir contre les pertes d’eau

Le pays abrite de nombreux lacs et habitats de fleuves et de rivières. Près de 90 % de l’eau potable y est puisée dans les eaux de surface et environ 90 % des Norvégiens ont accès à une eau potable traitée provenant du réseau de distribution qui respecte des normes de qualité rigoureuses. Toutefois, le système d’approvisionnement en eau potable comporte des fuites à hauteur d’environ 30 % du volume d’eau prélevée. Le pays doit moderniser ses infrastructures d’eau potable et d’assainissement vétustes et s’adapter aux nouveaux défis climatiques que sont notamment l’augmentation des précipitations, les inondations et la hausse du niveau des mers.

D’importants défis restent à relever pour parvenir à une économie circulaire

La Norvège ne se rapproche pas de l’objectif visant à découpler la production de déchets de la croissance économique. Le pays a produit 12.2 millions de tonnes de déchets en 2019, un niveau record, en hausse de 3 % par rapport à 2018. Le pays produit en moyenne 772 kg de déchets municipaux par habitant, soit l’un des volumes les plus élevés à l’échelle européenne (moyenne OCDE Europe = 499 kg par habitant). La Norvège est parvenue à réduire le gaspillage alimentaire de près de 10 % entre 2015 et 2020. Globalement, ses taux de recyclage sont restés stables. Par ailleurs, le pays affiche l’un des taux de consommation de matières les plus élevés au monde, une forte empreinte matières par habitant et une faible productivité matières. Seule une part mineure des produits est réinjectée dans l’économie.

Comme de nombreux autres pays, la Norvège a encore du chemin à parcourir pour atteindre ses objectifs climatiques à l’horizon 2030

Le pays a réussi à découpler les émissions de gaz à effet de serre (GES) de la croissance du PIB. Depuis 1990, les niveaux d’émission ont varié entre 47.5 millions (1992) et 56.9 millions de tonnes d’équivalent CO₂ (éq. CO₂) (2007). Le pays devrait émettre environ 41.2 millions de tonnes d’éq. CO₂ par an d’ici à 2030, soit 20 % de moins que le niveau de 1990. Ces estimations n’incluent pas les mesures du Plan d’action pour le climat 2021-30, ni les effets de la participation de la Norvège au système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE). Les mesures climatiques ont une large portée et devraient déboucher sur des réductions des émissions dans tous les secteurs, hormis celui de l’agriculture. La Norvège est une petite économie ouverte, et les émissions de GES produites à l’intérieur de ses frontières sur lesquelles elle se focalise ne donnent qu’une image partielle de son empreinte carbone mondiale.

L’électrification du parc automobile est en bonne marche, mais il reste des progrès à faire pour assurer la durabilité des systèmes de transport

La Norvège est un leader mondial en matière d’adoption des véhicules à émission zéro (VEZ) ; elle est sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs d’électrification de son parc automobile. Grâce à de généreuses incitations, la part de marché des VEZ nouvellement immatriculés s’élèvait à 64.5 % en 2021. Pendant longtemps, la demande de mobilité a progressé plus rapidement que la décarbonation du secteur des transports. Malgré les grands pas en avant accomplis, la Norvège doit redoubler d’efforts et s’engager dans des changements plus structurels pour se doter de systèmes de transport durables (conformément aux accords de développement urbain notamment).

La part des taxes vertes a diminué en raison des incitations fiscales en faveur des véhicules électriques

En Norvège, la part des taxes liées à l’environnement dans les recettes fiscales totales et le PIB est inférieure à la moyenne OCDE Europe et a diminué au fil du temps. Ces taxes sont victimes de leur propre succès : la réduction des activités préjudiciables à l’environnement a érodé l’assiette de l’impôt. La perte de recettes fiscales imputable aux VEZ en est la plus parfaite illustration. Alors que les taxes liées à l’énergie et à la pollution ont augmenté depuis 2012, les taxes sur les transports n’ont cessé de baisser depuis 2004 en raison de l’adoption des VEZ et du déclin corollaire des véhicules thermiques. Le marché des véhicules électriques arrivant à maturité, réduire progressivement les incitations fiscales correspondantes relève du bon sens économique. La Norvège devrait s’attacher en priorité à l’élaboration d’un système de péages routiers en fonction du lieu. Ce système devrait s’appliquer à toutes les catégories de véhicules de transport de voyageurs et d’utilitaires légers, et tenir compte des besoins des résidents des zones reculées.

La Norvège taxe une part élevée de ses émissions de CO₂

La Norvège fait partie des pays de l’OCDE les mieux classés en matière de tarification du carbone. Elle a pour objectif de créer une visibilité à long terme dans ce domaine. À cette fin, le pays a mis en place un signal-prix fort pour encourager l’augmentation des investissements dans les énergies renouvelables et les technologies bas carbone. Le Plan d’action climat 2021-30 propose de faire passer la taxe carbone de 590 NOK (69 USD) par tonne d’équivalent CO₂ en 2021 à 2 000 NOK (environ 233 USD) d’ici 2030. Le taux nominal de la taxe carbone en Norvège compte parmi les plus élevés d’Europe, et cette taxe couvre plus de 80 % des émissions nationales. Le pays a également instauré une taxe carbone sur l’incinération des déchets et supprimé l’exonération du gaz naturel et du gaz de pétrole liquéfié utilisé dans le secteur de la serriculture en 2022. Le pays participe au SEQE-UE depuis 2008.

La Norvège doit continuer à réduire les aides aux énergies fossiles et définir des objectifs limités dans le temps

Le total des aides aux énergies fossiles a diminué ces dix dernières années et représente aujourd’hui environ 0.2 % des recettes fiscales. En 2020, la plus grosse part de ces aides est allée au pétrole et le reste, au gaz naturel. La plupart des mesures de soutien concernent des exonérations de la taxe sur les huiles minérales utilisées pour la pêche et le transport maritime à l’intérieur du pays. La Norvège devrait fixer des objectifs assortis de délais et procéder à un examen systématique des subventions en vigueur ou proposées, y compris de celles qui sont injustifiées sur le plan économique, social ou environnemental. Elle devrait élaborer un plan visant à supprimer progressivement les aides aux combustibles fossiles et les autres formes de soutien préjudiciables à l’environnement.

Le changement d’affectation des terres a exercé des pressions croissantes sur les paysages diversifiés et préservés de la Norvège

Si les paysages norvégiens comptent parmi les plus inaltérés et diversifiés d’Europe, l’évolution de l’état des écosystèmes est défavorable dans bon nombre de régions du pays. L’utilisation des terres et leur changement d’affectation dans les secteurs de la foresterie et de l’agriculture, ainsi que pour construire des logements et des routes, exercent une pression considérable sur la biodiversité. Quasiment toutes les espèces menacées sont exposées d’une manière ou d’une autre à des facteurs liés à l’utilisation des terres.

La Norvège a bien progressé sur la définition d’objectifs pour la protection des écosystèmes et les systèmes de connaissances connexes

Le pays travaille à clarifier sa vision d’une utilisation durable des terres, et adopte de nouveaux outils d’évaluation et de nouveaux moyens de coopération pour atteindre ses objectifs. Le plan d’action en faveur de la biodiversité et l’Indice nature de la Norvège sont des outils importants à cet égard. De manière générale, les orientations fournies par les pouvoirs publics aux collectivités se sont améliorées. Le pays doit poursuivre l’élaboration du système de gestion des types d’écosystèmes comme le prévoit le plan d’action en faveur de la biodiversité et fixer des délais de mise en œuvre ambitieux. Il peut créer une dynamique positive en évaluant régulièrement la situation écologique et en établissant, en conséquence, des objectifs précis, mesurables, réalisables, réalistes et soumis à des échéances.

Une meilleure coordination horizontale et verticale peut améliorer les résultats

La Norvège a eu recours à différentes approches en matière de planification et de prise de décision, et a adopté des bonnes pratiques qui pourraient lui permettre d’aborder l’aménagement du territoire de façon plus globale. Des institutions hautement compétentes chargées de représenter toutes les parties prenantes et de gérer les conflits de manière constructive peuvent aplanir les différends inévitablement liés à l’aménagement du territoire. S’ils sont mieux informés au sujet des effets cumulatifs qu’a l’aménagement du territoire local sur la valeur des services écosystémiques et les objectifs nationaux, les gouverneurs de comté pourront exercer plus efficacement leurs fonctions. Cela aiderait également les municipalités à prendre davantage en compte ces questions dans leurs plans respectifs.

La part des espèces menacées augmente

Malgré les mesures prises pour protéger les habitats importants et l’accroissement des dépenses consacrées à leur rétablissement, les espèces menacées connaissent un déclin lent mais constant. Ce déclin est essentiellement dû à la disparition, à la dégradation ou à la fragmentation des habitats occasionnée par l’activité humaine. Les espèces menacées se trouvent principalement dans les régions du sud du pays, où la diversité des espèces est grande et l’activité humaine très présente. Sur les quelque 3 000 espèces menacées inscrites sur la Liste rouge de 2021, près de 10 % sont en danger critique d’extinction, environ un tiers sont en danger et la moitié sont vulnérables. En 2021, environ un quart des mammifères, des espèces d’oiseaux, des mousses et des plantes étaient menacés.

Le système des zones protégées s’étend, mais reste inachevé

Les zones protégées représentent 17 % de la superficie du territoire continental de la Norvège, un pourcentage conforme à l’objectif d’Aichi 2020 et supérieur à la moyenne OCDE. De bien plus importantes parties des terres du Svalbard (65 %) et de Jan Mayen (presque toutes) sont protégées depuis plusieurs décennies. Pour autant, les zones protégées ne représentent pas tous les types de paysage ; les surfaces forestières protégées correspondent seulement à environ la moitié de l’objectif national de 10 %. La plupart des zones où la protection doit être étendue se trouvent dans le sud du pays. De plus, environ un tiers des zones protégées risquent la dégradation et nécessitent d’autres mesures pour garantir la protection de leurs valeurs de conservation. La Norvège se situe bien en dessous de la moyenne de la zone OCDE en ce qui concerne les zones marines protégées et n’a pas atteint l’objectif d’Aichi dans ce domaine.

Il faut en faire davantage pour promouvoir une agriculture climato-intelligente

Les terres agricoles adaptées aux cultures arables sont limitées et bénéficient de nombreuses subventions, qui comptent parmi les plus élevées de la zone OCDE. L’utilisation des terres à des fins agricoles est en grande partie déterminée par la faible proportion de sols qu’il est techniquement possible de cultiver, combinée aux politiques nationales de préservation et de répartition de la production. Les agriculteurs sont toujours exonérés de taxes sur les émissions de GES et l’agriculture n’est pas un secteur concerné par le SEQE-UE. Les niveaux d’excédents d’azote et de phosphore de la Norvège, qui exercent une pression sur la qualité des eaux souterraines et de l’air, sont parmi les plus élevés de la zone OCDE. Le pays devrait réaffecter son soutien à des incitations qui encouragent davantage les agriculteurs à améliorer les résultats agro-environnementaux et à développer l’agriculture climato-intelligente. Ce faisant, les agriculteurs contribueraient à rétablir et à renforcer la valeur écosystémique des paysages agricoles.