Examens environnementaux de l'OCDE : Portugal 2023 (version abrégée)

Résumé

Le Portugal a progressé vers certains objectifs de développement durable (ODD)

Le Portugal a une petite économie, fondée sur les services, qui a connu une croissance régulière entre 2013 et 2019. Le pays a été fortement touché par la pandémie mais se redresse rapidement depuis la mi-2021. Pourtant, le rythme de la reprise se ralentit. Bien que le Portugal ait peu de liens commerciaux directs avec ces pays, la guerre de la Russie contre l'Ukraine fait grimper les prix de l'énergie et des denrées alimentaires.

Au cours de la dernière décennie, le Portugal a réussi à découpler la consommation d'énergie et les principales émissions de polluants atmosphériques de la croissance économique. Le bouquet énergétique s’est réorienté vers le gaz naturel et les énergies renouvelables, au détriment du pétrole et du charbon, et la qualité de l'air s'est généralement améliorée. Toutefois, la consommation de matières, la production de déchets municipaux et les prélèvements d'eau douce ont augmenté au même rythme ou plus rapidement que le produit intérieur brut (PIB). Le Portugal est l'un des pays de l'OCDE où le taux de mise en décharge est le plus élevé. L'état des habitats et des espèces s'est détérioré, et l'agriculture exerce des pressions importantes sur les masses d'eau.

Globalement, le pays a amélioré l'accès à l'énergie propre (ODD 7), à l'eau potable de bonne qualité et à l'assainissement (ODD 6). Néanmoins, des défis majeurs restent à relever pour établir des modes de consommation et de production durables (ODD 12) et pour préserver, restaurer et promouvoir l'utilisation durable des écosystèmes marins et terrestres (ODD 14 et 15).

Les émissions de GES ont diminué significativement, mais l'atteinte de la neutralité carbone nécessite une action soutenue et globale

Le Portugal a atteint ses objectifs climatiques pour 2020. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont diminué d'un tiers entre 2005 et 2020. Après la crise de 2008, les émissions ont diminué en raison de la réduction de la demande d'énergie et de l’essor de la production d'électricité renouvelable. Avec la reprise économique, les émissions ont rebondi en 2014-17, notamment dans le secteur des transports. Elles ont toutefois baissé depuis, grâce à l'abandon de la production d'électricité à partir du charbon et à la réduction de la consommation énergétique pendant la crise du COVID-19. Le Portugal peut être félicité pour son rôle de premier plan dans l'action climatique dans le cadre de sa Présidence du Conseil de l'Union européenne en 2021, et pour avoir inscrit la neutralité carbone dans le droit national. La loi-cadre sur le climat de 2021 comprend de nombreuses dispositions prometteuses pour améliorer la gouvernance des politiques climatiques.

Les projections nationales indiquent que des politiques supplémentaires seront nécessaires pour réduire les émissions d'au moins 55% par rapport aux niveaux de 2005 d'ici 2030 et de 90% d'ici 2050, comme l'exige la loi sur le climat. Lors de la révision du Plan national Énergie-Climat 2021-2030 (PNEC 2030), le Portugal devra clarifier les mesures envisagées pour atteindre ses objectifs, quantifier leur impact sur l’atténuation et préciser leur mode de financement. Il devra s'appuyer sur des politiques sectorielles et intersectorielles pour atteindre la neutralité carbone d'ici 2050. Cela implique d'accélérer le développement des énergies renouvelables, de la rénovation des bâtiments et des véhicules à faible émission de carbone, de réduire l'utilisation de la voiture et de s'attaquer aux émissions croissantes de l'agriculture ; d'appliquer des prix du carbone cohérents dans tous les secteurs et pour tous les carburants ; et de donner la priorité à des aides au revenu ciblées plutôt qu'au contrôle des prix de l'énergie pour lutter contre la pauvreté énergétique.

Le Portugal a intensifié ses efforts pour s'adapter au changement climatique

Le territoire portugais est confronté à de multiples menaces liées au changement climatique, notamment l'érosion côtière, les épisodes de fortes précipitations et les journées de chaleur extrême. Les sécheresses compromettent également le rendement agricole et la production d'hydroélectricité. Les forêts sont particulièrement exposées aux risques d'incendie.

Le gouvernement a adopté une stratégie nationale d'adaptation en 2015 et un programme d'action en 2019 pour définir les priorités et les mesures. L'information du public sur les risques liés au changement climatique s'est considérablement améliorée et l'adaptation est de plus en plus intégrée dans les stratégies sectorielles, comme dans l'agriculture. Les financements pour l'adaptation ont été renforcés, notamment cofinancés par l'Union européenne. Le Portugal a renforcé la prévention des risques d'incendie de forêt mais il doit relever le défi d'améliorer les pratiques de gestion forestière dans les zones rurales abandonnées où la propriété foncière est privée et fragmentée. L'achèvement du cadastre et l'extension des paiements pour les services écosystémiques peuvent contribuer à réduire les risques d'incendie de forêt.

L'utilisation efficace des fonds européens est essentielle pour stimuler les investissements verts

La politique de cohésion est devenue la principale source de financement des investissements publics. Avec les fonds du plan de relance « Next Generation EU », le Portugal doit gérer des montants nettement plus élevés sur la période 2021-27. C'est une opportunité pour traiter les problèmes environnementaux, mais aussi un défi en termes de mise en œuvre des programmes. Entre 2014 et 2020, le Portugal a eu un taux d'absorption élevé des fonds structurels alloués à la protection de l'environnement et à l'efficacité d’utilisation des ressources, à l'adaptation au changement climatique et à la prévention des risques. Toutefois, les projets concernant l'amélioration de l'efficacité énergétique et le développement d'infrastructures de transport urbain propres et de chemins de fer ont été retardés en partie en raison de leur complexité. Le Portugal devrait veiller à la mise en œuvre transparente et efficace des programmes financés par les fonds de l'UE, en donnant la priorité aux investissements présentant le meilleur rendement social.

Le Plan pour la reprise et la résilience (PRR) vise à stimuler l'économie grâce aux fonds européens « Next Generation EU » pour la période 2021-26. Ses investissements et réformes seront soutenus par des subventions et des prêts représentant environ 8 % du PIB de 2020. Le Portugal a consacré 38 % du budget de son PRR aux objectifs climatiques. Le PRR se concentre à juste titre sur l'amélioration de l'efficacité énergétique et la promotion de la mobilité durable. Il prévoit également des investissements pour décarboniser les processus industriels et stimuler l'utilisation et la production d'hydrogène, prévenir et combattre les incendies en milieu rural, améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'eau et promouvoir une bioéconomie durable. Toutefois, des inquiétudes ont été exprimées concernant les investissements dans l'extension du réseau routier, la construction de nouveaux barrages dans des zones où l'eau est rare ou le soutien limité à la biodiversité. Le Portugal devrait évaluer soigneusement les incidences environnementales du PRR et des autres investissements cofinancés par l'UE.

La modernisation des infrastructures environnementales passe par une meilleure tarification des services

Les dépenses publiques consacrées à la protection de l'environnement, s’élevaient à 0.7 % du PIB en 2020, un niveau inférieur à la moyenne de l'UE. La gestion des déchets est à l'origine de leur récente augmentation, mais cela ne se reflète pas dans les performances du service. Le recouvrement des coûts du service est une condition préalable au financement du secteur. En 2020, trois quarts des municipalités ne recouvraient pas entièrement ces coûts via les redevances perçues des usagers. Les redevances sur les déchets sont incluses dans la facture d'eau et sont généralement liées à la consommation d'eau. Le Portugal a achevé les principales infrastructures de gestion des eaux usées, mais les besoins d'investissement restent importants, notamment pour la rénovation des actifs existants. Malgré un bon recouvrement apparent des coûts des services d'assainissement, les municipalités pourraient mieux évaluer ces coûts et augmenter les tarifs, en particulier lorsqu'elles fournissent le service directement.

La réforme fiscale verte doit être poursuivie

En 2014, le Portugal a introduit une réforme fiscale verte, notamment une taxe carbone dans les secteurs non soumis au Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE). Il a également augmenté la composante CO₂ de la taxe d'immatriculation des véhicules, révisé la taxation de la gestion de l'eau et des déchets, accordé des dégrèvements d'impôts fonciers pour la gestion des forêts et introduit une taxe sur les sacs en plastique légers à usage unique. Les recettes des taxes liées à l'environnement ont augmenté, principalement en raison de la hausse de la consommation et des taux d'imposition sur le diesel, jusqu'à ce que la crise du COVID-19 réduise l'achat et l'utilisation des voitures. Cependant, la taxe sur le carbone et les taxes sur la gestion de l'eau et des déchets n'ont pas fourni d'incitations cohérentes pour réduire la consommation d'énergie et d'eau et détourner les déchets des décharges. La taxation des carburants et des véhicules, ainsi que la tarification routière, pourraient mieux promouvoir la décarbonisation et l'amélioration de la qualité de l'air. Le ministère des Finances et le ministère de l'Environnement et de l'Action climatique devraient compléter l'évaluation de la réforme fiscale verte en vue d'appliquer le principe du pollueur-payeur de manière plus cohérente.

Comme d'autres pays de l'OCDE, le Portugal soutient la consommation de combustibles fossiles par le biais de dépenses fiscales ; le pétrole et le gaz attirent l'essentiel de l'aide publique. Les montants les plus importants comprennent des taux d'imposition réduits pour le diesel utilisé par les équipements agricoles et, depuis 2017, le remboursement partiel des taxes sur le diesel aux entreprises de transport ; des exonérations fiscales sur les produits énergétiques utilisés pour la production d'électricité ou par les installations industrielles dans le cadre du SEQE ou d'un accord sur l'efficacité énergétique. Depuis 2014, le manque à gagner lié aux allégements fiscaux a augmenté avec la consommation et les taxes sur le diesel et le gaz naturel. En 2018, le Portugal a commencé à supprimer progressivement certaines exonérations, ce qui a contribué à éliminer l'électricité au charbon en 2021. Toutefois, réagissant à la hausse des prix, le Portugal a introduit de nouvelles mesures soutenant la consommation de combustibles fossiles. Dans le cadre de l'inventaire des avantages fiscaux, le Portugal pourrait identifier les soutiens potentiellement préjudiciables à l'environnement et supprimer progressivement ceux qui ne sont pas justifiés pour des raisons économiques, environnementales ou sociales.